CIRCULAR 28 DE 2025
()
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES
| De | FLOR ANGELA CASTRO RODRIGUEZ Secretaria General (E) |
Para: | VICEMINISTROS, DIRECTORES, SUBDIRECTORES, JEFES DE OFICINA, COORDINADORES, FUNCIONARIOS Y COLABORADORES |
Asunto: | LINEAMIENTOS PARA ESTRUCTURACIÓN DE ESTUDIOS DE MERCADO Y USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS DEL FONDO ÚNICO DE TIC |
Con el objetivo de establecer pautas para la elaboración del estudio de mercado y del análisis del sector, facilitando y estandarizando su presentación, se proporcionan los siguientes lineamientos:
Para el desarrollo de este punto, las dependencias del MinTIC / Fondo Único de TIC deben tener una comprensión clara y precisa de:
a) Cuál es su necesidad y cómo satisfacerla;
b) Cómo y quienes pueden proveer los bienes, obras y servicios requeridos; y
c) Cómo puede desarrollarse el proceso de adquisición de los bienes o servicios para satisfacer su necesidad.
Cada proceso de contratación debe presentar un análisis del sector y un estudio de mercado robusto y su alcance debe estar acorde con la naturaleza del objeto a contratar, el valor del proceso, el tipo de contrato y los riesgos identificados para los proyectos y el proceso de contratación.
MARCO LEGAL:
Este documento se elabora con base en lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional 1082 de 2015. Este decreto recopila las normas que regulan el sistema de compras y contratación pública. Además, se toma como referencia la “Guía para la elaboración de estudios del sector” de Colombia Compra Eficiente.
A continuación, se presenta de manera general, el conjunto de normas que regulan la contratación estatal, incluyendo leyes, decretos, acuerdos, guías y aquellos que se modifiquen:
| NUMERO | DESCRIPCIÓN |
| Constitución Política de Colombia | Artículo 209 |
| NUMERO | DESCRIPCIÓN |
| Ley 80 del 28 de octubre de 1993 | Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Publica |
| Ley 527 del 18 de agosto de 1999 | Por medio de la cual se define y reglamenta el acceso y uso de los mensajes de datos, del comercio electrónico y de las firmas digitales, y se establecen las entidades de certificación y se dictan otras disposiciones. |
| Ley 816 del 7 de julio de 2003 | Por medio de la cual se apoya a la industria nacional a través de la contratación pública |
| Ley 850 del 18 de noviembre de 2003 | Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas |
| Ley 1150 del 16 de enero de 2007 | Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. |
| Ley 1437 del 18 de enero de 2011 | Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. |
| Ley 1474 del 12 de julio de 2011 | Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública. |
| Ley 1882 del 15 de enero de 2018 | Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación Pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones |
| Ley 1952 del 28 de enero de 2019 | Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. |
| Ley 2020 del 17 de julio 2020 | Por medio de la cual se crea el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las Entidades Estatales y se dictan otras disposiciones |
| Ley 2040 del 27 de julio de 2020 | Por medio de la cual se adoptan medidas para impulsar el trabajo para adultos mayores y se dictan otras disposiciones |
| Ley 2069 del 31 de diciembre de 2020 | Por medio del cual se impulsa el emprendimiento en Colombia |
| Ley 2097 del 2 de julio de 2021 | Por medio de la cual se crea el Registro de Deudores Alimentarios Morosos (REDAM). Inhabilidad para contratar con el Estado |
| Ley 2160 del 25 de noviembre de 2021 | Por medio del cual se modifica la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 |
| Ley 2195 del 18 de enero de 2022 | Por medio de la cual se adoptan medidas en materia de transparencia, prevención y lucha contra la corrupción y se dictan otras disposiciones |
| Decreto 4170 del 3 de noviembre 2011 | Por el cual se crea la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente, se determinan sus objetivos y estructura |
| Decreto 019 del 10 de enero de 2012 | Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública |
| Decreto 1082 del 26 de mayo de 2015 | Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional |
| Decreto 392 del 26 de febrero de 2018 | Por el cual se reglamentan los numerales 1, y 8 del artículo 13 de la Ley 1618 de 2013, sobre incentivos en Procesos de Contratación en favor de personas con discapacidad |
| Decreto 310 del 25 de marzo de 2021 | Por el cual se reglamenta el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019, sobre las condiciones para implementar la obligatoriedad y aplicación de los Acuerdos Marco de Precios y se modifican los artículos 2.2.1.2.1.2.7, y 2.2.1.2.1.2.12. del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional |
| Decreto 399 del 13 de abril de 2021 | Por el cual se modifican los artículos 2.2.1.1.2.1.1., 2.2.1.2.1.3.2. Y 2.2.1.2.3.1.14., Y se adicionan unos parágrafos transitorios a los artículos 2.2.1.1.1.5.2., 2.2.1.1.1.5.6. Y 2.2.1.1.1.6.2. del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional |
| NUMERO | DESCRIPCIÓN |
| Decreto 680 del 22 de junio de 2021 | Por el cual se modifica parcialmente el artículo 2.2.1.1.1.3.1, y se adiciona el artículo 2.2.1.2.4.2.9. al Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, en relación con la regla de origen de servicios en el Sistema de Compra Pública |
| Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021 | Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin reglamentar los artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, en lo relativo al sistema de compras públicas y se dictan otras disposiciones |
| Decreto 442 del 28 de marzo de 2022 | Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 en lo relativo a la promoción de las compras públicas de tecnología e innovación |
| Decreto 1600 del 27 diciembre de 2024 | Por el cual se modifica el Capítulo 1 y 3 del Título 4 de la Parte 1 del Libro 2 del Decreto 1081 de 2015, Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República, en lo relacionado con las Subcomisiones Técnicas de la Comisión Nacional de Moralización y la Estrategia Nacional de Lucha Contra la Corrupción |
| Guía de Elaboración de Estudios del Sector | Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente. Versión: V2 del 15 de agosto de 2025. |
ELABORACIÓN DEL ANÁLISIS DEL SECTOR/ ESTUDIOS DE MERCADO EN LOS PROCESOS DE SELECCIÓN:
Para la elaboración del análisis del sector y el estudio de mercado, la dependencia solicitante inicialmente deberá tener en cuenta lo dispuesto en la Guía para la Elaboración de Estudios del Sector de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, entidad rectora en materia de contratación, estableciendo como mínimo en la estructura del análisis, la siguiente información:
- Aspectos generales del mercado (económicos, técnicos, regulatorios, otros contextos)
- Modelo de Abastecimiento Estratégico
- Comportamiento del Gasto Histórico - Estudio de la demanda
- Estudio de la oferta
- Estudio del mercado
- Conclusiones del estudio del sector
Así mismo, es necesario contemplar las recomendaciones de la Oficina para la Gestión de Ingresos del Fondo (OGIF), quien, sobre este particular precisa la inclusión de lo siguiente:
1. Identificar y argumentar en debida forma la necesidad que se requiere satisfacer con el proceso de contratación.
2. Identificar los Códigos UNSPSC aplicables a la contratación.
3. Identificar el contexto económico del proyecto de contratación, describiendo el análisis de la oferta y demanda del sector.
4. El análisis de la oferta y la demanda es fundamental para estructurar de manera efectiva el proceso de contratación. Esta información se emplea para evaluar las cantidades adquiridas, los niveles de consumo y el tiempo necesario, lo que permite tomar decisiones apropiadas sobre qué y cuanto comprar. Lo anterior, ayuda a evitar situaciones donde los contratos se calculen por debajo de lo necesario en cuanto a tiempo o presupuesto, lo que podría requerir prórrogas o adiciones o, por el contrario, se sobreestimen y no se alcancen a ejecutar dentro de la misma vigencia fiscal, generando reservas presupuestales injustificadas.
5. Para los procesos de contratación directa (convenios o contratos interadministrativos(1) yprestación de servicios persona jurídica), el análisis del sector debe tener en cuenta el objeto del proceso de contratación, y particularmente las condiciones del contrato, como los plazos, formas de entrega y de pago. El estudio del sector debe permitir a la entidad estatal sustentar su decisión de optar por esta modalidad de selección, así como la elección del proveedor y la forma en que se pacta el contrato desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía.
Específicamente para los contratos de prestación de servicios con persona jurídica, se sugiere tener en cuenta idoneidad y experiencia, análisis de riesgo del objeto contractual y el tipo de remuneración a pactar (mensual fijo, por hora trabajada, por producto ej. Conceptos).
6. Referente a los convenios de cooperación internacional, el estudio del sector permite evaluar condiciones del mercado para asegurar que la suscripción de convenios sea la alternativa más adecuada para atender las necesidades de la entidad pública, justificándose conforme a la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, y garantizando el cumplimiento del marco normativo en contratación estatal. Para su desarrollo, se deben considerar la identificación de organismos internacionales aliados estratégicos, la evaluación de su experiencia y capacidad técnica en proyectos similares, la revisión de convenios previos, la estimación de costos y posibles aportes del organismo de cooperación, así como la verificación del cumplimiento de los principios de transparencia, economía y eficiencia en la selección.
7. En los procesos de mínima cuantía, el alcance del estudio del sector debe ser de acuerdo con el valor del contrato y naturaleza del objeto, en estos casos, se tendrá en cuenta las condiciones contractuales de otros procesos similares, allegando información relevante de precios, calidad, condiciones y plazos de entrega con otros clientes ya sean públicos o privados.
8. Para el caso de los Acuerdo Marco de Precios (AMP) o Instrumento de Agregación de Demanda (IAD), el estudio del sector busca identificar la disponibilidad de bienes y servicios con características técnicas uniformes dentro de la Tienda Virtual del Estado Colombiano (TVEC). Este análisis permite evaluar la oferta y la demanda, garantizando compras eficientes, competitivas y favorables para la entidad, además de ayudar a determinar el presupuesto oficial. La entidad debe especificar el bien o servicio requerido y justificar la viabilidad de usar un AMP o IAD, considerando aspectos como la pluralidad de oferentes, la existencia de productos similares contratados previamente, y el gasto público en el sector.
Asimismo, la normativa vigente, incluida la disposición del Decreto 1082 de 2015 y el Manual para la Operación Secundaria de los Mecanismos de Agregación de Demanda, obliga a realizar el Estudio de Sector antes de ejecutar órdenes de compra, incluso si existe un Acuerdo Marco vigente. Este estudio debe incluir un análisis legal, comercial, técnico y financiero para planear adecuadamente la adquisición, definiendo el presupuesto con base en precios techo del catálogo, históricos de compra y cotizaciones revisadas, siempre bajo los principios de economía, eficiencia y eficacia, para asegurar que la compra sea la más favorable para la entidad.
9. Descripción de la forma como se estableció el presupuesto oficial del proyecto. Se recomienda explicar cómo se efectuó la investigación de mercados, implementación de la metodología estadística producto del estudio de mercado.
10. En cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1600 de 2024, que adicionó al artículo 2.1.4.3.2.1 del Decreto 1081 de 2015 estipula en el capítulo 3 sección 2. Lineamientos para fortalecer la estrategia de transparencia institucional, especialmente en lo relacionado con el fortalecimiento de los análisis de mercado para la fijación objetiva de precios, se dispone que:
“... Se deberán realizar estudios de mercado con acceso público y abierto para obtener precios de referencia reales. En este sentido, y con el propósito de evitar posibles sobrecostos en la definición de presupuestos basados en cotizaciones, no se permitirán consultas cerradas ni direccionadas a grupos reducidos de empresas, además de verificar la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de las empresas participantes. El proceso para determinar el precio y su justificación deberá quedar debidamente documentado en los archivos del proceso.”
11. En línea con el punto anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda que, para el desarrollo de los sondeos del mercado, utilizar la funcionalidad de “Solicitud de Información a Proveedores” de la plataforma SECOP II. A través de esta funcionalidad podrá enviar solicitudes de información a todos los proveedores registrados en el SECOP II con los códigos de Naciones Unidas del Proceso de Contratación. Lo anterior se puede complementar con invitaciones directas, conforme con los proveedores identificados.
12. En los casos en que las áreas determinen la realización de un evento de cotización para la obtención de información, se recomienda que la solicitud se realice en términos homogéneos, asegurando que la ficha técnica se formule con la mayor claridad posible. Asimismo, se sugiere verificar el período de validez de la cotización, precisando el plazo durante el cual esta se mantendrá vigente. Lo anterior tiene como finalidad garantizar que las áreas cuenten con información suficiente, ajustada a las dinámicas del mercado, de manera que el estudio de mercado se sustente de forma sólida.
13. Cabe señalar que la limitada disponibilidad de cotizaciones incrementa el poder de negociación de los proveedores; en consecuencia, este ejercicio adquiere especial relevancia para la adecuada determinación del presupuesto oficial de los proyectos, por lo tanto, se sugiere contar con mínimo 3 cotizaciones. En el evento de no contar con esta información, y una vez el área responsable haya agotado todos los mecanismos previstos para la obtención de información de mercado y, de persistir la insuficiencia en el número de cotizaciones que soporten el estudio, deberá elaborarse la justificación correspondiente.
De manera complementaria, se recomienda incorporar un análisis basado en la metodología de costos históricos de la entidad o en referencias de procesos contractuales adelantados por otras entidades públicas con objeto contractual similar, con el propósito de fortalecer la estimación presupuestal.
14. En la medida en que se cuente con suficiente información, es recomendable realizar un análisis numérico y gráfico para comprender y visualizar el comportamiento de los datos. Esto permite determinar si hay tendencias de crecimiento o decrecimiento a lo largo del tiempo, identificar patrones repetitivos en períodos específicos o detectar si se presenta estacionalidad. La calidad del análisis y la confiabilidad de las conclusiones del estudio están directamente relacionadas con el tamaño de la muestra o el número de datos analizados. A medida que aumenta el número de datos analizados, disminuye el riesgo de interpretar datos atípicos. Estos datos o conclusiones inusuales pueden generar requisitos poco realistas o demasiado simples. Del mismo modo, los estudios de mercado que presentan resultados atípicos pueden conducir a precios muy por debajo o por encima de su valor real.
15. Para la determinación del presupuesto oficial del proyecto se deben describir los métodos estadísticos utilizados, los cuales corresponden a las técnicas de análisis y metodologías establecidas por Colombia Compra eficiente para la elaboración de estadios de mercado, como son los siguientes:
a. ANÁLISIS GRÁFICO:
- Gráfico de línea: El gráfico de líneas se emplea para representar la evolución de un valor a lo largo del tiempo. Resulta especialmente útil para identificar los momentos en los que un precio alcanza sus valores máximos o mínimos, así como para evidenciar tendencias o patrones de estacionalidad durante un periodo determinado. En este tipo de representación, el eje horizontal corresponde a la unidad de tiempo, mientras que el eje vertical muestra el valor objeto de análisis.
- Gráficos comparativos de barras: Un gráfico comparativo de barras sirve para visualizar y analizar las diferencias entre varios elementos o categorías de manera rápida y sencilla. Su principal función es mostrar cómo se comportan ciertos valores frente a otros, permitiendo identificar con facilidad cuál es mayor, menor o si existen similitudes entre ellos.
- Histograma: Un gráfico de histograma sirve para representar la distribución de un conjunto de datos, mostrando mediante barras la frecuencia con la que aparecen los valores dentro de determinados intervalos. Esta herramienta permite identificar patrones, concentraciones, dispersión, tendencias o valores atípicos, facilitando el análisis y la interpretación de la información de manera clara y útil para la toma de decisiones.
- Gráfico de dispersión: Un gráfico de dispersión sirve para representar la relación entre dos variables numéricas, mostrando cada dato como un punto en el plano cartesiano. Esta herramienta permite identificar patrones, tendencias, correlaciones o posibles agrupaciones, así como detectar valores atípicos. Su uso facilita el análisis visual de cómo se asocian o se comportan dos variables entre sí, brindando información valiosa para la interpretación y la toma de decisiones.
b. MEDIDAS DE TENDENCIA CENTRAL:
- Promedio o media aritmética: Esta medida es muy sensible a los datos atípicos pues tan solo uno de los datos puede afectar significativamente su cálculo. Cuando la muestra es muy amplia no basta con estudiar el promedio, toda vez que su resultado no representa el comportamiento de la mayoría de los proveedores.
- Media Geométrica: Es una medida de tendencia central que calcula el promedio multiplicativo de una serie de datos positivos. No es adecuada para datos negativos, pero tiene la ventaja de ser menos sensible a valores extremos en comparación con la media aritmética. Es especialmente útil para variables expresadas en porcentajes o índices, aunque también puede aplicarse a otros datos para obtener un promedio más representativo cuando hay valores atípicos.
- Mediana: Esta medida representa el valor que ocupa la posición central. Para su cálculo, se deben ordenar sus datos de menor a mayor e identificar el dato que ocupa la posición central. Si la cantidad de datos es impar, la mediana corresponde al valor ubicado en la mitad de la muestra, si la cantidad de datos es par, la mediana es el promedio de los dos valores centrales. A diferencia de la media, la mediana no es afectada por la presencia de datos atípicos. Sin embargo, al ser una medida de ubicación o posición, se recomienda que sea una variable complementaria, la cual debe brindar información útil si es comparada con la media.
c. MEDIDAS DE DISPERSIÓN:
- Varianza: La varianza es una medida de dispersión que indica qué tan alejados están los datos respecto a su media. Matemáticamente, se define como el promedio de los cuadrados de las diferencias entre cada dato y la media. Esto significa que mientras mayor es la varianza, mayor es la dispersión o variabilidad de los datos alrededor del promedio. La varianza permite cuantificar la consistencia o estabilidad de un conjunto de datos, ya que valores bajos indican que los datos están agrupados cerca de la media, mientras que valores altos reflejan mayor dispersión.
- Desviación estándar: La desviación estándar es una medida estadística de dispersión que cuantifica el grado de variabilidad o dispersión de un conjunto de datos respecto a su media. Este indicador permite evaluar la consistencia y confiabilidad de la información, siendo fundamental para la toma de decisiones basadas en análisis cuantitativos. Una desviación estándar baja indica que los datos están concentrados cerca del promedio, mientras que una alta refleja mayor dispersión. Su uso es esencial en procesos de control, planificación y evaluación institucional.
- Coeficiente de variación: El coeficiente de variación es una medida estadística que expresa la dispersión de un conjunto de datos en relación con su media, representada como un porcentaje. Este indicador permite comparar la variabilidad entre diferentes conjuntos de datos, independientemente de sus unidades o magnitudes, facilitando la evaluación relativa de la consistencia y estabilidad de la información. Su aplicación es fundamental para apoyar procesos de análisis, planificación y toma de decisiones en el ámbito institucional.
d. MEDIDAS DE POSICIÓN: La medida de posición es un valor estadístico que indica la ubicación relativa de un dato dentro de un conjunto de datos. Estas medidas ayudan a comprender la distribución y la estructura de los datos. Algunas medidas de posición incluidas dentro de la Guía para la estructuración de estudios del sector de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente son: Cuartiles, Rango y Rango Intercuartílico. Estas medidas son útiles para resumir y comparar conjuntos de datos, así como para identificar valores atípicos o extremos.
e. MANEJO DE DATOS ATÍPICOS: Los datos atípicos son puntos de datos que difieren significativamente del resto de datos dentro de un conjunto. Estos valores suelen ser inusualmente bajos o altos en comparación con el resto de los datos y pueden distorsionar las conclusiones o análisis. Por consiguiente, es importante identificar y tratar adecuadamente los datos atípicos para evitar que alteren los resultados de los análisis realizados.
f. IDENTIFICACIÓN DE DATOS ATIPICOS: La metodología sugerida para la identificación de datos atípicos es utilizar el criterio de rango intercuartílico, bajo este modelo, todos los valores que estén ubicados por debajo del límite inferior y todos los valores ubicados por encima del límite superior se consideran atípicos.
g. ESTADÍSTICAS DESCRIPTIVAS AJUSTADAS:
- Media podada: Es una medida de tendencia central que se obtiene eliminando un porcentaje fijo de los valores más altos y más bajos de un conjunto de datos, y luego se calcula la media aritmética con los datos restantes.
Su propósito es reducir el efecto de valores extremos o atípicos, proporcionando un promedio más representativo y robusto que la media aritmética simple.
- Desviación estándar: De manera similar a como se calculó la media podada, se calculará la desviación estándar sobre los datos seleccionados, excluyendo los datos atípicos. Esto es, organizando los datos de menor a mayor valor y excluyendo los valores atípicos identificados.
16. Después de realizar todo el ejercicio de cotización se debe anexar el análisis de costos unitarios de contrataciones pasadas, justificando los cambios monetarios que se detecten realizar en el ejercicio.
17. Es imprescindible incluir todos los respaldos de cada consulta realizada en el estudio de mercado y del sector, tales como cotizaciones, consultas en portales, correos electrónicos enviados, correos electrónicos recibidos, entre otros).
18. En los casos en que los cambios en los costos sean muy significativos y que estén fuera de las condiciones e índices económicos del país como el índice de precios al consumidor (IPC), crecimiento real del PIB por ramas de actividad económica, se solicitará la dependencia interesada la justificación de esos cambios monetarios.
19. Uso de valores monetarios históricos: Para la elaboración de los estudios del sector es habitual utilizar información histórica. Estos datos requieren un manejo numérico especial porque no son directamente comparables entre sí. En efecto, el dinero tiene un valor en el tiempo, por lo tanto, las sumas de dinero no representan el mismo valor económico en diferentes periodos. De manera aproximada y generalizada, este cambio se refleja en la tasa de inflación de cada año. Para utilizar información histórica debe calcularse el valor equivalente en el presente de valores monetarios del pasado utilizando la tasa de inflación. En el marco de la elaboración de los estudios del sector, el tiempo de referencia debe ser el año en curso en el que se adelanta el proceso de contratación, debido a que todo el proceso contractual se realizará teniendo en cuenta cifras monetarias del año en curso.
20. Para el caso de consultas de bases de datos especializadas deberán tenerse en cuenta como mínimo los siguientes factores: Objeto del contrato, alcance del objeto, presupuesto, características del bien o servicio a contratar, especificaciones técnicas, entre otros.
21. En los casos donde el proceso a estructurar se haya suscrito como mínimo en dos vigencias anteriores, se recomienda tener en cuenta la metodología de costos históricos internos, lo anterior con el fin de validar que los incrementos se encuentren acorde a los precios del mercado.
22. De conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Decreto 680 de 2021 por medio del cual se adiciona el artículo 2.2.1.2.4.2.9 de la subsección 2 de la sección 4 del capítulo 2 del título 1 de la parte 2 del libro del Decreto 1082 de 2015, y en los casos que se requieran adquirir bienes, se debe identificar su existencia en el Registro de Productores de Bienes Nacionales, en los términos del Decreto 2680 de 2009 o las normas que lo modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan.
23. Finalmente, se recomienda como fuentes de consulta, las suministradas por Colombia Compra Eficiente en el documento “Guía para la elaboración de estudios del sector” entre las cuales se encuentran las siguientes:
- DANE: www.dane.gov.co
- ANIF: www.anif.gov.co
- ANDI (Encuesta de opinión industrial): www.andi.gov.co
- Banco de la República: www.banrep.gov.co
- Cámaras de Comercio
- Superintendencia de Industria y Comercio: www.sic.gov.co
- Fedesarrollo: www.fedesarrollo.org.co
- Confecámaras: www.confecamaras.org.co
- Departamento Nacional de Planeación -DNP-: www.dnp.gov.co
- Asobancaria (economía y finanzas): www.asobancaria.com
- Presidencia de la República: http://www.presidencia.gov.co
- Ministerios
- Superintendencias
- Archivo General de la Nación: www.archivogeneral.gov.co
- Instituto Colombiano Agropecuario -ICA-: www.ica.gov.co
- SECOP: www.colombiacompra.gov.co
- SIREM (información financiera; para el uso de esta herramienta revise el manual del usuario): www.supersociedades.gov.co
- Portal datos abiertos CCE: www.datos.gov.co
ESTRUCTURACIÓN CONVENIOS O CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS
Para los casos en que el proceso de contratación conduzca a la suscripción de convenios y contratos interadministrativos(2), se debe contemplar específicamente, en la etapa de estructuración de convenios interadministrativos lo siguiente:
1. El estudio de Sector debe demostrar que la contratación interadministrativa es la alternativa más eficiente, económica y transparente, garantizando el uso adecuado de los recursos públicos y el cumplimiento de los principios de la contratación estatal. De acuerdo con el Decreto 1082 de 2015, artículo 2.2.1.2.1.4.4., este estudio debe incluir la identificación de entidades estatales que puedan prestar el servicio o suministrar los bienes requeridos, análisis de su experiencia y capacidad técnica, operativa y financiera, así como la comparación con alternativas del sector privado en términos de costos, calidad y condiciones. También debe justificar la modalidad seleccionada, evaluar tarifas históricas, propuestas económicas, referencias de mercado y revisar condiciones contractuales, todo con el fin de asegurar la eficiencia y razonabilidad del gasto.
2. Para cada convenio o contrato interadministrativo el área solicitante deberá estructurar un plan de ejecución financiera que contenga el cronograma de actividades para la ejecución técnica y financiera, en el cual se identifiquen los hitos de cada línea de trabajo, en función de los cuales se programarán los desembolsos y las legalizaciones de los recursos. El plan de ejecución financiera es el instrumento que orientará el desarrollo del convenio interadministrativo y será parte integral del mismo.
3. El plan de ejecución financiera aprobado constituirá el marco de acción para la ejecución de los recursos entregados y para la adecuada supervisión del convenio. De esta manera, en función del cumplimiento de hitos y del recibo a satisfacción de productos y servicios en el convenio interadministrativo, resultará simplificada la determinación del avance técnico de cada convenio, así como la legalización de recursos.
4. Para la elaboración del plan de ejecución financiera, se recomienda llevar a cabo una adecuada planeación y programación, en la cual se definan las fechas e hitos que orienten tanto la ejecución técnica como la financiera de los recursos desembolsados. Lo anterior con el fin de garantizar el cumplimiento del objeto contractual dentro de los plazos establecidos. Asimismo, de conformidad con los lineamientos emitidos por los entes de control, se sugiere que la estructuración del plan de ejecución financiera no se contemple bajo un único desembolso, sino mediante una programación que permita una ejecución progresiva y controlada de los recursos.
Adicionalmente, en los casos en que se contemple la inclusión de costos indirectos necesarios para la ejecución de un contrato(3), cada dependencia o área de la entidad deberá justificar las razones para su inclusión en el negocio jurídico y, dar estricto cumplimiento de las disposiciones del Plan de Austeridad del Gasto vigente.
Así las cosas, es posible que en la estructuración del negocio jurídico las partes contemplen el reconocimiento de costos indirectos, en armonía con lo señalado por la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente - CCE, al indicar que, cada proponente de acuerdo con las reglas previstas en el pliego de condiciones es quien debe determinar el porcentaje de los gastos de administración, para lo cual precisó(4):
“...1. La normativa del Sistema de Compra Pública no define un porcentaje de administración para convenios o contratos.
2. A pesar de lo anterior, el Consejo de Estado ha definido el AIU como un porcentaje de los costos directos destinados a cubrir: i) los gastos de administración (A)- que comprende los gastos de dirección de obra, gastos administrativos de oficina, etc.; ii) los imprevistos (I)- que corresponde a un porcentaje destinado a cubrir los gastos que surjan y que no fueron previstos; y iii) las utilidades (U) que corresponde a la remuneración propiamente dicha del contratista por su trabajo.
3. Así, los gastos de administración corresponden usualmente a los costos indirectos necesarios para la ejecución de un contrato.
4. Las Entidades Estatales antes de iniciar sus Procesos de Contratación deben realizar un juicioso estudio de planeación identificando sus necesidades y los medios para satisfacerlas. La planeación requiere de la Entidad Estatal un proceso encaminado al conocimiento del mercado y de sus partícipes para utilizar sus recursos de la manera más adecuada para satisfacer sus necesidades, generando mayor valor por dinero en cada una de sus adquisiciones.
5. Por lo anterior, cada Entidad Estatal es autónoma para estructurar sus Procesos de Contratación y determinar la forma de remuneración del contrato, lo que incluirá la decisión de establecer los costos directos e indirectos en los que debe incurrir el contratista para ejecutar el objeto del contrato. Para tal efecto, deberá tener en cuenta las condiciones propias de cada negocio jurídico, como su objeto, tipología, precio, etc.”
Se puede determinar que, los costos indirectos corresponden a un porcentaje sobre el valor, relacionado éste con los gastos indirectos necesarios para el desarrollo y funcionamiento permanente del proyecto ejecutado a través de las modalidades de selección contractual a las que aplique. Los costos indirectos pueden dividirse en dos tipos, a saber:
i. Gastos Administrativos: Estos son los gastos asociados a la gestión y administración de un contrato o proyecto. Incluyen honorarios, suministros de oficina, servicios públicos para las instalaciones de la oficina, entre otros. Los gastos administrativos son necesarios para asegurar que el proyecto se ejecute de manera eficiente y de acuerdo con las regulaciones y políticas gubernamentales.
ii. Costos Operativos: Estos son los costos relacionados directamente con la ejecución y operación del proyecto en sí. Incluyen materiales y suministros necesarios para la realización del objeto, equipo de trabajo, costos de transporte, alquiler de equipos, entre otros. Los gastos operativos son aquellos que se incurren para llevar a cabo las actividades específicas del proyecto.
Teniendo en cuenta los conceptos anteriores, se puede determinar que, la diferencia principal entre estos conceptos radica en: (i) Su naturaleza, y (ii) A la culminación del objeto del convenio o contrato; resaltando que, los gastos administrativos son necesarios para la gestión y supervisión general del proyecto y pueden pactarse en los costos asociados al contrato, mientras que los costos operativos están directamente relacionados con la ejecución y entrega de los productos o servicios establecido en el convenio y pueden establecerse en éste.
De esta forma, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos, es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto, de los costos indirectos que involucran los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia(5).
En consecuencia, tanto las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública - EGCAP-, como las excluidas de este -por tener un régimen especial-, gozan de autonomía para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. Bajo tal perspectiva, cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato o convenio, el sistema de precios que más se ajuste el objeto a contratar(6).
Así las cosas, en el marco de la autonomía de la voluntad, las partes pueden acordar el valor de los costos directos e indirectos, así como el porcentaje de gastos de administración en los que debe incurrir el ejecutor del contrato; caso en el cual, el área debe determinar y justificar la necesidad de ellos y el porcentaje de estos.
Ahora bien tratándose de convenios, las áreas deberán tener en cuenta que en este tipo de acuerdos dada su naturaleza jurídica, no es dado pactar costos indirectos o administrativos, toda vez que, en ellos no prevalece la conmutatividad propia de los contratos sinalagmáticos, si no que por el contrario, con su ejecución se busca aunar esfuerzos para la satisfacción de un fin común por lo que no es posible destinar pago o remuneración de ninguna de las partes, sin embargo si producto del análisis realizado en la estructuración de costos del convenio se determina la necesidad de establecer costos operativos para cumplir las obligaciones asociadas al adecuado desarrollo del mismo, estos podrán establecerse a cargo de alguna de las partes, caso en el cual dentro del análisis realizado se deberá justificar su inclusión, soportando que los mismos serán destinados exclusivamente para la ejecución del convenio 7.
A continuación, se presentan algunas disposiciones para realizar un presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato o convenio, incluyendo los costos genéricos indirectos en que se pueda incurrir.
A. TABLERO DE CONTROL COSTOS HISTÓRICOS
Si bien es cierto que, la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente - CCE contempla herramientas y guías para la elaboración de estudios del sector y de mercado, por parte de la OGIF se presenta como instrumento adicional, el tablero de costos históricos, herramienta que permitirá analizar los valores contemplados en las compras históricas de la entidad, con el fin de fortalecer la elaboración de estudios de mercado y facilitar la identificación de posibles proveedores para la adquisición de bienes y servicios.
Es de recalcar que, la información que lo compone será actualizada periódicamente por la OGIF, por lo cual se recomienda su consulta con el fin de que desde las áreas se pueda identificar, aprovechar y obtener información que puede ser de utilidad, acerca de cómo han sido estructurados los procesos en vigencias anteriores.
B. METODOLOGÍA DE COSTOS HISTÓRICOS APLICADA AL PORCENTAJE DE COSTOS INDIRECTOS
En los casos en que se contemplen costos indirectos necesarios para el desarrollo y funcionamiento permanente del contrato, como apoyo hacía las áreas del MinTIC por parte de la OGIF se sugiere aplicar la metodología estadística desarrollada, mediante la cual se estimarán porcentajes máximos de costos que podrán ser asumidos por el Fondo Único de TIC.
Es importante para la entidad gestionar estos costos de manera eficiente y transparente, garantizando que los recursos se utilicen de manera óptima y que se cumplan con todas las regulaciones y procedimientos establecidos para la contratación estatal.
La OGIF cuenta con una metodología estadística que permite estimar porcentajes máximos de costos que podrán ser asumidos por la entidad y con base en la cual se imparten algunas directrices generales para los procesos que se encuentren en estructuración, así como recomendaciones específicas para los diferentes procesos contractuales que ya se encuentran en curso, frente a lo cual se deberán contemplar las siguientes directrices:
1. El área técnica realizará un análisis y justificación frente a la inclusión de costos indirectos necesarios para la ejecución del convenio y su porcentaje.
2. Consultará las distintas herramientas dispuestas por la OGIF para verificar cuál es el porcentaje máximo de dichos conceptos, los cuales se deberán corresponder a la modalidad de selección mediante la cual se pretende llevar a cabo el proceso contractual, de acuerdo con la metodología de costos históricos.
3. Cuando el porcentaje de administración supere aquel presentado por la metodología de costos históricos desarrollada por la OGIF, el área estructuradora deberá presentar una justificación técnica que explique la decisión o en su defecto, el ajuste del valor que se va a destinar a este rubro.
4. La OGIF emitirá concepto frente al componente económico de cada proceso precontractual que se lleva a cabo con personas jurídicas y, en caso de que cuente con costos indirectos necesarios para el desarrollo y funcionamiento permanente del convenio, analizará su viabilidad en comparación con los datos que se encuentran en la base de costos históricos. En el evento de no ser viable, se informará al área las razones a que haya lugar; de lo contrario se dejará constancia del análisis realizado en el concepto de viabilidad económica.
Para los casos en que el área técnica haya remitido documentos para revisión, análisis y observaciones en etapa precontractual, se evaluará si se requiere aclaración al estudio de mercado verificando la metodología de costos históricos adelantada por la OGIF en aras de analizar los valores correspondientes, con el fin de compararlo con el establecido por la OGIF.
La Oficina para la Gestión de Ingresos del Fondo socializará la herramienta de Costos Históricos descritas anteriormente. Para el caso del tablero de costos histórico este podrá ser consultado en el Micrositio TESO (https://mintic.sharepoint.com/TESO/SitePages/Costos-Hist%C3%B3ricos-FUTIC.aspx) Se reitera que tanto la Secretaría General como la OGIF se encuentran en total disposición en el marco de sus funciones, para recibir las consultas pertinentes, incluso en el trámite de elaboración de los documentos previos correspondientes a los procesos de contratación que se adelanten a través de las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007.
Cordialmente,
FLOR ANGELA CASTRO RODRIGUEZ
Secretaria General (E)
1. Se desarrolla en el título denominado “Estructuración de convenios o contratos interadministrativos ”.
2. El artículo 95 de la Ley 489 de 1998, ha establecido que las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos, así mismo el artículo 96 ibidem fija la posibilidad de que las entidades públicas, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política, puedan asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación.
3. Los costos directos hacen referencia a los recursos que se van a utilizar para la ejecución del objeto contractual por su parte, los costos indirectos, también conocidos como overhead, caracterizados como los gastos que, si bien no inciden en forma directa, sí afectan su valor. Radicado RS20230529005437 del 29/05/2023-Concepto C-088 de 2023.
4. Radicado: 2201913000000894 del 15/02/2019, Luisa Fernanda Vanegas Vidal, Subdirectora de Gestión Contractual, Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente - CCE.
5. Ibidem.
6. Ibidem.
7. Radicado: 2201913000000894 del 15/02/2019, Luisa Fernanda Vanegas Vidal, Subdirectora de Gestión Contractual, Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente - CCE.
