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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
SENTENCIA C-383 DE 2023
Referencia: expediente RE-347
Magistrados ponentes:
Diana Fajardo Rivera
José Fernando Reyes Cuartas
Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTE
El Presidente de la República, el 2 de julio de 2023, dictó el Decreto Legislativo 1085 por medio del cual se declara el Estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 215 de la Constitución Política.
El 4 de julio de 2023, la presidencia de la Repúblic remitió a la Corte Constitucional copia auténtica del Decreto Legislativo 1085 de 202. Sometido a reparto al interior de la Sala Plena fue asignado a la magistrada Natalia Ángel Cabo.
La magistrada sustanciadora por Auto de 13 de julio de 2023 dispuso (i) asumir el conocimiento del asunto; (ii) decretar la práctica de algunas pruebas; (iii) comunicar la iniciación del asunto al Gobierno nacional, (iv) fijar en lista el asunto para la intervención ciudadana e invitar a algunas autoridades y organizaciones privadas, y (v) dar traslado a la Procuradora General de la Nación para el concepto de rigor. En sesión del 2 de octubre de 2023 la magistrada Diana Fajardo Rivera y el magistrado José Fernando Reyes Cuartas asumieron la coponencia de la decisión adoptada por la Sala Plena.
Cumplidos dichos trámites constitucionales y legales, de acuerdo con el control automático en este tipo de asuntos, debe realizarse el correspondiente análisis de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023.
II. TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA
“DECRETO 1085 DE 2023
(julio 02)
Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, de las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de 1994, y
CONSIDERANDO:
(…)
DECRETA:
Artículo 1°. Declárese Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2°. El Gobierno nacional ejercerá las facultades y obligaciones a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3°. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos. Así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Artículo 4°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
III. PRUEBAS
Once de las entidades requeridas por esta corporación para dar informes sobre el contexto general del Decreto Legislativo 1085 de 2023, su contenido y la satisfacción de los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional allegaron en tiempo sus respuestas. Las mismas se incorporan como anexo a esta providencia. A continuación, se relacionan los temas generales objeto de pronunciamiento.
Entidad | Tema |
| Departamento Nacional de Planeación (DNP) | La entidad aportó información sobre los recursos de inversión destinados a conjurar las situaciones que dieron lugar a la emergencia económica, social y ecológica. También explicó el resultado de los Diálogos Regionales Vinculantes en el departamento de La Guajira. |
| Superintendencia Nacional de Salud | La superintendencia allegó información sobre el funcionamiento y las fallas del sistema de salud en el departamento de La Guajira, al igual que de las acciones que ha desplegado para enfrentar las problemáticas identificadas. |
| Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio | La entidad aportó información sobre los recursos que se han destinado para solucionar la crisis hídrica de La Guajira. También expuso las razones por las que tardan los trámites ambientales y la ejecución de proyectos de agua. Por último, se refirió a los estimativos presupuestales para atender la problemática del agua potable a corto y mediano plazo. |
| Ministerio de Defensa | La entidad expuso las razones por las que considera que la situación de migración desde Venezuela afecta de manera más intensa a la población Wayúu. Específicamente, señaló motivos de seguridad alimentaria, inestabilidad social y territorial, y fomento a la presencia de grupos armados. De otra parte, presentó las razones por las que estima que las condiciones climáticas referidas en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 impactan las condiciones de seguridad y orden público en el departamento. |
| Instituto Nacional de Salud | La entidad aportó información sobre sus actividades y sobre las causas de mortalidad infantil en La Guajira, así como cifras al respecto. Igualmente, puso de presente factores que afectan las condiciones de salud de la población y su respectiva atención. |
| Ministerio de Salud y Protección Social | El ministerio aportó información en relación con las consecuencias del fenómeno del Niño y la insuficiencia de las medidas ordinarias para atender la crisis. Asimismo, se refirió a los problemas del actual sistema de salud y las acciones que ha tomado para atender la situación. Finalmente, la autoridad planteó cómo el nuevo diseño del sistema de salud del departamento mejoraría la atención en salud. |
| Presidencia de la República | La Presidencia presentó un estudio de impacto normativo en el que identificó las normas que serían modificadas bajo el uso de las facultades extraordinarias. También anexó las comunicaciones dirigidas a los secretarios de la OEA y la ONU, con el fin de notificarles la declaración del estado de emergencia. De igual forma, por cada sector del Gobierno Nacional, explicó en qué consiste la amenaza grave e inminente al orden económico, social y ecológico, las medidas y mecanismos ordinarios disponibles para atenderla y agotados ante la crisis, y las razones que justifican el uso de facultades excepcionales. |
| Ministerio de Educación Nacional | La entidad reportó la cifra de las instituciones educativas de La Guajira que carecen de acceso de agua potable. Asimismo, describió las actuaciones estatales adelantadas para garantizar el acceso al agua potable en La Guajira. Por último, se pronunció sobre la prestación del Programa de Alimentación Escolar en La Guajira |
| Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible | La autoridad presentó información sobre las condiciones climáticas y meteorológicas, así como sobre la disponibilidad y el uso del recurso hídrico en La Guajira. |
| Ministerio de Hacienda y Crédito Público | El Ministerio brindó información acerca de los recursos destinados a darle solución a la crisis hídrica en La Guajira, junto con sus fuentes de financiación. |
| Ministerio de Minas y Energía | La entidad explicó cómo el estancamiento de la transición energética, junto con las condiciones climáticas, ha llevado al agravamiento de la crisis humanitaria en La Guajira. También, presentó las razones por las que considera que la crisis amerita una respuesta de emergencia. |
AUDIENCIA PÚBLICA
La Sala Plena de la Corporación, con el propósito de clarificar aspectos relacionados con la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, así como la comprensión de varios temas, tales como: la situación humanitaria en el departamento de La Guajira y sus diferencias con otras regiones del país; el impacto y alcance de los fenómenos ambientales como El Niño en un contexto de cambio climático y sus impactos diferenciados en una región como el departamento de La Guajira; la capacidad institucional colombiana para identificar los riesgos originados por la alteración del clima y el incremento de la temperatura a nivel global con efecto en nuestra costa y región caribe; la idoneidad y eficacia de las herramientas gubernamentales para prevenir las amenazas causadas por ese fenómeno en relación con los derechos sociales, económicos, culturales y, ambientales; los retos y desafíos de los Estados para sortear y tratar las consecuencias del cambio climático, definió a través del Auto 1702 de 26 de julio de 2023, convocar a audiencia pública.
En dicho proveído fijó los parámetros y la metodología para su realización el día 11 de agosto de 2023, fecha en la cual se llevó a cabo. Las reseñas de las intervenciones, así como los escritos allegados se incorporan a esta decisión en un anexo complementario de las pruebas recaudadas en el trámite de constitucionalidad, que pueden ser consultadas, en la parte final de este documento.
IV. INTERVENCIONES
Dentro del término de fijación en lista, se recibieron diversas intervenciones de entidades estatales, expertos, organizaciones sociales y de ciudadanos quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Unos comparten que la medida satisface la totalidad de los juicios y por ende debe ser declarado exequible, otros en cambio estiman que no se satisface alguno o ninguno de ellos y esto debe conducir a la inconstitucionalidad de la medida; finalmente, otros estiman que es necesario un condicionamiento, con distintas connotaciones.
Al tratarse de un número considerable de escritos, que pueden consultarse en el expediente de constitucionalidad que es públichttps://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/, a continuación, se realizará una breve descripción de su contenido.
Exequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 | |
| Intervinientes | Argumentos |
Presidencia de la Repúblic | Considera que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 es constitucional porque cumple los presupuestos formales y materiales previstos por el ordenamiento jurídico y por lo señalado en la jurisprudencia constitucional. En relación con los presupuestos formales sostiene que el Decreto cuenta con la firma del presidente de la República y la de todos los ministros del despacho, fue debidamente motivado, estableció un término de 30 días como duración del Estado de Emergencia, fue comunicado a las secretarías generales de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos, y fue remitido a la Corte Constitucional el día siguiente a su adopción. Sobre la convocatoria al Congreso señaló que no se requirió pues el Congreso de la República se encuentra reunido en sesiones ordinarias desde el 20 de julio de 2023. En relación con los presupuestos materiales La presidencia de la República indicó que los fenómenos climáticos que se presentarán en el segundo semestre en La Guajira representan un hecho sobreviniente que amenaza con agravar de forma rápida, anormal e inusitada los problemas económicos, sociales y ecológicos ya existentes en el departamento. Además, la presidencia manifestó que las medidas ordinarias a disposición del Gobierno nacional son insuficientes para afrontar la emergencia, lo que hace necesaria la adopción de medidas extraordinarias. En relación con los presupuestos materiales, el presidente puso de presente que hay un riesgo de que se agrave de forma rápida, anormal e incontrolada la crisis humanitaria en La Guajira, lo que representa un hecho sobreviniente que amenaza con perturbar el orden económico, social y ecológico en ese departamento. Según el primer mandatario, el origen de dicho agravamiento se lo atribuyó al paso del fenómeno de El Niño por este territorio. Además, el presidente puso de presente que se prevén reducciones en las precipitaciones del 30 al 60% en julio, del 10 al 30% en agosto, y del 10 al 40% entre octubre y diciembre, cifras por debajo del promedio histórico. Por otro lado, el presidente explicó que el agravamiento repentino, sostenido, anormal e incontrolado de la crisis humanitaria, debido a los fenómenos climatológicos, constituye una amenaza al orden económico, social y ecológico de La Guajira. Adicionalmente, el presidente manifestó que la gravedad en este caso consiste en la intensificación de la crisis. Particularmente, en La Guajira, se agravaría el carácter desierto de sus ecosistemas, el desabastecimiento del agua por la temporada seca, la degradación de las áreas deficitarias en términos hídricos, la vulnerabilidad hídrica, entre otras. El presidente también hizo un análisis de las medidas ordinarias existentes para conjurar la crisis y concluyó que aquellas eran insuficientes. En concreto, el primer mandatario manifestó que la infructuosidad de las intervenciones en La Guajira se demuestra con la persistencia y agravación de la situación hídrica en el departamento. El presidente afirmó que los bajos niveles de calidad y cobertura de los servicios, los niveles de pobreza, el mal estado de la infraestructura y los problemas de articulación y coordinación en el desarrollo de proyectos de agua y saneamiento básico en el departamento reflejan la poca eficacia de las medidas ordinarias. |
Ministerio de Relaciones Exteriore | El Ministerio de Relaciones Exteriores solicitó declarar constitucional el Decreto legislativo 1085 de 2023. Además de señalar satisfechos los presupuestos formales, adujo que una de las finalidades del referido Decreto es permitir la eficiencia del gasto para la efectiva obtención de bienes y con el fin de mejorar la calidad de vida de la población rural y urbana del departamento de La Guajira. En relación con el juicio de motivación suficiente, indicó que la declaratoria de Emergencia se encuentra debidamente sustentada ante la continuidad y la agravación de la amenaza de los principios fundamentales a la vida en condiciones dignas de la población de urbana y rural del departamento de La Guajira. Sobre el juicio de necesidad indicó que la declaratoria de emergencia se fundamenta en que la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira no ha podido ser mitigada con los medios ordinarios dispuestos para ello. Señaló que el Decreto Legislativo le permite al Gobierno nacional obtener la mayor cantidad de recursos en el menor tiempo posible, lo cual es absolutamente necesario en las circunstancias específicas de la actual crisis humanitaria que enfrenta el departamento de La Guajira. El interviniente también señaló que el Decreto cumple con el juicio de proporcionalidad. Las medidas tomadas buscan atender y solucionar la crisis humanitaria del departamento de La Guajira a través de un cambio o modificación de las leyes existentes para lograr una solución oportuna y eficiente de la emergencia y dar prioridad a la población del departamento en la recuperación de su propia sostenibilidad. |
| Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliario | La Superintendencia explicó las condiciones en las que se lleva a cabo la prestación de servicios en el departamento de La Guajira. Indicó que existen 17 prestadores de servicios, de los cuales 8 congregan 75.524 suscriptores de acueducto y 60.771 de alcantarillado, pese a que la población del departamento es muy superior y evidencia el déficit en tales servicios. Señaló que los restantes 9 prestadores solo agrupan a 2831 suscriptores de acueducto y 2797 de alcantarillado. Y que no solo se trata de una baja cobertura, sino que además no hay garantía en la calidad del agua, lo que afecta intensamente a la población. A partir de ese diagnóstico sostuvo que no existen herramientas suficientes para resolver con prontitud estas dificultades, y que con las medidas previstas en el Decreto podría desarrollar de mejor manera las actividades propias de la inspección vigilancia y control. Aseguró que lo dispuesto en la Sentencia T-302 de 2017 es insuficiente, pues aun cuando contiene medidas idóneas, solo se circunscribe a cuatro municipios del departamento lo que deja por fuera información y actividades necesaria en el resto de La Guajira, lo que en su criterio debiera ser tenido en cuenta para declarar la constitucionalidad de la medida normativa. |
Autoridades Territoriales Indígenas Wayú
| Solicitaron decretar la constitucionalidad del Decreto. Argumentaron que se trata de una decisión oportuna y necesaria ante la difícil situación que atraviesa el departamento y que se verá agravada por el Fenómeno del Niño que profundizará la crisis humanitaria. Refieren que la medida busca contrarrestar la tasa de mortalidad en menores de 5 años, así como mitigar los efectos de la sequía. Así mismo buscan fomentar la seguridad alimentaria en la región. Consideran que la medida es idónea y necesaria pues aun cuando pudieran existir otros mecanismos, no existen canales de articulación que hagan eficiente el manejo de los recursos ni el flujo que se requiere para contrarrestar con eficiencia y rapidez que se requiere y por eso estiman que se satisfacen las exigencias para declarar la exequibilidad de la medida. | |
Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente –AID | Solicita declarar la constitucionalidad del Decreto el cual se expide en un contexto de potencial agravamiento de la crisis humanitaria en La Guajira. Explica que se encuentra satisfecho el presupuesto material. Frente al juicio de realidad estima que el Fenómeno del Niño, si bien es conocido, tiene efectos imprevisibles en todo el territorio y particularmente en La Guajira que, debido a sus condiciones geográfica tiene mayores riesgos frente a la sequía que se ve agravada ante la evidente deficiencia en los servicios básicos. Sostiene que no adoptar medidas, como las previstas en el Decreto, puede tener consecuencias altamente lesivas para los derechos fundamentales, pues se encuentran en riesgo el acceso al agua para consumo humano (que es distinta de la obtenida por precipitaciones), su abastecimiento, y el consecuente aumento de los índices de desnutrición. También describe cómo se satisface el presupuesto valorativo, pues expone de qué manera la amenaza del Fenómeno del Niño es grave e inminente y no gestionarla adecuadamente puede aumentar el índice de mortalidad, de desnutrición y tener un impacto negativo en el acceso al agua, al saneamiento básico y a los derechos estrechamente vinculados a dichas garantías. |
| London Mining Networ | La organización explicó que hace parte de una Red de Minería de Londres que apoya a comunidades afectadas por empresas mineras. Asegura conocer desde hace más de 20 años la situación económica y social de La Guajira y haber acompañado distintos procesos comunitarios. Explica que el Decreto es un mecanismo que aspira al cumplimiento de las sentencias de esta Corporación en las que se protege el agua, la vida, la salud y la soberanía alimentaria y que es una forma idónea de enfrentar el cambio climático en una región que tiene un impacto negativo de la minería en el territorio que pone en riesgo sus derechos fundamentales. |
Colectivo ambiental Primera Línea Ambiental Internaciona
| El colectivo pidió declarar la constitucionalidad del Decreto. Refirió que su contenido se justifica ante el agravamiento de la crisis humanitaria originada por la confluencia de factores climáticos, que requiere de acciones urgentes, máxime al estar inmersos no ya en el cambio climático sino en la “ebullición climática” que es un concepto acuñado por las Naciones Unidas para evidencias el punto de no retorno ante la pérdida de diversidad originada en el calentamiento global. Señaló que la medida es necesaria pues la población de La Guajira carece de garantía de sus derechos y que por ende las medidas que buscan el abastecimiento de agua, promover la seguridad alimentaria, aumentar los estándares de atención en salud son indispensables. Sostiene que no existen mecanismos adecuados que permitan implementar estas medidas, pues no solo el Estado carece de articulación, sino que no se satisface la eficiencia y urgencia para adoptar decisiones. | |
| Colectivo de Abogadas y Abogados José Alvear Restrepo -CAJA | El CAJAR pidió declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 y la exequibilidad condicionada de la expresión contenida en la parte motiva “proyectos de transición energética” bajo el entendido de que no sólo implica el desarrollo y aprovechamiento de Fuentes No Convencionales de Energías Renovables, sino la suspensión y revisión de los proyectos de extracción de minerales. En relación con el presupuesto fáctico señaló que está acreditado que el departamento de La Guajira atraviesa una grave crisis humanitaria configurada por la falta de acceso a servicios básicos como agua potable, alimentación, infraestructura eléctrica, cobertura educativa, entre otros. A esto se le suma un cambio sin precedentes en las condiciones climáticas, que ha agravado la configuración del Fenómeno de El Niño. Alude a datos del Centro Europeo de Pronósticos Meteorológicos y a la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de los Estados Unidos de América, para mostrar que el Fenómeno de El Niño que actualmente se desarrolla tiene altas probabilidades de ser un evento de graves proporciones respecto de otros momentos históricos. Afirmó que para conjurar esas circunstancias el decreto busca: atender las condiciones económicas de la población, en términos de accesibilidad de derechos, al igual que una situación social que se ha catalogado como crisis humanitaria, pues no hay garantías para la vida digna. Asimismo, busca abordar condiciones ambientales del territorio a través de medidas de transición energética que impliquen alternativas para el suministro de electricidad y para desincentivar las fuentes convencionales de energía. Para esta organización, la sobreviniencia de los hechos que amenazan con perturbar el orden económico y social de La Guajira ha sido comprobada de manera amplia pues el Gobierno mencionó que los registros de las precipitaciones han disminuido súbitamente en los últimos meses, con ocasión a repentinos aumentos en la temperatura global. Esto, además, tiene que examinarse junto con la explotación de carbón del Cerrejón, que agrava las condiciones atmosféricas de la región. Respecto a la insuficiencia de las medidas ordinarias, la entidad destacó, entre otros aspectos, que la Corte Constitucional, en la sala de seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional de La Guajira, afirmó que la solución ofrecida por las autoridades del Estado en el marco de sus competencias ordinarias ha sido insuficiente para remediar la grave crisis humanitaria que se vive en el departamento. |
Centro de Investigación y Educación Popular | El Centro de Investigación y Educación Popular solicitó declarar la constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023. Adicionalmente, pidió considerar la implementación del Decreto 1500 de 2018, en lo relativo a la protección ecológica de la cuenca del río Ranchería. La entidad afirmó que los hechos que fundamentan la declaratoria de emergencia son sobrevinientes por dos razones. Primero, porque según las predicciones de diversas instituciones del Estado, la vulnerabilidad social y ambiental que existe en La Guajira puede ser mayor debido a la emergencia climática derivada de la variabilidad de las condiciones climáticas en el departamento. Dicha circunstancia generaría condiciones desfavorables para garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales. Segundo, porque a partir del acompañamiento que el centro ha brindado a las comunidades y la investigación que ha adelantado sobre derechos humanos y ambientales, las medidas ordinarias adoptadas por el Estado colombiano para resolver los problemas estructurales en La Guajira no han sido efectivas. Esto, según el interviniente, toda vez que persiste la escasez de agua potable, la crisis alimentaria, los efectos del cambio climático, y otros problemas de orden social, económico y político. El Centro afirmó que uno de los factores más preocupantes del impacto de la crisis climática se relaciona con el derecho fundamental al acceso al agua y la seguridad alimentaria de las comunidades. Aseguró que dichos derechos se han vulnerado reiteradamente debido a la actividad minera de carbón que ocasiona contaminación al agua, acaparamiento del recurso hídrico y pérdida progresiva de los cuerpos de agua. Además, en torno a la emergencia climática, la organización indicó que el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático -IPCC- advirtió (i) que el uso y abuso de combustibles fósiles ahoga a la humanidad y (ii) que si se quiere impedir que la temperatura global aumente más de 1.5°C se debe evitar la extracción del 58% de petróleo, el 59% del gas y el 90% del carbón que existe en el mundo. |
Censat Agua Viva - Amigos de la Tierra Colombi | La organización Censat Agua Viva le solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, siempre y cuando se respete y garantice el derecho a la participación y a la consulta previa de las comunidades étnicas que habitan en La Guajira. Indicó que es necesario que el Gobierno Nacional adopte medidas extraordinarias que, entre otras, prioricen el uso del agua para consumo humano y agrícola, con el fin de contrarrestar los posibles efectos de la inminencia de la crisis climática que amenaza con empeorar gravemente la crisis humanitaria en La Guajira y, por ende, las condiciones de vida de sus habitantes. El Censat hizo particular énfasis en la necesidad de revisar con especial cuidado las medidas que el Gobierno pretende adelantar en el sector Minas y Energía, específicamente, los relacionados con los proyectos de transición energética. Explicó que, en su implementación, existe el riesgo de que viole el derecho a la consulta previa, libre e informada. |
Carlos Alfonso Moreno Novo | El ciudadano considera que se encuentran satisfechos los presupuestos para declarar la constitucionalidad de la medida. Adujo que la crisis de La Guajira es un hecho notorio en el que se evidencia la inacción de las entidades territoriales. Así mismo asegura que en la Sentencia T-302 de 2017 que declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en La Guajira, el Auto A-443 de 2021 de la sala de seguimiento a la sentencia y los informes de seguimiento a la sentencia por parte de la Defensoría del Pueblo quedó claro que existe una afectación humanitaria que requiere ser conjurada. En su criterio el decreto analizado busca mitigar la situación en el departamento de La Guajira, que enfrenta problemáticas relacionadas con la pobreza multidimensional, poco acceso al agua potable, altas cifras de hambruna y desnutrición, y corrupción. En ese sentido, la norma bajo control de constitucionalidad busca hacerle frente a esta vulneración masiva de derechos humanos y a la inacción del Estado. |
| Harold Sua Montañ | El ciudadano considera que debe declararse la exequibilidad del decreto declaratorio fundado en dos argumentos. De un lado que la declaratoria busca evitar que un hecho sobreviniente empeore la situación de crisis de La Guajira en la que existe un estado de cosas inconstitucional y de otro, que las medidas ordinarias, que incluyen las legislativas y las derivadas de la Sentencia T-302 de 2017, no son suficientes para conjurar los efectos de la crisis ni para evitar que se extiendan sus efectos. |
Andrés José Botero Escoba | El ciudadano pidió declarar constitucional el Decreto. Indicó que cumplió con todos los requisitos formales y materiales para su expedición. Explicó que el departamento de La Guajira está inmerso en una profunda crisis humanitaria que fue reconocida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017, que pese a ello la situación actual del departamento podía comprenderse como sobreviniente, pues en los primeros meses de este año era imposible prever con certeza la magnitud y el momento preciso de la transición del fenómeno de La Niña al fenómeno de El Niño. Resaltó que no solo se satisfacía el presupuesto fáctico y valorativo sino el de suficiencia dado que las medidas existentes actualmente son insuficientes, al existir discrepancia entre la capacidad institucional, las políticas económicas adoptadas hasta la fecha y la inminente emergencia que enfrentará el departamento. En su criterio se justifica la implementación de mecanismos extraordinarios que otorga la Constitución que además aspira a maximizar la autonomía de las comunidades étnicas y minimizar las restricciones a su autonomía, de tal forma que al adecuarse se garantice el derecho a la supervivencia cultural. |
Solo en tres de las intervenciones se solicitó que la Corte declarara la exequibilidad parcial o condicionada de la medida. Para el efecto distinguieron además de los presupuestos formales y materiales, el tipo de medida planteada en las consideraciones del Decreto y a partir de allí formularon su petición, como se advierte en lo que sigue.
Exequibilidad parcial y/o condicionada del Decreto Legislativo 1085 de 2023 | |
| Intervinientes | Argumentos |
Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad - Dejustici | Dejusticia explicó que se cumple el presupuesto formal. En relación con el presupuesto material consideró satisfecho el fáctico y el valorativo, y solo sobre algunas medidas, el de suficiencia. Es por ello que pidió “condicionar la constitucionalidad del decreto y habilitar la facultad extraordinaria solo frente a las medidas que estén estrictamente relacionadas con las circunstancias críticas para superar la emergencia invocada en el Decreto 1085 de 2023. Por ello como metodología de análisis para establecer si se satisfacía o no el presupuesto de suficiencia planteó realizar un test de tres pasos compuesto de la siguiente manera: 1) analizar la relación de la medida con la causa de la emergencia; 2) identificar las medidas ordinarias existentes que se podrían usar; 3) identificar si aquellas medidas ordinarias podrían tener efectos similares a las extraordinarias propuestas en la declaratoria. A partir de esa metodología, concluyó que ciertas medidas del Decreto declaratorio no cumplen con el requisito de necesidad o suficiencia que son las que se resumen en adelante por ser sobre las que se excluiría la constitucionalidad. En materia de salud. (a) La medida de reorganizar la estructura y el funcionamiento del sistema de salud, en lo relacionado con su financiamiento, administración, recursos e interculturalidad no cumple con el requisito, pues existen dos medidas ordinarias suficientes como son el Plan Provisional de Acción y el Decreto 100 de 2020. Además, no se justificó la necesidad de reestructurar el funcionamiento del sistema de salud de cara a la crisis climática. Agua y saneamiento básico. (a) El decreto de medidas de atención inmediata, sin perjuicio de las competencias de las entidades responsables de la gestión del riesgo no cumple con el requisito porque la Ley 1253 de 2012 podía ser empleada desde que el departamento de La Guajira declaró el estado de urgencia por las lluvias; (b) la medida de adelantar programas a través de contratación directa, convenios de asociación con personas jurídicas, la facultad de crear, estructurar y conformar entidades públicas, y contratos de fiducia mercantil y gerencia integral, para la rehabilitación, construcción, mantenimiento y operación de los sistemas de suministro de agua cumple parcialmente el requisito porque se requiere autorizar al Ejecutivo para intervenir directamente, pero no se justificó la necesidad de crear entidades públicas. (c) La medida de autorizar a la Nación para asumir concurrentemente con los municipios todas las competencias de prestación eficiente de los servicios públicos de agua y saneamiento básico en el departamento no cumple con el requisito porque no se argumentó por qué no se acudió a la Ley 1523 de 2012 que tiene mecanismo de coordinación para optimizar la prestación del servicio público. Agropecuario y rural. (a) Las medidas de contratación con organizaciones indígenas y comunitarias y las de titulación y adjudicación de tierras no cumple con el requisito porque, aunque son necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional no se requieren para atender la crisis; (b) las medidas de formalización del uso y aprovechamiento del agua en agricultura y acuicultura no cumple con el requisito porque el Gobierno no explicó cómo esta medida se diferencia de la Ley 373 de 1997 sobre uso eficiente y ahorro del agua y de las competencias de las CAR y otras autoridades ambientales que les permiten crear los mecanismos que incentiven el uso eficiente y el ahorro del agua. Ambiente: (a) La medida de fortalecer los sistemas de monitoreo ambiental con el fin de ampliar el seguimiento de las condiciones climáticas que dieron origen a la emergencia no cumple con el requisito porque sí tiene relación con la emergencia, pero no se necesita para conjurar la crisis actual; (b) La medida de realizar un análisis situacional de las condiciones y usos de recursos naturales, como línea base a considerar para la disposición de proyectos de exploración y generación de energías de fuentes no convencionales no cumple con el requisito porque es una acción de largo plazo que no se debe realizar a través de decretos. (c) La medida de modificar las responsabilidades y los procesos de evaluación, control y seguimiento ambiental a estándares ambientales, y trámite prioritario para licencias y permisos ambientales no cumple con el requisito porque las últimas modificaciones al régimen de licenciamiento ambiental fueron hechas por medio de decretos ordinarios, de ahí que no se vea la necesidad de acudir a las facultades extraordinarias en este punto; (d) la medida de análisis situacional de la región que será parte de la elaboración de la Evaluación Ambiental Estratégica del departamento La Guajira con efectos vinculantes no cumple con el requisito porque no es un tipo de acción propia para resolver una crisis. Educación: (a) las medidas de mejoramiento integral del servicio de educación no cumplen con el requisito porque son acciones necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional, pero no están relacionadas con la crisis que se vive en La Guajira. Energía: (a) la medida de lograr acceso universal al servicio de energía eléctrica y emprendimiento de las comunidades en proyectos energéticos no cumple con el requisito porque no se justificó la razón para no acudir a la Ley 1523 de 2012 que establece la estrategia nacional para la respuesta a emergencias y contempla la optimización de la prestación de los servicios básicos; (b) La medida de implementar modelos innovadores de constitución de proyectos de transición energética pertenecientes a las comunidades no cumple con el requisito por su carácter de largo plazo que desvía del fin de conjurar la crisis, además de que está incluida en el Plan Nacional de Desarrollo; (c) La medida de implementar modelos asociativos público-privados y popular-privados para el desarrollo de proyectos de transición no cumple con el requisito por las mismas razones que la acción anterior; (d) La medida de reestablecer el equilibrio económico en los proyectos de transición energética y el desarrollo de mecanismos de relacionamiento entre comunidades y empresas no cumple con el requisito porque no es clara su relación con la emergencia climática. Transporte: (a) La medida de reforzar y ampliar la infraestructura aérea en el departamento de La Guajira no cumple con el requisito porque no está justificada y porque el artículo 84 de la Ley 1523 de 2012, junto con los artículos 12 y 63 de la Ley 1682 de 2013 y el Decreto 602 de 2017 prevén mecanismos que tiene el Gobierno para realizar el mantenimiento de obras de transporte aéreo en el marco de emergencia. Tributos y servicios: (a) la medida de establecer nuevos tributos, modificar los existentes o crear incentivos a las inversiones y a el turismo en La Guajira no cumple con el requisito porque la Ley 1523 de 2012 y la 2068 de 2020 ya brindan apoyo al sector turismo. Inclusión: (a) las medidas de crear transferencias condicionadas y de manejo de recursos del ICBF no cumplen parcialmente el criterio de necesidad porque tienen una relación directa con el presupuesto fáctico y valorativo; (b) la medida de flexibilizar procedimientos y criterios que faciliten la creación de Unidades Comunitarias de Atención no cumple con el requisito, debido a que existe el Procedimiento de Apertura y Cierre de la Unidad Comunitaria de Atención dispuesto por el ICBF, el cual no exige requisitos desproporcionados o irrazonables. (c) La medida de establecer una contratación directa, ágil y oportuna de alimentos locales, bienes y servicios para atender la emergencia cumple parcialmente con el requisito porque la Ley 1523 de 2012 creó el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en donde hay una subcuenta de manejo de desastres destinada a financiar la respuesta a las emergencias. De esta forma, lo relacionado con medidas presupuestales para la operación ya está contemplado por la normatividad ordinaria. Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: (a) la medida de agilizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones no cumple con el criterio de necesidad, debido a que no tiene una conexidad estricta con las causas del estado de emergencia. Asimismo, es una medida que ya está articulada al Plan Nacional de Desarrollo. Presupuestales, de planeación y de contratación: (a) Las acciones que buscan el cumplimiento de las medidas cautelares de la CIDH y de las órdenes emitidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017 y priorización de la ejecución de las apropiaciones dentro de sus presupuestos por parte de las entidades responsables no cumple con el criterio de necesidad y suficiencia, debido a que pueden adoptarse en el marco de las órdenes que profirió la sentencia y los autos proferidos por la sala de seguimiento. Sucede lo mismo con las medidas cautelares de la Comisión IDH; (b) las medidas en materia de ordenamiento territorial que permitan la ejecución de los proyectos y programas no cumple parcialmente con el criterio de necesidad porque debe evitar suplantar a las autoridades territoriales al momento de administrar sus recursos, en aras de respetar la autonomía territorial; (c) La medida para que las entidades estatales del orden nacional y territorial pueden acudir a la modalidad de contratación directa, para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos no cumple parcialmente con el criterio de necesidad, debido a que no se explicó porque las medidas especiales de contratación del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012 son insuficientes. |
Universidad Libre de Colombi | La universidad manifestó que las medidas legislativas para la implementación de la reforma rural integral carecen de conexidad con la situación de emergencia de La Guajira. Por tanto, solicitó que se condicione la exequibilidad en ese punto particular. Señaló que el decreto cumple con los presupuestos formales; en relación con los presupuestos materiales, el ente universitario encontró que los hechos son sobrevinientes debido al riesgo de vulneración de los derechos fundamentales de la población que habita en el departamento. Además, indicó que la aparición del Fenómeno de El Niño no es una situación normal, crónica o estructural del Estado colombiano, pues se escapa del control y previsibilidad del Estado, por tanto, sus efectos adversos no se pueden contrarrestar con las medidas de normalidad, sin embargo, encontró que no todas las medidas, como las referidas sobre reforma rural integral podrían adoptarse a través del decreto de excepción y en ese sentido pidió condicionar la decisión. |
Jorge Tirado Navarr | Consideró que el Decreto debía ser exequible salvo en lo que se refiere a los proyectos de transición energética porque no se demostró un riesgo de parálisis de esos procesos por los fenómenos climáticos que se avecinan. Además, en caso de que ese riesgo si existiera, no se probó que se generaría una grave afectación del orden económico, social y ecológico en el departamento de La Guajira. Del mismo modo, tampoco se acreditó una insuficiencia de los medios ordinarios para superar los atrasos de los proyectos en3ergéticos, los cuales están causados por factores distintos al clima. |
En este segmento se sintetizan diecinueve intervenciones que pidieron que el Decreto Legislativo se declarara inconstitucional por no satisfacer los presupuestos materiales.
Inexequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 | |
| Intervinientes | Argumentos |
| Defensoría del Puebl | El Defensor del Pueblo pidió declarar la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Señaló que no se cumplían los presupuestos materiales pues los hechos invocados no tienen el carácter de sobrevinientes. A su juicio, la problemática del departamento es estructural, crónica y recurrente, se trata de un Estado de Cosas Inconstitucional no superado, que se agravó de manera rápida e inusitada debido al fenómeno de El Niño y al cambio climático. Asimismo, consideró que no se acreditó la ocurrencia de una circunstancia súbita y repentina que agudice la situación, pues el fenómeno de El Niño es cíclico y el cambio climático fue advertido hace algunos años, es decir, su ocurrencia es previsible. De otra parte, el funcionario consideró que la crisis en La Guajira exige la implementación de medidas a largo plazo. Por último, aseguró que los hechos se advirtieron con anticipación, pues desde el año 2014 el gobierno nacional conoció de la crisis humanitaria del pueblo Wayúu y de que los efectos de los fenómenos ambientales y el cambio climático agravaban la situación. |
| Asociación Nacional de Empresas Generadoras de Energía -ANDE | La Asociación indicó que los hechos climáticos que alegó el Gobierno para decretar la emergencia no son nuevos y el sistema energético está preparado para atender esas eventualidades. Señaló que los problemas de oferta de energía en La Guajira son de larga data, pueden ser solucionados con las medidas ordinarias y no tienen relación con el fenómeno climatológico que se avecina en la zona norte del país. La Asociación argumentó que la situación de crisis en La Guajira es notoria y previa. Además, que la llegada de El Niño es anticipada, permite activar con tiempo la respuesta estatal, su duración no se puede prever, por lo que obligaría al decreto de un estado de excepción permanente, situación que es contraria a la Constitución. En La Guajira hay problemas de cobertura de energía, los cuales son el resultado de años de gestión sobre el sector energético cuyas deficiencias no se superarían en tres meses. La ANDEG manifestó que los fenómenos climatológicos son hechos con los que el sistema energético convive todo el tiempo y las autoridades realizaron intervenciones previas con el propósito de prepararlo para atender esas eventualidades. La justificación de la declaratoria de emergencia en relación con los proyectos de transición energética es inconstitucional porque las medidas ordinarias son suficientes para adelantar la gestión de esos planes. |
Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica - ASOCODI | Para ASOCODIS, los hechos invocados en el decreto analizado no son sobrevinientes ni perturban o amenazan perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del departamento. Por el contrario, la situación de La Guajira es un hecho notorio que ha sido objeto de diversas alertas desde 2015. La Asociación puso de presente que la situación de La Guajira fundamentó el Estado de Cosas Inconstitucional de la Corte Constitucional en 2017. Además, el Fenómeno del Niño es recurrente en esa zona del país, lo que le permite al Gobierno implementar medidas de prevención y contingencia. En ese sentido, para esta organización no es cierto que estos hechos sean sobrevinientes e impredecibles y, por lo tanto, no es constitucionalmente admisible que se suspendan las garantías básicas del Estado de Derecho y se habilite al presidente de la República para que expida leyes. Por otro lado, la asociación sostuvo que el déficit de cobertura del servicio de energía eléctrica no es un hecho sobreviniente, reciente, repentino ni imprevisible, por el contrario, se han adoptado medidas para aliviarlo, al menos parcialmente. |
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia - ANDI | Para la ANDI, el decreto estudiado no cumple con los presupuestos fáctico, valorativo y de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (subsidiariedad). La organización gremial considera que se incumple el presupuesto fáctico porque no se aportan las pruebas que permiten acreditar los efectos extraordinarios que tendrá el fenómeno del cambio climático y el Fenómeno de El Niño. Para la ANDI, los estudios mencionados en el Decreto, más que hechos actuales o reales, contienen proyecciones. Además, el Decreto no demuestra una intensificación de la situación histórica de La Guajira, por el contrario, la situación que plantean es la que motivó la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional a través de la Sentencia T-302 de 2017. La ANDI también consideró que se incumple el presupuesto valorativo porque los hechos descritos en el Decreto son graves pero recurrentes, como la falta de agua potable o la mortalidad en menores de 5 años por desnutrición. Finalmente, se incumple con el presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias, porque no se utilizó la figura de emergencia sanitaria ni la situación de desastre departamental y porque, en general, no se demuestra que se hayan agotado las medidas ordinarias previstas en el ordenamiento jurídico para hacer frente a la situación de crisis humanitaria en el departamento de La Guajira. |
Carbones del Cerrejón Limite | Considera que debe declararse la inconstitucionalidad pues la declaratoria de emergencia no está debidamente justificada en un hecho sobreviniente porque el cambio climático y El Niño son fenómenos previsibles. Así mismo sostiene que las autoridades nacionales y regionales ya tomaron acciones ordinarias para enfrentar eventos climáticos. Explica que el Fenómeno de El Niño no ha sido declarado oficialmente y sus efectos no se han sentido en La Guajira, por lo que la crisis en ese departamento no se ha agravado. |
Carbones Colombianos del Cerrejón S.A. | Para la empresa, el decreto no tiene relación con las medidas necesarias para afrontar la crisis. En concreto, afirmó que los hechos que justifican la declaratoria de emergencia no son nuevos, sino que obedecen a problemas de largo tiempo y corresponden a problemas orgánicos y administrativos del departamento. Asimismo, la empresa manifestó que las medidas sobre suspensión de las prórrogas de contratos o permisos son inconstitucionales porque tienen carácter permanente. |
| Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral -ACEM | La Asociación considera que no se encuentran satisfechos los presupuestos materiales para declarar la emergencia. Explica que la llegada del Fenómeno de El Niño no es una circunstancia excepcional e imprevisible al punto que la Corte Constitucional en la Sentencia T- 302 de 2017 declaró la crisis humanitaria. Refiere que los problemas en salud de la Guajira son estructurales y son el resultado de factores complejos tales como “la cultura, la capacidad institucional, el mercado internacional de profesionales de salud, las condiciones de vida de la población y la respuesta histórica de las comunidades a estos problemas de salud desde su percepción y entendimiento del mundo”. |
| Asociación Colombiana de Minerí | En criterio de la asociación, debe declararse inexequible el Decreto. En relación con los requisitos formales aseguró que el gobierno no cumplió con convocar al Congreso, pues al momento de la expedición del decreto -2 de julio-, el órgano estaba en receso legislativo. Frente a los requisitos materiales indicó que los hechos invocados en el Decreto no son sobrevinientes ni comprobados. En concreto, afirmó que el fenómeno de El Niño es cíclico y previsible, pues ocurre aproximadamente cada cinco años. Frente al presupuesto valorativo, adujo que el decreto no señala las consecuencias que se prevén para la agricultura, el acceso a los alimentos y al agua, la educación y demás sectores que podrían afectarse y finalmente que dicha medida no atendió los principios de excepcionalidad y proporcionalidad derivados del artículo 215 de la Constitución Política y las causas que lo sustentaron se deben afrontar a través de los mecanismos ordinarios. |
Carbones colombianos del cerrejón, S&C Servicios y Transa | Señala que el Decreto es inconstitucional pues no se configuran los presupuestos materiales. Sostiene que las oleadas de calor y el fenómeno de El Niño no son situaciones nuevas, sino que estas hacen parte de la nueva normalidad, al punto que La Guajira se viene preparando desde años a través del Plan integral de cambio climático 2018-2030 y el Plan departamental de gestión del riesgo de La Guajira. Señala que el gobierno no desconocía la situación climática, pues, incluso, adoptó medidas de mitigación para enfrentar tanto los eventos del clima de carácter interanual como a los de largo plazo, por lo que en su criterio las medidas que se deben emitir para estas situaciones son estructurales y no de emergencia. Así mismo destaca que las acciones que propone el Gobierno para solventar la crisis no tienen relación con el problema climático, sino que buscan reorganizar el departamento de La Guajira. Además, el Gobierno no realizó consultas con el pueblo Wayúu, previo a decretar la emergencia. Refiere que las medidas mineras del decreto declaratorio paralizarán la producción del departamento y terminarán por afectar los derechos sociales como el trabajo y la subsistencia de las familias que dependen de la minería. |
Fundación Consejo Gremia | La Fundación consideró que el decreto analizado incumple el presupuesto fáctico, específicamente los juicios de realidad y de sobreviniencia de los hechos invocados y no supera el test de subsidiariedad. Así mismo considera que el juicio de realidad de los hechos invocados no se superó. Ello, toda vez que, si bien el decreto señaló como causas que sustentan la grave crisis humanitaria, entre otras, la falta de acceso al agua potable y al servicio de energía, lo cierto es que la alegada crisis energética no existe, pues el índice de cobertura de energía eléctrica (ICEE) aumentó de 58,81% en 2018 a 61,23% en 2023, tal como lo señaló el decreto. Además, la escasez de agua potable para el consumo humano derivado de la variabilidad climática tampoco ocurrió. |
Alianza de Asociaciones y Gremios -ALIADA | La interviniente señaló que si bien reconoce la gravedad de los problemas sociales que afronta La Guajira, la declaratoria de emergencia no es pertinente para solucionarlos, ya que la situación es estructural y demanda de la adopción de medidas a mediano y largo plazo. En su criterio, las causas que dieron origen a la declaratoria de emergencia no corresponden a hechos sobrevinientes. Además, la ocurrencia de fenómenos climatológicos no es un hecho nuevo. Por último, afirmó que para enfrentar la situación se requieren medidas ordinarias, tales como, las normas del Plan nacional de desarrollo. En particular, destacó que la crisis energética, la falta de infraestructura eléctrica idónea y adecuada, y la crisis en salud no se pueden solucionar en un periodo de tres meses. |
FENALC | FENALCO solicitó declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, al considerar que no se cumplen los presupuestos materiales. En relación con el presupuesto fáctico adujo que el gobierno describió indistintamente fenómenos naturales, condiciones sociales y económicas, decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional, y análisis de autoridades colombianas y extranjeras sobre las condiciones climáticas en La Guajira, sin que se relacionen con claridad los hechos que debían contrastarse. Asimismo, señaló que expresiones como “otros problemas de orden social, económico o político” conducen al ejercicio de facultades con un espectro de discrecionalidad muy amplio que excede los límites establecidos en el artículo 215 de la Constitución. También indicó que si bien la mortalidad infantil en La Guajira es un hecho dramático que exige urgentes y constantes acciones del Gobierno nacional, la situación no es sobreviniente porque es conocida desde tiempo atrás. Para reforzar esta afirmación, señaló que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos se pronunció al respecto en el año 2015 y la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional en el año 2017. Además, precisó que la situación tampoco es exclusiva del departamento de La Guajira, pues también ocurre en Vichada, Chocó y Vaupés. En segundo lugar, la entidad se pronunció sobre el presupuesto valorativo. En concreto, reprochó que la parte motiva del decreto no demuestre la intensidad de la perturbación. En su criterio, es imposible determinar “que se trata de peligro potenciado por su inmediatez temporal”. Además, el decreto tampoco cumple la exigencia jurisprudencial de un juicio valorativo que incluya “(i) un concepto establecido de orden público económico, social y ecológico o de grave calamidad pública y (ii) unas valoraciones históricas sobre el criterio de normalidad y anormalidad propio de la vida social en un tiempo y lugar determinado”. En tercer lugar, estimó que no se cumplió el juicio de suficiencia, toda vez que el gobierno no verificó la existencia de medidas ordinarias, no determinó si dichas medidas se utilizaron por el Estado y tampoco estableció su insuficiencia para superar la crisis. |
Alba Lucía Robayo Pére | La ciudadana considera que el Decreto debe ser declarado inconstitucional al no satisfacer el juicio fáctico ni el de suficiencia. Señaló que no es posible establecer cómo se produjo la agravación de la crisis humanitaria ante un fenómeno que ha sido constante. Así mismo refirió que el Gobierno no explicó por qué las medidas ordinarias eran insuficientes para atender la situación de La Guajira. |
| Lucas Arboleda Hena | El ciudadano consideró que no se cumplió el presupuesto fáctico, pues la situación en La Guajira no es imprevista ni extraordinaria. Precisó que los riesgos a la salud, vida y deficiencia en el acceso a los servicios básicos no son nuevos ni sobrevinientes. De otra parte, el interviniente señaló que el gobierno no sustentó debidamente la insuficiencia e ineficacia de las facultades ordinarias para atender la situación. En concreto, señaló que el gobierno omitió sustentar por qué los documentos Conpes 3883 de 2017 y Conpes 3944 de 2018, y las órdenes dadas en la Sentencia T-302 de 2017 son insuficientes. |
| José Manuel Abuchaibe Escoba | El ciudadano José Manuel Abuchaibe Escolar solicitó a la Corte declarar inexequible el Decreto 1085 de 2023. Señaló que la motivación del decreto no justifica debidamente las razones que dan lugar a la declaratoria de emergencia social; así mismo que no se indica, con claridad, cuál es el hecho sobreviniente y extraordinario que da lugar a la declaratoria de excepción y más bien se centra en la crisis y las causales que tienen un carácter estructural que no autorizan la declaratoria de un estado de emergencia social. Refirió el interviniente que la modificación en el Sistema de Regalías en Colombia fue uno de los hechos que afectaron la subsistencia de las comunidades indígenas en el departamento de la Guajira. Además, sobre este asunto, reprochó que no se hubiera realizado una consulta previa al pueblo Wayúu cuando se modificó ese sistema. |
Paloma Valencia Lasern | La senadora Paloma Valencia manifestó que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 incumple los presupuestos fáctico y de suficiencia. Para la senadora, no se satisfizo el requisito de sobrevivencia de los hechos, pues la problemática que afecta a La Guajira es de carácter estructural y crónico. Para sustentar dicha afirmación, señaló que: (i) la Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en ese departamento, (ii) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos decretó diversas medidas cautelares; y (iii) el Gobierno nacional expidió múltiples documentos CONPES para atender la crisis. Por consiguiente, los hechos invocados en el decreto no son extraordinarios, imprevisibles ni sobrevinientes. Aunado a ello, la ciudadana aseguró que la información meteorológica suministrada por el IDEAM, que sirvió para sustentar el presupuesto fáctico, se refiere a proyecciones que pueden llegar o no a darse en el marco del Fenómeno de El Niño. La ciudadana considera que los problemas de cobertura de servicios públicos y las deficiencias del sistema de salud en la zona no son razón suficiente para justificar la declaratoria de emergencia, pues los hechos no tienen carácter de imprevistos ni son resultado de las proyecciones meteorológicas que se presentan. A su juicio, la caída prevista en las precipitaciones en La Guajira no incide en el aumento o disminución de la capacidad del Estado para proveer servicios que requieren coordinación con los entes territoriales y el sector privado. |
Juan José Fuentes Berna | Para el interviniente, el Decreto Legislativo 1085 de 2023 incumple los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia. El ciudadano afirmó que la calamidad pública que fundamenta la expedición del decreto declarativo no tiene carácter sobreviniente, intempestivo e imprevisible. A su juicio, la parte considerativa del decreto da cuenta del carácter crónico y estructural de la situación, toda vez que se refiere a la dificultad de la población de La Guajira para acceder a servicios de salud, alimentación, agua potable, entre otros factores, como un hecho preexistente, que ocurre desde hace varios años. De igual manera, sostuvo que no se configuró una circunstancia súbita y repentina que agudizara la situación crónica más allá de la progresión esperada del fenómeno. Por último, concluyó que el gobierno no demostró debidamente una agravación inusitada de la situación que se presenta en La Guajira. Finalmente, el interviniente insistió en que las autoridades cuentan con mecanismos ordinarios, tanto jurídicos como económicos e institucionales, que son idóneos y suficientes para conjurar la crisis estructural en el departamento e impedir la extensión de sus efectos. |
Daniel Currea Moncad | En criterio del ciudadano, no se acreditó una agravación repentina e imprevisible que justifique la declaración del estado de emergencia, pues la problemática de La Guajira ya se conocía. Asimismo, el interviniente consideró que la situación se puede atender a través de los mecanismos ordinarios. Por último, fundamentó la gravedad de la situación en que las entidades estatales han omitido el cumplimiento de sus funciones en el departamento. |
Alguno de los que intervinientes en el proceso de constitucionalidad no hicieron ninguna petición específica. El Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt adujo carecer de competencia para pronunciarse sobre la medida; las Empresas Públicas de Medellín sostuvieron que el departamento de La Guajira ha padecido una crisis por varias décadas y tiene una grave debilidad institucional. En ese mismo sentido se pronunció la Red Colombiana de Veedurías Ciudadanas - REDVIGILA y el ciudadano Luis Jaime Salgar Vegalara.
Por su parte quienes afirmaron representar a los trabajadores del sector carbón de La Guajira y Trabajadores del sector minero pidieron preservar la actividad minero extractiva y el Center for International Environmental Law presentó un amicus curiae, en el que se refirió a la situación del departamento de La Guajira.
CONCEPTO DE LA PROCURADORA GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuradora General de la Nación solicitó declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, al considerar que los hechos invocados para sustentar la declaratoria de emergencia no son sobrevinientes y pueden ser atendidos a través de los mecanismos ordinarios existentes en el ordenamiento jurídico.
La jefe del Ministerio Público dividió su intervención en dos partes. En la primera, realizó un análisis formal de la constitucionalidad del decreto y, en la segunda, se pronunció sobre su contenido material. En relación con el cumplimiento de los presupuestos de forma, la funcionaria consideró que el decreto se ajusta a la Constitución Política por las siguientes razones: (i) fue suscrito por el presidente de la República y los diecinueve ministros que integran el gobierno nacional; (ii) está motivado, pues presenta razones encaminadas a demostrar el cumplimiento de los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia necesarios para declarar el estado de emergencia; (iii) determinó el ámbito territorial de la aplicación del estado de emergencia -el departamento de La Guajira-; (iv) fijó el ámbito temporal de aplicación del estado de emergencia -treinta días-; y (v) señaló que no era necesario convocar al Congreso de la Repúblic. Además, la procuradora afirmó que el Gobierno nacional certificó la comunicación del decreto a los secretarios generales de la Organización de las Naciones Unidas y de la Organización de los Estados Americanos.
En cuanto al cumplimiento de los presupuestos materiales, la Procuradora expuso los siguientes cuatro argumentos:
En primer lugar, abordó el presupuesto fáctico. Al respecto, consideró que se superó el juicio de realidad y el juicio de identidad de los hechos invocados, pero no así el juicio de sobreviniencia. En concreto, la procuradora señaló que el juicio de realidad se superó, toda vez que la crisis social y económica en La Guajira es una situación estructural plenamente reconocida por las instituciones del Estad. Asimismo, porque el agravamiento de dicha crisis por la posible ocurrencia de contingencias climáticas, especialmente, por el fenómeno de El Niño y el calentamiento global, puede presentarse de forma razonable en los próximos mese.
Asimismo, estimó que se superó el juicio de identidad de los hechos invocados, pues la situación excepcional que originó la declaratoria de emergencia no se generó por efectos de una guerra exterior ni por la perturbación del orden público que afecte la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.
Por último, la jefe del Ministerio Público consideró que no se superó el juicio de sobreviniencia, ya que la crisis en los servicios básicos que afecta al departamento es una problemática estructural que se agrava por fenómenos asociados al cambio climático, al calentamiento global y al fenómeno de El Niño, los cuales no se pueden catalogar como hechos sobreviniente. Para la funcionaria, las complicaciones climáticas fueron advertidas a partir de la experiencia adquirida por la ocurrencia de los fenómenos naturales en las últimas décadas. A su juicio, fenómenos como el calentamiento global y el aumento de la temperatura media del aire se desarrollan actualmente en el mundo. Además, otros tienen una naturaleza cíclica como, por ejemplo, el fenómeno de El Niño, la temporada de ciclones y el ciclo estacional de temporada seca con un déficit de precipitacione
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En segundo lugar, la Procuradora se refirió al presupuesto valorativo. En su criterio, se superó el juicio de gravedad e inminencia de la perturbación del orden, pues la agudización de las dificultades de acceso y cobertura de los servicios básicos vitales en La Guajira, con ocasión de los fenómenos climáticos que ocurren en el departamento, puede razonablemente constituir una amenaza para el orden social, económico y ecológico de la zona.
En tercer lugar, el concepto de la Procuradora abordó el presupuesto de insuficiencia de las medidas ordinarias. En concreto, allí se aseguró que no se superó el juicio de subsidiariedad porque los presupuestos fácticos que fundamentaron la declaratoria de emergencia pueden atenderse de forma suficiente por medio de mecanismos ordinarios, los cuales no fueron debidamente agotados por el gobierno naciona.
En criterio de la funcionaria, el déficit en el acceso y cobertura de los servicios básicos vitales en el departamento no se puede superar con medidas de emergencia sino con acciones a mediano y largo plazo que eliminen los factores que la generan: la desigualdad, el abandono del Estado y el desconocimiento de las tradiciones de la población étnica local, entre otros. Por consiguiente, a su juicio, los instrumentos legislativos de planeación y presupuestales, los mecanismos de vigilancia y control, los espacios de articulación y el seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017 son los escenarios idóneos para mitigar la crisis.
De otra parte, la Procuradora señaló que el Gobierno nacional omitió referirse en detalle a los mecanismos ordinarios que existen y justificar su inoperatividad para conjurar la crisis, circunstancia que desconoce el deber constitucional de motivación. Además, aseguró que el gobierno nacional no agotó las medidas e instrumentos de emergencia para la gestión del riesgo de calamidades y desastres ambientales previstos en la Ley 1523 de 2012 y en el Decreto 1478 de 2022.
Por último, la Procuradora General de la Nación indicó que se superó el juicio de cumplimiento de las restricciones generales, toda vez que el decreto no suspende derechos fundamentales ni libertades individuales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, y no contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
- Competencia
- Metodología de la decisión
- El control constitucional del decreto que declara el estado de emergencia económica, social y ecológica (Art. 215, C.P.). Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional es competente para adelantar el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023 con fundamento en lo previsto en el parágrafo del artículo 215 y en el artículo 241.7 de la Carta Política, que le asignan a esta corporación la competencia para decidir sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 superiores.
El control de constitucionalidad sobre los decretos legislativos es un control integral, que incluye aspectos de forma y contenido, y se extiende tanto sobre el decreto que declara el correspondiente estado de excepción como sobre los decretos que lo desarrollan. Así quedó establecido desde la Sentencia C-004 de 199. Allí, la Corte Constitucional interpretó el alcance de su competencia sobre el decreto que, por primera vez declaró el estado de emergencia al que se refiere el artículo 215 superio. Desde entonces, la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera uniforme y pacífica la competencia de este Tribunal para efectuar un control integral de los decretos legislativos. Se trata, además, de un control automático, integral, participativo, definitivo y estricto, como lo establecen los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, el artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE) y los artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 199.
La Sala Plena dividirá su análisis en dos grandes secciones. En la primera reconstruirá el precedente relacionado con los requisitos formales y materiales que debe examinar la Corte cuando controla la constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de emergencia económica, social y ecológica. En el presente caso, el Decreto 1085 de 2023 motiva la declaratoria del estado de emergencia en la confluencia de una serie de eventos climáticos extremos que amenazan con agravar la crisis humanitaria que de tiempo atrás afronta el departamento de La Guajira.
Teniendo en cuenta las características del decreto controlado, la reconstrucción jurisprudencial efectuada en la primera parte de esta providencia hará hincapié en los criterios desarrollados por la jurisprudencia constitucional para evaluar la declaratoria del estado de excepción previsto en el artículo 215 superior cuando: (i) se está ante situaciones de amenaza, que aún no han consolidado una perturbación del orden económico, social y ecológico y; (ii) se pretenda conjurar una circunstancia de agravación de situaciones relacionadas con problemas crónicos y preexistentes y en cuya configuración ha influido una histórica negligencia del Estado.
Con fundamento en estas consideraciones, en la segunda parte se examinará la constitucionalidad del Decreto 1085 de 2023, siguiendo la metodología definida por la jurisprudencia constitucional. Para ello, la Sala Plena revisará si la norma controlada respeta los requisitos formales y, de encontrarlos superados, estudiará el cumplimiento de los requisitos materiales que corresponden a los juicios fáctico, valorativo y de subsidiariedad.
La Constitución contempla tres modalidades de estados de excepción: guerra exterior (art. 212, C.P.), conmoción interior (art. 213, C.P.) y emergencia económica, social y ecológica (art. 215, C.P.). El Presidente de la República está facultado para declarar este último cuandoquiera que sobrevengan hechos diferentes a aquellos constitutivos del estado de guerra exterior o del estado de conmoción interior, y que configuren una amenaza grave o inminente del orden económico, social o ecológico, o constituyan una grave calamidad pública. La declaratoria del estado de emergencia, al igual que la de otros estados de excepción, representa una alteración significativa de la normalidad constitucional, pues, a través de ella, el jefe de gobierno se reviste a sí mismo de competencias legislativas. De allí que el recurso a los estados de excepción tenga carácter reglado, excepcional y limitado, y esté sujeto a controles de índole político, a cargo del Congreso de la República, y judicial, ante la Corte Constitucional.
El artículo 215 superior contiene una regulación precisa y detallada del estado de emergencia que, junto con los tratados internacionales de derechos humanos integrantes del bloque de constitucionalidad y las disposiciones de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEE), conforman el parámetro de control de los decretos legislativos dictados al amparo del estado de emergencia. Con fundamento en estas normas, la Corte ha decantado y sistematizado los elementos específicos que debe examinar cuando revisa la constitucionalidad tanto del decreto matriz o declaratorio, como de los decretos de desarrollo.
Durante la vigencia de la Constitución Política de 1991, se han proferido dieciséis decretos declaratorios de estados de emergencia económica, social y ecológica, cuya constitucionalidad fue juzgada por esta corporación A través de estas decisiones, ha precisado los requisitos formales y materiales que integran el examen de constitucionalidad de estos decretos, como pasa a examinarse.
Requisitos formales
El decreto por el cual se declara un estado de excepción cumple importantes propósitos, como son: (i) notificar a la población de la situación de anormalidad; (ii) habilitar el ejercicio de las facultades extraordinarias; y (iii) dar curso a los controles de naturaleza jurídica y política que se activan bajo estados de excepció. Para el cumplimiento de estos propósitos, el artículo 215 superior y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994) establecen una serie de requisitos formales que debe reunir el decreto que declara el estado de emergencia.
Primero, la firma del Presidente de la República y de todos los ministro. Tal exigencia se deriva tanto de la competencia definida directamente en la Carta Política sobre la autoridad que puede declarar el estado de emergencia – el Presidente de la República y todos sus ministros – como de la responsabilidad que asumen dichos funcionarios cuando declaren el estado de emergencia sin que concurran las circunstancias que habilitan para ello, así como por los abusos que cometan en ejercicio de las facultades extraordinarias.
Segundo, la motivación. El artículo 215 constitucional señala que la declaración del estado de emergencia “deberá ser motivada”. Tal motivación debe ser: (i) explícita; (ii) describir los hechos que dan lugar a la declaratoria; (iii) exponer las razones por las cuales tales hechos perturban o amenazan perturbar en forma grave o inminente el orden económico, social y ecológico, o constituyen grave calamidad pública, así como (iv) la insuficiencia de las herramientas normativas ordinarias para responder a la crisis. Asimismo, la Corte ha precisado que la ausencia de motivación no puede ser suplida en el trámite del control de constitucionalida.
Tercero, delimitación temporal. El decreto declaratorio debe establecer la duración del estado de emergencia, que no podrá exceder de 30 días en cada caso, que sumados no pueden superar 90 días en el año calendario (Art. 215, C.P.).
Cuarto, la delimitación territorial. El artículo 215 de la Constitución no se refiere de manera expresa a la delimitación territorial de la declaratoria del estado de emergencia. Sin embargo, a partir de la aplicación analógica del artículo 213 superior – que admite declarar el estado de conmoción interior en toda la República o en parte de ella – la Corte ha examinado y declarado la constitucionalidad de decretos que circunscriben la declaratoria de emergencia a algunas zonas del territorio naciona.
Quinto, la convocatoria al Congreso de la República. En el decreto declaratorio, el Gobierno debe convocar al Congreso en caso de que dicho órgano no estuviese reunido para los diez días siguientes al vencimiento del cese del estado de emergencia, según lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y en el artículo 46 de la LEE. Con este requisito se busca hacer posible el control político sobre el ejercicio de las facultades extraordinarias del Gobierno nacional que le corresponde al Congreso de la República.
Con tal finalidad, el Gobierno deberá presentar un informe motivado sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas adoptadas. El legislador ordinario dispone de un lapso inicial de treinta días para examinar el informe que le presente el Gobierno y pronunciarse sobre el uso de las facultades extraordinarias, incluyendo la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas. Asimismo, el Congreso de la República puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que desarrollen el estado de emergencia en cualquier momento cuando se refieren a materias que normalmente son de iniciativa parlamentaria, o durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia en las materias que son de iniciativa gubernamental.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que no es necesario convocar al Congreso de la República cuando, al momento de la declaratoria del estado de emergencia, dicho órgano está reunido en sesiones ordinaria. De no ser convocado, el Congreso se reunirá por derecho propio para efectos de adelantar el control político sobre la declaratoria de emergencia y el uso de las facultades extraordinarias ejercidas por el Gobierno al amparo del estado de excepción, conforme a lo previsto en el inciso 7 del artículo 215 superior.
Lo anterior no implica desconocer la importancia de que, por virtud de los principios democrático y de colaboración armónica, el Ejecutivo dé aviso al Congreso para que este realice el control que le es connatural a su función legislativa, tal como lo ha señalado en múltiples oportunidades la jurisprudencia constituciona. En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte sostuvo que: “este deber tiene como propósito posibilitar el control político específico que sobre el Gobierno le corresponde ejercer al Congreso de la República en un régimen democrático; y, simultáneamente, realizar el principio democrático que, en desarrollo de la separación de los poderes y del mandato de representación, requiere del funcionamiento normal del Congreso de la República. Es por estas razones, que el Legislativo 'debe reunirse por derecho propio en caso de que no sea convocado por el Gobierno (inc. 7, art. 215 C.P.), o extraordinariamente cuando éste lo convoque, en cuyo caso si no se haya reunido, debe hacerlo para los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de la situación de emergencia (inc. 4o. art. 215 C.P.).
Sexto, la comunicación a los secretarios generales de la OEA y de la ONU. De acuerdo con el artículo 16 de la Ley 137 de 1994, al día siguiente de la declaratoria, el Gobierno deberá informar a los secretarios generales de la Organización de los Estados Americanos y de la Organización de Naciones Unidas sobre la declaratoria del estado de excepción y los motivos que condujeron a ella Con esta comunicación se da cumplimiento a lo establecido en los artículos 27.3 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y 4.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales establecen el deber de informar a los Estados Partes en dichos tratados sobre las disposiciones cuya aplicación se haya suspendido durante el estado de excepción, y las razones que motivan tal suspensión.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que, aunque la comunicación prevista en el artículo 16 de la LEEE no constituye prerrequisito formal que afecte la constitucionalidad del decreto declaratorio del estado de emergencia, es deber del Gobierno poner en conocimiento de los secretarios generales de la OEA y de la ONU los decretos legislativos que limiten el ejercicio de los derechos fundamentale. La Corte estima cumplido este requisito incluso cuando la comunicación a la que se refiere el artículo 16 de la LEEE se hace por fuera del término previsto en dicha disposició.
Requisitos materiales
Además de los requisitos formales antes señalados, la validez de la declaratoria del estado de emergencia está condicionada al cumplimiento de los presupuestos materiales definidos en el artículo 215 superior y en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. Estas exigencias, orientadas a limitar la discrecionalidad del Gobierno para apreciar los supuestos que habilitan la declaratoria del estado de emergencia y, con ello, a asegurar que el uso de esta herramienta se reserve a situaciones de excepción, consisten en verificar (i) la ocurrencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios, distintos a los que dan lugar a las declaratorias de guerra exterior o conmoción interior; (ii) que tales hechos perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública; y, finalmente, (iii) que no puedan ser conjurados con los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico.
Aunque la Corte ha verificado estos presupuestos materiales desde sus primeras decisiones sobre decretos declaratorios de estados de emergenci, a partir de la Sentencia C-135 de 200 integró su examen en una metodología de análisis que desde entonces ha empleado en el control constitucional de estos decretos. Conforme a esta metodología, la evaluación de los requisitos materiales está integrada por la verificación de tres presupuestos: (i) fáctico, (ii) valorativo y (iii) de suficiencia. El presupuesto fáctico consiste en verificar que los hechos invocados como fundamento de la declaratoria efectivamente acaecieron, que son distintos a los que habilitan la declaratoria de guerra exterior o conmoción interior, y que se trata de hechos sobrevinientes y extraordinarios. En el presupuesto valorativo se constata si la calificación efectuada por el Presidente de la República sobre los hechos identificados y sus consecuencias, efectivamente responde a la de hechos que perturben o amenacen perturbar de forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico, o constituyan grave calamidad pública. Finalmente, el presupuesto o juicio de suficiencia verifica si son necesarias las facultades extraordinarias o si, por el contrario, la situación identificada puede enfrentarse con los mecanismos ordinarios con los que cuenta el Presidente de la República.
Las dieciséis declaratorias de estados de emergencia económica, social y ecológica que han sido examinadas por la Corte Constitucional han respondido a problemáticas de muy diversa índole. Desde la primera de ellas, motivada en la perturbación del clima laboral por el no incremento oportuno de salarios en el sector oficia, el Gobierno ha acudido a esta modalidad de estado de excepción para responder a situaciones tales como: crisis fiscal originada en la revaluación de la moned, crisis del sistema financier, crisis del sistema de salu, ruptura de relaciones diplomáticas y crisis en la frontera con Venezuel, desastres naturale, fenómenos climáticos extremo y, más recientemente, la pandemia COVID-1.
La diversidad de circunstancias que han motivado la declaratoria de estados de emergencia ha impactado el desarrollo jurisprudencial de los presupuestos fáctico, valorativo y de suficiencia. A continuación, la Sala describirá los aspectos a evaluar en la verificación de cada uno de estos presupuestos materiales, prestando especial atención a las subreglas desarrolladas con ocasión del control de estados de emergencia originados en fenómenos de la naturaleza, en particular en eventos climáticos extremos, y en situaciones en las que se conjugan hechos sobrevinientes con problemáticas estructurales, debido a su especial relevancia para el caso examinado en esta oportunidad.
Presupuesto fáctico
Con fundamento en lo previsto en el artículo 215 superior, el examen del presupuesto fáctico verifica que la declaración del estado de emergencia se sustente en hechos que tengan los siguientes rasgos: (i) sean reales, (ii) distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 superiores, y además sean (iii) sobrevinientes y extraordinarios. El examen de estas características determina que el presupuesto fáctico incorpore tres juicios: de realidad, de identidad y de sobreviniencia.
En el juicio de realidad se evalúa si los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia efectivamente ocurrieron o existe evidencia científica que acredite que su ocurrencia es altamente probable. Se trata de un examen objetivo dirigido a descartar que el recurso a las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 de la Constitución se sustente en hechos supuestos o hipotéticos, que no corresponden al mundo de los fenómenos reales o cuya configuración es remota.
Mientras en algunos casos el juicio de realidad no involucra mayor complejidad, como cuando se produce un desastre natural o una calamidad pública, en otros eventos la acreditación de los hechos invocados se torna más difícil, debido a “la eventual complejidad de los fenómenos causales de las alteraciones de la normalidad. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional al evaluar la declaratoria de estados de emergencia fundados en fenómenos climáticos como El Niño o La Niña. Este tipo de eventos están, por un lado, sujetos a un proceso de formación que ocurre progresivamente y, por otro lado, producen efectos climáticos que se empiezan a sentir en el territorio nacional con posterioridad. Además, se trata de situaciones climáticas cuya duración se extiende a lo largo del tiempo y frente a los cuales el Estado tiene obligaciones de mitigación y de prevención.
En la Sentencia C-447 de 199, la Corte examinó la declaratoria de estado de emergencia en todo el territorio nacional por la grave escasez de energía eléctrica originada en la confluencia del agudo verano causado por el fenómeno de El Niño y las deficiencias operacionales y financieras de las empresas del sector eléctrico. Con fundamento en la evidencia aportada al expediente sobre “la severidad de la estación seca” y la consiguiente baja de los caudales que alimentan los embalses, consideró “innegable que una parte de la escasez de energía eléctrica obedece a la extrema hidrología, que en esta ocasión ha acompañado al fenómeno conocido con el nombre de 'El Niño'.
En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte consideró ajustado a la Constitución el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, que declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional para conjurar la crisis invernal originada en el fenómeno de La Niña, que se agudizó en el mes de noviembre de 2010 y cuya duración, según predicciones del IDEAM, se prolongaría hasta el primer cuatrimestre de 2011. La Sala Plena consideró acreditada la realidad de los hechos invocados luego de advertir que: (i) el proceso de formación del evento climático había iniciado desde finales de mayo de 2010; (ii) entre julio y noviembre de ese mismo año había aumentado la magnitud de las precipitaciones y el nivel de los principales ríos del país y, finalmente; (iii) estaba probado, a partir de predicciones científicas del IDEAM, que el fenómeno natural se iba a prolongar hasta mediados de mayo o junio del 2011, es decir, del año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia. Por lo tanto, en esa oportunidad, la Corte Constitucional acreditó la ocurrencia del hecho sobreviniente no sólo teniendo en cuenta evidencia de lo que ya efectivamente había acaecido o estaba sucediendo, sino predicciones científicas que daban cuenta de que la prolongación en el tiempo del fenómeno climático que motivó la declaratoria de la emergencia era altamente probable. La evidencia científica sobre la alta probabilidad de dicha prolongación fue un elemento central para dar por acreditado el juicio de realidad en aquella ocasió.
En esta última sentencia la Corte reiteró el estándar empleado desde la primera decisión que examinó la declaratoria de un estado de emergencia con fundamento en circunstancias que no habían acaecido plenamente, pero cuya ocurrencia o prolongación en el tiempo fue considerada como altamente probabl. El elemento relevante en el juicio de realidad es controlar que el recurso al estado de excepción previsto en el artículo 215 superior no se fundamente en circunstancias artificiosas o hipotéticas, o en evento de improbable ocurrencia. Debido a la compleja evidencia requerida para probar fenómenos climáticos u otros eventos complejos cuya formación ocurre progresivamente y cuyos efectos se prolongan en el tiempo, la Corte puede dar por verificados los hechos que sustentan una declaratoria de estado de emergencia para lo cual valorará los conceptos y predicciones emitidos por las autoridades científicas respectivas.
Por su parte, el juicio de identidad se orienta a establecer que los hechos que sustentan la declaratoria del estado de emergencia sean distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Carta. Debido a la amplitud de circunstancias que pueden amenazar o perturbar de forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico, o configurar grave calamidad pública, el juicio de identidad opera por vía negativa, esto es, examinando que los hechos invocados en el decreto examinado no sean aquellos que habilitan la declaratoria de los estados de guerra exterior y conmoción interior (Arts. 212 y 213, C.P.).
El tercer componente del presupuesto fáctico es el juicio de sobreviniencia, en el cual se examina que los hechos invocados como fundamento de la declaratoria del estado de emergencia tengan carácter sobreviniente y extraordinario. En la Sentencia C-122 de 1997, la Corte precisó que los hechos son sobrevinientes cuando son imprevisibles, repentinos e inesperados, por oposición a problemáticas de carácter crónico o estructural o fenómenos cíclicos o recurrente. Para enfatizar este punto, reiteró la doctrina - de tiempo atrás sostenida por la Corte Suprema de Justicia - "que prohíbe la utilización expansiva de los poderes excepcionales de la emergencia para resolver problemas crónicos o estructurales, sin que ello quiera decir en modo alguno que estos deban quedar huérfanos de consideración por parte de las autoridades.
Aunque esta decisión fijó un claro límite al uso de los poderes de excepción para hacer frente a problemas crónicos o estructurales, también indicó que la agudización de problemas estructurales puede desencadenar perturbaciones del orden económico y social, caso en el cual “la Corte debe entrar a precisar si los hechos en los que se hace visible el recrudecimiento y los efectos gravemente deletéreos de una falla estructural, pueden ser enfrentados a través de las competencias ordinarias de las autoridades y órganos del Estado y si éstas son suficientes para determinar satisfactoriamente el curso de los acontecimientos. El reconocimiento de que el agravamiento de problemáticas estructurales puede eventualmente satisfacer el presupuesto fáctico que habilita la declaratoria del estado de emergencia, llevó a la Sala Plena a precisar, en la Sentencia C-145 de 2020 que “la regla consistente en que las situaciones crónicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes ni extraordinarios no es absoluta, ya que en la resolución caso a caso se han podido verificar algunas excepciones.
Este Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la constitucionalidad de declaratorias de emergencia con las que se busca responder al agravamiento de situaciones de carácter crónico o estructural, de las que el Estado es en parte responsable, sea por acción u omisión. En este escenario, la jurisprudencia ha distinguido dos hipótesis. De un lado, eventos en los que se acude al estado de excepción para responder a problemas estructurales de vieja data y ampliamente conocidos, sin invocar ninguna circunstancia adicional, de carácter sobreviniente y excepcional, que agravara la crisis ya existente. Tal fue el caso del Decreto 4975 de 2009, que declaró el estado de emergencia para conjurar problemas que afectaban al sistema de salud de tiempo atrás. La Corte consideró que tal declaratoria no superaba el juicio de sobreviniencia, por cuanto las problemáticas del sistema de salud invocadas en el decreto tenían carácter estructural, no habían surgido de manera repentina y eran ampliamente conocidas. De ahí que la respuesta a dichos problemas debía buscarse a través de los mecanismos ordinarios y en las instancias democráticas y participativa.
La segunda hipótesis se refiere a eventos en los que la declaratoria del estado de emergencia busca responder al agravamiento de una problemática estructural debido a la confluencia de circunstancias sobrevinientes y excepcionales que agudizan la crisis ya existente. La Corte ha señalado que este tipo de situaciones puede llegar a satisfacer el presupuesto fáctico que habilita al Presidente para hacer uso de las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 superior, aunque en cada caso habrá que analizar las circunstancias sobrevinientes y su incidencia en la agravación de una situación estructura'.
Algunos de estos casos se relacionan con la confluencia de fenómenos climáticos cíclicos o recurrentes que agravan problemáticas estructurales. Tal fue la hipótesis examinada en la Sentencia C-447 de 1992, donde la Corte consideró ajustado a la Constitución el decreto que declaró el estado de emergencia para responder al desabastecimiento de energía eléctrica desencadenado por el descenso crítico del nivel de los embalses causado por el fenómeno de El Niño, que vino a empeorar la crisis estructural del sistema energético (originada en la pobre infraestructura termoeléctrica y las deficiencias operacionales y financieras en las empresas del sector eléctrico. En la Sentencia C-156 de 2011 la Corte de nuevo se pronunció sobre el agravamiento de situaciones estructurales, esta vez en relación con la primera declaratoria del estado de emergencia para conjurar la grave calamidad pública producida por la ocurrencia del fenómeno de La Niña 2010-2011. En esa ocasión, la Sala Plena estimó acreditado el juicio de sobreviniencia de los hechos invocados en el Decreto 4580 de 2010, pese a que la ocurrencia de ese evento había sido predicha por organismos y autoridades técnicas como el IDEAM. Sostuvo que ese fenómeno había sido el más extremo de los últimos años y las lluvias habían alcanzado niveles anormales, con respecto a los promedios históricos, lo cual llevó al crecimiento extraordinario y anormal de los niveles de los principales ríos del país, lo que a su vez desbordó la capacidad de respuesta del Estad.
Entretanto, en la Sentencia C-386 de 2017, al examinar la declaratoria de emergencia para atender la crisis humanitaria generada por la avalancha en el municipio de Mocoa (Putumayo), la Corte consideró acreditado el juicio de sobreviniencia, no obstante reconocer que el desastre ocasionado por el incremento anormal de las lluvias podía “explicarse parcialmente y, al mismo tiempo, sus consecuencias agravarse en atención a situaciones de riesgo a las que está expuesto ese municipio, al igual que otros muchos municipios del país, como el calentamiento global o la deforestación, o incluso a la eventual negligencia o falta de planeación de algunas autoridades.
Este Tribunal ha considerado satisfecho el juicio de sobreviniencia no sólo cuando el agravamiento de problemas crónicos obedece a la ocurrencia de fenómenos climáticos extremos. También en escenarios diferentes, como la proliferación desbordada de esquemas de captación ilegal de recursos del públic, o, más recientemente, cuando la crisis generada por la pandemia COVID-19 se conjugó con los problemas estructurales del sistema de salu, la Corte dio por acreditada la existencia de hechos de carácter sobreviniente y excepcional que habilitaban la declaratoria del estado de emergencia.
Además de ser sobrevinientes, en el sentido antes indicado, los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia deben tener carácter extraordinario. Aunque esta cualificación no viene establecida en el artículo 215 superior, fue incorporada al control constitucional de las declaratorias de emergencia a partir de la Sentencia C-122 de 199, y desde entonces se exige con fundamento en el artículo 2 de la LEEE, donde se establece que las facultades otorgadas por los estados de excepción “sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En aquella decisión, la Corte precisó que tales circunstancias extraordinarias pueden originarse en un hecho extraño al Gobierno, o bien ser el resultado de su acción u omisió. Sobre esta base, en sentencias posteriores ha señalado que, si bien la constatación de acciones u omisiones del Estado no descarta el carácter sobreviniente y extraordinario de los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia, sí tornan más estricto el juicio de sobrevinienci.
Finalmente, la Sala Plena ha indicado que el juicio de sobreviniencia de los hechos que motivan la declaratoria de emergencia ha de tener en cuenta el contexto y el momento en el cual estos se producen, toda vez que:
“[U]n hecho puede parecer a una sociedad extraordinario y sorprenderla sin conocimientos o instrumentos adecuados para evitar, corregir o morigerar sus efectos perniciosos. Sin embargo, si en su interior su riqueza institucional le brinda mecanismos para captar y adaptarse a la novedad, ésta difícilmente podrá considerarse en sí misma extraordinaria. De la misma manera, el incremento cuantitativo y cualitativo de experiencias, hacia el futuro impedirá tratar como hechos emergentes o extraordinarios aquellos que se incorporan como expectativas conocidas o previsibles que puedan ser objeto de conocimiento y manejo con base en el repertorio de instrumentos a disposición de la sociedad y de sus autoridades.
En síntesis, en el presupuesto fáctico se evalúan las circunstancias invocadas como fundamento del estado de emergencia y se verifica que los hechos: (i) efectivamente ocurrieron o existe evidencia científica que acredite que su ocurrencia es altamente probable, a fin de evitar que la declaratoria de este estado de excepción se sustente en hechos supuestos o hipotéticos, que no corresponden al mundo de los fenómenos reales o cuya configuración es remota (juicio de realidad); (ii) no corresponden a las hipótesis previstas para los otros estados de excepción (juicio de identidad); y (iii) son sobrevinientes y extraordinarios (juicio de sobreviniencia).
Presupuesto valorativo
Mientras que en el presupuesto fáctico el análisis recae sobre los hechos que motivan la declaratoria del estado de emergencia, en el presupuesto valorativo se evalúa la calificación del Presidente de la República sobre la intensidad de la perturbación o de la amenaza al orden económico, social y ecológico, o de la calamidad pública, que se produce como consecuencia de tales hechos. Este examen se fundamenta en el artículo 215 constitucional, que establece que sólo aquellas situaciones sobrevinientes que perturben de manera grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o configuren una grave calamidad pública, habilitan al Gobierno nacional para declarar el estado de emergencia. En este punto, la tarea de la Corte consiste en evaluar si el jefe de gobierno incurrió en arbitrariedad o en un error manifiesto de apreciación sobre la inminencia y la gravedad de la perturbación o de la amenaza invocada como fundamento del estado de emergencia.
En relación con la inminencia, la jurisprudencia precisa que para que se cumpla este requisito “no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para los bienes protegidos por el artículo 215 constitucional sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.
Entretanto, la jurisprudencia ha señalado que el juicio de gravedad tiene un alto componente valorativo y, por tanto, se reconoce un margen significativo de apreciación al jefe de gobierno para determinar la gravedad de las perturbaciones o amenazas al orden económico, social o ecológico, o de la calamidad pública, que motivan la declaratoria de emergencia. En este punto, la tarea de la Corte consiste en “estudiar si el Gobierno incurrió en una arbitrariedad o error manifiesto, sin llegar a suplantarlo en la valoración correspondiente.
En la Sentencia C-156 de 2011, la Corte examinó el presupuesto valorativo en una declaratoria de emergencia orientada a conjurar las consecuencias ocasionadas por un evento climático extremo (el fenómeno de La Niña 2010-2011). Concluyó que la gravedad de la calamidad pública y su impacto en el orden económico, social y ecológico eran evidentes, tras constatar que como resultado de la ola invernal se habían reportado más de 200 muertes y 1.6 millones de personas afectadas. Asimismo, tuvo en cuenta los significativos daños a la infraestructura, que afectó especialmente a las zonas rurales y a las poblaciones vulnerables, impactando necesidades básicas como alimentación, agua, saneamiento, vivienda, educación y salud. También se refirió al grave impacto de la ola invernal en términos de pérdida de biodiversidad y cobertura vegetal, cambios en la geomorfología y en el uso del suelo, así como la modificación del curso de fuentes hídrica.
Presupuesto de suficiencia
El tercero de los elementos del control material de los decretos declaratorios de emergencia examina si las herramientas previstas para situaciones de normalidad constitucional eran suficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Para tal efecto, la Corte evalúa tres factores en el juicio de suficiencia: (i) la existencia de mecanismos ordinarios; (ii) si éstos fueron utilizados por el Estado; y (iii) la insuficiencia o falta de idoneidad de esas medidas para superar la crisi.
El artículo 215 de la Constitución no establece como requisito de procedibilidad del estado de emergencia que se verifique la insuficiencia de las atribuciones ordinarias del Estado, a diferencia de lo reglado para el estado de conmoción interio. Este análisis se incorporó por primera vez – bajo la denominación de “test de subsidiariedad” – en la Sentencia C-122 de 1997, que declaró inexequible el Decreto 80 de 1997 por considerar que los poderes ordinarios del Estado eran suficientes para enfrentar los hechos que dieron lugar a la emergencia Lo anterior generó en su momento una fuerte controversia al interior de la Corte. Los magistrados que salvaron el voto consideraron que, por no estar prevista en el texto constitucional, dicha exigencia no debía formar parte del control material de las declaratorias de estado de emergencia. A partir de esta sentencia, el examen de subsidiariedad – que tras la Sentencia C-135 de 2009 pasó a ser denominado “juicio de suficiencia – se ha integrado al control material de los decretos declaratorios de emergencia con fundamento en los principios de necesidad y proporcionalidad, previstos en la Ley Estatutaria de la Administración de Justica, como límites generales para todos los estados de excepción (Arts. y , LEEE).
El propósito que orienta el juicio de suficiencia no consiste en reservar el estado de emergencia a los eventos de colapso institucional o social, ya que desconocería el propósito de prevenir o remediar graves crisis que deriven en perturbaciones mayores o irreparables. Mas bien se persigue que los estados de excepción funjan como último recurso al cual se puede acudir o se limite a situaciones extremas, ya que representan “un instrumento que reduce el ámbito de la democracia y las libertades, además, porque los órganos del Estado y las autoridades competentes tienen el deber primario de gobernar dentro de la normalidad y con las herramientas a su disposición, que no son pocas, y cuya utilización diligente y eficiente puede tener la virtualidad de enfrentar eventos críticos y agudos, ya sea en un sentido preventivo o correctivo.
De allí que se pretende que la legislación de emergencia sea cada vez más excepciona y, por lo tanto, no tienda a convertirse en la regla general, ya que ello truncaría principios axiales de la Constitución como la democracia, el pluralismo y la prevalencia del interés general. La decisión que orienta al Constituyente de 1991 está dada en “privilegiar hasta donde ello sea posible el método democrático como vía para debatir los hechos graves que conciernen al país y, a través del mismo conducto, buscar solidariamente su mejor solución. […] Un umbral bajo para franquear el estado de anormalidad, […] a la vez alejaría las posibilidades de una mayor cohesión social y de un compromiso más firme para respaldar y soportar los esfuerzos del Estado en un determinado ámbito de su acción.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de criterios que orientan la verificación del presupuesto de suficiencia. Ha señalado, en primer lugar, que se trata de una evaluación global de los mecanismos frente a la situación de emergencia y no una valoración particular de cada uno de los mecanismos con respecto a las medidas anunciadas, pues ese análisis se adelantará en relación con los decretos de desarroll. Segundo, ha enfatizado que, por tratarse de un control orientado a proteger el principio democrático, los criterios de eficacia no pueden primar frente al principio de subsidiariedad al momento de evaluar la suficiencia de las medidas ordinaria. Tercero, la evaluación de esos mecanismos depende del contexto y de la experiencia acumulada del Estado con respecto a la situación específic. Cuarto, aunque se reconoce un importante margen de valoración al Presidente de la República sobre la suficiencia de los mecanismos ordinarios, el ejercicio de esta competencia debe sujetarse al marco normativo de los estados de excepción, conformado por la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y la Ley Estatutaria sobre los Estados de Excepció. Quinto, el examen se hace más estricto en los casos en los que el Gobierno concurre por acción u omisión en las circunstancias que llevaron a la situación de emergenci.
En síntesis, el control material de los decretos que declaran el estado de emergencia se orienta a verificar el cumplimiento de los presupuestos materiales fáctico, valorativo y de suficiencia, cuyos contenidos y criterios de evaluación han sido progresivamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional con fundamento en el marco normativo que regula los estados de excepción. Por la trascendencia y repercusiones constitucionales que tiene la declaratoria de un estado de emergencia económica, social o ecológica, el control automático que ejerce la Corte Constitucional debe ser de carácter integral, y aplicarse con un estándar de escrutinio estricto, para determinar en forma minuciosa el cumplimiento de los requisitos tanto de forma como materiales que la Carta Política impone a tales actos jurídico.
Otras prohibiciones constitucionales
Finalmente, durante la declaración de los estados de excepción existen unas prohibiciones generales que deben observars, como son: i) la prohibición de suspensión de los derechos humanos y las libertades fundamentale, por lo que las restricciones que procedan sobre algunos de ellos, deben cumplir los requerimientos esenciales previstos en la Carta Política, los tratados internacionales de derechos humanos que integran el bloque de constitucionalidad y la Ley 137 de 1994 -LEEE; ii) el principio de intangibilidad de ciertos derecho; iii) la prohibición de desmejorar los derechos sociales de los trabajadore; iv) la no interrupción del normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado y la no supresión ni modificación de los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamient; v) los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminació; entre otro.
Análisis del cumplimiento de los requisitos formales del Decreto Legislativo 1085 de 2023
La Sala Plena concluye que la expedición del Decreto Legislativo 1085 de 2023 cumplió con los requisitos formales de validez, como pasa a explicarse:
Firma del Presidente de la República y todos sus ministros. El Decreto Legislativo 1085 de 2023 fue firmado por el presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, y los diecinueve ministro que integraban el gabinete en el momento de la expedición del act.
Motivación expresa y suficiente. El Decreto Legislativo 1085 de 2023 incluye una justificación expresa y en la que se describen los hechos que, a juicio del Gobierno nacional, configuran el estado de excepción previsto en el artículo 215 de la Carta Política. El decreto bajo examen divide la justificación en tres secciones principales que denomina: (i) presupuesto fáctico; (ii) presupuesto valorativo; y (iii) presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias. En el presupuesto fáctico se describe la situación de grave crisis humanitaria que enfrentan los habitantes del departamento de La Guajira y que consiste en la falta de acceso a servicios básicos vitales. Igualmente, se explica que esta crisis se conjuga con condiciones climatológicas y fenómenos extremos que concurren en el departamento, los cuales han sido conocidos de forma reciente y han variado de forma repentina e inesperada. Estas consideraciones se dirigen a evidenciar el carácter sobreviniente y extraordinario de los hechos que se identifican en el presupuesto fáctico.
En el presupuesto valorativo se indica que la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira se ha intensificado desde el mes de junio de 2023 por hechos sobrevivientes y se explica que esta situación amenaza los derechos subjetivos y colectivos de los habitantes del departamento. Igualmente, se describen los riesgos generados por la conjunción entre la crisis humanitaria previa y los eventos climáticos en diferentes sectores y la consecuente amenaza que se cierne sobre los derechos individuales y colectivos de la población. Estas consideraciones están dirigidas a sustentar la amenaza grave e inminente al orden económico, social y ecológico o de grave calamidad pública.
Finalmente, en la tercera sección se indica que las múltiples acciones adelantadas por las autoridades locales y por el Gobierno nacional han resultado insuficientes para enfrentar la crisis humanitaria. Por el contrario, la crisis se ha agravado de forma inusitada y, frente a esas condiciones, resulta imposible para el Gobierno nacional darle el manejo a través de los mecanismos ordinarios existentes, los cuales no permiten enfrentar el agravamiento de la situación prexistente con celeridad e inmediatez. Por último, el decreto describe, por sectores, las principales medidas necesarias para la superación de la emergencia. Estas consideraciones están dirigidas a evidenciar la insuficiencia de los medios ordinarios para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
A partir de los elementos descritos, se tiene por acreditada la existencia de una justificación expresa y suficiente, en la que se expone con razonable profundidad los hechos que dan lugar a la declaratoria; las razones por las que, a juicio del Gobierno nacional, tales hechos representan una amenaza grave e inminente para el orden económico, social y ecológico del departamento de La Guajira; asimismo, se incluyen consideraciones para sustentar la insuficiencia, según el criterio del Ejecutivo, de las herramientas normativas ordinarias para responder a la crisis.
Delimitación temporal. El Decreto Legislativo 1085 de 2023, en su artículo 1º, declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira por el término de treinta (30) días, contados a partir de la vigencia del decreto. De manera que, se cumplió con el deber de delimitar el término del estado de excepción, el cual respeta, además, los límites temporales definidos directamente en la Carta Política en estados de emergencia, que corresponden a un máximo de 30 días en cada caso, y que sumados no pueden superar 90 días en el año calendario.
Delimitación territorial. El artículo 1º del decreto bajo examen precisa el ámbito geográfico sobre el que se extiende el estado de emergencia, que corresponde al departamento de La Guajira, tanto en el área urbana como en la rural.
El requisito formal de convocatoria al Congreso previsto en el artículo 215 superior tiene como objetivo garantizar que el órgano legislativo esté informado, para que pueda hacer control político sobre las facultades extraordinarias que busca utilizar el Gobierno nacional a través de la declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica. Este control, le permite al legislador ordinario pronunciarse sobre la conveniencia y la oportunidad de las causas de la declaratoria del estado de emergencia y de las medidas adoptadas, al igual que modificar o adicionar los decretos legislativos en cualquier momento cuando se refieren a materias que normalmente son de iniciativa parlamentaria, o durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia en las materias que son de iniciativa gubernamental, tal y como lo señala expresamente el inciso 6 del artículo 215 superior.
En el caso que se examina, la omisión del Decreto 1085 de 2023 de convocar al Congreso de la República a sesionar no representó un incumplimiento al sentido de lo preceptuado en el artículo 215 toda vez que, conforme a su inciso 6, en el decreto que declara la emergencia, el Gobierno señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocará al Congreso, “si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término”. Considerando que la emergencia fue decretada por el término de treinta (30) días calendario contados a partir del 2 de julio de 2023, fecha en la cual el decreto bajo examen fue publicado en el Diario Oficiahttps://app-vlex-com.basesbiblioteca.uexternado.edu.co/#search/jurisdiction:CO/Decreto+legislativo+1085+de+2023/vid/decreto-numero-1085-2023-937033928, su vigencia se extendió hasta el 1 de agosto del 2023, momento para el cual el Congreso de la República ya se encontraba reunido, pues el período ordinario de sesiones había comenzado el 20 de julio de 2023. Por tanto, al encontrarse el órgano legislativo reunido por derecho propio aún antes del término de vencimiento de la emergencia se garantizaba el principio sustantivo que protege con el requisito de la convocatoria al Congreso. Además, el mismo artículo 215, en su inciso 7, indica que si el Congreso no es convocado se puede reunir por derecho propio “en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo”. En ese orden de ideas, la omisión de convocar al Congreso en el Decreto 1085 de 2023 no truncó la posibilidad de hacer el necesario control político al decreto estudiado, ni en modo alguno impide que el Congreso modifique, adicione o derogue los decretos legislativos proferidos por el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, dentro de los términos previstos en el inciso 6 del artículo 215 superior. Con todo, la Corte llama la atención sobre la importancia de que para la garantía y buena salud de la democracia constitucional el poder Ejecutivo, en casos de declaratoria de estados de excepción, incorpore la convocatoria al Congreso en el respectivo decreto declaratorio.
Comunicación a los secretarios generales de la OEA y de la ONU. El Decreto Legislativo 1085 fue expedido el 2 de julio de 2023 y dos días después, es decir el 4 de julio siguiente, el Gobierno remitió comunicaciones a los secretarios generales de la OE y de la ON, dirigidas a los Estados Parte de la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en los que dio aviso de la declaratoria del estado de excepción, y de los motivos que condujeron a ella. Se constata así el cumplimiento de este requisito.
Análisis del cumplimiento de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 1085 de 2023
De acuerdo con la metodología prevista y a partir de las reglas señaladas en los apartados previos, esta Sala Plena analizará los requisitos materiales del Decreto Legislativo 1085 de 2023.
Presupuesto fáctico
El Decreto Legislativo 1085 de 2023 señala que la agravación repentina e imprevisible de un fenómeno, aunque este exista previamente, justifica la declaratoria de un estado de emergenci, y asegura que, de acuerdo con la jurisprudencia, esto ocurre en el departamento de La Guajira. Para justificarlo, inicia con la descripción del contexto geográfico, económico, social, económico y ecológico y señala la crisis humanitaria que padecen sus habitantes por la falta de acceso a servicios básicos vitales.
Concretamente, sobre la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, el decreto hace alusión general a las causa; a la verificación de la crisis por parte de autoridades judiciales y organismos internacionale; a la adopción de medidas judiciale, administrativas y de política pública; y a la insuficiencia de esas actuaciones para conjurarla.
El Decreto describe las actuaciones correspondientes a la destinación de recursos provenientes de diferentes fuente y al desarrollo de proyectos de inversión en inclusión social, vivienda, educación, entre otros con recursos del Presupuesto General de la Nació. Igualmente, alude a la expedición del documento CONPES 3944 de 2018, en el que se desarrolló la estrategia dirigida a mejorar la seguridad alimentaria y las condiciones sociales, económicas, institucionales y ambientales de las comunidades indígenas y de la población de La Guajira, y la creación de la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira, con el objeto de coordinar y orientar las acciones de las diferentes entidades del Gobierno nacional tendientes a la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la Sentencia T-302 de 2017.
Luego, el Decreto pasa a describir con detalle la situación actual del departamento en clave de acceso a servicios públicos y la conjugación de esta situación con condiciones climatológicas y fenómenos extremos que concurren en el departamento y que generan una reducción del ya escaso acceso al agua. De acuerdo con lo argumentado por el Gobierno nacional, la conjunción de la crisis humanitaria con las condiciones climatológicas y fenómenos extremos que concurren en el departamento de La Guajira, configuran el presupuesto fáctico del estado de emergencia económica, social y ecológica.
A partir de estos elementos, el Decreto Legislativo 1085 de 2023 argumenta que la situación hídrica del departamento puede agravarse repentinamente en formas aún no predecibles y que esta situación genera una amenaza grave e inminente a la vida de las poblaciones de La Guajira con un mayor impacto en los pueblos indígenas.
Juicio de realidad de los hechos invocados
En este juicio se evalúa si, en efecto, ocurrieron los hechos invocados, así la acreditación de estos sea complej. Se trata de un examen objetivo dirigido a descartar que el estado de emergencia se sustente sobre hechos supuestos o hipotéticos, que no se generaron en el mundo de los fenómenos reales o cuya configuración es remota. La Sala examinará la realidad de la alegada conjunción de, por un lado, una crisis humanitaria por la falta de acceso a servicios vitales de la población de La Guajira y, por otro, la concurrencia de eventos climatológicos extremos sobre el territorio del departamento que disminuyen el acceso al agua, de los hechos.
La Sala Plena encuentra acreditada la existencia de una crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, que se manifiesta en necesidades básicas insatisfechas en materia de salud y mortalidad infantil, seguridad alimentaria, acceso al agua y al saneamiento básico.
Se trata de una situación que ha sido objeto de constatación y alerta por parte de esta Corporación en diferentes oportunidades, y ha motivado múltiples y diversas medidas de protección de los derechos fundamentales. En efecto, ante las graves transgresiones y amenazas sobre los derechos fundamentales de los habitantes de La Guajira y, particularmente, de los miembros del pueblo Wayúu, la Corte ha emitido diversas decisiones judiciales, además de las que se incluyen en el decreto, en las que comprobó la grave afectación de los derechos fundamentales y, en general, un escenario en el que no se garantiza la vida en condiciones dignas.
Así, por ejemplo, en las sentencias T-466 de 201, T-302 de 201, T-009 de 201, T-359 de 201, T-415 de 201 y T-216 de 201 se corroboró la situación de grave violación de los derechos a la salud, alimentación y vida en condiciones dignas de los niños, niñas y adolescentes pertenecientes al pueblo Wayúu. En estas decisiones, la Corte encontró graves falencias en la satisfacción de las necesidades nutricionales, de acceso a agua potable y atención en salud, y emitió medidas dirigidas a lograr la protección y el restablecimiento de esos derechos.
La gravedad de la situación llevó a la Corte a declarar un estado de cosas inconstitucional en la Sentencia T-302 de 2017, en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, el agua potable y a la participación de las niñas, niños y adolescentes del pueblo Wayúu, ubicados en los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribia. Tal declaración se motivó en el incumplimiento de los parámetros mínimos constitucionales aplicables a las políticas públicas del Gobierno nacional, del departamento de La Guajira, de los municipios involucrados y de las autoridades indígenas con jurisdicción en esos municipios. Este tribunal evidenció que esa situación se originó en el desconocimiento generalizado, irrazonable y desproporcionado de los derechos de la niñez Wayúu como consecuencia esencialmente de las fallas estructurales -falta de coordinación y desarticulación- entre las diferentes autoridades nacionales y territoriales.
A partir de lo anterior, impartió una serie de órdenes generales con la finalidad de que se implementaran las medidas necesarias para superar dicho estado de cosas. Entre ellas, se dispuso que se adoptaran las medidas adecuadas y necesarias para constituir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (MESEPP), dirigido a: (i) garantizar los derechos de la niñez Wayúu al agua, a la alimentación, a la salud, a la igualdad y a la diversidad cultural; (ii) cumplir las cuatro condiciones establecidas en el punto resolutivo décim para la superación del ECI; y (iii) cumplir los objetivos mínimos constitucionales (OMC) establecidos en el punto resolutivo cuarto de la sentencia. Para este efecto, se ordenó a la Presidencia de la República y a otras entidade que cumplieran tales objetivos mínimo, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, en el marco del MESEPP, en los términos y plazos señalados. Este ECI actualmente es objeto de seguimiento por parte de esta Corporación. Al respecto, son relevantes las providencias dictadas en el trámite de verificación de cumplimiento tales como el Auto 042 de 202, donde se resalta que persiste el nivel de cumplimiento bajo de las órdenes estructurales contenidas en la Sentencia T-302 de 201.
Por su parte, en las sentencias T-058 de 201 y T-334 de 202 se constató la violación del derecho a la etnoeducación de los niños del pueblo indígena Wayúu. En las sentencias T-256 de 201 y T-614 de 201 también se comprobó la violación de los derechos de acceso al agua potable, ambiente sano, salud de miembros de comunidades indígenas del departamento de La Guajira ubicados en territorios sobre los que tienen influencia proyectos de explotación minera.
Adicionalmente, diferentes autoridades nacionales, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y la academia han reportado la grave situación en el departamento de La Guajira en lo que respecta al acceso al agua potable, a la seguridad alimentaria, a la mortalidad infantil y al acceso a servicios públicos, tal y como lo muestran diversos informes emitidos durante más de una décadhttps://www.ins.gov.co/buscador-eventos/Lineamientos/Pro_Desnutrici%C3%B3n%20aguda%20en%20menores%20de%205%20a%C3%B1os.pdf. Sobre esta situación, en el 2014, la Defensoría del Pueblo reconoció la crisis humanitaria de los habitantes de los municipios, quienes enfrentan una deficiente prestación de servicios públicos; así como del pueblo Wayúu, disperso en la zona rural, con problemáticas de desnutrición, analfabetismo, carencia de agua potable y la acción de grupos armados ilegales que, en conjunto, amenazan la supervivencia de esa comunidad étnica.
Con base en las pruebas obrantes en el expediente, la Sala también da por acreditados los siguientes hechos invocados en el Decreto Legislativo 1085 de 2023, relacionados con la crisis humanitaria actual del departamento de La Guajira y que se traduce en problemas severos de acceso a servicios públicos y goce efectivo de derechos fundamentales, específicamente el cuadro a continuación describe las razones en las que se justificó y que acreditan el presupuesto fáctico, en relación con la mortalidad infantil y la salud; la seguridad alimentaria; acceso al agua y saneamiento básico; transporte; energía eléctrica y migración, sobre las que se cimenta el Decreto:
| Tema y fundamento jurídic | Hechos invocados y pruebas que los acreditan |
Mortalidad infantil y saluRespuesta de la Superintendencia Nacional de Salud | La Presidencia de la República acreditó que, según las bases de datos oficiales del Ministerio de Salud y Protección Social, desde el 2017 la tasa de mortalidad de niñas y niños menores de cinco años por desnutrición, infección respiratoria aguda y enfermedad diarreica aguda es ocho, tres y seis veces más alta que la nacional, respectivamente. Entre el 2017 y el 2022, el 22,5%, el 7,5% y el 16,9% de las muertes que se reportaron en Colombia por desnutrición, infección respiratoria aguda y enfermedad diarreica, respectivamente, ocurrieron en el departamento de La Guajira. En total, por esas tres causas, durante ese periodo y en dicho lugar, murieron 829 niños y niñas de menos de cinco año. |
De acuerdo con el Instituto Nacional de Salud, el examen de la semana epidemiológica número 23 demuestra que en el departamento de La Guajira se reportaron valores más altos del promedio nacional en materia de tasa de mortalidad por desnutrición, en el periodo 2017 a 2023. Además, en ese departamento, en los años 2022 y 2023, se registró un incremento en la tasa de mortalidad por desnutrición y por enfermedad respiratoria aguda, frente a la que fue reportada en años anteriore. | |
Desde el primer trimestre del 2023, la Superintendencia Nacional de Salud ha recibido 5201 peticiones, quejas y reclamos sobre la prestación de servicios de salud en el departamento, es decir que se han presentado 2417 más en comparación con lo ocurrido en el mismo periodo del 2022. Además, 1818 de esas 5201 peticiones, quejas y reclamos fueron clasificadas como casos en los que la vida de una persona estaba en riesgo. En respuesta del 13 de julio de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud informó que, entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2023, hubo 6477 reclamos en materia de salud en el departamento de La Guajira, de los cuales 2314 se clasificaron como de riesgo de vid. | |
Seguridad alimentaria | La Presidencia de la República allegó el memorando en que la directora del Instituto de Bienestar Familiar (ICBF) reportó que 21.328 niñas y niños están registrados en los censos de las comunidades indígenas, 9363 de los cuales son atendidos por dicho instituto o por el Ministerio de Educación. Además, del total de registros, 2454 niños y niñas fueron ubicados por las Unidades Móviles del ICBF, 309 de los cuales actualmente están vinculados o en proceso de vinculación a servicios de nutrición y primera infancia, dado que estaban en riesgo de desnutrición. Los restantes, que ascienden a 9511, no han sido ubicadoAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. En ese documento también se señaló que, al 12 de junio de 2023, 26 niños y niñas de menos de 5 años murieron por desnutrición o por causas asociadas a esa circunstancia y que se detectaron 931 casos de infantes con desnutrición agud. |
La Presidencia de la República allegó la certificación que da cuenta que el 20 de junio de 2023, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible señaló que el departamento de La Guajira se sitúa dentro del 3% de la zona del territorio nacional con mayor amenaza de riesgo por el fenómeno de El Niño entre los meses de abril a septiembre de 2023. Casi la totalidad de su área cultivada, que equivale a 25.466 hectáreas, tiene amenaza media y alta por las sequías. | |
Acceso al agua y al saneamiento básico | En el 2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible identificó que el 100% de las cabeceras municipales ubicadas en el departamento de La Guajira es susceptible al Desabastecimiento de Agua en Temporada Sec. Según esa cartera ministerial, el conocimiento hidrológico de los municipios que están en ese riesgo es de nivel alto y medio y esa situación de riesgo “puede generar a largo plazo un desequilibrio entre la oferta natural del agua y su demanda para diferentes usos, o propiciar la informalidad en su aprovechamiento. En lo que respecta al departamento de La Guajira, el 100% de los municipios son susceptibles al desabastecimiento en temporada seca. Además, aunque hay un potencial de aprovechamiento de aguas subterráneas, el nivel de conocimiento hidrogeológico es alto en el 60% de sus municipios y medio en el 40% restanthttps://www.andi.com.co/Uploads/ENA%202022_compressed.pdf. |
La Presidencia de la República allegó la certificación emitida por el Ministerio de Educación Nacional, según la cual en el departamento de La Guajira hay 1643 sedes educativas. Únicamente 56 de ellas cuentan con servicio de agua potablAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. | |
La Presidencia de la República remitió constancia según la cual, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reportó que solo el 19% de las viviendas ubicadas en el área rural dispersa del departamento de La Guajira tiene acceso adecuado al servicio de agua potable; mientras que, en algunas áreas urbanas, ese porcentaje se eleva a 100%. En el caso del área rural dispersa, no existen indicadores específicos, ya que hay una alta incertidumbre sobre el estado de la infraestructura y una baja cobertura del sistema de acueduct. | |
La Presidencia de la República anexó oficio del viceministro de Agua y Saneamiento Básico, en el cual se consignó que a la fecha de la expedición del Decreto Legislativo 1085 de 2023, en el inventario de infraestructura se reportaron 6400 puntos de agua, 4600 de los cuales son jagüeyes y 1800 corresponden a diversos sistemas como pozos, molinos de viento, microacueductos, abastos, puntos de suministro o pozos artesanales. La mayoría de ellos está fuera de servicio por fallas en los sistemas organizativos de mantenimiento, operación y sostenibilidad. | |
El departamento de La Guajira reporta índices (i) de vulnerabilidad hídrica (IVH) muy alta y alta, (ii) de alteración potencial de calidad del agua muy alta, alta y media alta y (iii) de uso de agua con aumentos en las condiciones críticas, lo que muestra que hay más demanda que oferta. Al respecto, la Presidencia de la República anexó el “Boletín No. 1 del Consejo Nacional del Agua. Preparación para la alta probabilidad de ocurrencia del fenómeno del Niño 2023” en el que aparecen los índices de vulnerabilidad hídrica en todos los departamentos de Colombi. Dicha entidad también anexó el “Informe Climático Especial -La Guajira-” realizado por el Ideam y publicado el 22 de junio de 2023, en el que se señala que las subzonas de los ríos Tapias, Camarones, Ranchería, Arroyo Sharimahana Alta Guajira y Carraipía-Paraguachón cuentan con una tasa de uso de agua moderada a alta en condiciones promedio. No obstante, ese índice pasa a muy alto o a crítico en años en los que llueve poco y lo mismo sucede con relación al índice de alteración potencial de la calidad del agua, que pasa a categoría muy alt. | |
Transporte | La Presidencia de la República aportó el diagnóstico de la infraestructura de transporte vial elaborado el Ministerio de TransportAdición a la demanda del 10 de julio de 2023, donde consta que el departamento de La Guajira cuenta con tres tipos de redes de carreteras: una primaria compuesta por 400 kilómetros, una secundaria equivalente a 1270 kilómetros y una terciaria de 2265 kilómetros. Según esa cartera ministerial, “164 de los 400 kilómetros que componen la red primaria están a cargo del Invías. El 94% de esos 164 kilómetros está pavimentado, mientras que el 6% no lo está y se encuentra en un estado regular o malo. En cambio, únicamente el 37% de la red secundaria está pavimentado, mientras que el 13% está “en afirmado y el 50% en tierra. Según el Ministerio de Transporte, 193,9 de los kilómetros que están pavimentados están en buen estado, pero 189,1 y 87 kilómetros están en regular y mal estado, respectivamente. En el caso de las vías que están en afirmado, 144 kilómetros están en estado regular y 30 en malo. Por su lado, 639,66 kilómetros de carreteras están “en tierra de mal estado. Finalmente, de acuerdo con el Plan Vial departamental La Guajira 2021-2030, la red vial terciaria está construida principalmente en tierra y se compone de trochas con muy bajo grado de posibilidad de transitar, particularmente en la Alta Guajira. |
Energía eléctrica | La Presidencia de la República anexó el documento “La Guajira Gobierno con el Pueblo” proferido el 28 de junio de 2023 por el Ministerio de Minas y Energía, en el que se da cuenta que La Guajira es el departamento del país que presenta la más baja cobertura del servicio de energía eléctrica. Aunque en el departamento el índice de cobertura de energía eléctrica (ICEE) subió de 58,81% en el 2018 a 61,23% en el 2023, dicho incremento, de acuerdo con ese documento, es insuficiente, pues 78.371 viviendas no cuentan con ese servicio público. Según el decreto, Uribia y Manaure son los dos municipios de Colombia que necesitan la inversión más alta para lograr la cobertura universaAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. Asimismo, esa entidad anexó el Plan Indicativo de Expansión de Cobertura de Energía Eléctrica 2019-2023, del Ministerio de Minas y Energía, en el que se describen algunas de las características y datos del departamento sobre las dificultades para la integración el Sistema Interconectado Nacional (dispersión y falta de infraestructura. |
Migración | Por causa de la crisis en Venezuela, en varios municipios urbanos como Maicao, Riohacha, Uribia, Manaure y Fonseca existen asentamientos de migrantes venezolanos y colombianos que retornaron al país. Por ejemplo, se creó La Pista, un asentamiento en el que habitan miles de habitantes en situación de pobreza y vulnerabilidad extremas. Al respecto, la Presidencia de la República anexó el Plan Departamental de Desarrollo de La Guajira “Unidos por el Cambio 2020-2023”, emitido por la Gobernación de La Guajira, en el que se describen cifras de migración y la incidencia de este factor en la prestación de servicios de salud, educación y nutrición infantil por parte de las entidades territoriale. Asimismo, se anexó un informe emitido por la jefe encargada de la Oficina Asesora de Planeación del 23 de junio de 2023 en relación con estatuto temporal de protección, migración regular y asentamientos urbano. |
Por lo tanto, a partir de los anexos aportados al expediente por la Presidencia de la República, la Sala Plena concluye que el Gobierno nacional acreditó que, a junio de 2023, la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira se manifiesta en:
altos índices de mortalidad infantil de menores de cinco años por causas como la desnutrición;
44,6% de los niñas y niños indígenas no están vinculados a ninguno de los programas ofrecidos por el Instituto Nacional de Bienestar Familiar (ICBF) ni por el Ministerio de Educación, pese a que algunos de ellos presentan riesgo de desnutrición o desnutrición aguda;
número alto de peticiones, quejas y reclamos por las deficiencias del sistema de salud, incluyendo algunos en los que la vida del paciente está en riesgo;
falta de acceso al agua potable y al saneamiento básico que afecta especialmente a la población rural y al sector escolar, y que se intensifica en temporadas en las que hay déficit de precipitaciones;
insuficiente infraestructura de transporte vial para garantizar la interconexión, especialmente de las poblaciones indígenas;
índice de cobertura del servicio de energía eléctrica más bajo entre todos los departamentos del país y algunos de sus municipios son los requieren las inversiones más grandes para asegurar la cobertura universal de dicho servicio público y, finalmente;
existencia de un número muy alto de migrantes venezolanos en situación de pobreza y vulnerabilidad extremas.
En esos términos, en relación con la crisis humanitaria existente por la falta de acceso a los servicios públicos y al goce de algunos de los derechos fundamentales más básicos, a la que se refiere el Decreto Legislativo 1085 de 2023, la Corte Constitucional considera que el juicio de realidad del presupuesto fáctico se supera.
En atención a lo anterior, la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira es una situación notoria, estructural, ampliamente documentada y que ha estado bajo la mirada y la agenda pública durante más de una década. Así, las circunstancias específicas a las que alude el decreto reflejan el panorama actual de la crisis humanitaria, con corte al mes de junio de 2023, describiendo las deficiencias que se mantienen en materia de acceso a los servicios públicos y goce efectivo de derechos fundamentales. De manera que, en este contexto ampliamente conocido, los hechos relacionados con la mortalidad infantil y la salud; la seguridad alimentaria; acceso al agua y saneamiento básico; transporte; energía eléctrica y migración correspondientes a la crisis humanitaria cumplen, de manera evidente, el presupuesto de realidad, pues este requisito pretende evitar que se subvierta el estado de normalidad institucional a partir de situaciones inexistentes. En definitiva, el déficit en el acceso a los servicios públicos esenciales por parte de los habitantes del departamento de La Guajira, principalmente de los miembros del pueblo Wayúu, y las graves amenazas y afectaciones que se ciernen sobre sus derechos fundamentales no pueden considerarse una situación hipotética o eventual.
Sobre las condiciones climatológicas y fenómenos extremos, a las que se refiere el Decreto Legislativo 1085 de 2023 esta Corte considera que también superan el juicio de realidad.
En efecto, esos hechos corresponden a condiciones del territorio y a fenómenos que ya están presentes en el departamento o cuya ocurrencia y/o recrudecimiento es altamente probable, conforme a lo estipulado en los informes científicos que obran en el expediente. Así, como se verá en las líneas que siguen, este año el promedio de precipitaciones en La Guajira ha estado por debajo de los promedios históricos y se predice que esa situación se va a mantener hasta diciembre. Además, el fenómeno de El Niño se formó a principios de junio y se predice con un 56% de probabilidad que su intensidad va a ser fuerte a partir de noviembre, cuando usualmente ocurre la temporada seca en el Caribe colombiano. En el mismo sentido, las predicciones científicas muestran que en el segundo semestre del 2023 las temperaturas en La Guajira van a aumentar exponencialmente. Finalmente, las pruebas científicas obrantes en este expediente acreditan la existencia del calentamiento global y que ya se inició la temporada de ciclones tropicales en El Caribe.
Hechos relacionados con las condiciones climatológicas y los fenómenos extremos en el departamento de La Guajira
| Tema y fundamentos jurídico | Hechos invocados y pruebas que los acreditan |
Condiciones del territorio | El departamento de La Guajira está localizado en el extremo norte de la región Caribe de ColombiAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. |
El departamento de La Guajira cuenta en su geografía con todos los pisos térmicos producto de la diversidad de ecosistemas, terrestres y marinos, que incluye desiertos, humedales en zonas montañosas y bosque tropical seco árido, baja vegetación y fuerte estacionalidad de lluviaAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. | |
| El departamento de La Guajira está conformado por tierras áridas, muy secas y secas, principalmente constituido por un ecosistema desértico susceptible a la degradación por erosión. Todo el territorio presenta degradación ligera a muy severa, donde las lluvias anuales, generalmente, oscilan entre 300 y 1100 milímetros (mm) al año, constituyéndose en la región con las menores precipitaciones promedio del país. Como condición natural, presenta periodos de bajas precipitaciones: enero-marzo, con valores entre 4 mm/mes a 35 mm/mes, y junio-julio, con lluvias entre 8 y los 124 mm/meAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. | |
Formación de un episodio de El Niño | En abril de 2023, la Organización Meteorológica Mundial anunció probabilidades de formación de un episodio del El NiñAdición a la demanda del 10 de julio de 2023: -Probabilidad moderada (60 %) entre mayo y julio de 2023. -Probabilidad moderada (60-70%) durante junio a agosto. - Muy probable (70-80 %) que el episodio de El Niño persista hasta el otoño del hemisferio norte de 2023. |
El 8 de junio de 2023, la Oficina Nacional de Administración Oceánica Atmosférica de los Estados Unidos reportó que en todas las regiones de seguimiento del fenómeno del Niño en el océano Pacífico se presentan anomalías mayores a 0-5Adición a la demanda del 10 de julio de 2023. Por lo tanto, las condiciones para catalogar la configuración del fenómeno ya están presentes. Dicho fenómeno se puede presentar con: - una intensidad moderada con un 84% de probabilidades; - una evolución hacia un evento fuerte entre noviembre de 2023 y febrero de 2024 con un 56% de probabilidades. | |
Precipitaciones | El 16 de junio de 2023, el Ideam informó que el trimestre consolidado julio/septiembrAdición a la demanda del 10 de julio de 2023: - Estará influenciado por el ciclo estacional típico de la época del año (temporada seca). - Se presentarán oscilaciones de distinta frecuencia como las ondas intraestacionales y ecuatoriales. - Se presentará un déficit de precipitación entre el 10% y 20% con respecto a los promedios históricos. - El mayor porcentaje de reducción de las precipitaciones se dará en la región Caribe durante el trimestre julio-septiembre, incluida La Guajira. |
| En relación con las precipitaciones en la región de La Guajira se estimó qu–Adición a la demanda del 10 de julio de 2023: - En el mes de julio se prevén reducciones entre el 30% y 60%. -En el mes de agosto entre el 10% y 30% estará por debajo de los promedios históricos 1991- 2020 en gran parte de la región. -En el mes de septiembre estará dentro el promedio histórico. -En el trimestre octubre- diciembre, se prevén disminuciones entre 10% y cercanos al 40% en La Guajira. | |
Sobre las precipitaciones acumuladas se explica que las precipitaciones mensuales en el departamento de La Guajira estuvieron “por debajo de lo normal”, es decir, entre el 40% y el 80% del total de precipitaciones para la época y “muy por debajo de lo normal” que corresponde a entre el 0% y el 40% del total de precipitaciones para la época, durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo, particularmente en el extremo norte de la penínsul–Adición a la demanda del 10 de julio de 2023. | |
Calentamiento global y aumento de la temperatura en La Guajira | En mayo de 2023, la Organización Meteorológica Mundial informó que, durante los próximos cinco años, hay un 66 % de probabilidades de que, la temperatura media mundial anual supere el 1.5 ºC durante al menos un añAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. -98% de probabilidades de que al menos uno de los próximos cinco años, sean los más cálidos jamás registrados. - Enfrentaremos un ambiente propenso para el desarrollo de eventos extremos. |
En la Guajira, así como en otras zonas del país, se aumentará la temperatura media del aire con respecto a los promedios históricos entre 0.5ºC y 2.5ºC de julio a diciembre del 202Adición a la demanda del 10 de julio de 2023. | |
Temporada de ciclones | El 27 de abril de 2023, el Ideam anunció que la temporada de ciclones se podía adelantar por lo menos 15 días respecto a la fecha de inicio regular (normalmente ocurre entre el 1º de junio y el 30 de noviembre)Adición a la demanda del 10 de julio de 2023. |
| El 12 de mayo de 2023, se anunció oficialmente el inicio de la temporada de ciclones tropicale. | |
La Sala Plena encuentra acreditado el presupuesto de realidad en relación con el fenómeno de El Niño que reduce el promedio de las precipitaciones. En efecto, primero, cuando se profirió el Decreto Legislativo 1085 de 2023, dicho fenómeno ya estaba formado, como se desprende del Comunicado Especial No. 31 del Ideam del 8 de junio de 2023. A través de dicho documento, esa entidad les informó al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) y al Sistema Nacional Ambiental (SINA) que el 8 de junio de 2023 el Centro de Predicciones Climáticas de la Oficina Nacional de Administración Oceánica Atmosférica de los Estados Unidos (NOAA) estableció que “las condiciones de El Niño están presentes.
A juicio de la Corte, el Gobierno nacional demostró que lo más probable es que el fenómeno de El Niño se va a prolongar hasta el primer trimestre del 2024 y que se va a transformar en un evento fuerte entre noviembre de este año y enero del próximo. Así, según el comunicado antes citado, la Oficina Nacional de Administración Oceánica Atmosférica de los Estados Unidos espera que El Niño “se fortalezca gradualmente hasta el invierno del hemisferio norte 2023-24. Además, de acuerdo con el Ideam, las probabilidades de que la intensidad de ese fenómeno sea moderada son del 84% y de que mute a un evento fuerte entre los meses de noviembre del 2023 y enero del 2024 ascienden al 56%.
Así mismo el Gobierno nacional acreditó que el fenómeno de El Niño ya está formado, en un contexto en el que el promedio de precipitaciones se ha venido reduciendo desde febrero de 2023. Así, en el informe rendido por el Idea, se indicó que el acumulado de lluvias del presente año estuvo por debajo de lo normal y muy por debajo de lo normal durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo de este año, particularmente en el extremo norte de la península de Colombia, que corresponde al territorio del departamento de La GuajirAdición a la demanda del 10 de julio de 2023.
De otra parte, en lo que respecta a las proyecciones sobre las reducciones de las precipitaciones en los meses de: (i) julio se esperan reducciones entre el 30% y 60%; (ii) en agosto de entre el 10% y 30%; (iii) en septiembres estables; y (iv) de octubre a diciembre se predicen reducciones entre el 10% y cercanas al 40% en La Guajira. Estas proyecciones emanan de la autoridad nacional competente, que corresponde al Ideam y están formuladas con base en la reducción de escala dinámico-estadística que realiza esa institució.
La Corte estima que el Gobierno nacional probó, a través de las predicciones del Ideam, que las temperaturas en La Guajira aumentarán durante este episodio de El Niño entre 0.5°C y 2.5°C en el periodo comprendido entre julio a diciembre del 202Adición a la demanda del 10 de julio de 2023, en un departamento que registra los mayores promedios anuales tanto de irradiación global horizontal como de horas de brillo solar, lo que se traduce en altas temperaturas (entre 35oC y 40oC.
En relación con el calentamiento global, como una de las situaciones climáticas identificadas en el presupuesto fáctico del Decreto Legislativo 1085 de 2023 la Sala Plena encuentra también superado el juicio de realidad. Así, el informe aportado por el Gobierno Nacional y expedido por la Organización Meteorológica Mundial refiere las proyecciones descritas en el decreto analizado para el periodo correspondiente al 2023-2027 sobre el incremento de la temperatura mundial entre 0.5º C y 1.5º C, y la probabilidad de que uno de los próximos 5 años sea el más cálido jamás registrado. En la audiencia pública, los expertos consultados, incluido el relator especial sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos en el Contexto del Cambio Climático de las Naciones Unida, coincidieron en que el cambio climático existe y que aun cuando se conoce sobre este fenómeno hace décadas, esto no implica que sea factible que genere efectos intempestivos en la naturaleza.
Así aun cuando el cambio climático se trata de un fenómeno notorio que ya está presente y que consiste, según el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas (IPCC por sus siglas en inglés), en el aumento gradual y permanente de la temperatura promedio de la tierra y los cambios en los patrones medios de clima en periodos a lo largo del tiemp
https://bit.ly/3KHog7h esto no implica que no genere circunstancias imprevistas. Los Estados han intentado adecuar sus regulaciones para prever de la mejor manera algunas de sus consecuencias. Desde el año 1994, Colombia ratificó los tres instrumentos internacionales más importantes sobre cambio climático: la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kyoto y el Acuerdo de Parí .
Además, la Sala Plena también encuentra superado el juicio de realidad en relación con la temporada de ciclones tropicales. El informe emitido por el Ideam y aportado por la Presidencia de la República, señala que el 15 de mayo del 2023 se dio inicio a la temporada de ciclones tropicales en la cuenca del Pacífico y el 1 de junio, en el océano Atlántico. En dicho documento se indica que el número de eventos esperados corresponde a 13 tormentas tropicales, 6 huracanes y 2 huracanes mayores. Asimismo, de acuerdo con el Ideam, se predice que estos eventos se presenten sobre la cuenca del Océano Atlántico, y no se tiene una certeza de cuantos pueden tener una afectación sobre el territorio colombiano. Por último, en dicho documento se aclara que las fechas, los lugares de formación y las posibles trayectorias se pronostican con máximo 7 días de anticipación.
En esas circunstancias, la Sala considera que los hechos invocados en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 superan el juicio de realidad. Por un lado, la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira es una situación notoria, estructural y ampliamente documentada que está en la agenda pública al menos desde el año 2014.
La Sala Plena concluye que el Gobierno nacional acreditó, a partir de las pruebas aportadas al expediente por la Presidencia de la República, que, a junio de 2023, la situación de la crisis humanitaria en el departamento se traduce en una falta de acceso a los servicios públicos de salud, alimentación, agua y saneamiento básico, transporte y energía eléctrica y afecta con mayor intensidad a algunos grupos de la población.
Por lo tanto, a partir de la información técnica aportada por la Presidencia de la República, superan el juicio de realidad:
la existencia del fenómeno de El Niño y la reducción de las precipitaciones acumuladas en el año, al igual que el riesgo más elevado que, en esas circunstancias, corre la población de La Guajira;
la existencia del calentamiento global, así como el aumento de la temperatura en dicho departamento y
el inicio de la temporada de los ciclones que afecta a esa región del país.
Juicio de identidad de los hechos invocados
A partir de lo dispuesto en el artículo 215 superior, la Corte Constitucional encuentra satisfecho este presupuesto en la medida en que los hechos invocados en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 encajan en aquellos que dan lugar a la declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica y no corresponden a otra modalidad de estado de excepción. Así, de las consideraciones expuestas en el decreto legislativo analizado se concluye que el origen de la situación excepcional no proviene de una interacción política internacional que pudiera derivarse en un estado de guerra exterior ni de tensiones internas con la capacidad de ocasionar un estado de conmoción interior.
Juicio de sobreviniencia de los hechos invocados
Para que un estado de emergencia supere el juicio de sobreviniencia, es necesario que se origine en hechos (i) imprevisibles, repentinos e inesperados, al igual que (ii) extraordinarios. Como se explicó en el acápite de reglas generales de esta sentencia, existen varias sub-reglas jurisprudenciales aplicables al análisis de este presupuesto que en el caso concreto se analizarán a continuación.
En relación con la primera de las exigencias, la Sala Plena considera que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 se cimienta en el agravamiento de algunos de las situaciones estructurales que configuran la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira debido a la confluencia de una serie de eventos climáticos, tales como la formación del fenómeno de El Niño y el agravamiento de su severidad en los próximos meses, la disminución actual de las precipitaciones y la que se prevé en el corto plazo, el aumento esperado de las temperaturas en La Guajira en los próximos meses y la presencia actual de la temporada de ciclones tropicales.
En efecto, la crisis humanitaria por la que atraviesa la población de La Guajira no constituye -per se- un hecho sobreviniente y compromete la responsabilidad del Estado tal y como lo expresaron muchos de intervinientes, incluida la Defensoría del Puebl. Al menos desde el año 2014, la grave situación que atraviesa esa población en términos de garantía de derechos fundamentales y de acceso a servicios públicos ha sido advertida por este Tribunal, otras entidades del Estado, organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y académicos. En particular, se destaca la Sentencia T-302 de 201 que declaró el estado de cosas inconstitucional en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, el agua potable y a la participación de la niñez del pueblo Wayúu.
Esto mismo ocurre con el cambio climático, la Sala Plena estima se trata de un fenómeno general, crónico y estructural que, en sí mismo considerado, no constituye un hecho sobrevinient, sin que esto implique que no cause efectos devastadores para el planeta. Solo que no es un fenómeno futuro, sino un proceso gradual que afecta cada vez con mayor severidad a la naturaleza, en ella a los ecosistemas y comunidades en el mundhttps://geosci.uchicago.edu/~archer/warming_papers/charney.1979.report.pdf.
Desde la Sentencia C-073 de 1995, esta Corporación estudió esa situación y en varias oportunidades ha llamado la atención sobre las necesidades de luchar contra las causas que inciden en el cambio climático y adoptar medidas para contrarrestarl.
Adicionalmente, los eventos climáticos asociados a variabilidades fuertes en la temperatura, como tormentas, deslizamientos o sequías severas son los que más impacto en la población pueden generar en términos de seguridad alimentaria o afectación del derecho a la vida. La vulnerabilidad climática de Colombia es alta y afecta en mayor proporción a aquellas poblaciones más apartadas y con una infraestructura de servicios débil, de manera que la desigualdad económica del país no suaviza los efectos de este fenómeno, sino que los amplía.
Es cierto que el cambio climático afecta con mayor intensidad a las poblaciones con menores niveles de ingresos y con una reducida capacidad de reacción. La variabilidad climática es cada vez mayor, aunque sus impactos no distinguen entre los percentiles de ingreso de la població. De acuerdo con el Portal de Conocimiento de Cambio Climático del Banco Mundial, el 84% de la población de Colombia está expuesta a dos o más riesgos climáticos asociados a una mala planeación urbana y a los efectos del cambio climático que exacerban los extremos de temperatura en temporadas de lluvia o de sequíhttps://bit.ly/45wOh0T.
Sin embargo, como se señaló previamente, a pesar de que la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira y el cambio climático son problemas estructurales preexistentes, el decreto analizado en este caso no se limitó a identificar esas situaciones, sino que insistió en que existe una situación sobreviniente.
Así, el Decreto 1085 de 2023 plantea un agravamiento de la crisis humanitaria en algunos sectores como consecuencia de su confluencia de los eventos climáticos sobrevinientes antes descritos, es decir, la formación del fenómeno de El Niño y el agravamiento de su severidad en los próximos meses, la disminución actual de las precipitaciones y la que se prevé en el corto plazo, el aumento esperado de las temperaturas en La Guajira en los próximos meses y la presencia actual de la temporada de ciclones tropicales.
Con fundamento en esta conjunción, se tiene por acreditada la agravación sobreviniente y extraordinaria de la situación humanitaria y, por lo tanto, se da por cumplido el presupuesto de sobreviniencia. En efecto, el centro de la argumentación del decreto está relacionado con la reducción acumulada de precipitaciones y con hechos climáticos que contribuyen a situaciones de sequía en un contexto prexistente de déficit de acceso a servicios públicos esenciales por parte de los habitantes del departamento como se explicará seguidamente.
La Sala Plena estima que la confluencia del calentamiento global, con el fenómeno de El Niño 2023-2024, el déficit de precipitaciones y la temporada de sequía y ciclones tropicales tiene un carácter imprevisible y repentino. En relación con El Niño, como se señaló en la Sentencia C-307 de 202, ese fenómeno y el de La Niña son cíclicos y su ocurrencia puede predecirse a partir de modelos científicos y de la experiencia. No obstante, sólo es posible prever con muy poca anticipación tanto la formación de este tipo de fenómenos, como su severidad.
En relación con su formación, en el caso analizado sólo hasta abril de este año las autoridades científicas predijeron con un grado reducido de confiabilidad que dicho fenómeno se iba a formar alrededor de mayo-julio del 2023. Así, el Gobierno nacional aportó un informe de abril de 2023 de la Organización Meteorológica Mundial en el que se anunció que, para ese momento, en el que aún no se había superado la “barrera de predictibilidad de la primavera”, durante la cual la tasa de acierto de las predicciones es reducida, existía un 40% de probabilidad de que no se formara un episodio de dicho fenómeno entre mayo y julio del 2023, mientras que la posibilidad de que ello sí sucediera era del 60%. Las posibilidades de que se formara el fenómeno de El Niño en los meses siguientes eran más altas, pues oscilaban entre el 60 y el 70% para junio y agosto y ascendían al 70 y 80% en los meses de julio a octubre de 2023. Además, existía una alta probabilidad (70-80%) de que el episodio de El Niño persistiera hasta el otoño del hemisferio norte del 202Adición a la demanda del 10 de julio de 2023.
Con anterioridad y posterioridad a esa fecha, la Organización Meteorológica Mundial publicó otros informes trimestrales sobre la predicción de la ocurrencia del fenómeno de El Niño en el año 2023. Tal y como se observa en la siguiente tabla, sólo hasta noviembre de 2022, dicha entidad se refirió a ese tema y desde ese momento, la probabilidad de que se formara un episodio de El Niño fue aumentando progresivamente, hasta que se materializó a principios de junio del 2023. Además, según la Organización Meteorológica Mundial, mientras que se superó la “barrera de predictibilidad de la primavera” del hemisferio norte, la predicción sobre la formación de El Niño estuvo atada a un grado alto de incertidumbre.
Predicciones de la Organización Meteorológica Mundial
| Reporte trimestral El Niño/La Niña Hoy | Predicciones de ocurrencia del fenómeno de El Niño en el 2023 |
| Agosto de 202https://filecloud.wmo.int/share/s/PsfrjkLrQPuKvKsqgnEJWA | No se hizo ninguna predicción sobre la ocurrencia de El Niño. |
| Noviembre de 202https://filecloud.wmo.int/share/s/kcOFr7nXT0qLoGqvYIGCuA | Se señaló que la probabilidad de que se instaurara un episodio del fenómeno analizado era ínfima, “y no se incrementa hasta más adelante, coincidiendo en la primavera boreal, cuando se sitúa en torno al 25% para el periodo de mayo a julio de 2023. |
| Febrero de 202https://filecloud.wmo.int/share/s/PsfrjkLrQPuKvKsqgnEJWA | Se indicó que la probabilidad de que se creara un episodio de El Niño en los meses de abril a junio era del 15%, para el lapso comprendido entre mayo y julio subía al 35%, mientras que en los meses de junio a agosto ascendía al 55%. No obstante, esta última probabilidad “está sujeta a una elevada incertidumbre, circunstancia característica de las predicciones generadas en esa época del año, que se conoce como 'barrera de predictibilidad de la primavera'. Por ello, la Organización Meteorológica Mundial pidió “interpretar con cautela los pronósticos a largo plazo relacionados con el ENOS”, siglas que se refieren al fenómeno de El Niño-Oscilación del Su. |
| Junio de 202https://filecloud.wmo.int/share/s/9w9LO1ydSe2WVLVCu75aIQ | Se señaló que “las actuales condiciones del Pacífico tropical son congruentes con un episodio de El Niño. |
Los expertos que intervinieron en la audiencia pública celebrada en el marco del expediente de la referencia confirmaron esa información científica. Ian Fr – relator especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos en el contexto del cambio climático de las Naciones Unidas – y la profesora Gabrielle Dreyfu, señalaron que desde junio de 2023 estaban presentes las condiciones para la formación del fenómeno de El Niño.
Al respecto, la directora del Ideam informó que este fenómeno es una manifestación de variabilidad climática. Si bien es recurrente, no es posible saber en qué año específico se presentará. En efecto, en abril de este año aumentó la probabilidad de que ocurriera El Niño y solo hasta junio mejoró la capacidad predictiva frente a su formació. Para la profesora Paola Andrea Arias, la predictibilidad de la formación de un evento de El Niño depende del momento del año, pues en la primavera el sistema climático se desacopla y no es posible saber qué va a ocurrir con la oscilación sur Niño; los pronósticos de ese periodo no tienen mucha certeza, y solo es hasta julio-agosto que empieza a crecer la certidumbre, cuando se supera la barrera de predictibilida. En el caso analizado, de acuerdo con lo informado por la directora del Ideam, el 8 de junio de 2023 la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica anunció que efectivamente las condiciones de El Niño se encontraban en el planeta. En consecuencia, el Ideam realizó el respectivo comunicado naciona, que fue aportado como anexo del Decreto 1085 de 2023.
Por las razones antes expuestas, la Corte no comparte las afirmaciones de algunos intervinientes acerca de que el fenómeno de El Niño 2023-2024 aún no estaba formado cuando se declaró el estado de emergencia (2 de julio) o que era un hecho previsible antes de abril-mayo del 2023, en tanto se trata de un evento cíclico que se viene presentando periódicamente desde hace algún tiemp. Así, aunque se trate de un fenómeno natural que ocurre de manera periódica, es decir, cada cierto tiempo, sólo es posible predecir en qué momento va a formarse un episodio de El Niño con un grado suficiente de certeza científica con muy poco tiempo de anticipación y luego de que se supere la “barrera de predictibilidad de la primavera” del hemisferio norte. De manera que la circunstancia de que el fenómeno de El Niño haya ocurrido en otras oportunidades, no significa que la formación de un episodio para el mes de junio del año 2023 fuera previsible, razón por la que su configuración cumple con la condición de imprevisible.
Ahora bien, en cuanto a la intensidad y a la duración de este episodio de El Niño, aún hay una incertidumbre relativa, pues, como lo indicó la directora del Ideam durante la audiencia pública celebrada en este caso, los modelos solo predicen a corto plazo y su alta capacidad predictiva abarca tan solo los primeros tres meses del año; mientras que para el sexto mes el nivel de certeza es del 25.
A pesar de esa incertidumbre relativa, con base en la información disponible hoy en día, incluso si se analiza como un hecho aislado, se concluye que El Niño 2023-2024 probablemente tendrá el carácter de extraordinario. Se reitera que el 8 junio de 2023, con base en lo dicho por la Administración Nacional sobre la Atmósfera y el Océano, el Ideam previó que este episodio de El Niño será moderado con un 84% de probabilidades y que puede transformarse en un evento fuerte hacia el periodo comprendido entre los meses de noviembre de 2023 y enero del 2024 con una probabilidad del 56Adición a la demanda del 10 de julio de 2023.
Sobre todo, el carácter extraordinario de El Niño 2023-2024 en La Guajira y de la imprevisibilidad de sus consecuencias provienen de su confluencia con otros eventos y situaciones climáticas. Según lo indicó el Ideam el 22 de junio de 2023, es necesario tener en cuenta que este evento climatológico se inscribe en un contexto particular de aumento en el promedio superficial de la TierrAdición a la demanda del 10 de julio de 2023.
Esa información fue reiterada por los expertos que intervinieron en el proceso de constitucionalidad, para los cuales los modelos de predicción muestran que lo más probable es que al menos uno de los cuatro años siguientes superará el aumento de temperatura de 1.5C° de manera temporal y que para el 2030 ese límite de temperatura será excedido definitivamente. Así lo reportó el 17 de mayo de 2023, la Organización Meteorológica Mundial con un nivel confiabilidad del 98%. A juicio del relator especial sobre la Promoción y Protección de los Derechos Humanos en el Contexto del Cambio Climático de las Naciones Unidas, estamos ante una situación diferente a la del pasado, porque al largo periodo de La Niña ahora se une a un Niño y porque ambos fenómenos se sentirán todavía más fuerte que en tiempos previos por su conjugación con el cambio climátic.
Al respecto, la profesora Paola Andrea Arias expuso que la dinámica del cambio climático se unió a un fenómeno de variabilidad climática natural que es El Niño, de manera que se espera un episodio mucho más grave que los de años anteriores a causa de la fuerte influencia del cambio climátic. A su vez, la experta Gabrielle Dreyfus estima que podemos esperar un fenómeno moderado-grave e incluso un Súper Niñ.
Además, en el caso específico de La Guajira, el Ideam manifestó que al fenómeno de El Niño se une otra circunstancia y es que, entre febrero y junio de 2023, las precipitaciones mensuales en el departamento estuvieron “por debajo de lo normalAdición a la demanda del 10 de julio de 2023, pues se registró un nivel correspondiente a entre el 40% y el 80% del total de precipitaciones para la época. Igualmente, durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo, el nivel de precipitaciones en el departamento estuvo “muy por debajo de lo normal” (entre el 0% y el 40% del total de precipitaciones para la época), sobre todo en la parte norte de la penínsul.
En ese contexto, el Ideam explicó que la confluencia de estas tres circunstancias (El Niño, precipitaciones bajas actuales y calentamiento global) en el territorio de La Guajira “puede exacerbar transitoriamente condiciones cálidas intensas y persistentes, que podrían incidir en la detonación de diferentes fenómenos atmosféricos o en el favorecimiento de condiciones adversas sobre algunos ecosistemas que sustentan el desarrollo del ser humano y las actividades productivas.
Los expertos consultados por la Sala Plena concordaron con ese diagnóstico. Por un lado, la directora del Ideam explicó que La Guajira es más vulnerable al cambio y a la variabilidad climáticos porque: (i) tiene el menor número de precipitaciones del país, (ii) es la zona más deficitaria a nivel hídrico de Colombia y (iii) tiene problemas para regular los caudales de los ríos. La llegada de El Niño y la ola de calor tienen la capacidad de generar en esa zona del país eventos sin precedentes y de no retorno. Adicionalmente, a su juicio, la vulnerabilidad de La Guajira se agravará en este año y en siguiente porque El Niño se fortalecerá entre diciembre del 2023 y marzo del 2024 que es justamente la época seca de la costa Caribe. En ese contexto, las comunidades de La Guajira se enfrentarán a serios problemas para conservar su acceso al agua y asegurar la supervivencia de su biodiversida.
De acuerdo con el Ideam, incluso si se presenta un evento moderado de El Niño, lo más probable es que en el departamento de La Guajira se registren condiciones deficitarias en términos de precipitaciones. El escenario más probable es que los niveles de la lluvia estén muy por debajo y por debajo de lo normal (de 0% a 40% y de 40% a 80% del total de precipitaciones para la época) desde julio de 2023 hasta marzo del 2024, sobre todo en el primer trimestre del próximo añAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. En particular, (i) en el mes de julio de 2023 se prevén reducciones entre el 30% y 60%; (ii) en el mes de agosto de 2023 de entre el 10% y el 30% que estarán por debajo de los promedios históricos 1991-2020 en gran parte de la región Caribe; (iii) en el mes de septiembre de 2023, dentro el promedio histórico; y (iv) en el trimestre octubre de 2023 a diciembre de 2023, el Ideam prevé disminuciones entre 10% y cercanos al 40% en La Guajir.
Adicionalmente, el Ideam informó que una de las consecuencias que se puede desprender del fenómeno de El Niño 2023-2024 es el aumento de la temperatura promedio global, sobre todo durante el próximo añ. En ese contexto, ese instituto predice un incremento de la temperatura media del aire con respecto a los promedios históricos entre 0.5°C y 2.5°C en la mayoría de las regiones del país en el periodo comprendido de julio a diciembre del 202. Además, según el Informe Climático Especial del Ideam de 2023, en el departamento de La Guajira se registran los mayores promedios anuales tanto de irradiación global horizontal como de horas de brillo solar. Por lo tanto, esta zona se caracteriza por sus altas temperaturas (entre 35oC y 40oC.
Una vez analizados los documentos técnicos y científicos que obran en el expediente, la Sala Plena encuentra acreditados los argumentos del Gobierno nacional sobre las altas probabilidades de que la confluencia de El Niño con las demás circunstancias climáticas genere un déficit de precipitaciones por debajo de los promedios históricos y un aumento anormal de la temperatura en La Guajira; circunstancias que amenazan severamente la supervivencia de la población en ese departamento, especialmente de la más vulnerable. De ahí que, en materia del nivel de las lluvias y de la temperatura, se conforme una situación extraordinaria, es decir, fuera de lo común en La Guajira.
En segundo lugar, la Sala Plena considera que la existencia de una temporada de ciclones tropicales es un hecho previsible. Así, según el Ideam, “es común que desde el mes de mayo comience el tránsito de ondas tropicales a través del Atlántico [según] la estadística de actividad ciclónica ocurrida en el océano AtlánticoAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. No obstante, de acuerdo con la información emitida por ese instituto, no hay certeza de cuántos de los eventos esperados (tormentas tropicales, huracanes y huracanes mayores) puedan tener una afectación sobre el territorio colombiano. Además, sobre este factor debe tenerse en cuenta que las fechas, los lugares de formación y las posibles trayectorias se pronostican con máximo 7 días de anticipación, según lo informado por el Ideam. Por esas razones, el inicio de la temporada de ciclones en la que se pueden generar eventos que afecten la región del departamento, sumado al corto período de pronóstico y a los demás factores climáticos concurrentes en el departamento de La Guajira, permiten tener por acreditado el carácter imprevisible y extraordinario de este hecho.
A partir de la información científica antes expuesta, la Sala Plena no comparte la opinión expresada por algunos intervinientes quienes, sin ofrecer soporte alguno, sostienen que como El Niño o las olas de calor son recurrentes, la sociedad colombiana está acostumbrada a su ocurrencia de manera que dichos hechos no son sobreviniente. En efecto, por un lado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional señala que los supuestos fácticos que se presentan recurrentemente dejan de ser sobrevinientes únicamente en la medida en la que el Estado y la sociedad se preparan para su ocurrencia y los estados de emergencia tienen por objeto proteger a la población cuando ello no ocurre, incluso si media la negligencia de las autoridades estatales, y se produce una amenaza o una perturbación del orden económico, social y ecológic.
La situación sobreviniente a la que se refiere el Decreto Legislativo no se limita a la formación de El Niño, sino a la confluencia de ese fenómeno con otras situaciones climáticas particulares tales como (i) el aumento de la temperatura global del planeta Tierra y (ii) del departamento de La Guajira que se une con (iii) la reducción de precipitaciones que se presenta en dicho lugar desde febrero del 2023, (iv) con el hecho de que el momento del año en el que dicho fenómeno será más fuerte coincidirá con el periodo natural de sequía en el norte de Colombia y, (v) con la temporada de ciclones tropicales. Por lo tanto, la Corte concluye que la situación a la que alude el Decreto 1085 de 2023 tiene las características de imprevisible, repentina, inesperada y fuera de lo ordinario o de lo común.
El carácter extraordinario de los hechos y la agravación de la crisis humanitaria
Como se expuso en el apartado de reglas generales, la jurisprudencia constitucional ha fijado un claro límite al uso de los poderes de excepción para hacer frente a problemas crónicos o estructurales, aunque reconoce que, de manera excepcional, el agravamiento de problemáticas estructurales en razón de fenómenos sobrevinientes puede eventualmente satisfacer el presupuesto fáctico que habilita la declaratoria del estado de emergencia. En estos casos, el Gobierno nacional debe acreditar el agravamiento o la intensificación de esa situación previa para efectos de tener por cumplido el carácter extraordinario de los hechos, que se analiza en el presupuesto fáctico.
En los fundamentos expuestos por el Gobierno nacional, se explica la situación estructural, esto es, la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira en clave de acceso a servicios públicos esenciales y se presenta, como circunstancia que amenaza con agravar esa crisis humanitaria, la confluencia de diversos eventos y situaciones climáticos -el fenómeno de El Niño, la disminución de precipitaciones, el aumento de la temperatura y la temporada de ciclones en La Guajira-. Así, a juicio del Gobierno nacional, lo más probable es que en los próximos meses, las condiciones ya precarias de acceso al agua y al saneamiento básico, de acceso a los servicios de salud y de mortalidad infantil, de inseguridad alimentaria, de transporte y de energía eléctrica se empeoren por causa de los factores climáticos antes mencionados.
Sobre este punto, durante el trámite de la referencia, varias intervenciones ciudadanas consideraron que el Gobierno nacional sí acreditó tal amenaza de agravamiento, al menos respecto a ciertos servicios públicos y derecho. Por el contrario, otros consideraron que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 es inexequible porque el Gobierno nacional no demostró una agravación o una amenaza de empeoramiento de la crisis humanitaria que se presenta en el departamento de La Guajir.
En este aspecto, la Sala determinará, en primer lugar, si, efectivamente, en este caso se acreditó que la confluencia del fenómeno de El Niño, la disminución de precipitaciones, el aumento de la temperatura y la temporada de ciclones en La Guajira puede agravar la crisis humanitaria y empeorar las ya precarias condiciones de acceso al agua y al saneamiento básico. Luego, la Corte Constitucional definirá si el Gobierno nacional probó que dichos eventos climáticos tienen la potencialidad de agravar la crisis humanitaria en relación con: (i) las tasas de mortalidad infantil y de acceso a los servicios de salud; (ii) la seguridad alimentaria; (iii) el transporte y (iv) la energía eléctrica.
La Sala precisa que en algunos sectores o sobre algunas materias pueden confluir factores que impactan la satisfacción de diversas necesidades básicas. Por ejemplo, en materia de mortalidad infantil, concurren las deficiencias en materia de acceso a agua potable, alimentación adecuada y prestación de servicios de salud. Igualmente, en materia de seguridad alimentaria, confluyen aspectos relacionados con el desabastecimiento de agua disponible para regadío y para que el ganado abreve. En este examen se evaluará, principalmente, la información consignada en la sección “Presupuesto Fáctico” del Decreto 1085 de 2023 y de sus anexos. Adicionalmente, los datos que se tomarán en cuenta serán aquellos que describan la situación correspondiente para el momento de la declaratoria del estado de emergencia, sin perjuicio de la consideración de elementos de contexto como la situación estructural en el déficit en el acceso a servicios esenciales y la garantía de derechos fundamentales en el departamento.
Agua y saneamiento básico
Según el Decreto Legislativo 1085 de 2023, la confluencia del fenómeno de El Niño, de la disminución de precipitaciones, del aumento de la temperatura y de la temporada de ciclones va a agravar la crisis humanitaria en La Guajira y va a tener efectos desproporcionados sobre las poblaciones más vulnerables, pues todo indica que aumentará la ya dramática escasez de agua que allí se present.
La Corte encuentra acreditadas esas manifestaciones. En primer lugar, las predicciones científicas relacionadas con El Niño y con la consecuente reducción de los niveles de las precipitaciones en La Guajira, aportadas por el Gobierno nacional y confirmadas por los expertos durante la audiencia pública, muestran que, incluso si se presenta un episodio moderado de dicho fenómeno, en los próximos meses habrá un déficit de lluvias por debajo e incluso muy debajo de los promedios históricos en esa región del país. Adicionalmente, existen probabilidades altas de que ese déficit sea aún más grave, pues los informes científicos muestran que existe un 56% de probabilidades de que el fenómeno de El Niño 2023-2024 va a ser intenso, sobre todo entre diciembre y marzo, justamente cuando se presenta la temporada seca en la costa del Caribe colombiano.
Ahora bien, el Gobierno nacional acreditó que, en temporadas de sequía como las que se producen o se exacerban con el fenómeno de El Niño y con el aumento de las temperaturas, en La Guajira se presentan altas probabilidades de desabastecimiento del recurso hídrico y de alteración de la calidad del agua disponible. Por ejemplo, en este caso se demostró que, incluso en aquellas zonas de ese departamento que cuentan con un acueducto, existe un riesgo generalizado y alto de desabastecimiento de agua en temporadas seca. Así, para el Ideam y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de acuerdo con el Estudio Nacional del Agua del 2022, el 100% de los acueductos de los municipios de ese departamento pueden quedarse sin ese servicio en temporadas de sequíAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. Adicionalmente, de acuerdo con el Ideam, entre los años 2017 y 2021, en el 50% de los municipios del departamento hubo déficit de agua en épocas seca. De la misma manera, el Consejo Nacional del Agua llamó la atención sobre la necesidad de tomar medidas de mitigación de los impactos del fenómeno de El Niño 2023-2024 en departamentos como La Guajira que tienen un índice de vulnerabilidad hídrica muy alta, de manera que sus sistemas hídricos presentan un alto grado de fragilidad “para mantener una oferta para el abastecimiento de agua.
En esa misma medida, el Ideam manifestó que en las ocho subzonas hidrográficas de La Guajira se reportan índices de uso de agua (IUA altos, muy altos y críticos en años secos, situación de la que se concluye que la demanda hídrica multisectorial es más elevada que la oferta de agua superficial disponible en épocas de sequía. Incluso, en las zonas del río Ranchería y Medio César, la condición crítica frente al índice de uso de agua se ha mantenido desde el año 201Adición a la demanda del 10 de julio de 2023. Adicionalmente, según ese instituto, durante las temporadas de sequías, en el departamento de La Guajira se reportan índices muy altos de alteración potencial de la calidad de agu.
De la misma manera, el Gobierno nacional probó que en las temporadas de sequía existe un riesgo alto de desabastecimiento de agua debido a que aún no es posible explotar las aguas subterráneas existentes en La Guajir. Por ejemplo, según el Ideam, si bien en todos los municipios de ese departamento potencialmente se pueden aprovechar las aguas subterráneaAdición a la demanda del 10 de julio de 2023, el nivel actual de aprovechamiento de las mismas es bajo, como lo demuestra el hecho de que en el 2022 Corpoguajira reportó 1.148 pozos de aguas subterráneas de los cuales únicamente 257 eran productivos, es decir, únicamente el 22,38% estaba en funcionamientAdición a la demanda del 10 de julio de 2023.
El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio informó que en el departamento de La Guajira existen entre 6000 y 6400 puntos de suministro de agua tales como jagüeyes (entre 4500 y 4600), pozos, molinos de viento y microacueductos (entre 1200 y 1800). Sin embargo, la mayoría de esas infraestructuras está fuera de servicio por problemas eléctricos y fallas en los sistemas de tratamiento y de extracción del agua, en un contexto en el que las autoridades locales no prestan la debida asistencia técnica y en el que no funcionan los esquemas organizativos de mantenimiento, operación y sostenibilida. Por lo tanto, en el corto y mediano plazo, la población no podrá recurrir a esas infraestructuras para abastecerse de agua en caso de que ocurra la hipótesis altamente probable de que se reduzcan las precipitaciones en el departamento de La Guajira y los caudales de los ríos disminuyan.
Adicionalmente, según esa cartera ministerial, en la parte norte de ese departamento, en la que muchas personas sobreviven gracias a las aguas provenientes de las precipitaciones, se espera que los jagüeyes (que se usan para almacenar aguas lluvias) se desequen no sólo por la reducción de las precipitaciones, sino por el aumento de la temperatura del aire ocasionado por el fenómeno de El Niño 2023-2024. Esa situación también pone en riesgo a las familias que viven en esa zona, pues su sustento depende del ganado caprino que abreva en dichos lugare.
En segundo lugar, en este caso se probó que la severa reducción de precipitaciones y el aumento de la temperatura que muy probablemente ocurrirán en el departamento de La Guajira tienen la potencialidad de agravar la situación de ciertos grupos de la población que están en mayor riesgo de afectación frente al cambio climático y a los fenómenos de sequía.
Por un lado, el Gobierno nacional demostró que la amenaza de desabastecimiento de agua que existe en las temporadas secas agravará la ya dramática situación que enfrentan los niños, las niñas y los adolescentes que habitan en La Guajira y que representan el 38.2% de la población total de dicho departament. En efecto, el desabastecimiento de agua que se espera se presentará en un contexto en el que, de acuerdo con la información disponible en el Sistema de Información para el Monitoreo, Prevención y Análisis de la Deserción Escolar, el Ministerio de Educación reportó que de las 1643 sedes educativas que hay en ese departamento, sólo 56 cuentan con servicio de agua potabl. Adicionalmente, el Gobierno nacional acreditó que la falta de acceso a agua potable es una de las causas principales de las altas cifras de mortalidad infantil reportadas en el departamento de La Guajira, aspecto que será analizado en el siguiente acápite de esta providencia.
Por otro lado, en el desarrollo de la audiencia pública, tanto el Presidente de la República como algunas expertas en cambio climático destacaron el riesgo de desplazamiento por factores ambientales, sobre todo frente a la población Wayúu y venezolana. Sobre esta materia, señalaron que la menor disponibilidad de agua como consecuencia de los fenómenos climáticos que concurren en el departamento de la Guajira puede provocar importantes flujos migratorios y empeorar las condiciones de vida en La Guajira.
En efecto, el Presidente de la República explicó que como consecuencia de la menor disponibilidad de agua se presentarían dos flujos migratorios: (i) de la población Wayúu binacional que viene desde el norte de Venezuela hacia el sur de Colombia; y (ii) de los miembros de la comunidad Wayúu desde el norte de La Guajira que se desplazarán al sur buscando el agua. Estos movimientos aparejarían un éxodo del pueblo Wayúu y un riesgo de extinción de esa comunidad indígen
Adición a la demanda del 10 de julio de 2023.
Por su parte, la científica Paola Andrea Arias explicó que una consecuencia directa del cambio climático para el norte de Sudamérica, en donde se ubica La Guajira, es la falta de oferta y demanda adecuada de agua, y las consecuentes migraciones. En ese sentido, esa experta resaltó que, cuando hay condiciones climáticas adversas, se exacerban los factores sociales y políticos que llevan al flujo human. A su vez, la científica Catalina González Arango señaló que en el pasado la migración ya fue una consecuencia directa de la variabilidad climática intensa. Así, entre los años 4.000 y 2.000 años A.P. hay un silencio arqueológico en el caribe colombiano, el cual puede indicar que los asentamientos humanos de esos territorios se vieron forzados a trasladarse en tiempos de sequí. De la misma manera, la profesora Gabrielle Dreyfus explicó a la Corte que con el aumento de temperatura de 1.2°C que ya estamos experimentando, se estima que 600 millones de personas han sido expulsadas de su tierra por el calor extremo y otros eventos climáticos sin precedente.
En tercer lugar, el Gobierno nacional mostró que la sequía y el aumento de la temperatura que muy probablemente se producirán por el fenómeno de El Niño pueden acarrear otro tipo de consecuencias que tienen la capacidad de agravar la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira. Al respecto, el Ideam alertó que en toda la región Caribe y, específicamente en el departamento analizado, existe el riesgo de que se produzcan incendios por el aumento de las temperaturas y los puntos de calor derivados de la exposición a la radiación sola. Adicionalmente, según el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el fenómeno de El Niño puede afectar la infraestructura del departamento de La Guajira no sólo por los posibles incendios, sino también por la expansión y contracción del suelo frente a las variaciones de la humedad.
En cuarto lugar, de conformidad con lo señalado por el Ideam, por causa de la temporada de ciclones tropicales y del aumento de la temperatura global, es posible que se presenten inundaciones en La Guajira como consecuencia “del tránsito de ondas del este que vienen del oeste africano hacia el Mar Caribe. El Estudio Nacional de Agua 2022 establece que, paradójicamente, los ciclones tropicales son uno de los eventos que pueden ocasionar desabastecimiento de agua en algunas zonas de La Guajira. Por ejemplo, en el periodo comprendido entre 2017 y 2021, siete de los quince municipios de este departamento reportaron afectaciones medias y bajas del servicio de acueducto por causas asociadas al aumento de las lluviahttps://www.andi.com.co/Uploads/ENA%202022_compressed.pdf.
En definitiva, por las cuatro razones antes expuestas la Sala Plena considera que, a través de los anexos que allegó al expediente de la referencia, el Gobierno nacional acreditó que la conjugación del fenómeno de El Niño, de la disminución de precipitaciones, del aumento de la temperatura y de la temporada de ciclones a la que alude el Decreto 1085 de 2023 muy probablemente va a generar una agravación inusitada de la crisis estructural y humanitaria que se vive en La Guajira. La evidencia aportada indica que ese agravamiento tendrá efectos desproporcionados sobre la población vulnerable que allí habita, que es la que mayor riesgo de afectación tiene por causa de la confluencia de los eventos climáticos, cuyos efectos, según las previsiones científicas, impactarán en los próximos meses a La Guajira. En efecto, lo más probable es que esa conjugación de condiciones climáticas tenga por consecuencia una agravación de la escasez de agua que se presenta en dicho departamento, que es una de las causas principales de la crisis humanitaria preexistente.
Mortalidad infantil y acceso a los servicios de salud
El Decreto Legislativo 1085 de 2023 señala que, según el Ministerio de Salud y Protección Social, desde el 2017 la tasa de mortalidad de niñas y niños menores de cinco años por (i) desnutrición, (ii) infección respiratoria aguda y (iii) enfermedad diarreica aguda en el departamento de La Guajira es ocho, tres y seis veces más alta que la nacional, respectivamente. En concreto, esa cartera ministerial presentó los siguientes datos:
Mortalidad por desnutrición menores de 5 año
| Año | Casos Nacional | Casos La Guajira | Tasa Nacional | Tasa La Guajira |
| 2017 | 254 | 48 | 5,84 | 35,5 |
| 2018 | 395 | 105 | 10,4 | 97,6 |
| 2019 | 359 | 72 | 9,25 | 65,2 |
| 2020 | 265 | 58 | 6,75 | 51,6 |
| 2021 | 306 | 62 | 7,08 | 55,3 |
| 2022 | 356 | 90 | 9,45 | 80,9 |
Mortalidad por infección respiratoria aguda menores de 5 años
| Año | Casos Nacional | Casos La Guajira | Tasa Nacional | Tasa La Guajira |
| 2017 | 616 | 32 | 14,2 | 24,3 |
| 2018 | 649 | 52 | 17 | 48,3 |
| 2019 | 519 | 53 | 13,4 | 47,9 |
| 2020 | 266 | 19 | 6,77 | 16,9 |
| 2021 | 328 | 18 | 8,36 | 16,1 |
| 2022 | 484 | 42 | 12,9 | 37,7 |
Mortalidad por enfermedad diarreica aguda menores de 5 años
| Año | Casos Nacional | Casos La Guajira | Tasa Nacional | Tasa La Guajira |
| 2017 | 129 | 13 | 2,97 | 9,88 |
| 2018 | 177 | 30 | 4,65 | 27,9 |
| 2019 | 258 | 53 | 6,65 | 48 |
| 2020 | 134 | 25 | 3,41 | 22,4 |
| 2021 | 173 | 22 | 4,41 | 19,6 |
| 2022 | 181 | 35 | 4,81 | 31,5 |
Los datos en materia de mortalidad infantil aportados por el Gobierno nacional muestran que las tasas del departamento de La Guajira por las tres causas descritas son mucho mayores a las tasas nacionales. La fuente que generó mayor número de casos corresponde a la mortalidad por desnutrición y, tanto el número de casos como la tasa correspondiente, han aumentado en los últimos tres años. Así, en el año 2020, se produjeron 58 muertes por esa causa, en el año 2021 se registraron 62 muertes y en el año 2022 se presentaron 90 casos. Por su parte, los datos consolidados para la semana 23 del año en curso registran 28 muertes por desnutrición que corresponden a una tasa de 25,3 frente a la tasa nacional de 2,32.
Además, las cifras allegadas por el Instituto Nacional de Salud demuestran que la niñez indígena es la que más se ve afectada por esa situación. Así, 41 de los 43 decesos reportados por desnutrición entre el 2022 y el 2023, es decir más del 95%, correspondieron a niños y niñas indígenas, sobre todo de la comunidad Wayúu que es la más numerosa en dicho departamento, pues 37 de las 43 muertes (esto es el 86%) se presentaron en dicho pueblo étnichttps://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiNjk1MmEwMTAtZTQ2MC00MGE4LWJjYzUtZTdhYzhiNjJmZDMyIiwidCI6ImE2MmQ2YzdiLTlmNTktNDQ2OS05MzU5LTM1MzcxNDc1OTRiYiIsImMiOjR9. Asimismo, la mayoría de las muertes ocurrieron en el área rural dispersa, pues allí se reportó el 88.37%, mientras que en las cabeceras municipales se registró el 11.63%. Finalmente, son las familias de escasos recursos las que se ven más impactadas por la mortalidad infantil, como lo prueba el hecho de que la mayoría de los casos reportados entre el 2022 y el 2023 se presentaron en niños y niñas no afiliados (4.7%) o afiliados al régimen subsidiado de seguridad social en salud (95.3%.
Ahora bien, en este proceso el Gobierno nacional aportó varias pruebas, a partir de las cuales es razonable inferir que esas tasas de mortalidad infantil – que impactan de forma desproporcionada a la comunidad Wayúu, a la población que habita en las áreas rurales dispersas y a la que es de más escasos recursos – tienen una alta potencialidad de agravarse como consecuencia de los efectos derivados del fenómeno de El Niño, la disminución de precipitaciones, el aumento de la temperatura y la temporada de ciclones en ese departamento.
En ese sentido, el Gobierno allegó al expediente información que demuestra que las condiciones de acceso al agua, que muy probablemente se agravarán como consecuencia de los elementos climáticos antes mencionados, inciden de manera decisiva en los niveles de desnutrición y en las tasas de mortalidad registradas en el departamento de La Guajira, de tal manera que, a menor cantidad y calidad del agua disponible, mayor es el número de muertes reportadas por desnutrición infantil, enfermedad diarreica aguda e infección respiratoria aguda.
En primer lugar, en el informe emitido por el Ministerio de Salud y Protección Social, se explica que las dificultades para el acceso al agua potable de manera permanente, el consumo de agua insalubre y el saneamiento deficiente pueden llevar a la desnutrición aguda o hacer que ésta empeore al facilitar el desarrollo de infecciones como la enfermedad diarreica aguda y la infección respiratoria aguda. Estas enfermedades pueden impedir, a su vez, que se absorban los nutrientes que se necesitan para sobrevivir y, de esta forma, se genera un ciclo continuo de desnutrición-infección que expone a los niños y las niñas a una situación de mayor vulnerabilidad en salud y riesgo de muertAdición a la demanda del 10 de julio de 2023.
De la misma manera, dicho ministerio aportó el documento “Condiciones de inequidad y determinantes sociales de salud de los niños y niñas de la población indígena Wayúu, La Guajira Colombia”, realizado por la Dirección de Epidemiología y Demografía de esa cartera, en el que se explica que los déficits hídricos severos que se agravan como consecuencia de fenómenos como El Niño, “actúan en detrimento del estado nutricional de la población en general e incrementan la susceptibilidad a patologías infecciosas como la enfermedad diarreica aguda, lo cual aumenta la vulnerabilidad de la población infantil.
En segundo lugar, durante la audiencia pública, la directora del ICBF señaló que en la actualidad el riesgo de agravación de los casos de desnutrición como consecuencia de la menor disponibilidad del agua en La Guajira es del 34Adición a la demanda del 10 de julio de 2023
Adición a la demanda del 10 de julio de 2023. Este riesgo se calculó a partir de la incidencia de la desnutrición registrada en el departamento tras el último fenómeno de El Niño que se presentó en el año 2015. Así, en el periodo 2015-2016, cuando se vivió una crisis climática en La Guajira, el ICBF realizó mediciones de talla y peso para observar el comportamiento de los niños, las niñas y los adolescentes en riesgo antes y después del fenómeno en mención. Esa medición encontró que, en el cambio de año, el número de niños en riesgo de desnutrición aumentó en un 34%.
Si se cruza ese dato con los decesos registrados entre 2022 y 2023 por esa causa, la cifra de niñas y niños en riesgo de morir como resultado de un consumo insuficiente de alimentos, ligado a las condiciones climáticas que se predice concurrirán en esa zona de Colombia y agravarán la sequía que allí se presenta desde febrero del 2023, podría ser muy alta, incluso, en ese cruce, de cerca de 60 niñas y niños. Asimismo, de acuerdo con el Ministerio de Salud y Protección Social, a mediano y largo plazo, más niños y niñas podrían verse afectados por limitaciones cognitivas y afectaciones en salud, como consecuencia de la desnutrición sufridAdición a la demanda del 10 de julio de 2023.
En tercer lugar, la directora del ICBF también señaló que, para la emergencia actual, a corte 2023, se tallaron y pesaron 90.000 niños, niñas y adolescentes de los cuales 6254 están en riesgo de desnutrición frente a la llegada de El Niño 2023-2024. Ese es un porcentaje altísimo, señaló la directora, en comparación con el resto del país y también aclaró que el territorio de La Guajira que concentra la mayor cantidad de población infantil y adolescente en riesgo es Uribia (en el que el 40.7% de los habitantes son de la comunidad Wayúu, según cifras aportadas por el Ministerio de Salud y Protección Social. Esa magnitud, alegó la interviniente, dificulta la atención porque la situación de desnutrición cambia en cuestión de semanas y requiere de atención urgente y cercana a los niños, las niñas y los adolescente. Por su parte, la directora del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social señaló que hay una tendencia hacia el aumento de la tasa de mortalidad por desnutrición de los niños y niñas menores de 5 años y que se detectó un riesgo creciente de desnutrición o desnutrición agudAdición a la demanda del 10 de julio de 2023.
En cuarto lugar, el Instituto Nacional de Salud indicó que los factores ambientales como las sequías “pueden afectar el acceso a alimentos, agua potable, adecuada disposición de residuos y excretas, aumentando el riesgo de infecciones gastrointestinales, diminución de consumo de alimentos y dificultades en traslado hacia los centros de salud. Los pronósticos relacionados con el fenómeno de El Niño representan una mayor amenaza, por las condiciones de sequía y mayores necesidades de asegurar agua y alimentos para la población.
En quinto lugar, el ICBF informó que uno de los factores que eleva los números de muertes por desnutrición aguda es la indisponibilidad de agua segura para consumo humanAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. En igual sentido, según la información aportada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el probable desabastecimiento de agua generado por el fenómeno de El Niño en departamentos como La Guajira puede disminuir los niveles de la calidad del agua destinada al consumo de las personas y aumentar enfermedades tales como la diarreica aguda, el dengue o la deshidratació. Asimismo, en el “Conpes. Estrategia para el Desarrollo Integral del Departamento de La Guajira y sus Pueblos Indígenas” del 4 de agosto de 2018, se explica que la mortalidad y la desnutrición infantiles en dicha zona del país obedece, entre otras causas principales, a las carencias frente a garantía de los derechos al acceso al agua y al saneamiento básico, al igual que a la seguridad alimentaria, aspecto que será analizado en el siguiente acápite de esta providencia.
Por otra parte, en relación con el sistema de salud, la Superintendencia explicó que la situación actual de la prestación de los servicios de salud, aunado al fenómeno climático descrito en el decreto, dificultará la atención oportuna y eficiente en materia sanitaria por el incremento en la demanda de ese tipo de servicios por parte de los habitantes del departamento. En particular, esa entidad señaló que se generarán presiones sobre el sistema en un contexto de talento humano insuficiente para la atención extramural en zonas dispersas y apartadas; riesgos de disminución de la capacidad laboral como consecuencia del agotamiento por calor, aumento de accidentes y enfermedades laborales; alteración de cadenas de frío y de conservación de medicamentos; aumento de la necesidad de contar con transporte de pacientes diferente al terrestre; necesidades de ajuste en la dotación, teniendo en cuenta las variaciones climáticas que modifican el perfil epidemiológico y exacerban algunas amenazas para la salud (enfermedades de las vías respiratorias y las transmitidas por vectores, inseguridad alimentaria y del agua desnutrición y desplazamientos forzados); y el incremento de los usuarios que requieren ser trasladados a servicios de mediana y alta complejida.
Esa información, combinada con los datos aportados por el Gobierno nacional sobre el estado actual del acceso a los servicios de salud en el departamento de la Guajira, demuestra la existencia de un riesgo de agravamiento del problema estructural en ese campo. En este sentido, el decreto y sus anexos evidencian insuficiencias en la infraestructura, la disponibilidad y el acceso por parte de la población de la zona rural y la eficacia en la prestación de los servicios de salud. Así, el decreto da cuenta de las siguientes circunstancias:
Primero, sobre la relación de la prestación del servicio de salud y las cifras de mortalidad infantil, se explica que la red de atención no cumple con las directrices para el manejo integral y seguimiento de mujeres gestantes con morbilidad materna, niños y niñas en riesgo de desnutrición y desnutrición aguda, lo que impide la detección oportuna y la prevención de muertes materno-perinatales y en población menor de cinco años.
Segundo, existe una baja disponibilidad para la prestación de los servicios por la ubicación de los centros de atención. En ese sentido, de acuerdo con el reporte emitido por el DANE, el 48% de la población de La Guajira habita en la zona rural. En contraste, 337 sedes de IPS en el departamento de La Guajira, esto es, el 79% se encuentran en la zona urbana y 87 en la zona rural, que corresponde al 20.8% de las instituciones que operan en el departamentAdición a la demanda del 10 de julio de 2023. Además, la mayoría de la población Wayúu habita en las zonas rurales dispersa.
Tercero, entre el año 2005 y el 10 de abril de 2023, se cerraron 109 sedes de IPS públicas y mixtas, de las cuales 79 pertenecen a los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribia. Adicionalmente, de estas sedes, 23 se encontraban ubicadas en zonas que permitirían mitigar la inequidad en el acceso a los servicios de salud del nivel primari.
Cuarto, las deficiencias en la prestación de los servicios de salud se evidencian en la percepción de los habitantes a través de las quejas recibidas por la Superintendencia Nacional de Salud. Así, a partir de la información emitida por esa entidad, se advierte que, en lo que va corrido del año, se presentaron 5201 reclamos en salud, de los cuales 1818 se clasificaron como riesgo de vid.
Quinto, de acuerdo con lo señalado en la respuesta al auto de pruebas, la Superintendencia Nacional de Salud indicó que los principales obstáculos para la prestación de los servicios de salud corresponden al relacionamiento con entidades territoriales y aseguradores, insuficiencia de talento humano, déficit en infraestructura y dotación, problemas de financiación, y la georreferenciación por los asentamientos en comunidades rurales dispersa.
En esas circunstancias, la Sala Plena da por acreditado que existe una amenaza de que el sistema de salud se vea desbordado por el aumento de las enfermedades asociadas a los eventos climáticos cuyos efectos muy probablemente impactarán a La Guajira en el corto plazo, sobre todo en las zonas rurales dispersas en las que habitan la mayoría de niños y niñas Wayúu. Así, la situación del sistema de salud podría pasar de grave a crítica como consecuencia de esas presiones adicionales y aumentarse el riesgo para los más vulnerables.
Por las razones antes expuestas, la Corte observa que, en relación con la mortalidad infantil, se acreditó la amenaza de agravación de una situación que ya presenta circunstancias dramáticas. En efecto, es muy probable que las tasas de mortalidad infantil en el departamento de La Guajira aumenten debido a la sequía y a la menor disponibilidad del agua y de alimentos, dificultades en el manejo de las excretas y aumentos de riesgos de infecciones. También se demostró que son los niños y las niñas más vulnerables los que están en mayor riesgo de morir en particular los de la etnia Wayúu, los que viven en las zonas rurales dispersas y los que son de escasos recursos. Asimismo, se mostró cómo las mayores demandas en la prestación del servicio de salud derivadas de los efectos del clima en la salud de los habitantes, principalmente de los niños y las niñas en los términos explicados por las autoridades, tienen la potencialidad de intensificar las presiones sobre el sistema de salud que en el departamento revela condiciones precarias e insuficientes. En consecuencia, el decreto también demostró que los fenómenos climáticos presentes en el territorio muy probablemente van a generar una agravación inusitada de la crisis estructural y humanitaria que se vive en el departamento en lo que respecta al acceso a los servicios de salud.
Seguridad Alimentaria
En la motivación del Decreto 1085 de 2023 se argumenta que la confluencia del fenómeno de El Niño, la disminución de precipitaciones, el aumento de la temperatura y la temporada de ciclones en La Guajira muy probablemente va a agravar la crisis humanitaria en dicho departamento en materia de acceso a la alimentación adecuada por parte de los habitantes del departamento, principalmente de los niños y las niñas, y de quienes habitan en zonas rurales dispersas. Por las siguientes razones, la Sala Plena estima que el Gobierno nacional acreditó ese agravamiento potencial de la situación estructural en materia de seguridad alimentaria.
Primero, según informó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el departamento de La Guajira concentra el mayor potencial de riesgo de afectación a seres humanos, provocado por el fenómeno de El Niño 2023-2024, debido a que más de 160.588 personas tienen potencial alto de ser afectadas por las sequías. Asimismo, esa entidad indicó que este riesgo no tiene comparación con ningún otro de los departamentos del territorio nacional.
Segundo, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible señaló que el departamento de La Guajira se sitúa dentro del 3% de la zona del territorio nacional con mayor amenaza de riesgo por el fenómeno de El Niño entre los meses de abril a septiembre de 2023. En concreto, esa autoridad indicó que casi la totalidad del área cultivada del departamento tiene amenaza media y alta por las sequías. En relación con las amenazas en los cultivos, los cuales están directamente relacionados con el acceso a los alimentos, la unidad explicó que en el departamento de La Guajira cuenta con 25.466 hectáreas cultivadas. De este total, 966 hectáreas no tienen amenazas por sequía; 5677 hectáreas presentan amenaza baja; 7802 presentan amenaza media; y 11.020 hectáreas presentan amenazas altas por las sequías.
Tercero, el Gobierno nacional aportó información a partir de la cual es razonable inferir que las poblaciones más vulnerables son las que están en mayor riesgo de sufrir los efectos del agravamiento de la crisis en materia alimentaria. En este caso se probó que como consecuencia de la sequía que muy probablemente se exacerbará en los próximos meses en el departamento de La Guajira, los niños y las niñas de menos de cinco años, especialmente del pueblo Wayúu, los que viven en las áreas rurales dispersas y los que son de escasos recursos, son los que más expuestos a sufrir desnutrición aguda y otras enfermedades asociadas a esa condición y, por esa vía, a morir. Puntualmente, según las cifras aportadas por el ICBF, 6254 niñas y niños están en riesgo de desnutrición por causa de la llegada de El Niño 2023-2024.
De acuerdo con los elementos expuestos, se evidencia que los fenómenos climáticos referidos en el decreto generan riesgos directos sobre los cultivos en el departamento y, por lo tanto, pueden disminuir la disponibilidad de alimentos, sobre todo para las poblaciones más vulnerables. Así, la situación estructural en materia alimentaria puede resultar agravada por los eventos climáticos concurrentes en el territorio.
Educación
El Decreto Legislativo 1085 de 2023 refiere que la grave crisis humanitaria también se materializa en la baja cobertura en el sector de educación, con altos índices de deserción escolar, infraestructura de baja calidad y malas condiciones laborales para educadores, lo cual se evidencia de manera notoria en la zona rural, donde las comunidades indígenas atienden clases en condiciones precarias. Agregó que, de la mano con los programas de seguridad alimentaria con enfoque diferencial que se requieren en el departamento de La Guajira, también es indispensable acelerar el mejoramiento de la cobertura y calidad de la educación y en particular de la etnoeducación, dado el alto porcentaje de población indígena allí existente, la cual durante muchos años ha sido excluida sistemáticamente de la participación en la vida del departamento y de la Nación. De igual forma, el decreto alude a la importancia de lograr una alimentación escolar sana y suficiente para los educandos, siendo tales aspectos los que incidan en lograr niveles de calidad en la enseñanza y el aprendizaj.
El ICBF identificó en servicios de educación inicial 2.095 menores de 5 años en riesgo de desnutrición y 177 con desnutrición aguda, en el primer trimestre de 2023. A su turno, en los reportes de las comunidades indígenas se han identificado 2.454 niñas y niños sin atención en servicios de educación inicial, de los cuales 309 están en riesgo o con desnutrición agud.
Al respecto, se debe señalar que la alimentación escolar funge como herramienta indispensable para “garantizar a todos los alumnos acceso a una comida completa al día, algo que, además, puede elevar la atención de los niños en aras del aprendizaje y aumentar la matrícula escolar. Ello supone “un esfuerzo de planeación y coordinación mancomunado y constante dirigido a exterminar el hambre y la desnutrición de los niños y las niñas. Así las cosas, la agravación de la crisis humanitaria que aqueja a la población de La Guajira por la conjunción de los eventos climáticos que lleva a una mayor escasez de los recursos hídricos impacta el servicio educativo en materia de alimentación escolar. La nutrición adecuada de los niñas, niños y adolescentes propende por la mejora en el acceso y la calidad de la educación, al tiempo que previene los eventos de deserción escolar, al suplir necesidades básicas de los educandos. Sin embargo, no es posible garantizar los estándares nutricionales mínimos sin fuentes suficientes de agua potable y saneamiento básico.
Aunado a lo anterior, la Sala destaca que en los documentos CONPES No. 3883 del 21 de febrero de 2017 y 3984 del 21 de febrero de 2020, se reconoció que en esa región persisten riesgos frente a la adecuada prestación de servicio de educación y respecto de la superación de las metas de cobertura, calidad y continuidad.
Al respecto, las deficiencias en el servicio de educación en La Guajira relacionadas, por ejemplo, con la calidad de los servicios, los estándares mínimos de prestación, la información reportada y la imposibilidad de acceder a una etnoeducación, son situaciones reconocidas incluso por la jurisprudencia constituciona.
En la Sentencia T-058 de 2019, este tribunal señaló, conforme a lo reportado por la Defensoría del Pueblo, que “los niños, niñas y adolescentes de las comunidades asisten a lugares denominados 'aulas satélites', las cuales funcionan en campo abierto, no cuentan con condiciones mínimas para el desarrollo de las actividades académicas (salón de clases, pupitres, kit escolar)”. Adicionalmente, advirtió “los niños presentan desnutrición. No disponen de agua para el consumo humano (…) Se observa desconocimiento de las normas concernientes con el derecho a la educación: marcadas debilidades en la ejecución de actividades de inspección, vigilancia y control desde el sector educativ https://repositorio.defensoria.gov.co/bitstream/handle/20.500.13061/295/Crisis_humanitaria_en_la_guajira_2014.pdf?sequence=1&isAllowed=y”. En tal contexto, la Corte coligió que es necesario adoptar medidas para eliminar la brecha que existe entre niños indígenas y no indígenas, siendo los primeros quienes presentan mayores tasas de analfabetismo y deserción escolar.
Asimismo, en la Sentencia T-334 de 2022 se reiteró que la educación de la niñez Wayúu se caracteriza “por deficiencias en la prestación del servicio que, a su turno obedecen a múltiples variables, algunas de ellas, ya identificadas por las diferentes autoridades, dentro de las que se encuentran, por ejemplo, la ausencia de medidas institucionales desde el punto de vista administrativo y presupuesta”.
Por tanto, aun cuando en esta oportunidad se está ante la declaratoria del estado de emergencia por la confluencia de fenómenos naturales, es importante tener en cuenta las decisiones mencionadas, toda vez que se pretende a través del estado de excepción evitar la agravación de una problemática estructural que padece la población en todo el departamento de La Guajira, dada la mayor escasez de los recursos hídricos, por lo que está acreditada la estrecha relación entre el acceso al recurso hídrico -que se ve gravemente impactado por los eventos climáticos que confluyen en el departamento de La Guajira- y la satisfacción de las garantías asociadas al derecho de educación de la niñez Wayúu, cumpliéndose el presupuesto bajo análisis.
Transporte
En relación con el servicio público de transporte, en el presupuesto fáctico del Decreto Legislativo 1085 de 2023 se señala que la red de carreteras de La Guajira es insuficiente. Si bien la Sala Plena considera acreditado ese hecho, lo cierto es que en el caso analizado el Gobierno nacional no demostró de qué manera el estado de las vías se vería perjudicado por el advenimiento de los hechos climáticos sobrevinientes ni explicó de qué manera esa afectación traería como consecuencia el agravamiento de la crisis humanitaria y estructural presente en ese departamento. Al respecto, los fundamentos 60 y 61 del Decreto Legislativo 1085 de 2023, se limitan a describir el estado de las redes de carreteras primaria, secundaria y terciaria del departamento de La Guajira. Adicionalmente, la información contenida en los anexos aportados por la Presidencia de la República se restringió a dar cuenta de la situación de las vías y de la infraestructura aeroportuaria y aérea y a enlistar algunas medidas tomadas o por tomar con el propósito de mejorar el transporte en el departamento de La Guajira.
De igual manera, en las respuestas al auto de pruebas, la Presidencia de la República, el Instituto Nacional de Salud y el Ministerio de Salud se limitaron a hacer anotaciones muy generales y al margen según las cuales la insuficiencia de las carreteras: i) es una de las causas de los problemas para garantizar la prestación de los servicios de salud en las comunidades apartadas que se ubican en las áreas rural y rural dispersa, particularmente las indígenaRespuesta del secretario jurídico de la Presidencia de la República al auto del 13 de julio de 2023; ii) constituye un obstáculo para lograr la cobertura total de agua potablRespuesta del secretario jurídico de la Presidencia de la República al auto del 13 de julio de 2023, el acceso a la educación y el abastecimiento de productos alimenticioRespuesta del Instituto Nacional de Salud al auto del 13 de julio de 2023 y iii) limita el desarrollo de actividades comerciales y turísticas en el departamento de La Guajir.
Por lo tanto, de la información consagrada en los anexos del Decreto 1085 de 2023 y de las pruebas recaudadas por la Corte Constitucional, se concluye que el Gobierno Nacional omitió plantear una relación, así sea remota, entre el estado de la infraestructura de carreteras a la que se hizo alusión en los presupuestos fáctico y valorativo del decreto analizado, por un lado, y el agravamiento de la crisis humanitaria por el advenimiento de los hechos climáticos sobre los que se basa la declaratoria del estado de emergencia, por otro lado. En efecto, la información contenida en los anexos se limita a describir el estado de la infraestructura de conectividad vial, marítima y aérea entre el 2020 y el 2023, a mencionar algunas de las consecuencias socio-económicas que se derivan del déficit de conectividad que se vive en el departamento de La Guajira y a enlistar los proyectos y los objetivos a alcanzar para mejorar en ese campo. Sin embargo, no se demostró cómo el déficit de acceso al servicio de transporte en el departamento resultará agravado por los fenómenos climáticos concurrentes allí.
En ese contexto, la Sala Plena considera que el Decreto 1085 de 2023 no superó la carga argumentativa exigida en el juicio de sobreviniencia de los hechos invocados respecto al sector de transporte.
En relación con el servicio público de energía eléctrica, el presupuesto fáctico del Decreto Legislativo 1085 de 2023 describe el panorama en materia de acceso a este servicio en el departamento, refiere el carácter esencial del servicio en mención y su relación con la vida en condiciones dignas. Igualmente, señala, de forma general, que el déficit en el acceso a dicho servicio repercute en el desarrollo integral de los niños y de las niñas. Esta argumentación evidencia la necesidad de incrementar los esfuerzos del Estado en relación con la garantía de ese servicio en el departamento, pero no cumple con la carga exigida en este presupuesto, pues el Gobierno nacional se limitó a identificar una circunstancia estructural y no explicó cómo la situación que describe en este sector se agravaría como consecuencia de los fenómenos climáticos que concurren en el territorio.
De los argumentos expuestos en el Decreto Legislativo y la información aportada en los anexos se extraen dos grandes temas relacionados con la energía eléctrica. De un lado, se encuentran las cifras de acceso al servicio por parte de los habitantes del departamento, el diagnóstico que sobre la materia se ha efectuado por lo menos desde el año 2016, el tipo de soluciones a implementar y la estimación presupuestal para hacerlo. De otro lado, se presenta la información correspondiente a las potencialidades del departamento para la generación de energía eólica y solar, el desarrollo de proyectos de generación de ese tipo de energía y las dificultades actuales en la concertación de los proyectos con las comunidades indígenas. Sobre los dos grandes temas abordados en el decreto en materia de energía, no se presenta una explicación ni siquiera somera sobre la agravación de las situaciones identificadas y su relación con los fenómenos climáticos sobrevinientes esperados en el territorio.
Así, en lo que respecta al acceso a la energía eléctrica por parte de los habitantes del departamento, no se explica cómo la situación de sequía por los eventos climatológicos esperados en el territorio tiene incidencia en el acceso al servicio, especialmente si se considera que las principales soluciones en materia de energía para La Guajira corresponden a microrredes y soluciones fotovoltaicas individuales destinadas a las comunidades ubicadas en las zonas rurales dispersas. De manera que, en relación con la situación estructural de déficit de acceso al servicio de energía eléctrica en el departamento, aunque la Sala reconoce la importancia de mantener e incrementar los esfuerzos del Estado para garantizar un acceso universal a dicho servicio por parte de los habitantes del departamento de La Guajira, no está demostrada una situación de posible agravación de las condiciones prexistentes. Por lo tanto, respecto a este sector no se supera el juicio fáctico.
Por su parte, en relación con los proyectos de fuentes no convencionales de energía principalmente se dio cuenta del estado de desarrollo de estos y de las circunstancias asociadas a los procesos de participación de las comunidades indígenas, sin que se explicara cómo esta situación resulta afectada o se agrava por las condiciones asociadas a los fenómenos climáticos en los que se sustenta el estado de emergencia. Por el contrario, el diagnóstico emitido por el Ministerio de Minas y Energía alude a la necesidad de acciones o estrategias dirigidas a solventar los conflictos de participación de las comunidades en las instancias iniciales de asignación de los proyectos, y que comprende el desarrollo de instrumentos de participación desde el momento de las convocatorias y de las subastas de energía.
En ese sentido, cabe destacar que, en la respuesta emitida por el Ministerio de Minas y Energía al auto de pruebas proferido por esta Corte, esa cartera reconoció que las circunstancias climáticas que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia no afectan de forma directa los proyectos de transición energética, pero sí conllevan a un agravamiento del estado de cosas inconstitucional que sufren las comunidades de La Guajir. De manera que, los asuntos relacionados con el retraso de los proyectos de transición energética no corresponden al fundamento del estado de emergencia declarado en el Decreto Legislativo 1085 de 202.
A partir de lo expuesto y como quiera que en el presente asunto el estado de emergencia se sustenta en una situación estructural agravada por fenómenos climáticos sobrevinientes, no se cumplió con la carga argumentativa exigida al Gobierno nacional. En concreto, dicha autoridad no explicó cómo esa situación previa y generalizada de déficit de acceso al servicio de energía eléctrica en el departamento de La Guajira se agrava a partir de los eventos climáticos que se esperan sobre el territorio. Por el contrario, el Gobierno nacional se limitó a dar cuenta del diagnóstico sobre el sector y, de hecho, a reconocer las estrategias que se adelantan para la superación de ese escenario, a partir de los cuales se ha logrado reducir el déficit en el acceso a este servicio público. Adicionalmente, como se indicó previamente, el Gobierno reconoce que el retraso en los proyectos de transición energética no obedece ni se ve agravado por los fenómenos climáticos sobrevinientes e inminente.
La Corte llama la atención sobre la desconexión de las consideraciones que plantea el decreto legislativo en el sector de energía con el fundamento del estado de emergencia, pues el Gobierno es claro en señalar que la principal causa de los retrasos en los proyectos de transición energética corresponde a las situaciones de conflictividad social asociadas a la participación y representación de las comunidades indígenas en los proyectos que las afectan. Esta situación, sin embargo, no tiene una conexión directa ni remota con los eventos climáticos presentes en el departamento y la consecuente reducción del acceso al agua como los elementos principales y transversales de la alegada agravación de la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira. Por ello, frente a este sector, se tiene por no acreditada la agravación de la situación humanitaria prexistente.
Conclusiones del examen del presupuesto fáctico
En el examen del presupuesto fáctico la Sala encontró que los hechos invocados como fundamento del estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira plantean la agravación inusitada de una situación humanitaria estructural. Este evento es admitido, bajo ciertas exigencias, como fundamento del estado de emergencia en la jurisprudencia constitucional, como se explicó en las reglas generales de esta providencia.
Los hechos invocados en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 superan el juicio de realidad, pues no se trata de hechos supuestos o hipotéticos.
Asimismo, superan el juicio de identidad, debido a que se trata de circunstancias que no configuran un estado de guerra exterior ni de conmoción interior.
Los hechos invocados, relacionados con los fenómenos y eventos climáticos que concurren en el territorio del departamento de La Guajira, son imprevisibles y repentinos. En efecto, quedó demostrada la concurrencia de diversos hechos climáticos con incidencia en la disponibilidad del agua en el departamento, los cortos periodos de predictibilidad de esos fenómenos y la alta amenaza que generan sobre el acceso al recurso hídrico.
Finalmente, sobre el carácter extraordinario de los hechos y la agravación de la crisis humanitaria, la Sala Plena encontró que este requisito se cumple en relación con los sectores correspondientes a: (a) mortalidad infantil y salud; (b) seguridad alimentaria; y (c) acceso al agua y saneamiento básico. Asimismo, se evidenció que la agravación de la crisis humanitaria afecta, de manera más intensa, a sujetos en condiciones de mayor vulnerabilidad, tales como los niños y niñas, los habitantes de las comunidades rurales dispersas, los miembros del pueblo Wayúu y la población migrante, y que puede generar mayores movimientos migratorios y situaciones de desplazamiento por factores ambientales. No obstante, en relación con la situación de acceso a los servicios de transporte y energía eléctrica en el departamento de La Guajira, no se explicó ni se acreditó cómo los fenómenos climáticos esperados en el territorio y que tienen como efecto principal la reducción en el acceso al agua, agravan la situación de acceso a dichos servicios.
En síntesis, en el presupuesto fáctico, la Sala concluyó que el estado de excepción no se limitó a invocar un problema estructural. Por el contrario, el Gobierno nacional dio cuenta de una situación de crisis humanitaria en el departamento de La Guajira por el déficit en el acceso a servicios públicos esenciales (situación estructural), que se puede agravar por fenómenos climáticos repentinos e imprevisibles que concurren en el departamento de La Guajira y que inciden en la disponibilidad del agua (agravamiento de la situación estructural). Finalmente, se concluyó que el recrudecimiento de la situación ya dramática en materia de mortalidad infantil, acceso al servicio de salud, acceso al agua y saneamiento básico, educación y seguridad alimentaria en el departamento de La Guajira genera una situación de carácter extraordinario que, sin embargo, no se acreditó en lo relacionado con las consideraciones sobre energía y transporte.
Presupuesto valorativo
El artículo 215 de la Constitución Política de 1991 dispone que la emergencia económica, social y ecológica podrá declararse frente a hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar “en forma grave e inminente” el orden económico, social y ecológico, o que constituyan “grave” calamidad pública. Por lo tanto, no cualquier perturbación o amenaza puede dar lugar a la declaratoria de la emergencia, pues esta debe acreditar: (i) la gravedad, “cuya calificación no corresponde al ejercicio discrecional de una atribución presidencial sino a una percepción objetiva de la intensidad de la perturbación y (ii) la inminencia que implica que “no se trate de un peligro eventual o remoto sino de un riesgo efectivo que se puede materializar en cualquier momento, o tratarse de un peligro potenciado por su inmediatez temporal.
En esa línea, se destaca que el objeto de la valoración no recae sobre los hechos, sino sobre las consecuencias o el impacto que esos supuestos fácticos tienen en la sociedad en términos económicos, sociales y ecológicos o de grave calamidad pública; análisis que, inicialmente es realizado por el Presidente de la República al emitir el respectivo decreto que declara el estado de excepción.
Ese juicio valorativo como se indicó en el acápite de reglas generales, tiene por finalidad evaluar la calificación realizada por el presidente la República y el Gobierno nacional sobre la intensidad de la perturbación o de la amenaza al orden económico, social y ecológico.
Para asumir este estudio, la Corte ha destacado la necesidad de reconocer un importante margen de valoración en cabeza del Presidente de la República; lo que implica que, el juicio de la Corte debe ser respetuoso de un margen significativo de apreciación de la gravedad e inminencia en la afectación del orden por parte de dicha autoridad. En consecuencia, al realizar el juicio valorativo, la tarea de esta Corporación se limita a constatar si el Presidente incurrió en “una evidente arbitrariedad o de un error manifiesto -límite y freno al abuso de la discrecionalidad- al calificar los hechos detonantes de la emergencia.
En todo caso, la Sala Plena considera que, si bien dicho margen es relevante, y se ha reconocido por la jurisprudencia constitucional en la evaluación de los Decretos Legislativos, tratándose de medidas que pretendan conjurar el agravamiento de un problema estructural el escrutinio debe ser más intenso. Esto por cuanto, en este último evento, una vez identificados los hechos corresponde al Estado dotarse de herramientas jurídicas y de política pública que los aminoren.
Siendo el uso del decreto una vía excepcional, no sería posible tener el mismo estándar de una situación sobreviniente, a una que profundice un problema de largo aliento. En este caso corresponderá a la Corte, al hacer el control, evidenciar si en verdad la utilización del poder del Ejecutivo se requiere para la conjura de unos hechos que por su gravedad y por su carácter intempestivo amenacen los derechos fundamentales, o si más bien se trata de una situación crónica, en la que deben activarse otro tipo de soluciones. La metodología de los juicios tiene por objeto hacer ese estudio, y otorgar razones suficientes para sustentar las conclusiones.
Precisado lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación parte por afirmar que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 sí supera el juicio valorativo. Esto, por tres razones: (i) primero, el Decreto Legislativo 1085 de 2023 se soporta en una amenaza real de perturbación al orden económico, social y ecológico en el departamento de La Guajira; segundo (ii), la amenaza identificada cumple el criterio de inminencia; y (iii) tercero, la amenaza también satisface la condición de gravedad.
A continuación, se expone con mayor detalle cada una de las premisas que llevan a la Sala Plena de esta Corporación a concluir que el Decreto 1085 de 2023 satisface el juicio valorativo.
La calificación que hizo el Presidente de la República sobre los hechos expuestos en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 fue planteada desde la configuración de una amenaza de perturbación al orden económico social y ecológico en el departamento de La Guajira, y no como el agravamiento de una perturbación previamente consolidada. Esto se evidencia en los fundamentos 74, 75, 99, 100 y 102 del citado decreto en los que se indica que, en un futuro cercano, se agravará la indisponibilidad hídrica y la crisis humanitaria que afecta de forma más intensa a las poblaciones en estado de vulnerabilidad. En el mismo Decreto se reconoce que, aunque este desabastecimiento de agua ha sido una constante en el territorio de La Guajira, es posible evidenciar una agudización del mismo generada por la confluencia de los eventos climáticos sobrevinientes como el fenómeno de El Niño, la disminución de precipitaciones y el aumento de las temperaturas y la temporada de ciclones.
La Sala Plena estima que esta valoración no incurre en un error manifiesto o en arbitrariedad, pues el artículo 215 de la Carta Política precisa que el estado de emergencia puede configurarse por (a) perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico del país; (b) amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico del país; o (c) grave calamidad pública.
Luego, es claro que el citado artículo 215 prevé a las “amenazas” como uno de los supuestos facticos que conllevan a una grave afectación sobre el orden económico, social y ecológico y que supone la necesidad de anticiparse a sus efectos. Adicional a ello, la ausencia de error manifiesto o arbitrariedad también tiene respaldo en la jurisprudencia constitucional y en los hechos que motivaron la expedición del Decreto 1085 de 2023 ya que, estos se encuentran atados a un fenómeno de variabilidad climática intensa que afecta, especialmente, a población en situación de vulnerabilidad, como se pasa a exponer.
Esto es perfectamente posible, como se explicó al inicio de esta decisión la jurisprudencia constitucional ha avalado la declaratoria de estados de emergencia en contextos de amenaza, como sucedió en las sentencias C-004 de 1992 C-122 de 1997 y C- 156 de 201.
En la Sentencia C-122 de 1997, aunque la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto legislativo objeto de estudio, precisó que el estado de excepción no está limitado a aquellos eventos en los que la situación o el daño ya se consolidó y luego en la Sentencia C-156 de 2011 declaró la exequibilidad de un decreto legislativo dictado con ocasión del fenómeno meteorológico conocido como 'La Niña', al estimar que los sucesos acaecidos a en el año 2010, agudizados a partir del mes de noviembre del mismo año, podrían conllevar a que las medidas ordinarias en 2010 resultaran “insuficientes y poco idóneas para superar la amenaza para este entonces latente, de que los efectos del fenómeno de la Niña del 2010 se extendieran hasta el año 2011.
Ello da cuenta que la declaratoria de los estados de emergencia es una herramienta útil no solo de cara a situaciones extraordinarias consolidadas sino también frente a situaciones que tienen la potencialidad real de generar graves afectaciones, pues incluso en este último escenario las medidas adoptadas permitirían evitar o amortiguar las circunstancias de gravedad.
En segundo lugar, la Sala Plena destaca que una de las principales razones que motivó la emisión del Decreto 1085 de 2023 consistió en la concurrencia de fenómenos de variabilidad climática intensa que, desafortunadamente, afectan con mayor magnitud a las poblaciones que se encuentran en mayor vulnerabilidad socioeconómica; por lo cual, en estos eventos, la declaratoria del estado de emergencia tiene un papel muy especial, al permitir mitigar los efectos derivados de una amenaza. Sobre este punto, es importante destacar que la jurisprudencia constitucional reconoce que los sujetos en condiciones de mayor vulnerabilidad son quienes soportan de manera más aguda las consecuencias de los problemas estructurale. Por lo tanto, una amenaza comprobada sobre la agravación de una situación que, de forma regular y habitual, ya acarrea una grave y masiva violación de derechos fundamentales, puede configurar las condiciones previstas en el artículo 215 de la Carta Política.
Al respecto, la Sala destaca que los expertos invitados corroboraron que, en efecto, la crisis humanitaria por menor desabastecimiento de agua en La Guajira afectaría de manera más grave a la población vulnerable. De un lado, el Relator Especial sobre el Cambio Climático de las Naciones Unidas expuso que las consecuencias agravadas que viven las personas pobres están documentadas en el reporte del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), entidad que encontró que millones de personas se ven afectadas por la inseguridad alimentaria producto del clima extremo y de la inseguridad hídrica, como sucede, mayoritariamente, en Centro y Sudamérica, África, Asia, países en desarrollo, pequeñas islas y el Ártico.
En esa misma línea, el Relator destacó que, en el caso de los asentamientos urbanos vulnerables, especialmente aquellos que son informales, se ha encontrado que las olas extremas de calor producen muertes y problemas crónicos de salud. Así, en el periodo 2010-2020, ese grupo de expertos halló que las muertes asociadas a inundaciones, sequías y tormentas son 15 veces más altas en zonas de mayor vulnerabilidad socioeconómica que en áreas de baja vulnerabilida. Por su parte, la científica Paola Andrea Arias indicó que Colombia es un país especialmente vulnerable a los fenómenos climáticos porque en las zonas donde hay inequidades, pobreza y marginalización los efectos de ese tipo de eventos se sienten de manera agravad.
La anterior información resulta de especial relevancia, teniendo en cuenta la caracterización de la población que habita en La Guajira. Como se expuso líneas atrás, en este territorio se concentran diferentes comunidades indígenas que, han sido reconocidas por esta Corporación como sujetos de especial protección constitucional; así mismo, el número de niños que habitan en este Departamento también da cuenta de que las afectaciones derivadas de la variabilidad climática identificada por el Gobierno Nacional tendrán especiales y negativos efectos en sus derechos fundamentales al acceso al agua potable, a la salud, y a la alimentación, entre otros tantos.
Así, a partir de lo expuesto, la Sala reitera que la valoración que hizo el Gobierno nacional al emitir el Decreto 1085 de 2023 y calificar las situaciones de hecho que motivaron su expedición como una “amenaza” no constituye una arbitrariedad o un error manifiesto de apreciación.
El Decreto Legislativo expone con claridad el carácter inminente de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria de La Guajira a partir de la intensificación de eventos sobrevinientes e inesperados que configuran un contexto de especial variabilidad climática, acaecidos desde junio 2023. Estos eventos corresponden a: (i) la llegada temprana de la temporada de ciclones tropicales, (ii) el Fenómeno de El Niño, y su potencial de pasar de categoría moderado a fuerte y, (iii) la temporada seca y el déficit de precipitaciones presentes. Además, el Gobierno destacó que estos fenómenos sobrevinientes se articulan con un complejo contexto previo, caracterizado por un ecosistema de desierto y condiciones naturales que dificultan el acceso al agua de buena calida; un déficit en la infraestructura de acceso al agu y una demanda de agua superior a la oferta disponibl.
En otras palabras, el Gobierno resaltó que el carácter inminente de la amenaza ya delimitada, no solo de deriva de la ocurrencia de fenómenos climáticos sobrevinientes, sino también de la conjugación de estos con la ya existente crisis en materia de acceso al agua en La Guajira. Como consecuencia de ello, el Gobierno valoró que estas circunstancias generan efectos directos e irresistibles, que se ven reflejados en la afectación de los derechos subjetivos y colectivos de los habitantes del departamento de La Guajira al agua, a la salud, a la alimentación y al suministro de energía eléctrica.
Adicionalmente, a la luz del análisis que se debe realizar en torno al juicio valorativo, la Sala Plena destaca que el Gobierno nacional no incurrió en arbitrariedad ni error manifiesto, pues el Gobierno tomó en cuenta que ya concurren en el departamento eventos que generan presión hídrica y que amenazan con incrementarse en el corto y el mediano plazo. Luego, se está frente a situaciones de hecho que fueron acreditadas líneas atrás y cuyo agravamiento, de manera razonable, se desprende de los fenómenos climáticos sobrevinientes ya descritos. Esto se corrobora con la información aportada por el mismo Gobierno, así como con cifras y datos presentados por expertos consultados por esta Corporación y mediante las intervenciones expuestas en la audiencia pública adelantada sobre el tema.
Por ejemplo, como se demostró previamente, los pronósticos climatológicos de lo que probablemente está por suceder y sucederá en los próximos meses en la Guajira se basan en información científica producida por las autoridades colombianas competentes como el IDEAM y se fundamentan en los informes publicados por los expertos mundiales en la materia, tales como la Oficina Nacional de Administración Oceánica Atmosférica de los Estados Unidos (NOAA, por su sigla en inglés), la Organización Meteorológica Mundial y el Servicio de Cambio Climático de Copernicus (C3S). Así mismo, todos los científicos que participaron en la audiencia pública celebrada el 11 de agosto de 2023 estuvieron de acuerdo en que la formación y la gravedad del fenómeno de El Niño sólo se pueden predecir con una corta anticipación y estimaron que las predicciones climáticas contenidas en el decreto analizado son correctas. Igualmente, varios de ellos manifestaron su preocupación frente al hecho de que es probable que durante este episodio de El Niño el departamento de La Guajira alcance condiciones que hagan inviable la vida humana o la dificulten gravement.
Teniendo presentes estos datos, la Sala Plena destaca que las probables afectaciones estimadas por el Gobierno nacional se basan en proyecciones climáticas de corto y mediano plazo que, pese a tener por fundamento un escenario de probabilidades, de ninguna manera, constituyen un error manifiesto o una arbitrariedad. En efecto, este contexto conlleva a que, necesariamente, se tenga un margen de incertidumbre sobre la magnitud que alcanzará El Niño 2023-2024 en los próximos meses; sin embargo, lo cierto es que desde enero de 2023 los promedios de lluvias registrados en la Guajira son más bajos de los registrados históricamente y lo más probable es que en esa zona del país se sigan presentando lluvias deficitarias, incluso en el supuesto en el que se cause un episodio moderado de dicho fenómeno.
Con base en lo expuesto, la Sala Plena concluye que el Gobierno Nacional realizó una valoración acertada sobre la inminencia de la amenaza de agravamiento de la situación estructural de crisis humanitaria en el departamento de La Guajira. Esto, al constatar que no solo se derivaba de las dificultades históricas de acceso al agua, su impacto en otros campos como el saneamiento básico, la seguridad alimentaria y la mortalidad infantil, al igual que en el goce efectivo de múltiples derechos fundamentales, sino también a partir de su confluencia con eventos climáticos sobrevinientes que tienen como efecto inmediato la reducción del ya escaso recurso hídrico en el departamento de La Guajira.
De conformidad con el artículo 215 de la Constitución, la magnitud de la perturbación o de la amenaza debe tener una cualificación especial que, implica que los fenómenos que motivaron la emergencia sean grave. Para validar si el análisis del Gobierno nacional satisface este aspecto del juicio valorativo, la Sala debe examinar si el Gobierno incurrió en arbitrariedad o un error manifiesto al calificar esta situación como una amenaza grave a los derechos fundamentales. De entrada, la Sala Plena reconoce que la calificación hecha por el Gobierno sobre los hechos que antecedieron a la expedición del Decreto 1085 de 2023 fue acertada, por tres razones: (i) está probado que la variabilidad climática afecta de manera más aguda al territorio de La Guajira; (ii) se aportaron cifras que dan cuenta de la población vulnerable de La Guajira que actualmente está en riesgo y cuya situación se agravaría con el acaecimiento de la amenaza identificada por el Gobierno y (iii) la pluricitada amenaza tiene la potencialidad de afectar diferentes derechos fundamentales de la población que habita en este territorio, como la salud, la seguridad alimentaria y el acceso al agua potable. En las siguientes líneas, se expone el detalle de estos hechos.
En primer lugar, la Sala destaca que, en la audiencia pública celebrada en esta Corporación, los expertos en cambio climático y fenómenos de variabilidad climática coincidieron que el departamento de La Guajira y su población enfrenta una mayor amenaza como consecuencia del fenómeno del Niño. Así, la directora del IDEAM explicó que La Guajira sí es más vulnerable al cambio y la variabilidad climática, al ser el Departamento con el menor número de precipitaciones del país, lo que la hace la zona más deficitaria a nivel hídrico y conlleva a que también tenga problemas para regular los caudales. La llegada de El Niño y la ola de calor tiene la capacidad de generar en esa zona del país eventos sin precedentes y de no retorno. Por su parte, la experta Gabrielle Dreyfus expuso que el calentamiento del planeta afecta desproporcionadamente a ciertas zonas y poblaciones del mundo, entre las que está La Guajira colombiana, en la que se pueden alcanzar temperaturas que exceden lo que se conoce como el nicho climático humano, esto es, las condiciones que permiten el desarrollo de la humanidad. Este primer elemento evidencia que la situación base de La Guajira ya es bastante compleja en términos climáticos; lo cual, la hace más propensa a ser afectada por los cambios climáticos adicionales y sobrevinientes que se puedan generar sobre dicho territorio.
En segundo lugar, el Gobierno nacional presentó cifras generales sobre el número y los porcentajes de personas en riesgo que, evidencian una amenaza grave sobre la vida y la garantía de derechos fundamentales. En concreto se advierte que (i) 6.254 niños y niñas presentan riesgos de desnutrición; (ii) 160.588 personas (es decir el 15,4% de los habitantes) enfrentan una alta probabilidad de verse afectadas por la sequía, pues el 73,9% del área cultivada del departamento está en riesgo medio y alto por esa causa; (iii) el 100% de las personas que habitan en municipios con acueducto pueden quedarse sin agua o verse afectadas por cortes en su suministro, amenaza que es más patente en las zonas rurales dispersas en las que habitan las comunidades Wayúu; y (iv) aproximadamente la mitad de la población, es decir, más o menos 509.852 personas de los 1.038.397 habitantes del departamento enfrentarán menor acceso al agua en un contexto de disponibilidad escasa.
Igualmente, la Sala Plena llama la atención sobre el hecho que las anteriores cifras, son aún más agudas en el caso de las niñas y los niños de La Guajira. En efecto, el Decreto Legislativo 1085 de 2023 señala que en el departamento de La Guajira hay varios fenómenos que afectan, especialmente, las condiciones de vida de los niños que habitan el territorio. Por ejemplo, destacó que (i) se configuran condiciones de inequidad y determinantes sociales de la población indígena, los cuales contribuyen a que los niños y las niñas que logran recuperarse de la desnutrición aguda puedan volver a padecer de esta situación de déficit nutricional; (ii) el sistema de salud no cuenta con las condiciones para atender mayores demandas en la prestación del servicio; (iii) los esfuerzos estatales emprendidos hasta el momento no han logrado reducir las cifras de mortalidad infantil en el departamento; (iv) las tasas de mortalidad infantil derivadas de desnutrición, infección respiratoria aguda y enfermedad diarreica aguda en el departamento son superiores a las del resto del país. Adicionalmente, existe una tendencia hacia el aumento de la tasa de mortalidad por desnutrición de niños y niñas, y de la detección del riesgo de desnutrición o desnutrición aguda.
Con base en ello, el Gobierno nacional estimó que, si se mantienen las condiciones actuales sin intervención, se generaría un promedio de 12 casos al mes de muerte infantil asociados a desnutrición, infección respiratoria aguda y enfermedad diarreica aguda (los cuales pueden ascender a 24 casos por cada mes de 2023). Bajo esta proyección se acumularían 168 muertes adicionales a las observadas en el periodo enero-mayo de 2023, con un incremento del 26% en las muertes esperadas frente a 2022. Por su parte, la Directora del ICBF explicó que las tasas de desnutrición de los niños y niñas del departamento pueden incrementar en un 34% como consecuencia del fenómeno del Niño y que la situación de desnutrición puede configurarse o agravarse en tiempos muy cortos como una semana.
En tercer lugar, la Sala Plena destaca que el Gobierno nacional puso de presente que la amenaza derivada de la confluencia de la variabilidad climática y la situación adversa ya existente en la Guajira, tiene repercusiones en la protección de derechos fundamentales como la salud, la seguridad alimentaria y el acceso al agua potable. En lo que respecta al derecho fundamental a la salud, en concordancia con lo expuesto en el presupuesto fáctico, el Gobierno expuso (i) que las instituciones prestadoras del servicio de salud se ubican, principalmente en la zonas urbanas, a pesar de que la mayoría de la población habita las zonas rurales dispersas; (ii) los riesgos en materia de infraestructura por daños físicos de las instalaciones; (iii) las menores capacidades de camas instaladas y menor número de profesionales de la salud disponibles frente a las tasas del resto del país (profesionales de medicina, profesionales de enfermería y auxiliares de enfermería); y (iv) la ausencia de un sistema de salud con enfoque étnico.
Por otra parte, en relación con la seguridad alimentaria, el Gobierno nacional recordó algunos de los hallazgos que en materia de desnutrición fueron reportados por el ICBF. En concreto, en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 se indicó que (i), a partir del seguimiento nutricional realizado a niños y niñas menores de 5 años, en el primer trimestre de 2023, se identificaron 2.095 niños y niñas en riesgo de desnutrición y 177 con desnutrición aguda; (ii) de los niños y niñas reportados en los censos de las comunidades indígenas se han identificado 2.454 niños y niñas sin atención en servicios de educación inicial, de los cuales 309 están en riesgo o con desnutrición aguda. Adicionalmente, se requiere ubicar y verificar 9.511 niños y niñas; y (iii) pese a la atención prestada por el ICBF, se presenta un aumento de casos de muertes asociadas a la desnutrición aguda de niños y niñas. Adicionalmente, si bien estos datos ya dan cuenta de la gravedad de la situación de seguridad alimentaria en La Guajira, el Gobierno también expuso como el factor climático y el fenómeno de El Niño declarado en junio de 2023 constituyen una agravación de estas circunstancias, generando una barrera para la soberanía y garantía de la seguridad alimentaria.
Sobre el acceso al agua potable, en línea con lo señalado previamente en el presupuesto fáctico, el Gobierno nacional se refirió nuevamente a las dificultades de acceso al agua en La Guajira y a la manera en la que muy probablemente los factores ambientales y climáticos de dicho departamento van a agudizar los niveles de indisponibilidad de dicho recurso. Al respecto, el decreto analizado puntualizó que, debido al fenómeno de El Niño y a las presiones climatológicas adicionales generadas por los ciclones y el calentamiento global, existe un riesgo inexorable y altamente probable de que se agrave la situación de desabastecimiento de agua de formas no predecible, particularmente en las zonas sur y media del departamento de La Guajira en las que podría presentarse un “nulo acceso al agua. Además, de forma implícita, como factor agravante de la amenaza, el Decreto Legislativo 1085 de 2023 aludió a la no priorización del uso del agua para el consumo humano, al señalar que el recurso hídrico de esta región se distribuye de la siguiente manera: “49% reporta como tipo de usos otros por identificar, 42% para actividades extractivas, 4% transporte, 2% captación, depuración y distribución de agua, y 1% en plátano y banano, 1% comercio, 1 % institucional.
Así las cosas, es claro que el Presidente de la República valoró que el riesgo inexorable y altamente probable de que se disminuya la disponibilidad del agua genera altas tensiones y amenazas sobre la vida humana, la salud, la seguridad alimentaria, la gestión del agua y el medioambiente, pues dicho recurso es fundamental para garantizar la subsistencia de la humanidad y es necesario para asegurar la seguridad alimentaria. Además, se resalta que esta situación afecta, principalmente, a los niños y niñas, y que, si bien no se menciona expresamente en el juicio valorativo, también incluye a la población migrante asentada en el departamento y en graves condiciones de vulnerabilidad y pobreza. Todo ello, pone de presente la gravedad de los hechos que motivaron la declaratoria de emergencia declarada mediante el Decreto 1085 de 2023 que, se reitera, no solo se evidencia en el complejo estado de cosas previo a la expedición del Decreto, sino en los fenómenos climáticos sobrevinientes que conllevan a la necesidad de establecer medidas de choque inmediatas.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que la calificación de esta amenaza como grave no puede tildarse de arbitraria o manifiestamente errada, pues la crisis humanitaria descrita y las proyecciones sobre la agudización de esta situación, son fidedignas y muy alarmantes. Igualmente, la Sala recuerda que en la valoración sobre la gravedad de la amenaza al orden económico, ecológico y social se reconoce el margen de apreciación del presidente de la República; razón por la que, el examen se limita a determinar si la evaluación que sobre la magnitud de la afectación o de la amenaza que efectuó el Gobierno nacional es arbitraria o manifiestamente errada. No obstante, en el presente caso, quedó acreditada la gravedad de la situación del departamento, así como la existencia de una amenaza adicional que tiene la potencialidad de generar la exacerbación de la crisis humanitaria como consecuencia de menor disponibilidad de agua por los fenómenos climáticos que concurren en el departamento. Esta apreciación se confirmó en la intervención presentada por Dejusticia en la que se concluyó sobre el presupuesto valorativo que “las pruebas allegadas no se limitan a confirmar que La Guajira presenta una violación estructural de los derechos fundamentales, sino que además aporta evidencia de que la situación se agravará de manera intensa e inminente.
En relación con el servicio de educación la Sala Plena considera que se satisface el juicio valorativo. En el Decreto Legislativo, considerando 54, se explicó según el Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el Análisis de Deserción Escolar (SIMPADE) existen 1643 sedes educativas de las cuales solo 56 reportan el servicio de agua potable lo que además tiene incidencia en los niños y niñas que se encuentran en desnutrición aguda y que encuentran tanto en el ICBF como en el Ministerio de Educación Nacional los servicios que les permitan tener seguridad alimentaria.
Al responder el auto de pruebas el Ministerio de Educación expuso que de la anterior cifra con corte a mayo de 2023, de las 1.643 sedes oficiales en La Guajira, 50 reportan agua con un 3%, 246 sedes aseguran no contar con el servicio de agua potable – lo cual equivale a un 15% con una afectación que impacta a cerca de 46.506 estudiantes –, y un 82% de las sedes, equivalentes a 1.347 sedes, no cuentan con reporte o caracterización de servicio de agua, lo cual genera incertidumbre respecto a 221.368 estudiantes.
Así mismo señaló que todas las fuentes relacionadas con el servicio de agua potable en La Guajira dan cuenta de la carencia manifiesta del elemento esencial para el desarrollo de los estudiantes, razón por la que estimaron adoptar medidas extraordinarias que permitan acelerar su cobertura en el departamento.
En el documento sobre “justificación de medidas de emergencia para La Guajira (sector educación) la ministra expone claramente las razones justifican la brecha significativa en cobertura, acceso y permanencia en la educación, deserción escolar, e inseguridad alimentaria entre los niños, niñas y adolescentes en La Guajira y el promedio nacional.
Las demás pruebas allegada––– permiten evidenciar que la cobertura y calidad de la educación en el departamento de La Guajira ha sido deficiente y que tiene efectos intensos y diferenciados en las comunidades indígenas y frente a la población más vulnerable. La alimentación escolar sana y suficiente incide en los niveles de enseñanza y aprendizaje, no adoptar medidas específicas en tiempos de emergencia tiene un efecto claro en el sector educativo.
Para ello el Decreto indica la necesidad de acelerar y reforzar las políticas gubernamentales para garantizar que toda la población, particularmente la que reside en zonas rurales remotas, acceda a un aprendizaje adecuado y competitivo a través de una infraestructura conveniente, unos recursos suficientes y focalizados, unas herramientas tecnológicas suficientes, la garantía del transporte escolar y un número suficiente de educadores que estén formados conforme a los requerimientos étnicos diversos.
Esas razones permiten concluir que la ausencia de agua si tiene incidencia en el agravamiento del acceso y la calidad del servicio de educación, particularmente de las personas que pertenecen a comunidades étnicas o que habitan en zonas rurales remotas. No contar con agua en Escuelas o instituciones educativas no solo aumenta la deserción escolar, sino que impide que niños, niñas y adolescentes puedan acceder a la oferta educativa, haciendo nugatorios sus derechos.
Conclusiones del examen del presupuesto valorativo. La Sala Plena concluye que el Decreto 1085 de 2023 expedido por el Gobierno nacional superó el juicio valorativo al acreditar que las causas que motivaron su expedición se derivan de una amenaza inminente y grave, sin que en ninguno de sus análisis se incurriera en una arbitrariedad o error manifiesto, como se expone:
La calificación de “amenaza” realizada por el Gobierno nacional sobre la posible agravación de la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, fue debidamente justificada. En efecto, el artículo 215 de la Carta Política precisa que el estado de emergencia puede configurarse por amenaza de perturbación en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país; la jurisprudencia constitucional ha avalado estados de emergencia en contextos de amenaza y la agravación de situaciones estructurales afecta, principalmente, a la población más vulnerable, razón por la que cobra especial relevancia el estado de emergencia por el advenimiento de una amenaza.
La Sala comparte el carácter “inminente” asignado a la amenaza al orden económico, social y ecológico que justificó la expedición del Decreto 1085 de 2023. Esto, debido a que el rasgo de inminencia se sustentó partir de la intensificación, desde junio 2023, de eventos climatológicos sobrevinientes e inesperados que se conjugan con una crisis humanitaria prexistente en el departamento.
El Gobierno nacional no incurrió en arbitrariedad o error manifiesto al calificar la amenaza al orden económico, social y ecológico como “grave”, pues probó que la variabilidad climática afecta de manera más aguda al territorio de La Guajira; expuso cifras sobre la población vulnerable de La Guajira que actualmente está en riesgo y cuya situación se agravaría con el acaecimiento de la amenaza identificada por el Gobierno y destacó como esta amenaza podría afectar diferentes derechos fundamentales de la población que habita en este territorio, como la salud, la seguridad alimentaria y el acceso al agua potable y la educación.
Presupuesto de suficiencia
Conforme a la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de suficiencia implica evaluar tres aspectos, a saber, (i) verificar la existencia de medidas ordinarias, (ii) el establecer si dichas medidas fueron utilizadas por el Estado y (iii) determinar la insuficiencia o inidoneidad de estas medidas para superar la crisi. A continuación, la Sala examinará cada uno de estos aspectos a partir de las consideraciones expuestas en el Decreto Legislativo 1085 de 2023.
En el trámite del presente asunto, numerosas intervenciones al igual que la Procuraduría General de la Nación, coincidieron en señalar que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 es inconstitucional porque no supera el juicio de suficiencia. Las objeciones principales estuvieron dadas en que el Gobierno nacional (i) no explicó de manera suficiente las razones por las cuales es imposible atender la situación a través de las medidas ordinarias que tuvo a su alcance o que puede emplear actualment; (ii) no activó los mecanismos ordinarios a su alcance para la gestión del riesgo de calamidades y desastres naturales, la planeación y recursos económicos, la inspección, vigilancia y control, el seguimiento a la Sentencia T-302 de 2017, entre otro; y (iii) contaba y cuenta con facultades ordinarias suficientes e idóneas para conjurar la crisi. Además, un interviniente consideró que el decreto de declaratoria resulta exequible parcialmente por cuanto algunas de las medidas no cumplen el presupuesto de suficiencia al no estar estrictamente relacionadas con las circunstancias críticas para superar la emergenci.
Entretanto, otros intervinientes manifestaron que el decreto estudiado supera el juicio de suficiencia en tanto los mecanismos ordinarios al alcance del Gobierno nacional son insuficientes para conjurar de forma inmediata los efectos del agravamiento de la crisi y/o solucionar la situación humanitaria preexistente en el departamento de La Guajir.
La verificación de la existencia de medidas ordinarias
La parte motiva del Decreto Legislativo 1085 de 2023 se divide en tres secciones: (i) presupuesto fáctico; (ii) presupuesto valorativo y (iii) presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias. Las dos primeras secciones se refieren a decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional (T-302 de 2017, declaró el estado de cosas inconstitucional, bajo cuyo marco anota que se han adoptado diferentes tipos de medidas administrativas, políticas públicas y presupuestales por las entidades nacionales y territoriales, que involucran documentos CONPES y diferentes carteras ministeriales como vivienda, salud, educación, inclusión, agricultura, comercio, transporte, ambiente, minas, entre otros. Así mismo, se hacen las siguientes referencias: “a pesar de las acciones ordinarias que ha desplegado el actual gobierno”, “mecanismos ordinarios existentes”, “potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional” y “mecanismos ordinarios ofrecidos por el ordenamiento jurídico.
Entretanto, en la sección de la parte motiva del decreto referida al presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias, la Sala encuentra que en ella el Gobierno nacional se limitó a afirmar en términos generales la insuficiencia de las medidas ordinarias, sin identificar o describir cuáles son los mecanismos ordinarios que el ordenamiento jurídico le ofrece ante el agravamiento de la crisis humanitaria que enfrenta el departamento de La Guajira debido a la amenaza por fenómenos de variabilidad climática extremos, ni señalar cuáles de ellos han sido adoptados, ni sustentar las razones por las cuales estos se estiman insuficientes o inidóneos.
Esta sección comienza con una consideración general sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias, en la que sobresalen las siguientes consideraciones:
“Que no obstante las múltiples acciones adelantadas por autoridades locales del departamento de La Guajira y por el Gobierno nacional, el catálogo de medidas ofrecidas por la legislación ordinaria ha resultado insuficiente para enfrentar la crisis humanitaria que sufre el departamento y para conjurarla. Y muy por el contrario la crisis humanitaria se ha venido agravando de forma inusitada e inopinada, resultando imposible para el Gobierno nacional darle el manejo que corresponde a través de los mecanismos ordinarios existentes, por cuanto se trata de mecanismos, en su mayoría de orden administrativo, que no permiten enfrentar, con celeridad e inmediatez, una crisis de las dimensiones que viene afectando al departamento de La Guajira. […]
Que, en el estado actual de las cosas, entre las herramientas específicas previstas en el ordenamiento jurídico, no se cuenta con la posibilidad de adoptar medidas de rango legal indispensables para hacer frente a corto y mediano plazo a las consecuencias que en este momento resultan incontrolables de la grave crisis humanitaria por la que atraviesa el departamento de La Guajira, que se verá extraordinariamente afectada por la situación sobreviviente descrita anteriormente.
Que, por tanto, se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis, y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos por la legislación ordinaria, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan en tiempo presente conjurar la grave situación humanitaria que vive el departamento de La Guajira e impedir la extensión de sus efectos […].
Luego de estas consideraciones generales, y de señalar la necesidad de acudir a las facultades extraordinarias previstas en el artículo 215 constitucional, el decreto pasa a referirse a las medidas que adoptará en cada uno de los sectores, sin apenas precisar los mecanismos ordinarios existentes para cada uno de ellos:
En relación con el sector salud, se refiere a la necesidad de reorganizar la estructura y funcionamiento del sistema de salud en La Guajira, con un modelo de salud propio e intercultural construido de acuerdo con las autoridades tradicionales del pueblo Wayúu y demás pueblos indígenas. En esta parte de la motivación, no identifica las medidas ordinarias que permitirían alcanzar este propósito, ni señala cuáles de estas medidas han sido empleadas, ni sustenta la insuficiencia o inidoneidad de las misma.
En materia de agua y saneamiento básico, el decreto se refiere a la necesidad de disponer de recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación (PGN), Sistema General de Regalías (SGR) y el Sistema General de Participaciones (SGP), y facultades para modificaciones presupuestales con el fin de priorizar la estructuración e implementación de intervención en infraestructura y esquemas de gestión de agua y saneamiento básico, en el departamento de La Guajira, incluido el fortalecimiento del PDA, de manera que se aumenten las asignaciones destinadas a agua y saneamiento básico. Así mismo, se requiere la ampliación por el término de un año sobre la destinación de los recursos del SGP municipal establecidas en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007. Destaca además la necesidad de que la Nación pueda sumir concurrentemente con los municipios todas las competencias de la Ley 142 de 1994 para asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos de agua y saneamiento básico en el departamento de La Guajira durante el tiempo que dure la emergencia o, hasta que el ente territorial pueda asumir la prestación eficiente. Sin embargo, no explica por qué dichos propósitos no pueden ser alcanzados a través de los mecanismos ordinarios de los que dispone el Estad.
Respecto del sector agropecuario y rural, el decreto se refiere a la necesidad de flexibilizar los requisitos y condiciones de la contratación de las entidades del sector agropecuario para realizar convenios o contratos con personas naturales, entidades sin ánimo de lucro, Cabildos Indígenas, Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas y Consejos Comunitarios de las comunidades negras regulados por la Ley 70 de 1993. Indica, además, la necesidad de adoptar medidas excepcionales que permitan (i) La financiación, comercialización, transporte, almacenamiento, venta o distribución de productos agropecuarios producidos por pequeños y medianos productores; (ii) la titulación de tierras; (iii) la adjudicación comunitaria o asociativa e implementación temprana de programas a cargo de la Agencia de Desarrollo Rural en materia de acompañamiento, fortalecimiento asociativo, industrialización, desarrollo y comercialización agropecuarios; (iv) la formalización del uso y aprovechamiento del agua en la agricultura y acuicultura de subsistencia; (v) la promoción de la producción alimentaria; (vi) la adquisición de tierras a través de mecanismos excepcionales; (vii) el establecimiento de restricciones para la adquisición de la tierra fértil para la producción de alimentos, y (viii) la implementación de la reforma rural integral Sin embargo, omite justificar identificar las herramientas normativas ordinarias en principio dispuestas para el logro de dichos propósitos, señalar cuáles de ellas han sido empleadas para afrontar la crisis en el departamento de La Guajira y por qué las mismas resultan, a juicio del Gobierno nacional, insuficientes o inidóneas.
En materia ambiental, el decreto destaca la necesidad de establecer la priorización del uso del recurso hídrico, la preservación del caudal ecológico, lo cual demanda la revisión y ajuste de los usos actualmente concesionados. Indica, además, la necesidad de fortalecer los sistemas de monitoreo ambiental en el departamento de La Guajira y adoptar las medidas que correspondan dentro de las actuaciones administrativas pendientes de iniciar o en curso, a fin de garantizar la disponibilidad de recurso hídrico. Por último, se refiere a la necesidad de elaborar una línea base de las condiciones y uso de recurso naturales, la disposición de proyectos de exploración y generación de fuentes de energía no convencionales y de determinar procesos de transición energética justa Sin embargo, el decreto omite identificar los mecanismos ordinarios que servirían al logro de tales propósitos, señalar cuáles de ellos han sido empleados y las razones por la cuáles estos han resultado insuficientes o inidóneos.
Frente al sector educativo, el decreto señala la necesidad de adoptar medidas de orden legislativo orientadas al mejoramiento de la cobertura y calidad del aprendizaje, en particular de la etnoeducación. Anuncia que el Gobierno analizará las políticas y programas relacionados con infraestructura, recursos e inversión, alimentación, agua potable, herramientas tecnológicas, transporte escolar, calidad y cantidad de educadores con enfoque diferencial, con el fin de determinar el alcance de las medidas que deban adoptarse en el sector. Por último, se refiere a la necesidad de ampliar la prestación del servicio del Programa de Alimentación Escolar incluso durante el receso académico, como mecanismo que contribuya al bienestar, la permanencia y seguridad alimentaria de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sistema educativo oficial De nuevo, el decreto omite referirse a las herramientas normativas ordinarias dispuestas para el logro de tales fines, señalar cuáles de ellas han sido empleadas y por qué resultan insuficientes o inidóneas.
En materia energética, el decreto bajo examen indica que, a fin de asegurar el desarrollo integral de la población infantil y otorgar a sus familias los medios de subsistencia, se hace indispensable expedir normas de rango legal que aseguren el acceso universal a servicios de energía eléctrica y el emprendimiento de las comunidades en proyectos energéticos, al igual que dinamizar la economía de la región a través de proyectos de transición energética. Se refiere a la necesidad de subsidiar la implementación de techos solares, microrredes, proyectos de distribución y almacenamiento de energía, implementar la transformación de Termoguajira, la distribución de los beneficios económicos provenientes de los proyectos de transición, establecer esquemas energéticos diferenciales para áreas con población especialmente vulnerable, modelos innovadores de constitución de proyectos de transición energética, incluyendo modelos asociativos público-privados y popular-privados, que permitan el equilibrio económico de dichos proyectos, al igual que mecanismos de relacionamiento entre comunidades y empresas que sean a la vez expeditos y equitativos Una vez más, el decreto omite relacionar los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento para tal propósito, indicar cuáles de ellos han sido implementados y por qué resultan inidóneos o insuficientes.
En el sector transporte, el decreto se refiere a la necesidad de dictar medidas de rango legislativo que permitan reforzar y ampliar la infraestructura aérea del departamento de La Guajira, así como establecer sobretasas por el uso de las instalaciones y servicios aeroportuarios en este departamento, así como otras medidas de financiamiento De nuevo, omite identificar los mecanismos ordinarios que permitirían el logro de tales propósitos en situaciones de normalidad constitucional, cuáles de ellos han sido empleados, así como las razones por las cuales resultan insuficientes o inidóneos para responder a la crisis.
En los sectores de tributos e inversiones, inclusión y tecnologías de la información y las comunicaciones, el decreto indica que es preciso adoptar medidas de rango legal que permitan, entre otras, hacer modificaciones presupuestales; establecer nuevos tributos o modificar los existentes; implementar, controlar y verificar transferencias no condicionadas distintas a las vigentes en Prosperidad Social para atender a las familias con niños y niñas en estado de desnutrición o riesgo inminente de estarlo; apropiar, transferir y administrar recursos destinados a la atención de la primera infancia; flexibilizar los procedimientos y criterios legales que faciliten la creación de Unidades Comunitarias de Atención, así como la contratación directa, ágil y oportuna de alimentos y bienes y servicios locales para atender la situación de emergencia; finalmente, para agilizar el despliegue y la infraestructura de telecomunicaciones Tampoco en estos casos se identifican las medidas ordinarias previstas para el logro de dichos objetivos, no se indican cuáles de ellas han sido implementadas y las razones de su inidoneidad e insuficiencia que hagan necesario el uso de facultades extraordinarias.
Por último, frente al sector de medidas presupuestales, planeación y contratación, el decreto se refiere a la necesidad de dar cumplimiento a las medidas cautelares de la CIDH y a lo ordenado en la Sentencia T-302 de 2017, para lo cual las entidades responsables deberán priorizar la ejecución de las apropiaciones incluidas dentro de sus respectivos presupuestos. Se indica la necesidad de dictar medidas de rango legislativo que permitan hacer modificaciones presupuestales para focalizar recursos destinados a este propósito. A este respecto, se alude a la necesidad de priorizar la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión focalizados para agua, acueductos, salud, alimentación y programas intersectoriales orientados a conjurar la crisis, de acuerdo con lo establecido en el artículo 361 superior y en la Ley 2056 de 2020 Asimismo, señala que el Departamento Nacional de Planeación coordinará la maximización de los beneficios sociales con los beneficios que se asignan. Finalmente, se indica la necesidad de que las entidades estatales del orden nacional y territorial puedan acudir a la modalidad de contratación directa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2, 298 y 335 de la Constitución, sin las restricciones previstas en el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 De nuevo, el decreto no identifica las medidas ordinarias dispuestas para el logro de tales fines, ni indica cuáles de ellas han sido implementadas y las razones de su insuficiencia o inidoneidad para atender el agravamiento de la crisis humanitaria en el departamento de La Guajir.
Esta reseña de lo consignado en la parte motiva del decreto declaratorio del estado de emergencia permite a la Corte sostener que el Gobierno nacional se limitó a anunciar las medidas que se proponía adoptar a través de las facultades extraordinarias que adquiría tras la declaratoria del estado de emergencia previsto en el artículo 215 superior, sin efectuar el más mínimo esfuerzo por identificar o describir cuáles son los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico para conjurar el agravamiento de la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira debido a la confluencia de los fenómenos climáticos que menciona el decreto y han sido examinados en esta providencia.
A continuación, y para efectos de evaluar el primero de los tres factores comprendidos en el juicio de suficiencia – verificación de las medidas ordinarias – la Corte procederá a relacionar algunos de los mecanismos que dispone el ordenamiento jurídico para la atención de situaciones de variabilidad climática como las que se invocan para justificar la declaratoria del estado de emergencia en esta oportunidad, originada en la confluencia de fenómenos climatológicos que amenazan con agravar la crisis humanitaria por la mayor escasez de los recursos hídricos en el departamento de La Guajira.
Desde la Constitución
| Arts. | Competencias del Gobierno y en concurrencia con el Congreso |
| 80 | El Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. |
| 93 | Bloque de constitucionalidad. Obligaciones del Estado de prevenir, mitigar y reparar y principios de precaución, prevención y sostenibilidad ambienta. |
| 209 | Principios de la función administrativa que están al servicio de los intereses generales (celeridad, eficacia, economía, igualdad, moralidad, etc.). Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. |
| 288 | Competencias de los distintos niveles territoriales se ejercerán conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. |
| 113 | Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines (legislativa, ejecutiva y judicial, además de los órganos autónomos e independientes). |
| 154, 160 y 163 | Leyes pueden tener origen en el Gobierno nacional. El presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. |
| 150 | Funciones del Congreso de la República: aprobación Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas, expedir normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia, revestir al presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje, expedir leyes para la prestación de los servicios públicos, etc. |
| 189 | Funciones del presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa (obedecer y velar por el estricto cumplimiento de las leyes, ejercer la potestad reglamentaria, ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos, etc.). |
| 200 | Corresponde al Gobierno en relación con el Congreso (concurrir a la formación de las leyes y presentar el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas). |
| 339 | Plan Nacional de Desarrollo y Plan de Inversiones Públicas (Gobierno). |
| 346 | Formulación anual por el Gobierno del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que se debe aprobar dentro del marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate. |
| 347 | El proyecto de ley de apropiaciones debe contener la totalidad de los gastos que el Estado pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos. |
| 356 | Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley a iniciativa del Gobierno fijará los servicios a cargo de las Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Para atender los servicios a cargo de estos y proveer recursos para financiar su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones. La ley reglamentará los criterios de distribución, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuento criterios para agua potable y saneamiento, salud y educación: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad. Se priorizará a la población pobre. |
| 361 | Los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías se destinarán a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales. |
| 365, 366 y 370 | Prestación de servicios públicos y finalidades sociales del Estado. Corresponde al presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el control, inspección y vigilancia. |
| 250, 268 y 277 | Activación de órganos de control (Procuraduría General de la Nación y Contraloría General de la República) y de la Fiscalía General de la Nación. |
| 56 trans. | Mientras se expide la ley a que refiere el art. 329 superior (conformación de entidades territoriales indígenas), el Gobierno podrá dictar normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. |
Leyes y decretos leyes
Decretos reglamentarios y otros
| Número | Competencias del presidente de la República y ministerios |
| DR. 1478/22 DR. 1289/18 DR. 2157/17 DR. 1081/15 DR. 1077/15 DR. 1807/14 DA. 2672/13 DR. 1974/13 | Por medio del cual se adopta la actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se modifica el artículo 2.3.1.2.2.4.3 de la Subsección 4, Sección 2, Capítulo 2, Título 1, Libro 2, del Decreto Único Presidencial 1081 de 2015. Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1081 de 2015, Único Reglamentario del Sector de la Presidencia de la República, en lo relacionado con el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Por medio del cual se adoptan directrices generales para la elaboración del plan de gestión del riesgo de desastres de las entidades públicas y privadas en el marco del artículo 42 de la ley 1523 de 2012. Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto Ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones. Por el cual se modifica parcialmente la estructura de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Por el cual se establece el procedimiento para la expedición y actualización del Plan Nacional de Gestión del Riesgo. |
| DE. 111/96 | Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto. |
Políticas públicas y otras
| Número | Asunto |
| Conpes 4058/21 Conpes 3989/20 Conpes 3984/20 Conpes 3944/18 Conpes 3883/17 Conpes 3810/14 2023-SGP-78 | Política pública para reducir las condiciones de riesgo de desastres y adaptarse a los fenómenos de variabilidad climática. Concepto favorable a la Nación para contratar un empréstito externo con la banca multilateral hasta por la suma de USD 50 millones, destinado al financiamiento del programa de agua potable y saneamiento para el departamento de La Guajira. Extensión de la vigencia de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación de los servicios de salud, educación, alimentación escolar, y agua potable y saneamiento básico en el departamento de La Guajira. Estrategia para el desarrollo integral del departamento de La Guajira y sus pueblos indígenas. Adopción de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación de los servicios de salud, educación, alimentación escolar, y agua potable y saneamiento básico en el departamento de La Guajira. Política para el suministro de agua potable y saneamiento básico en la zona rural. Documentos de Distribución de los Recursos del Sistema General de Participaciones. |
| 2021 2021 2018 2012 | Plan Nacional de Respuesta ante Ciclones Tropicales. Plan Departamental de Agua de La Guajira. Componente de gestión del riesgo para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Plan Integral del Cambio Climático del Departamento de La Guajira 2018-2030. Plan Departamental de Gestión del Riesgo de La Guajira. |
Sentencia T-302 de 2017, que declaró el estado de cosas inconstituciona
| Número | Competencias del Presidente de la República y ministerios |
| Seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-302/17 | La Sala Octava de Revisión, mediante el Auto 042 de 2021, asumió la competencia para conocer del seguimiento a la Sentencia T-302 de 201. En desarrollo de la labor de verificación que efectúa la Sala Especial se han decretado pruebas, solicitado información y conceptos técnicos, celebrado sesiones técnicas, realizado inspecciones judiciales y valoradas algunas de las órdene. Por medio del numeral tercero de esa decisión se dispuso que se adoptaran las medidas adecuadas y necesarias para constituir un Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (MESEPP), observando los apartados 9. y 9. de la Sentencia. El mecanismo debía realizar las tareas del apartado 9.3 y estar dirigido a: (i) garantizar los derechos de la niñez Wayúu al agua, a la alimentación, a la salud, a la igualdad y a la diversidad cultural; (ii) cumplir las cuatro condiciones establecidas en el punto resolutivo décim para la superación del ECI; y (iii) cumplir los objetivos mínimos constitucionale (OMC) establecidos en el punto resolutivo cuarto de la sentencia. Para este efecto, se ordenó a la Presidencia de la República y a otras entidade que cumplieran tales objetivos mínimo, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, en el marco del MESEPP, en los términos y plazos señalados. Adicionalmente, se dispuso que para superar el ECI al menos se debían alcanzar los mínimos niveles de dignidad en los indicadores básicos de nutrición infantil del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN, orden décima . Hasta la fecha no se ha dado efectivo cumplimiento a la creación del mecanismo (orden nacional y territorial) y no se puede confundir con la Comisión Intersectorial (orden nacional), además de la forma como se concibió el MESEPP y la participación de las entidades del orden territorial, las autoridades indígenas y la sociedad civil. Esta decisión no se ha cumplido de manera oportuna y efectiva por el Gobierno nacional. |
Iniciativa legislativa con mensaje de urgencia
| Artículos | Competencias del Presidente de la República y ministerios |
| Ley 5ª/92, arts. 79, 169 y 191. | Proyecto de ley se vuelve prioritario para el Congreso y se impone unos términos más breves. Cuando media solicitud de mensaje de urgencia del presidente de la República, el proyecto de ley es debatido conjuntamente por las comisiones permanentes de las dos cámaras constitucionales (primer debate), eliminando así el tránsito de una cámara a la otra, cuyo objetivo es acortar el término ordinario que debe transcurrir para que se convierta en ley de la República (de cuatro pasa a tres debates). Además, ello permite que el segundo debate en cada una de las cámaras (plenarias del Senado y Cámara) pueda darse simultáneament. Los requisitos para la aprobación de un proyecto de ley comprenden en términos generales (i) la radicación, reparto y publicación del proyecto; (ii) en comisiones conjuntas: designación de ponentes, presentación, publicación y discusión de ponencia conjunta (afirmativa o negativa), discusión y aprobación de articulado y título (por separado), y publicación texto definitivo; (iii) en plenarias: termino de 8 días, designación de ponentes, presentación, publicación y discusión de ponencia (afirmativa o negativa), discusión y aprobación de articulado y título, y publicación texto definitivo; (iv) comisión de conciliación si hay lugar a ello; y (v) sanción del Gobiern. |
Conforme a lo expuesto, se observa que el Gobierno nacional no hizo referencia en la parte motiva del Decreto Legislativo 1085 de 2023 a los mecanismos ordinarios existentes para enfrentar la amenaza de agudización de la crisis humanitaria que padece la población en el departamento de La Guajira por la menor disponibilidad de los recursos hídricos con ocasión de los fenómenos climáticos extremos. Incluso algunas de las medidas especiales y ordinarias que se han referenciado por la Cort, aunque puedan ser ajustadas y actualizadas, definitivamente se constituyen en herramientas claves que se imponen agotar en el proceso de mitigación y adaptación frente a la amenaza de variabilidad climátic.
De esta manera, al constatarse la existencia de amplios poderes ordinarios para enfrentar la crisis a través del marco de competencias normativas, administrativas, institucionales, financieras, de política pública y decisionales, se impone, en términos del principio de subsidiariedad, la prevalencia de la normalidad institucional y, con ello, la aplicación de un control más estricto que el que se verificaría si el repertorio jurídico fuere menor. Como lo ha sostenido esta corporación “un criterio elemental de economía de los estados de excepción obliga a que antes de acudir a éstos, se haga un uso pleno de las competencias ordinarias abiertas y se corrijan o enmienden los errores. Todo ello dentro del marco de los principios que iluminan la Constitución de 1991, dados por la (i) colaboración armónica entre los poderes y órganos autónomos para la realización de los fines esenciales del Estado, (ii) de la función administrativa y de coordinación de sus actuaciones, y (iii) de concurrencia, coordinación y subsidiariedad (niveles territoriales).
Una vez se ha concluido que el Gobierno nacional omitió motivar en detalle los mecanismos ordinarios existentes pero que además contaba con claros y definidos instrumentos de carácter ordinario para enfrentar la amenaza de agudización de la crisis por la menor disponibilidad de agua con ocasión de los fenómenos climáticos, corresponde a la Corte examinar el segundo elemento del juicio de suficiencia, esto es, el empleo efectivo por parte del Gobierno y demás autoridades del Estado de las herramientas ordinarias a su disposición.
La utilización de las medidas ordinarias por el Estado
Como quedó expuesto en el análisis de la motivación del Decreto Legislativo 1085 de 2023, en dicho acto el Gobierno nacional no ofreció una argumentación explícita sobre las medidas ordinarias empleadas para conjurar los hechos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Sin embargo, a través de las pruebas recaudadas, la audiencia pública celebrada y las intervenciones presentadas por los distintos sectores del Gobierno nacional durante el trámite de revisión constitucional del decreto bajo examen, dichas entidades aludieron a los mecanismos que han empleado para afrontar la crisis.
La Presidencia de la República se refirió a las medidas ordinarias disponibles y adoptadas por el Gobierno nacional para atender la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira en los sectores de: (i) vivienda, ciudad y territori; (ii) salud y protección socia; (iii) gestión ambiental del recurso hídric; (iv) agricultur, entre otros. Además, se refirió a las problemáticas persistentes para argumentar por qué las medidas adoptadas han resultado insuficientes.
El Departamento Nacional de Planeación indicó el monto de inversión destinado a atender diferentes necesidades en el departamento de La Guajira, en los sectores de (i) agua potable y saneamiento básico; (ii) crisis alimentaria; (iii) salud; (iv) educación; (v) cambio climático; (vi) crisis energética; y (vi) zonas no interconectadas. También identificó los proyectos de inversión del Presupuesto General de la Nación para el departamento de La Guajira durante la vigencia de 2023. Asimismo, relacionó múltiples instrumentos de política pública y herramientas de gestión, entre ellas: (i) el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en el que se incluyeron acciones e insumos técnicos en materia de gestión del riesgo de desastres y cambio climático; (ii) el Documento CONPES No. 4058, que fue elaborado con el fin de reducir el riesgo de desastres por fenómenos hidrometeorológicos; y (iii) el Plan de Acción del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático y el Grupo de Adaptación y Resiliencia Climática de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático Sin embargo, sobre los anteriores instrumentos el DNP no mencionó las apropiaciones presupuestales específicamente destinadas, como tampoco, las razones por las que éstos fueron insuficientes para combatir la crisis en La Guajira.
El Ministerio de Salud y Protección Social señaló las dificultades para dar una respuesta intersectorial, permanente, universal y sistemática dentro del actual sistema de salud. Indicó además los problemas de sostenibilidad financiera que aquejan al sistema. Entre las medidas ordinarias que han sido implementadas, se refirió a la Resolución 654 de 2023, mediante la cual adoptó el Plan provisional de acción para materializar el derecho fundamental a la salud del pueblo Wayúu, emitida en respuesta a lo ordenado por la Corte Constitucional en el Auto 696 de 2022. No señaló que dicho plan fue objetado por los agentes del sistema de salud y la comunidad y no fue aprobado por la Cort.
La Superintendencia Nacional de Salud indicó que en lo corrido de la vigencia 2022 y 2023, requirió a las EPS a suscribir un plan de mejoramiento con el fin de crear estrategias para superar las problemáticas detectadas. Asimismo, aportó una tabla en la que se describieron los aspectos que se pueden ver impactados en la prestación de servicios de salud con la llegada del fenómeno del Niño, frente a lo cual, indicó que las medidas ordinarias actuales con las que cuenta han sido insuficientes para garantizar la correcta prestación del servicio de salud En el mismo sentido, el Instituto Nacional de Salud señaló que las medidas ordinarias no han sido suficientes para evitar la mortalidad materna e infantil. En esa medida, considera necesario la conglomeración de acciones tendientes a mejorar las condiciones de agua potable, acceso a alimentos, educación, aseguramiento al sistema de salud, entre otros. Lo anterior, con el fin de facilitar los mecanismos de la atención de salud y los diagnósticos tempranos para la atención integra.
Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio manifestó que los recursos que ha destinado para atender la crisis hídrica de La Guajira ascendieron a $145.195 millones, lo cual, sumado a los recursos del Sistema General de Participaciones que se destinaron al departamento y sus municipios correspondientes a $512.368,9 millones, arrojan un total de $4,6 billones. Adicionalmente, precisó que entre 2017 y 2023, el ministerio ha invertido un total de $379.731 millones en materia de agua potable en La Guajira. De otro lado, en relación con las medidas que ha adoptado para agilizar los trámites ambientales relativos a la ejecución de los proyectos de agua en el departamento, manifestó que los trámites exigidos por el artículo 58 de la Ley 99 de 1993 y aquellos relacionados con los permisos de ocupación de cauces y concesión de aguas, han demorado la ejecución de los proyectos y obstaculizado la posibilidad de garantizar a las comunidades el acceso efectivo y oportuno al agua y saneamiento básico. Lo anterior, justificando las medidas excepcionales propuestas por el Gobierno Nacional para poder ejecutar rápidamente los proyectos de abastecimiento de agu.
El Ministerio de Hacienda señaló que en el período 2017-2023 fueron asignados $4,1 billones al Programa 4003 – Acceso de la Población a los servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico, financiados con fuente nación (incluye recursos corrientes, del crédito y otros). De estos, $145.195 millones fueron destinados a la mitigación de la crisis hídrica en La Guajira, lo que equivale a 3,5% del monto total de recursos del Programa 4003. Específicamente, $132.985 millones se dirigieron a la “Implementación del Programa de Agua Potable y Alcantarillado para el Departamento de La Guajira” y $12.810 millones al “Fortalecimiento a la Prestación de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo en el Departamento de la Guajira”. Por otro lado, $512.368,9 millones fueron girados, provenientes del Sistema General de Participaciones al Departamento de la Guajira, al proyecto “Agua Potable y Saneamiento Básico Municipios y Departamentos de la Guajira”. Entretanto, para la vigencia fiscal de 2023, el Fondo de Compensación Interministerial dispone de $52.381 millones para atender las posibles consecuencias del Fenómeno del Niño. Asimismo, el Fondo Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres cuenta con $552.000 millones y el proyecto de Fortalecimiento Financiero de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en el Territorio Nacional con $3.894 millones, ambos a cargo de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Por último, mencionó los $200.000 millones que fueron adicionados por la Ley 2299 de 2023 a la conjuración de las crisis y el impedimento de la extensión de sus efecto.
Por su parte, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo se refirió a las medidas adoptadas en el marco del Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres previsto en la Ley 1523 de 201. Entre ellas incluyó la expedición de dos circulares: (i) la Circular 031 de 5 de junio de 2023, relativa a los “Lineamientos para la preparación y alistamiento ante segunda temporada de menos lluvias 2023 con posible incidencia de condiciones Fenómeno El Niño”, y (ii) la Circular 027 de 19 de mayo de 2023 en las que se emiten recomendaciones para los preparativos de la temporada de ciclones 2023. Además, activó el sistema de gestión de riesgos entre mayo y agosto de 2023 con una inversión cercana al 50% de lo invertido entre 2014-2016 en el mismo territorio, destinadas, entre otras, a la financiación de ollas comunitarias, la adquisición de carrotanques, tanques de almacenamiento de aguas, motobombas, entre otro.
Entre los documentos aportados por el Gobierno nacional se encuentran: (i) Documento CONPES 3944 “Estrategia para el Desarrollo Integral del Departamento de La Guajira y sus Pueblos Indígenas”, del 4 de agosto de 201; (ii) Decreto 100 del 28 de enero de 2020, “Por el cual se crea la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira; (iii) Plan Departamental de Desarrollo de La Guajira “Unidos por el Cambio 2020-2023” emitido por la Gobernación de La Guajir; (iv) Plan Integral de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial, departamento de La Guajira, emitido por la Agencia de Desarrollo Rural y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FA.
Una solución integral a la situación humanitaria que padece la población del departamento de La Guajira, por la situación compleja y estructural que involucra, habría de incluir normas ordinarias debatidas y aprobadas en escenarios democráticos, relacionadas con diferentes ámbitos en la prestación de los servicios básicos vitales, como se pretendió en varios apartes del decreto declaratorio del estado de emergencia, al relacionar una serie de medidas de mediano y largo plazo que se han venido adoptando a través del tiempo en materias como el servicio de acueducto, alcantarillado y aseo, la alimentación, la salud, la educación, la cultura, la energía, el transporte, la agricultura (acceso a la tierra), las tecnologías y comunicaciones, las inversiones, el turismo, entre otras, además de pretender cumplir lo ordenado en la Sentencia T-302 de 2017 que declaró el estado de cosas inconstitucional en varios municipios del departamento respecto de las niñas, niños y adolescentes Wayúu.
Del recuento de mecanismos, acciones y procesos especiales en cabeza del ejecutivo para la gestión del riesgo de desastres, en el decreto de emergencia no se explica por qué no se hizo uso de esta modalidad de salvaguarda para así evitar acudir a la declaratoria del estado de excepción. La falta de justificación a la no operatividad de los mecanismos que dispone el ordenamiento jurídico, lleva a esta corporación a sostener que se faltó al deber de motivación.
Como se ha explicado, el ordenamiento jurídico ofrece al legislador extraordinario instrumentos (normativas, políticas públicas y decisionales) que pudieron emplearse (vías especiales y ordinarias). El Gobierno no agotó el acervo de competencias y de poderes especiales y ordinarios, en orden al decreto de declaratoria del estado de emergencia, con vista a prevenir y corregir los efectos negativos (amenaza) provenientes de los hechos extraordinarios, los cuales han podido inicialmente ejecutarse para enfrentar la crisis en La Guajira y no necesariamente a través de las medidas legislativas extraordinarias.
La segunda fase de evaluación del juicio de suficiencia (utilización de las medidas por parte del Estado) se encamina a hacer prevalecer el orden democrático, pues como lo ha sostenido esta corporación “sería inconsistente con el mismo permitir al ejecutivo prescindir del uso de órganos, atribuciones y herramientas ordinarias establecida en el ordenamiento jurídico para afrontar una determinar crisis, a cambio de colocar al Estado en situación de anormalidad con la excusa de conjurar una situación perturbadora del orden social, económico o ecológico.
Le corresponde ahora a la Corte valorar si el sistema normativo está provisto de elementos suficientes e idóneos que le permitían al Gobierno nacional reaccionar con inmediatez y eficacia en orden a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
La determinación de la insuficiencia e inidoneidad de las medidas ordinarias para superar la crisis
En el presente asunto, se ha explicado que el Presidente de la República y sus carteras ministeriales disponían de un conjunto de medidas especiales y ordinarias, que llevan a considerar que la amenaza de agravación de la crisis humanitaria que padece la población dada la menor disponibilidad de recursos hídricos ocasionada por fenómenos de variabilidad climática extrema, no imposibilitaba el mantenimiento de la normalidad institucional por medio de las atribuciones y poderes con los que cuenta comúnmente el Estado en todos los asuntos.
Considerando las posibilidades que otorga el ordenamiento jurídico, sobre el Gobierno pesa una mayor carga argumentativa frente a la justificación de la necesidad de medidas excepcionales para conjurar la crisis. En otras palabras, se impone sobre el ejecutivo el explicar por qué del conjunto de normas existentes relacionadas en los cuadros que preceden, ninguna es capaz de aminorar los efectos negativos ante la amenaza que producen los fenómenos climáticos.
Ingresando al estudio del tercer paso del juicio de subsidiariedad, se observa que en la parte motiva del Decreto Legislativo 1085 de 2023 en cuanto al presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias se hacen las siguientes referencias: “el catálogo de medidas ofrecidas por la legislación ordinaria ha resultado insuficiente”, “se trata de mecanismos, en su mayoría, de orden administrativo que no permiten enfrentar, con celeridad e inmediatez, una crisis”, “no se cuenta con la posibilidad de adoptar medidas de rango legal indispensables para hacer frente a corto y mediano plazo”, “se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis, y por la insuficiencia de los mecanismos ordinarios ofrecidos por la legislación ordinaria” y “es necesario, adecuado y proporcional acudir al fortalecimiento de los mecanismos (…), con el fin de ofrecerles alternativas (…), mientras se resuelven (…) sus necesidades básicas y, a más mediano y largo plazo, en la medida de lo posible la superación de la emergencia, en los siguientes sectores [a) salud, b) agua y saneamiento básico, c) agropecuario y rural, d) ambiente, e) educación, f) energía, g) transporte, h) tributos e inversiones, i) inclusión, j) tecnologías de la información y las comunicaciones, k) medidas presupuestales, planeación y contratación]”.
Por su parte, en el presupuesto fáctico del decreto declaratorio se contienen las siguientes alusiones: “no obstante las acciones adelantadas por la autoridades territoriales y nacionales”, “la imposibilidad de poder atender, contener y superar los efectos de la situación de emergencia” y “contar con los recursos y medios suficientes y adecuados para enfrentar, atender y superar los efectos nocivos ocasionados por las condiciones de desigualdad, pobreza, corrupción y desnutrición”.
De esta manera, la Corte encuentra que el ejecutivo y su gabinete se limitaron a realizar afirmaciones generales sobre la insuficiencia y falta de idoneidad de las medidas ordinarias, esto es, sin proceder a explicar por qué el que denominan “catálogo” de herramientas con que cuenta el Estado, definitivamente no permite conjurar la amenaza de perturbación del orden económico, social y ecológico y, por tanto, resultaba necesario apelar a medidas extraordinarias.
Cada estado de emergencia atiende un contexto específico (circunstancias que rodean los hechos), por lo que no siempre se sigue la misma línea de análisis y solución por este tribunal constitucional, aunque pudiera relacionarse con otra declaratoria. En esta oportunidad se trata de un estado de emergencia que presenta similitudes y distinciones con los que ha examinado la Corte en el pasado, lo que exige analizar los hechos desde una perspectiva prospectiva y de materialización efectiva de las garantías constitucionales.
Como quedó expuesto, a través de las pruebas aportadas durante el trámite ante la Corte Constitucional, las distintas entidades del Gobierno nacional se refirieron a algunas de las medidas ordinarias empleadas para conjurar la problemática que motivó la expedición del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Sin embargo, la Sala encuentra que el Gobierno no sustentó adecuadamente por qué los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento no eran idóneos ni suficientes para responder a la crisis que originó la declaratoria del estado de emergencia en La Guajira. En concreto, no explicó por qué no hizo uso de la iniciativa legislativa, con mensaje de urgencia, para proponer al Congreso las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 1085 que deben ser adoptadas a través de ley. Al confrontar la estimación de tiempo para la aprobación de un proyecto de ley con mensaje de urgencia con las circunstancias que motivaron la expedición de Decreto 1085 de 2023, se puede colegir que no existían razones válidas para eludir el debate democrático, ya que en el corto plazo el Gobierno contaba con un marco de competencias ordinarias para atender con prontitud y eficiencia la crisis declarada. Tampoco sustentó por qué no resultan idóneas o suficientes las facultades normativas que le confieren los artículos 189, 346, 347 o 56 transitorio de la Constitución, los mecanismos derivados del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el Fondo Adaptación, o los contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones.
Ni en las consideraciones del decreto bajo examen, ni en la evidencia aportada durante el trámite ante la Corte Constitucional, el Gobierno nacional precisó si había hecho uso de la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia de la que dispone en virtud de los artículos 154 y 163 de la Carta, para proponer ante el Congreso las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 1085 que deben ser adoptadas a través de ley. Tampoco desplegó esfuerzo argumentativo alguno para indicar por qué este mecanismo, que es el que debe emplearse en democracia para aprobar medidas para solucionar problemáticas estructurales o su agudización, no resultaba idóneo o suficiente en el presente caso.
Asimismo, pese a que buena parte de las medidas de rango legal anunciadas en el decreto bajo examen implicaban la adopción de normas fiscales y de diversa índole específicamente orientadas a impactar el territorio y la población indígena del departamento de La Guajira, el Gobierno nacional omitió por completo justificar por qué la facultad prevista en el artículo 56 transitorio de la Constitución resultaba inidónea o insuficiente para adoptar medidas de rango legal específicamente encaminadas a regular el funcionamiento de los territorios indígenas del departamento de La Guajira y su coordinación con las demás entidades territoriales para efectos de hacer frente a la crisis humanitaria que enfrenta la población Wayúu de este departament.
Teniendo en cuenta que a través del Decreto 1953 de 201, expedido con fundamento en la habilitación transitoria prevista en la citada norma constitucional, se regulan aspectos tales como el sistema educativo indígena propio, la atención a la primera infancia, el sistema indígena de salud propio intercultural (SISPI), el acceso a agua potable y saneamiento básico, entre otros, correspondía al Gobierno explicar por qué dicha facultad normativa resultaba inidónea o insuficiente para conjurar la crisis que afronta la población indígena del departamento de La Guajira.
En relación con los mecanismos derivados del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) previstos en la Ley 1523 de 201, para la Sala esta norma constituye el principal marco normativo y de acción al alcance del Estado para la protección de los habitantes del territorio nacional frente a lo que será cada vez mayor efectos del cambio climático. En el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres al estar encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios del clima y su variabilidad (art. 4, nums. 1 y 6), acciones que pueden enmarcarse en atención a la amenaz y la consecuente prevención del riesgo, que supone la adopción de medidas de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesg.
La política de gestión del riesgo y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres representan un avance significativo para el país al establecer una regulación integral a partir de las obligaciones de las autoridades (nacionales y territoriales), su definición (alerta, amenaza y vulnerabilidad, análisis y evaluación, preparación, conocimiento, intervención, mitigación, respuesta, recuperación, entre otros), las fases que incorpora (prevención, atención y recuperación), los principios que la iluminan (diversidad cultural, precaución y prevención) y articulación de sus competencias (coordinación, concurrencia y subsidiariedad).
Es responsabilidad de todas las autoridades (públicas y privadas) desarrollar y ejecutar los procesos de gestión del riesgo (deberes de acción), que comprende el conocimiento del riesg, la reducción del riesg y el manejo de desastre, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (art. 2). Entre los principios generales están la protección (integridad, bienes, tranquilidad y salubridad), diversidad cultural (respetuoso de las particularidades culturales), interés público o social, precaución (falta de certeza científica no será óbice para prevenir y mitigar situación de riesgo, coordinación de competencia, concurrencia de competencias (nacionales y territoriales, subsidiariedad (autonomía de entidades territoriales, entre otros (art. 3).
En tal sentido, se cuenta con la declaratoria de situación de desastr, al estipularse que previa recomendación del Consejo Nacional, el presidente de la República declarará mediante decreto la existencia de una situación de desastre y la clasificará según su magnitud y efectos como de carácter nacional, regional, departamental, distrital o municipal, y pondrá en vigor las normas pertinentes del régimen especial para situaciones de desastre (art. 56). Además, se radica en cabeza de los gobernadores y alcaldes la declaratoria de situación de calamidad pública en su respectiva jurisdicción (art. 57). Declarada la situación de desastre o calamidad pública y activadas las estrategias para la respuesta, la UNGRD en lo nacional y territorial, elaborará planes de acción específicos (art. 61).
Así las cosas, colige la Corte que el enfoque preventivo, el conocimiento y mitigación del riesgo, el atender la diversidad cultural, la articulación institucional, la disposición de recursos suficientes y la respuesta ante amenazas de ocurrencia de desastres, están presentes normativamente y, en esa medida, los problemas de implementación de la ley que pudieran derivar en ineficacia del sistema no pueden sacrificar el modelo establecido por el legislador de 2012, sin que ello sea un obstáculo para avanzar en el fortalecimiento de herramientas claves (ajuste y actualización) que se imponen agotar en el proceso de mitigación y adaptación ante la amenaza de variabilidad climática, máxime cuando el mundo vive avances en información técnica sobre predictibilidad climática, el análisis de información meteorológica y socio económica, el impacto de eventos extremos en comunidades vulnerables, entre otras.
Sobre el particular, la Sala encuentra que durante el trámite de revisión del decreto bajo examen la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo se refirió a algunas de las medidas adoptadas en el departamento de La Guajira. Sin embargo, el Gobierno nacional no sustentó debidamente por qué no empleó otras herramientas previstas en dicho sistema, entre ellas el régimen especial que se activa para atender situaciones de desastre o calamidad públic. Correspondía al Ejecutivo sustentar por qué dichas herramientas resultaban inidóneas o insuficientes para responder al agravamiento de la crisis humanitaria en La Guajira debido a la confluencia de los fenómenos climáticos extremos que motivaron la declaratoria del estado de excepción objeto de examen.
El Gobierno nacional tampoco justificó por qué el repertorio de herramientas normativas de las que dispone para garantizar la prestación de servicios públicos esenciales y ejercer la inspección, vigilancia y control sobre los mismos (arts. 189, 366 y 370, C.P. y Ley 142 de 1994), resultaban insuficientes para adoptar las medidas relativas al abastecimiento de agua, energía y saneamiento básico.
Asimismo, el Gobierno nacional ha asumido competencias en materia de prestación de servicios públicos esenciales de agua potable y saneamiento, alimentación, salud y educación en el departamento de La Guajira a través de los documentos Conpes 3984 de 2020, 3944 de 2018 y 3883 de 2017. También ha advertido una problemática de gestión administrativa y de allí la existencia del Plan nacional de respuesta ante ciclones tropicales (2021); Plan departamental de agua de La Guajira, componente de gestión del riesgo para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, 2021; Plan integral del cambio climático del departamento de La Guajira 2018-2030; y Plan departamental de gestión del riesgo de La Guajira, 2012. Dicha intervención por la administración central le permite ejercer con mayor facilidad las potestades ordinarias previstas en la legislación para mejorar las condiciones de acceso, calidad y disponibilidad de los servicios básicos. El Gobierno nacional no ofreció razones sólidas para justificar por qué dichas facultades resultaban inidóneas o insuficientes.
La Constitución establece una serie de principios que guían la actuación administrativa, a saber, la colaboración armónica para la realización de los fines del Estado, la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas y la coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los niveles territoriales (arts. 113, 209 y 288 superiores). También se advierten herramientas interseccionales de coordinación y articulación diseñadas para concertar acciones específicas en orden a atender la crisis por la menor disponibilidad de agua dado los fenómenos climatológicos. El Gobierno nacional tiene un rol protagónico en la operación y toma de decisiones en la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional -CISAN- (Decreto 2055 de 2009), en la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira (Decreto 100 de 2020) y en la instancia de gestión del Mecanismos especial de seguimiento y evaluación de las políticas públicas para la superación del estado de cosas inconstitucional en La Guajira (T-302 de 2017).
Aun cuando la emergencia climática exige enormes esfuerzos del Estado para enfrentarla, los estados de excepción no se pueden constituir en el mecanismo institucional para enfrentar los efectos del cambio climático, ya que requiere en general de medidas estructurales y de planeación. Se reitera que dicho tipo de medidas inicialmente no se deben adoptar en virtud de los estados de excepción, sino a través de la legislación ordinaria, por cuanto ésta permite un mayor proceso de deliberación y control democrático, así como una mejor participación en el diseño y fundamentación de las medidas.
De ahí que en aquellos casos en los que extraordinaria y temporalmente se justifique la declaratoria de un EEESE por fenómenos extremos de variabilidad climática, el control judicial de constitucionalidad debe ser estricto. Se impone, entonces, una carga argumentativa reforzada en cabeza del Gobierno para demostrar la insuficiencia o falta de idoneidad de las medidas ordinarias que dispone el ordenamiento jurídico.
El Gobierno no justificó, a pesar de tener el deber de hacerlo, por qué de las normas existentes en el sistema jurídico ninguna es capaz de mitigar los efectos negativos de la amenaza por la concurrencia de fenómenos climáticos. Para esta corporación, no se satisface el principio de subsidiariedad, por existir (i) un marco de competencias constitucionales, (ii) medidas especiales (Ley 1523 de 2012 y normas reglamentarias sobre la gestión de riesgos de desastres), (iii) medidas ordinarias (leyes y decretos reglamentarios sobre servicios públicos esenciales), (iv) medidas sobre políticas públicas (documentos Conpes y planes), (v) medidas para la implementación de la Sentencia T-302 de 2017 (implementación del MESEPP) y (vi) la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia.
En conclusión, la Sala encuentra que el Decreto 1085 de 2023 no satisface el presupuesto de suficiencia por cuanto el Gobierno nacional no sustentó adecuadamente por qué los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento no eran idóneos ni suficientes para responder a la crisis que originó la declaratoria del estado de emergencia en La Guajira, como quedó expuesto en las consideraciones de esta providencia. La Corte reitera que una pretensión de solución integral a una problemática estructural y compleja, debe incluir la intervención del Congreso de la República en virtud de los principios de separación de poderes, Estado de derecho y democrático. Por tales razones, se procederá a declarar la inexequibilidad del Decreto Legislativo 1085 de 2 de julio de 2023, por medio del cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira.
Inexequibilidad diferida del Decreto Legislativo 1085 de 2023.
En virtud la competencia general otorgada en el artículo 241 superior, la Corte puede modular los efectos de las decisiones de control abstracto de constitucionalidad, allí donde la guarda de la integridad y la supremacía de la Constitución haga necesario adoptar una modalidad de fallo distinto a la declaratoria exequibilidad o inexequibilidad pura y simple de la norma objeto de control.
La Sala Plena ha ejercido esta facultad también para modular los efectos de las decisiones adoptadas en el control constitucional de los decretos que declaran el estado de emergencia, con el fin de declararlos parcialmente exequibles o de diferir su inconstitucionalidad en el tiempo. Un ejemplo de lo primero se encuentra en la Sentencia C-122 de 1999, donde se examinó el Decreto 2330 de 1998 que declaró el estado de emergencia económica y social en todo el territorio como consecuencia del deterioro del sistema financiero. En esa oportunidad, la Corte encontró que no todos los subsectores comprendidos en el sector financiero enfrentaban las problemáticas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En concreto, concluyó que mientras la situación de los establecimientos de crédito privado no ameritaba la adopción de medidas de emergencia, no ocurría igual con los deudores individuales del sistema de financiación de vivienda UPAC, así como con las instituciones financieras del sector cooperativo y las de carácter público. En consecuencia, declaró exequible el mencionado decreto sólo en relación con estos tres sectores, e inexequible en todo lo demá.
Entretanto, la fórmula de la inexequibilidad diferida se contempló desde la primera de las decisiones en las que se examinó la constitucionalidad de decretos declaratorios del estado de excepción previsto en el artículo 215 superio. Sin embargo, fue adoptada por primera vez por la Sala Plena en la Sentencia C-252 de 2010, al examinar el Decreto 4975 de 2009 que declaró el estado de emergencia por el crecimiento de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los POS y el consecuente deterioro de la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En aquella oportunidad, la Corte encontró incumplidos los presupuestos fáctico y de suficiencia, y sólo parcialmente satisfecho el presupuesto valorativo, por cuanto se acreditó la gravedad, pero no la inminencia de los hechos. Sobre esta base, declaró la inexequibilidad del decreto bajo examen. Sin embargo, en atención a las graves consecuencias que generaría la inconstitucionalidad por consecuencia de las medidas contenidas en los decretos de desarrollo destinadas a financiar el sistema de seguridad social en salud, la Sala Plena dispuso que los efectos de la sentencia se difirieran respecto de las normas contenidas en los decretos legislativos que establecieran fuentes tributarias de financiación orientadas exclusivamente al goce efectivo del derecho a la salud. Precisó que el plazo durante el cual mantendrían su vigencia los decretos de desarrollo que contuvieran dichas fuentes de financiación serían determinados por la Corte en los respectivos fallos que examinaran cada uno de ellos. Como sustento de la decisión adoptada, la Sala Plena señaló que:
“Frente al vacío legislativo que se genera con la inconstitucionalidad sobreviniente de los decretos de desarrollo, resulta imperioso que los que hubieren establecidos fuentes tributarias de financiación del sistema de salud, puedan continuar vigentes por un plazo prudencial, en aras de no hacer más gravosa la situación que enfrenta el sistema de salud y poder garantizar de manera provisoria mayores recursos para el goce efectivo del derecho a la salud, especialmente con destino a quienes por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta.
Esta Corporación no puede ignorar las graves consecuencias, socialmente injustas y notoriamente opuestas a los valores, principios y derechos constitucionales, que se derivarían de la abrupta e inmediata pérdida de vigencia de todas las medidas expedidas en uso de las facultades de excepción.
El conceder un plazo adicional de vigencia a algunos decretos de desarrollo persigue equilibrar en parte y así sea a corto plazo, las finanzas del sistema de salud para garantizar la prestación adecuada y oportuna del servicio. Tiempo que permitirá un mayor espacio al Gobierno Nacional y al Congreso de la República a efectos de tramitar con la mayor prontitud posible las medidas legislativas y reglamentarias necesarias que busquen estabilizar definitiva e integralmente las distintas problemáticas que enfrenta el sistema.
En esta misma sentencia la Corte señaló que la inconstitucionalidad diferida resulta excepcional y puede recurrirse a la misma en la medida en que: “(i) se justifi[que] expresamente esa modalidad de decisión; (ii) claramente se desprende del expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata ocasionaría un vacío normativo que conduciría a una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la disposición acusada; (iii) se expli[que] que esa solución es más adecuada que la de recurrir a una sentencia integradora, para lo cual debe tenerse en cuenta, entre otras cosas, el margen de configuración que tiene el Legislador en la materia, y qué tan lesivo a los principios y valores constitucionales es el mantenimiento de la disposición acusada en el ordenamiento y, finalmente si, (iv) el juez constitucional justifi[que] la extensión del plazo conferido al legislador, el cual depende, en gran medida, de la complejidad misma del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos constitucionales”.
En el presente caso, al efectuar el control de constitucionalidad material del Decreto 1085 de 2023, la Sala Plena no encontró acreditado el presupuesto de suficiencia, razón por la cual declarará su inexequibilidad. Sin embargo, como se expuso en la Sentencia C-252 de 2010, considera que “no puede la Corte, so pretexto de la defensa de la Constitución, desconocer mandatos de mayor importancia o envergadura que aquel que se pretende defender. En tales situaciones, es deber del juez constitucional adoptar una decisión que proteja, hasta donde sea posible, los valores involucrados en el caso.
En aplicación de este criterio, y en atención a la gravedad de la crisis que afronta la población de La Guajira, acentuada por la mayor escasez del recurso hídrico resultado de la conjunción de los eventos climáticos mencionados, la Corte estima necesario diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad por un año, contado a partir de la fecha de la expedición del Decreto 1085 de 2 de julio de 2023, a fin de no hacer más gravosa la situación humanitaria ante el vacío legislativo que resulta de la inconstitucionalidad por consecuencia de los decretos de desarrollo. Como quedó expuesto en el análisis del juicio de suficiencia, a pesar de contar con un amplio espectro de herramientas normativas ordinarias, el Gobierno nacional priorizó el recurso al estado de excepción como vía para responder al agravamiento de la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira. En un contexto en el que no se han puesto en marcha las medidas ordinarias que la situación amerita, la inexequibilidad con efectos inmediatos del Decreto Legislativo 1085 de 2023, que declaró el estado de emergencia en La Guajira, y la consiguiente pérdida de vigencia de inmediata de las medidas extraordinarias contenidas en los decretos que la desarrollan, podría agravar aún más la crisis humanitaria que padece la población de dicho departamento. La Corte toma nota de esta situación, así como del deber que le asiste, como juez constitucional, de adoptar la decisión que mejor proteja los valores constitucionales que están en juego en este caso. En tal sentido, considera que diferir los efectos de la declaratoria de inexequibilidad por el término de un (1) año, contado a partir de la fecha de expedición del Decreto 1085 del 2 de julio de 2023, otorgará al Gobierno nacional, al Congreso de la República, las entidades territoriales y demás autoridades llamadas a intervenir, un plazo razonable para que cada una de ellas, de manera coordinada y en el marco de sus competencias, adopte las medidas ordinarias que permitan responder a la crisis dentro de los cauces del estado constitucional de derecho. Asimismo, esta decisión permitirá que las medidas contenidas en los decretos de desarrollo de la emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira sean examinadas por la Sala Plena atendiendo a criterios de estricta necesidad y conexidad, así como los demás estándares desarrollados por la jurisprudencia para el control de los decretos dictados en desarrollo del estado de excepción previsto en el artículo 215 superior.
Como se examinó al verificar el presupuesto fáctico, la menor disponibilidad de agua, agravada por la convergencia de los fenómenos climáticos que motivaron la declaratoria del estado de emergencia, tiene una estrecha relación con la insatisfacción de otras necesidades básicas, como el saneamiento básico, la alimentación, la salud, la educación, así como con el agravamiento de los índices de mortalidad infantil en el departamento de La Guajira. De ahí que los efectos de la inexequibilidad diferida cubren aquellas medidas, contenidas en los decretos de desarrollo, respecto de las que se acredite su estricta necesidad y conexidad con la atención de aquellas necesidades básicas cuya insatisfacción se ve agravada por la menor disponibilidad de agua, tales como el saneamiento básico, la alimentación, la salud, la educación, la prevención de la mortalidad infantil, entre otras.
Como quedó expuesto en esta providencia, en democracia, el primer órgano llamado a responder de manera efectiva y decidida a la crisis humanitaria de carácter estructural que afronta el departamento de La Guajira, y a su agravamiento como consecuencia de la crisis climática, es el Congreso de la República, pues es el foro natural, por excelencia, para conjurar problemáticas estructurales o su agudización. Y, aunque así debe ser, la Corte constata que el poder legislativo no ha hecho lo suficiente en el curso de los años para corregir los gravísimos problemas de pobreza, exclusión y desigualdad que enfrenta la población en el departamento de La Guajira. El Congreso de la República tiene la responsabilidad constitucional de ejercer sus competencias para evitar que los habitantes de este departamento, y en especial sus niños y niñas, sigan muriendo de hambre y de sed, registrando los indicadores más bajos del país en materia de acceso al agua potable y saneamiento básico, tasas muy por debajo de las nacionales en la cobertura de servicios de energía eléctrica y educación, el índice de GINI más elevado, así como el índice más alto de pobreza multidimensional, como consta en la evidencia aportada al expediente y se analizó en las consideraciones precedentes.
De igual manera, la Sala encuentra que el Gobierno nacional no sustentó adecuadamente por qué los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento no eran idóneos ni suficientes para responder al agravamiento de la crisis humanitaria que afronta el departamento de La Guajira. En concreto, no explicó por qué no hizo uso de la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia, o por qué no resultan idóneas o suficientes las facultades normativas que le confieren los artículos 189, 346, 347 o 56 transitorio de la Constitución, los mecanismos derivados del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el Fondo de Adaptación, o los contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones.
La Corte reitera la importancia de que el Gobierno nacional adelante esfuerzos serios, oportunos y significativos de cumplimiento efectivo a las órdenes emitidas en la sentencia T-302 de 2017. Específicamente, conforme y ponga en funcionamiento el Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas (MESEPP), desarrolle un diálogo genuino, mejore los sistemas de información y adopte las medidas de sostenibilidad financiera. Así mismo, tiene la posibilidad de acudir ante el Congreso de la República para adoptar medidas legislativas de orden estructural para solucionar definitivamente la problemática de agua, alimentación y salud que aqueja a la población del departamento de La Guajira de tiempo atrás, principalmente sobre la niñez Wayúu, madres gestantes y personas de la tercera edad.
Por lo anterior, la Corte Constitucional exhortará tanto al Gobierno nacional como al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, adopten las medidas urgentes y necesarias para superar la grave crisis humanitaria estructural que existe en el departamento de La Guajira constatada en la Sentencia T-302 de 2017 y, con ello, se garantice la efectividad de los derechos fundamentales de las personas que habitan en esa zona del país. Así mismo, para que fortalezca las instituciones previstas en el ordenamiento jurídico con competencias en materia de cambio climático y les asigne los recursos que las circunstancias demanden.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
La Corte consideró que el Decreto Legislativo 1085 de 2023 cumplió los requisitos formales previstos en el artículo 215 de la Constitución. A partir de lo acreditado en el trámite de constitucionalidad estableció que 1) fue suscrito por el Presidente de la República y todos sus ministros; 2) se motivó adecuadamente, en sus 153 considerandos; 3) fijó un término de vigencia de treinta (30) días para el estado de excepción declarado, que no excede lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política; 4) determinó el ámbito de aplicación espacial de su aplicación, esto es el departamento de La Guajira, tanto en su zona urbana como rural; y, 5) no era necesario convocar al Congreso de la República, el cual podía reunirse por decisión propia incluso antes de la legislatura que inició el 20 de julio de 2023. Así mismo se destacó que, aun cuando no es un presupuesto formal para la declaratoria del estado de excepción, 6) la expedición del decreto bajo examen se comunicó a la secretaría general de la Organización de Estados Americanos y a la Secretaría General de las Naciones Unidas de forma oportuna.
En relación con los requisitos materiales que debía satisfacer el Decreto Legislativo 1085 de 2023, la Corte examinó (i) si las circunstancias invocadas en la norma examinada corresponden al tipo de hechos sobrevinientes que habilitan la declaratoria del estado de emergencia (presupuesto fáctico); (ii) si la calificación que hizo el Gobierno nacional sobre los hechos identificados y sus efectos, efectivamente corresponde a la de hechos que perturben o amenacen perturbar de forma grave e inminente el orden económico, social o ecológico (presupuesto valorativo); finalmente, (iii) si son necesarias las facultades extraordinarias o si, por el contrario, la situación crítica identificada puede enfrentarse con los mecanismos ordinarios con los que cuenta el Gobierno nacional (juicio de suficiencia).
En el presente caso la Corte encontró acreditados los tres elementos que, de acuerdo con la jurisprudencia, integran el análisis del presupuesto fáctico, a saber: juicio de realidad, de identidad y de sobreviniencia. Sostuvo que estaba acreditado el juicio de realidad de los hechos invocados, pues se demostró que la crisis humanitaria por la que atraviesa el departamento de La Guajira, constatada en la Sentencia T-302 de 2017, se ha intensificado por la convergencia de una serie de eventos climáticos de carácter grave, como lo son el fenómeno de El Niño, la reducción de precipitaciones en La Guajira, el calentamiento global, el aumento de la temperatura local y la temporada de ciclones. La convergencia de estos fenómenos profundiza la vulnerabilidad en la que ya se encuentra la población del departamento de La Guajira.
Enfatizó que en el juicio de realidad se probó que la menor disponibilidad de agua, agravada por la convergencia de los fenómenos climáticos antes expuestos, tiene una estrecha relación con la insatisfacción de otras necesidades básicas, como el saneamiento básico, la alimentación, la salud, la educación, así como con el agravamiento de los índices de mortalidad infantil en el departamento de La Guajira.
Sobre el juicio de identidad refirió que está satisfecho, pues los hechos invocados en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 encajan con aquellos que habilitan la declaratoria de un estado de emergencia económica, social y ecológica (art. 215, C.P.) y no corresponden a otra modalidad de estado de excepción (arts. 212 y 213, C.P.).
La Corte también encontró acreditado el juicio de sobreviniencia. Explicó que, aunque el cambio climático y la crisis humanitaria por la que atraviesa la población de La Guajira no constituyen, en sí mismos, hechos sobrevinientes, el Decreto 1085 de 2023 no se limitó a identificar esas situaciones como motivos para declarar el estado de emergencia, sino que sustentó la existencia de un agravamiento de dicha crisis humanitaria en la confluencia de los eventos climáticos antes mencionados. Es con fundamento en esta conjunción de fenómenos climáticos extremos, que el decreto sustenta, y la Corte entiende acreditada, la agravación sobreviniente y extraordinaria de la situación humanitaria, en lo relativo a la menor disponibilidad de agua y, lo que de ello se deriva para la vulneración de otros derechos fundamentales de cuya garantía depende la vida digna de la población del departamento de La Guajira.
La Corte también encontró satisfecho el presupuesto valorativo. No halló arbitrariedad o un error manifiesto de apreciación cuando el Decreto Legislativo 1085 de 2023 califica la intensificación del hambre y la sequía resultantes del agravamiento de la crisis humanitaria por la convergencia de los fenómenos climáticos antes considerados, como una grave amenaza de perturbación del orden económico, social y ecológico en el departamento de La Guajira. Estimó que tal perturbación es particularmente grave por cuanto la menor disponibilidad de agua y alimentos afecta con mayor intensidad a las poblaciones vulnerables, como los niños y las niñas, los pueblos indígenas, los habitantes de las zonas rurales y la población migrante.
Dio por establecido, además, que la amenaza de perturbación del orden económico, ecológico y social por déficit en el acceso a servicios esenciales en el departamento de La Guajira cumple el requisito de inminencia, en tanto el agravamiento del déficit histórico frente al acceso al agua y su impacto en la satisfacción de otras necesidades básicas, afectan de manera palpable y cierta la vida digna de la población del departamento de La Guajira.
Pese a la satisfacción de tales juicios, la Corte no encontró satisfecho el juicio de suficiencia. Sostuvo que la respuesta a los desafíos que plantea el agravamiento de la crisis climática que se pone de manifiesto con especial intensidad en el departamento de La Guajira debe convocar la acción decidida y la colaboración armónica de todas las instituciones del Estado, y llevarse a cabo, en primer lugar, a través de los instrumentos ordinarios que prevé la Constitución. La gravedad de la crisis climática, y la necesidad de actuar de manera decidida para afrontarla, no puede allanar el camino al estado de excepción, que debe seguir siendo el último recurso al cual acudir, cuando no existan mecanismos ordinarios o los existentes sean inidóneos o insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En democracia, el primer órgano llamado a responder de manera efectiva y decidida a la crisis humanitaria de carácter estructural que afronta el departamento de La Guajira, y a su agravamiento como consecuencia de la crisis climática, es el Congreso de la República, pues es el foro natural, por excelencia, para conjurar problemáticas estructurales o su agudización. Y, aunque así debe ser, la Corte constata que el poder legislativo no ha hecho lo suficiente en el curso de los años para corregir los gravísimos problemas de pobreza, exclusión y desigualdad que enfrenta La Guajira. El Congreso de la República tiene la responsabilidad constitucional de ejercer sus competencias para evitar que los habitantes de este departamento, y en especial sus niños y niñas, sigan muriendo de hambre y de sed, registrando los indicadores más bajos del país en materia de acceso al agua potable y saneamiento básico, tasas muy por debajo de las nacionales en la cobertura de servicios de energía eléctrica y educación, el índice de GINI más elevado, así como el índice más alto de pobreza multidimensional.
Asimismo, dado que en esta oportunidad se analizaba una declaratoria de emergencia motivada en el agravamiento de una crisis de carácter estructural, frente a la cual se anunciaban medidas de corto, mediano, y largo plazo, la Corte encontró que era preciso efectuar un escrutinio detallado en relación con la idoneidad de los mecanismos ordinarios. Tras examinar las motivaciones del Decreto Legislativo 1085 de 2023, la Corte concluyó que el Gobierno no sustentó adecuadamente por qué los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento no eran idóneos ni suficientes para responder a la crisis que originó la declaratoria del estado de emergencia en La Guajira. En concreto, no explicó por qué no hizo uso de la iniciativa legislativa con mensaje de urgencia, para proponer al Congreso las medidas anunciadas en el Decreto Legislativo 1085 que deben ser adoptadas a través de ley. Tampoco sustentó por qué no resultan idóneas o suficientes las facultades normativas que le confieren los artículos 189, 346, 347 o 56 transitorio de la Constitución, los mecanismos derivados del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, el Fondo Adaptación, o los contemplados en el Plan nacional de desarrollo y el Plan plurianual de inversiones.
Por lo anterior, la Corte exhortó tanto al Gobierno nacional como al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, adopten las medidas urgentes y necesarias para superar la grave crisis humanitaria estructural que existe en el departamento de La Guajira constatada en la Sentencia T-302 de 2017 y, con ello, se garantice la efectividad de los derechos fundamentales de las personas que habitan en esa zona del país. Así mismo, para que fortalezca las instituciones previstas en el ordenamiento jurídico con competencias en materia de cambio climático y les asigne los recursos que las circunstancias demanden.
Sin embargo, en atención a la gravedad de la crisis que afronta la población de La Guajira, acentuada por la escasez del recurso hídrico resultado de la conjunción de los eventos climáticos antes mencionados, la Corte consideró necesario diferir por un año los efectos de la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 1085 de 2023, a fin de no hacer más gravosa la situación humanitaria ante el vacío legislativo que resulta de la inconstitucionalidad sobreviniente de los decretos de desarrollo, lo que permitirá que sus medidas sean examinadas por esta Corte bajo los criterios de estricta necesidad y conexidad, entre otros criterios constitucionales y jurisprudenciales.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo 1085 de 2 de julio de 2023, por medio del cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira.
Segundo. Conceder EFECTOS DIFERIDOS a esta decisión por el término de un (1) año, contado a partir de la expedición del Decreto 1085 de 2 de julio de 2023, respecto de la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua.
Tercero. Exhortar al Gobierno nacional y al Congreso de la República para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ordinarias, adopten las medidas necesarias para superar la grave crisis humanitaria estructural que existe en el departamento de La Guajira constatada en la Sentencia T-302 de 2017 y, con ello, se garantice la efectividad de los derechos fundamentales de las personas que habitan en esa zona del país. Así mismo, para que fortalezcan las instituciones previstas en el ordenamiento jurídico con competencias en materia de cambio climático y le asignen los recursos que las circunstancias demanden.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Con salvamento de voto
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
Con Salvamento de voto
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
Anexos Sentencia C-383 de 2023
MM.PP. Diana Fajardo Rivera – José Fernando Reyes Cuartas
Expediente: RE-347.Control de Constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023, por medio del cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de la Guajira
A continuación, se presentan los anexos que acompañan la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional contenida en la Sentencia C-383 de 2023.
ANEXOS
ANEXO I.
ANEXO II.
ANEXO III.
ANEXO IV.
Decreto Legislativo 1085 de 2023
DECRETO 1085 de 2023
(julio 2)
“Por el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira.”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, de las
conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política, y en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 137 de 1994, y
CONSIDERANDO:
Que de acuerdo con el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por periodos hasta de treinta (30) días, que sumados no podrán exceder noventa (90) días en el año calendario;
Que la declaración del Estado de Emergencia autoriza al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos;
Que estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y especifica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes;
Que según lo ha reconocido la honorable Corte Constitucional, el artículo 215 de la Carta Política, en plena correspondencia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994) y los Tratados Internacionales que reconocen los Derechos Humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción –Constitución Política artículo 93–, consagran los requisitos formales y materiales que deben observar los "Estados de Excepción", y en particular el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (EEESE).
Que el decreto que declare un Estado de Emergencia debe observar los siguientes requisitos formales: (i) Llevar la firma del presidente de la República y la de todos los ministros del despacho; (ii) encontrarse debidamente motivado con el señalamiento de las razones que condujeron a su expedición; (iii) establecer el término de duración del Estado de Emergencia; (iv) determinar su ámbito territorial de aplicación; (v) haber comunicado la adopción del Estado de Emergencia a los organismos internacionales competentes –tanto al Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas como al Secretario General de la Organización de los Estados Americanos–; (vi) en caso de no estar reunido el Congreso, haberlo convocado para los 10 días siguientes al vencimiento del término del Estado de Emergencia: y (vii) remitir el decreto declaratorio a la Corte Constitucional al día siguiente de su adopción.
Que, a su vez, al decreto que declara un Estado de Emergencia se le atribuye el cumplimiento de los siguientes presupuestos materiales o sustantivos: (i) Presupuesto fáctico. La declaratoria del Estado de Emergencia debe basarse en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social o ecológico, o que constituyan grave calamidad pública; (ii) presupuesto valorativo. La perturbación o amenaza de perturbación del orden económico, social o ecológico debe ser grave e inminente, explicando las razones que lo sustentan; (iii) presupuesto de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias. Deben señalarse las razones por las cuales los hechos que dan lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia no pueden ser conjurados mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades estatales y, por tanto, resulta necesario apelar a medidas extraordinarias en cabeza del ejecutivo; (iv) prohibición de suspender derechos. Adicionalmente, el decreto declaratorio está sometido a las siguientes limitaciones materiales: a) No puede suspender derechos humanos o libertades fundamentales, ni establecer límites a aquellos que no son susceptibles de limitación ni siquiera en los estados de emergencia, debiendo cumplir con las reglas que la Constitución y el propio derecho internacional consagran para las hipótesis de limitación legítima de derechos; b) no puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público, y c) no puede suprimir ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
PRESUPUESTO FÁCTICO
Que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la declaratoria del Estado de Emergencia debe basarse en hechos sobrevinientes que perturben o amenacen perturbar el orden económico, social o ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Sin embargo, la honorable Corte Constitucional en la Sentencia C-386 de 2017, reiterando lo expresado en la Sentencia C-135 de 2009, ha precisado que es posible declarar un Estado de Emergencia cuando se trate de un fenómeno que existe previamente, pero cuya agravación repentina e imprevisible justifica la declaratoria del Estado de Emergencia. Así, en la Sentencia C-135 de 2009 explicó que "la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario por ocurrir de manera inopinada y anormal". (Subrayas propias).
Que el departamento de La Guajira está localizado en el extremo norte de la Región Caribe de Colombia y limita al oriente con Venezuela, al sur con el departamento del Cesar, al occidente con el departamento del Magdalena y al norte con el Mar Caribe; que cuenta en su geografía con todos los pisos térmicos producto de la diversidad de ecosistemas, terrestres y marinos, que incluye desiertos, humedales en zonas montañosas y bosque tropical seco árido, baja vegetación y fuerte estacionalidad de lluvias.
Que el departamento de La Guajira está conformado por quince municipios (incluido Riohacha, su ciudad capital, que cuenta con la calidad de Distrito Especial, Turístico y Cultural), 44 corregimientos, diversos caseríos y rancherías; todos distribuidos en tres grandes subregiones: La Alta Guajira (Uribia y Manaure), la Media Guajira (Dibulla, Riohacha y Maicao) y la Baja Guajira (Albania, Barrancas, Distracción, Fonseca, Hatonuevo, San Juan del Cesar, El Molino, Urumita, Villanueva y La Jagua del Pilar).
Que el departamento de La Guajira atraviesa una grave crisis humanitaria que se estructura -fundamentalmente en la falta de acceso a servicios básicos vitales, materializada en causas múltiples, tales como: (i) La escasez de agua potable para el consumo humano; (ii) la crisis alimentaria por dificultades para el acceso físico y económico a los alimentos; (iii) los efectos del cambio climático acentuado por los climas cálido desértico y cálido árido que predominan en el territorio y que viene afectando profundamente las fuentes de agua; (iv) la crisis energética y la falta de infraestructura eléctrica idónea y adecuada, en especial en las zonas rurales, a pesar de que la Guajira cuenta con el más alto potencial para la generación de energía eólica y solar del país; (v) la baja cobertura para el acceso a los servicios de salud, en especial en zonas rurales; vi) la baja cobertura en el sector de educación, con altos índices de deserción escolar, infraestructura de baja calidad y malas condiciones laborales para los educadores; situaciones que son más notorias en la zona rural, en donde las comunidades indígenas atienden clases en condiciones precarias, vii) así como otros problemas de orden social, económico y político que inciden en la situación de emergencia humanitaria y que se describen en el presente decreto.
Que, el 11 de diciembre de 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se pronunció sobre esas situaciones y evidenció el estado de pobreza, grave desnutrición y obstáculos para tener acceso al agua en el departamento de La Guajira, y lo atribuyó a las condiciones geográficas y climatológicas del área y a la falta de medidas efectivas, razón por la cual, con el fin de mejorar la situación, decretó medidas cautelares las cuales consideró "necesarias para prevenir un daño irreparable a las personas", ante los hechos graves y urgentes evidenciados.
Que, por lo tanto, la CIDH, en la Resolución 60/2015, decretó las Medidas Cautelares No. 51/15 en favor de los Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) de las comunidades de Uribía, Manaure, Riohacha y Maicao del pueblo Wayuu asentado en el departamento de La Guajira, teniendo en cuenta los requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad. Estas medidas fueron ampliadas en favor de las mujeres gestantes y lactantes de la Comunidad Indígena Wayuu en los municipios de Manaure, Riohacha y Uribía a través de la Resolución 3/2017 del 26 de enero de 2017; y en favor de las personas mayores pertenecientes a la Asociación Shipia Wayuu de la Comunidad indígena Wayuu en los municipios de Manaure, Riohacha y Uribía en la Resolución 51/2017.
Que la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en Sentencia T-302 del 8 de mayo de 2017, notificada a la Presidencia de la República el 28 de junio de 2018, declaró "(...) la existencia de un estado de cosas inconstitucional en relación con el goce efectivo de los derechos fundamentales a la alimentación, a la salud, al agua potable y a la participación de los niños y niñas del pueblo Wayuu, antes (sic) el incumplimiento de los parámetros mínimos constitucionales aplicables a las políticas públicas del Gobierno Nacional, del Departamento de La Guajira, de los municipios de Ríohacha, Manaure, Maicao y Uribía y de las autoridades indígenas con jurisdicción en esos municipios."
Que, en el marco de las decisiones adoptadas por la CIDH y la Corte Constitucional, para el departamento de La Guajira, se han adelantado proyectos de inversión por parte de las entidades que conforman el Presupuesto General de La Nación -PGN, asignando fuentes de financiación como: (i) Recursos del Presupuesto General de La Nación, (ii) Sistema General de Regalías -SGR, (iii) Sistema General de Participaciones -SGP y, (iv) Recursos de Cooperación Internacional.
Que, adicional a lo anterior, la Gobernación del departamento de La Guajira y los municipios que conforman el departamento han desarrollado proyectos de inversión financiados con: (i) Recursos Propios de los Presupuestos de cada Entidad Territorial; (ii) Recursos de Destinación Específica del Sistema General de Participaciones, y por acto administrativo; (iii) Recursos del Presupuesto General de La Nación; (iv)Recursos del Crédito, (v) Recursos de Donaciones, y (vi) otras fuentes.
Que, conforme el Departamento Nacional de Planeación – DNP la inversión del Presupuesto General de la Nación en el departamento de La Guajira para los años 2017 a 2023 ha sido distribuido de la siguiente manera:
Tabla 1. Inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN) en La Guajira (cifras en millones de pesos corrientes):
| 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023* | |
| Total Nacional | 36.381,8 | 36.6118,0 | 40.034,3 | 41.579,6 | 55.469,0 | 65.352,9 | 74.028,0 |
| Inversión regionalizada | 30.108,7 | 31.293,0 | 34.366,8 | 34.210,4 | 46.962,8 | 54.887,6 | 53.018,0 |
| La Guajira | 760,4 | 741,8 | 777,2 | 820,1 | 1.202,1 | 1.569,9 | 1.582,0 |
| % del total de inversión regionalizada | 2,5% | 2,4% | 2,3% | 2,4% | 2,6% | 2,9% | 3,0% |
| Variación anual | -2,4% | 4,8% | 5,5% | 46,6% | 30,6% | 0,8% | |
Fuente: DNP 2023
Que en los diferentes sectores (vivienda, salud, agricultura, etc.), este tipo de inversión se denomina inversión regionalizada. Durante el lapso mencionado, este tipo de inversión ha ascendido a un valor cercano a los $285 billones de pesos, de los cuales la inversión que se ha realizado en La Guajira por parte de los diferentes sectores ha superado los $7,4 billones equivalentes a tan solo el 3% del total.
Que, para el 2022, los principales proyectos de inversión a través de los cuales se realizaron inversiones en el departamento de La Guajira y que no fueron suficientes para superar la crisis, fueron los siguientes:
Tabla 2. Inversión del Presupuesto General de la Nación (PGN) en La Guajira (cifras en millones de pesos corrientes):
| SECTOR | ENTIDAD | NOMBRE DEL PROYECTO DE INVERSIÓN | VALOR (millones de pesos corrientes) |
| INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN | ICBF | APOYO AL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA A NIVEL NACIONAL | 238.612 |
| INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN | DPS | Implementación de transferencias monetarias no condicionadas para la atención de emergencia FIP-Nacional. | 204.820 |
| JUSTICIA Y DEL DERECHO | USPEC | CONSTRUCCIÓN AMPLIACIÓN DE INFRAESTRUCTURA PARA GENERACIÓN DE CUPOS EN LOS ESTABLECIMIENTOS DE RECLUSIÓN DEL ORDEN NACIONAL. | 107.479 |
| INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN | ICBF | APOYO AL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA A NIVEL NACIONAL | 79.088 |
| INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN | DPS | IMPLEMENTACIÓN DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS PARA POBLACIÓN VULNERABLE A NIVEL NACIONAL – FIP NACIONAL. | 71.565 |
| EDUCACIÓN | MINEDUCACION | Apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia - Nacional | 66.422 |
| EDUCACIÓN | UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR | APOYO EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER NACIONAL. | 64.637 |
| VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO | MINVIVIENDA | Implementación del Programa de agua potable y alcantarillado para el departamento de La Guajira. | 56.129 |
| MINAS Y ENERGÍA | IPSE | DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS ENERGÉTICOS SOSTENIBLES EN LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS, ZNI NACIONAL | 48.431 |
| MINAS Y ENERGÍA | MINMINAS | SUMINISTRO DEL SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA EN LAS ZONAS NO INTERCONECTADAS – ZNI A NIVEL NACIONAL. | 45.464 |
Fuente: DNP 2023
Que, a través del CONPES 3944 de 2018, aprobado en el marco del cumplimiento al Auto 207 del 25 de mayo de 2017, proferido por la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, se desarrolló la estrategia dirigida a mejorar la seguridad alimentaria y las condiciones sociales, económicas, institucionales y ambientales de las comunidades indígenas y de la población de La Guajira, como condición para avanzar en la garantía de los derechos de la niñez. Esta estrategia fue concertada con la participación y consulta de las comunidades indígenas, en cumplimiento de la Sentencia T-466 de 2016. En este sentido se desarrolló a través de cuatro objetivos, desagregados en catorce líneas de acción y 157 acciones a cargo de 30 entidades nacionales de los sectores de vivienda, ciudad y territorio; salud y protección social; educación; inclusión social y reconciliación; agricultura y desarrollo rural; comercio, industria y turismo; transporte; interior; planeación; ambiente y desarrollo sostenible, entre otros. Esta política buscaba atender las necesidades del departamento en materia de articulación, acceso y calidad de los servicios sociales, dinamización de la economía tradicional y regional; fortalecimiento institucional del Estado y las formas de gobierno propio de las comunidades étnicas, y la recuperación ambiental del territorio. Las acciones se establecieron para el periodo 2018-2022, con un costo indicativo de 1,77 billones de pesos.
Que, de igual manera, mediante el Decreto 100 del 28 de enero de 2020 se creó la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira, con el objeto de coordinar y orientar las acciones de las diferentes entidades del Gobierno nacional tendientes a la superación del ECI en el departamento de La Guajira en el corto, mediano y largo plazo.
Que la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, en el Auto 042 del 10 de febrero de 2021 asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017: “[l]uego de haber encontrado que: (i) la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha dio por sentado el cumplimiento de la evaluación de las propuestas de solución presentadas por la comunidad Wayuu y la Defensoría del Pueblo bajo una evaluación somera; (ii) a la fecha no existía el Plan de Acción; (iii) el Gobierno nacional y las entidades territoriales no han dialogado con las autoridades reconocidas como legítimas por el pueblo Wayuu; (iv) las actuaciones para la difusión de la sentencia han sido insuficientes; (v) no se ha avanzado en el Mecanismo Especial de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas; (vi) el Tribunal Superior del Riohacha no ha presentado ante esta corporación los elementos de prueba que permitan identificar las condiciones en que se ha dado su actuación".
Que, a partir de 2021, las Salas Octava de Revisión, Especial de Seguimiento, y Unitaria de la Corte Constitucional, han proferido providencias destinadas a la verificación del cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, en las que denotan la gravedad de la crisis que se vive en el departamento de La Guajira; de ellos, se destacan los siguientes:
Que por medio del Auto 443 del 5 de agosto de 2021, adicionado por el Auto del 22 de septiembre de 2021, la Corte Constitucional convocó a una inspección judicial, con el fin de visitar las comunidades "Nueva Venezuela" y "23 de abril", ubicadas en el municipio de Uribía, y la comunidad Ishashimana ubicada en el km 6 vía Manaure – Uribía. La visita se llevó a cabo el 24 de septiembre de 2021 y de ella concluyó que, a pesar de los esfuerzos que el Estado ha desplegado para conjurar la crisis, los medios ordinarios no eran suficientes para superar el catastrófico ECI que se vive en La Guajira.
Que, en el Auto 696 del 22 de abril de 2022, la Corte Constitucional decretó medidas cautelares en favor de la niñez Wayuu y, de acuerdo con la documentación recopilada, en los componentes de alimentación, agua, y salud, encontró que la situación de la niñez Wayuu, pasados cuatro años de la sentencia, persistía en dificultades para la implementación de la política pública sobre el ECI para el departamento de La Guajira, por insuficiencia e inefectividad de las medidas adoptadas de forma ordinaria.
Que la Corte Constitucional precisó que con la información recaudada se evidenció que continúan estando amenazados y en peligro los derechos fundamentales a la alimentación, al agua y a la salud, al no disponerse de las condiciones necesarias de acceso, calidad y disponibilidad. En consecuencia, la Corte adoptó medidas inmediatas orientadas al goce efectivo de los derechos al agua potable, a la salud y a la alimentación. Estas medidas, sobre la base de la separación de poderes, deben ser cumplidas por el poder ejecutivo, el cual, desde la fecha de la expedición de la Sentencia T-302 de 2017, las ha venido ejecutando, sin el éxito y la efectividad deseada por las directrices y perspectivas jurisprudenciales.
Que, entre el 25 de septiembre de 2022 y el 5 de octubre de 2022, la Relatoría Especial sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA) de la CIDH realizó una visita a Colombia, con objeto de participar en una serie de eventos promocionales y académicos sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA); mantener encuentros con autoridades y representantes de la sociedad civil, así como llevar a cabo una visita de trabajo para recabar información sobre la situación de los DESCA en el país, con especial énfasis en el departamento de La Guajira y la situación del Pueblo Wayuu.
Que conforme el comunicado de prensa en el marco de la visita de REDESCA se resaltaron los esfuerzos realizados por el Estado, en especial, (i) la creación de la Comisión Intersectorial para el departamento de La Guajira (2020); (ii) los Diálogos Regionales Vinculantes; (iii) la priorización de recursos en leyes de presupuesto; (iv) el proyecto Apoyo Alianzas Productivas; (v) los Proyectos Integrales de Desarrollo Agropecuario y Rural (PIDAR); (vi) la implementación de 2.400 Unidades Productivas de Alimentos para el Autoconsumo (UPAA); (vii) el programa Familias en su Tierra (FEST); (viii) el incremento de inversión en el Programa de Alimentación Escolar (PAE); (ix) los programas de: 1) Centro de Recuperación Nutricional (CRN) y 2) Unidades Comunitarias de Atención (UCA) para apoyo de mujeres gestantes, niños y niñas; (x) la iniciativa "Guajira Azul" en materia de agua potable, (xi) la instalación de pozos de agua para uso agropecuario; (xii) la inversión orientada a mejorar la infraestructura y (xiii) los esfuerzos para concertar un modelo de salud diferencial para el Pueblo Wayuu.
Que REDESCA concluyó que, pese a los esfuerzos realizados por el Estado Colombiano, para atender la situación en el departamento de La Guajira, la situación no admite espera y se requieren medidas urgentes e inmediatas para la protección de las comunidades. Lo anterior, sumado a que se presenta un impacto diferenciado y desproporcionado sobre el pueblo Wayuu, así como en personas afrocolombianas, otros pueblos indígenas, personas afro-Wayuu y personas en situación de movilidad humana. En tal sentido, se debe efectuar un uso extraordinario de los recursos disponibles, asegurando el cumplimiento de las obligaciones del Estado relativas a la no discriminación, como al desarrollo progresivo de los DESCA, con particular énfasis en la protección del pueblo Wayuu y de otros grupos del departamento en situación de vulnerabilidad.
Que de las situaciones referenciadas, en el Acta que da cuenta de la Inspección judicial ordenada por medio del Auto 274 del 8 de marzo de 2023, se destaca que: (i) en la sesión de la mañana del 17 de abril de 2023, llevada a cabo en las comunidades "3 de Abril", "Nueva Venezuela", Perroutalimana y Siwolu, en la primera de ellas, "la Directora del ICBF reconoció problemas de universalización, suficiencia y permanencia de los programas" y (ii) en la última visita a la comunidad Parrantial, sus miembros representantes manifestaron "que no querían escuchar a la institucionalidad y cuestionaron el objeto de la inspección, dado que nunca se les ha dado soluciones y se cansaron de la creación de mesas técnicas que no se traducen en medidas efectivas. El magistrado auxiliar expuso que la voluntad de la comunidad debía respetarse y manifestó que informará a la Sala Especial de Seguimiento que en las 21 comunidades quedó evidenciado el incumplimiento de la sentencia."
Que el Ministerio de Salud y Protección Social determinó que, frente al comportamiento de la mortalidad en niños y niñas menores de cinco años en el departamento de La Guajira, se mantienen desde el 2017 tasas de mortalidad por Desnutrición, Infección Respiratoria Aguda y Enfermedad Diarreica Aguda en menores de cinco años por encima de la tasa nacional, siendo en promedio 8 veces más alta para desnutrición, 3 veces más alta para Infección Respiratoria Aguda y 6 veces más alta para Enfermedad Diarreica Agua.
Que el análisis de la carga de mortalidad en menores de cinco años para el periodo 2017-2022 muestra que del total de muertes por desnutrición que se presentaron en el país (n=1935), el 22,5% (n=435) ocurrió en el departamento de La Guajira. Con respecto a Infección Respiratoria Aguda (IRA) del total de muertes en el país (n=2.862) el 7,5% (n=216) se presentó en La Guajira y para Enfermedad Diarreica de las 1.052 muertes del país, en La Guajira ocurrieron 178 muertes que equivale al 16,9%.
Tabla 3. Defunciones y tasas de mortalidad en menores de cinco años por Desnutrición, Infección Respiratoria Aguda y Enfermedad Diarreica Aguda 2017 – 2022*
| Evento | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022* | |||||||
| Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | ||
| Mortalidad por desnutrición por 100.000 menores de 5 años | Colombia | 254 | 5,84 | 395 | 10,4 | 359 | 9,25 | 265 | 6,75 | 306 | 7,08 | 356 | 9,45 |
| La Guajira | 48 | 36,5 | 105 | 97,6 | 72 | 65,2 | 58 | 51,6 | 62 | 55,3 | 90 | 80,9 | |
| Mortalidad por infección respiratoria aguda por 100.000 menores de 5 años | Colombia | 616 | 14,2 | 649 | 17 | 519 | 13,4 | 266 | 6,77 | 328 | 8,36 | 484 | 12,9 |
| La Guajira | 32 | 24,3 | 52 | 48,3 | 53 | 47,9 | 19 | 16,9 | 18 | 16,1 | 42 | 37,7 | |
| Mortalidad por enfermedad diarreica aguda por 100.000 menores de 5 años | Colombia | 129 | 2,97 | 177 | 4,65 | 258 | 6,65 | 134 | 3,41 | 173 | 4,41 | 181 | 4,81 |
| La Guajira | 13 | 9,88 | 30 | 27,9 | 53 | 48 | 25 | 22,4 | 22 | 19,6 | 35 | 31,5 | |
Fecha de elaboración: 21 de junio de 2023
Fuente 2017–2021: Consultado en bodega de datos del SISPRO – Estadísticas vitales. Datos oficiales
Fuente 2022*: Consultado en bodega de datos del SISPRO – Estadísticas vitales. Datos preliminares
Tasa de mortalidad calculada por 100.000 menores de 5 años
DANE: Proyecciones de población a nivel nacional. Periodo 1950–2019
DANE: Proyecciones de población a nivel nacional. Periodo 2020–2070.
Que el análisis a la semana epidemiológica 23, para el periodo 2017-2023, muestra que el departamento de La Guajira registra valores por encima del nivel nacional y aumento en las tasas de mortalidad por desnutrición para los años 2022 y 2023 en comparación con los años anteriores de la serie, así como aumento para el último año en la mortalidad por EDA. (Tabla 4).
Tabla 4. Defunciones y tasas de mortalidad en menores de cinco años por IRA, EOA y DNT, La Guajira y Colombia a semana epidemiológica 23 2017-2023
| Evento | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023* | ||||||||
| Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | Casos | Tasa | ||
| Mortalidad por desnutrición | Colombia | 107 | 2,84 | 95 | 2,49 | 84 | 2,16 | 75 | 1,95 | 79 | 2,07 | 15 | 4,04 | 86 | 2,32 |
| La Guajira | 21 | 20 | 25 | 23,2 | 13 | 11,7 | 20 | 17,9 | 19 | 16,9 | 37 | 33,2 | 28 | 25,3 | |
| Mortalidad por infección respiratoria aguda | Colombia | 228 | 6,06 | 235 | 6,17 | 207 | 5,33 | 160 | 4,15 | 128 | 3,35 | 151 | 4,01 | 68 | 1,84 |
| La Guajira | 14 | 13,3 | 11 | 10,2 | 23 | 20,8 | 21 | 18,8 | 12 | 10,7 | 20 | 17,9 | 14 | 12,6 | |
| Mortalidad por enfermedad diarreica aguda | Colombia | 61 | 1,02 | 85 | 1,44 | 101 | 2,5 | 65 | 1,69 | 56 | 1,46 | 37 | 0,98 | 36 | 0,97 |
| La Guajira | 10 | 9,53 | 4 | 3,72 | 24 | 21,7 | 18 | 16,1 | 9 | 8,05 | 7 | 6,29 | 8 | 7,24 | |
Fuente: Instituto Nacional de Salud. Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública – SIVIGILA 2017 – 2023 con corte a semana epidemiológica 23. Los datos de 2023 corresponden a información preliminar y está sujeta a cambios. Fecha de elaboración 21 de junio de 2023.
Que el Instituto Nacional de Salud ha intensificado la vigilancia epidemiológica y comunitaria en el territorio para conocer de base las causas que conllevan al aumento de los indicadores relacionados con la salud materna e infantil en este departamento e intervenirlas de manera prioritaria.
Que el Gobierno Nacional a través de la Superintendencia Nacional de Salud desconcentró el desarrollo de sus funciones en el Departamento de La Guajira, desde el primer trimestre de 2023, con el objeto de atender las necesidades de salud que aquejaban a la población en el territorio, mediante el trámite de peticiones, quejas o reclamos relacionadas con la prestación del servicio de salud, constatándose durante la presente vigencia 2023 el registro de 5.201 reclamos en salud, de los cuales 1.818 se clasificaron como riesgo de vida, 2.417 reclamos más que lo registrado en el mismo período del año 2022; resultados que junto con los hallazgos de la inspección y vigilancia, llevaron a la Superintendencia a tomar medidas de control, incluyendo órdenes de cumplimiento inmediato para el departamento de La Guajira y los municipios de Uribía, Manaure, Maicao y Riohacha, así como para las EPS que operan en el departamento, por la no articulación de los servicios que garantice el acceso efectivo y la garantía de la calidad en la prestación de los servicios.
Que durante el proceso de inspección y vigilancia se han llevado a cabo diversas acciones para garantizar una atención oportuna de la población, se han realizado mesas de trabajo, auditorías de seguimiento con los prestadores de servicios e implementación de medidas cautelares en IPS indígenas, evidenciándose entre otras, que la red de atención no cumple con las directrices para el manejo integral y seguimiento de mujeres gestantes con morbilidad materna, niños y niñas en riesgo de desnutrición y desnutrición aguda con importantes deficiencias en la gestión del riesgo en salud, lo que impide la detección oportuna y la prevención de muertes materno perinatales y en población menor de cinco años.
Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, indicó que, en el departamento de La Guajira, se estima una población de 1.038.397 habitantes para 2023 de acuerdo con la proyección poblacional del DANE (2023), de los cuales se cuenta con 396.511 niños, niñas y adolescentes que representan el 38,2% del total de la población. Por curso de vida los niños y las niñas entre 0 y 5 años ascienden al 33% de la población de niñas, niños y adolescentes; los de 6 a 13 representan el 46%, y los adolescentes el 21 %.
Que adicionalmente el ICBF señala que, a partir de los censos aportados por las comunidades, se identificaron 21.328 registros de niños y niñas, de los cuales, 9.363 están siendo atendidos por el ICBF o por el Ministerio de Educación Nacional. De los 11.965 restantes, mediante la búsqueda activa de Unidades Móviles del ICBF se ha logrado verificar y ubicar a 2.454 niños y niñas sin atención, entre los que se encontraron 309 con riesgo de desnutrición o desnutrición aguda, respecto de los que se iniciaron las acciones necesarias para su vinculación a servicios de nutrición y de primera infancia, previa concertación con las comunidades. Continúan en búsqueda 9.511 niños y niñas reportados en los censos.
Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible señala que bajo las condiciones geográficas y de caracterización hidrometeorológica del departamento, aunado a los fenómenos climatológicos que lo impactan y se proyectan sobre el mismo, se dan potenciales condiciones de amenaza sobre los recursos naturales y la comunidad que allí reside. La variabilidad climática reportada a nivel mundial y las condiciones de rapidez con que se están profundizando, tornan particularmente vulnerable al departamento de La Guajira. Las presiones climáticas en el país, como la temporada Seca, señalan un estado crítico de las fuentes abastecedoras de agua especialmente en el caribe con énfasis en La Guajira. En consecuencia, se requieren medidas extraordinarias para velar por la protección de los recursos naturales en especial el recurso hídrico en el departamento, con el fin de conjurar la crisis que ya tiene el departamento por disponibilidad, acceso o calidad del recurso hídrico y que se profundizará por los eventos climáticos que se avecinan.
Que la Organización Meteorología Mundial -OMM-, en el mes de abril del presente año, anunció una probabilidad moderada (60 %) de formación de un episodio de El Niño entre mayo y julio de 2023, que esa probabilidad aumente hasta el 60-70 % durante junio a agosto, y es muy probable (70-80 % de probabilidades) que el episodio de El Niño persista hasta el otoño del hemisferio norte de 2023.
Que, adicionalmente, la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica -NOAA-, indica que todas las regiones de seguimiento de El Niño en el océano Pacífico (componente oceánico) presentan Anomalías de la Temperatura Superficial del Mar (ATSM) mayores a 0,5 ºC, es decir, que las condiciones para catalogar un fenómeno como El Niño ya están presentes, y que a la fecha hay un 84 % de probabilidades de que este se presente con una intensidad moderada y del 56 % de que evolucione hacia un evento fuerte entre noviembre del 2023 y enero del 2024. Aunado a que la OMM el "Boletín sobre el clima mundial anual a decadal", informo que, durante los próximos cinco años, hay un 66 % de probabilidades de que, la temperatura media mundial anual supere el 1,5 ºC durante al menos un año, y hay un 98% de probabilidades de que al menos uno de los próximos cinco años, sean los más cálidos jamás registrados, y precisa que nos enfrentaremos a un ambiente propenso para el desarrollo de eventos extremos, -sin precedentes en la escala climática y de tiempo atmosférico-.
Que, con lo anterior, se tiene que, en la dinámica climática mundial, están coincidiendo en este momento los cambios generados por el Fenómeno de El Niño que genera en el sistema océano-atmósfera en el Pacífico tropical, aguas superficiales más cálidas y el calentamiento Global con el que se ha presentado incrementos en la temperatura que pueden llegar a estar en valores mayores a 1,5 ºC del promedio anual de la temperatura superficial global, eventos que ya se están dando y que se pueden incrementar significativamente según las predicciones para los próximos meses.
Que el pasado 27 de abril se anunció por parte del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM- que existía la posibilidad de que para 2023 la temporada de ciclones se adelantara por lo menos 15 días respecto a la fecha de inicio regular (normalmente ocurre entre el 1º de junio y el 30 de noviembre). Es así como, de acuerdo con los avances y tránsito de ondas del este, el 12 de mayo de 2023, se anunció oficialmente el inicio de la temporada de ciclones tropicales, eventos dónde La Guajira, entre otras zonas, serán las más afectadas por esta temporada, Teniendo en cuenta los análisis de trayectoria efectuados sobre el Caribe colombiano.
Que el 8 de junio de 2023, mediante Comunicado Especial 031, IDEAM informó al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), al Sistema Nacional Ambiental (SINA) y al Centro da Predicciones Climáticas de la Oficina Nacional de Administración Oceánica y Atmosférica (NOAA) que las condiciones de El Niño están presentes y se espera que se fortalezcan gradualmente hasta el invierno del hemisferio norte 2023-24. En consecuencia, recomienda mantener las medidas preventivas ante posibles eventos extremos.
Que, en el informe de predicción climática a corto, mediano y largo plazo, del 16 de junio de 2023, el IDEAM estima que el trimestre consolidado julio/septiembre, estará influenciado por el ciclo estacional típico de la época del año (temporada Seca) y de oscilaciones de distinta frecuencia como las ondas intraestacionales y ecuatoriales y se presentará un déficit de precipitación entre el 10% y 20% con respecto a los promedios históricos.
Que conforme al nivel y estudio de precipitaciones relacionado en el informe según análisis por regiones, se tiene que el mayor porcentaje de reducción de las precipitaciones se dará en la región caribe durante el trimestre julio-septiembre, incluida La Guajira. De hecho, producto de un análisis pormenorizado de este trimestre indica que el mes de julio se prevén reducciones entre el 30% y 60%, en el mes de agosto entre el 10% y 30% que estará por debajo de los promedios históricos 1991- 2020 en gran parte de la región, y en el mes de septiembre dentro el promedio histórico. No obstante, para el trimestre octubre- diciembre, los modelos muestran disminuciones entre 10% y cercanos al 40% en La Guajira.
Que aunado a los análisis de los próximos trimestres, es necesario considerar que durante este 2023, las precipitaciones mensuales en el departamento de La Guajira estuvieron "por debajo de lo normal", es decir, entre el 40% y el 80% del total de precipitaciones para la época y "muy por debajo de lo normal" que corresponde a entre el 0% y el 40% del total de precipitaciones para la época, durante los meses de febrero, marzo, abril y mayo, particularmente en el extremo norte de la península. Anomalías, que no se han presentado ni en temporada del Fenómeno del Niño del año 2015, que fue calificado como Niño de categoría Fuerte.
Que si bien existen a la fecha condiciones climatológicas y fenómenos extremos de variabilidad climática que se comportan de distintas formas dentro del territorio nacional, se observa que sobre el departamento de la Guajira confluyen actualmente varios de estas condiciones y fenómenos, a saber: (i) temporada de ciclones y paso de las ondas del este, (ii) ciclo estacional de temporada seca con un déficits de precipitación acumulado del primer semestres y déficit proyectado, (iii) el aumento de temperatura media del aire con respecto a los promedios históricos entre 0.5ºC y 2.5ºC, (iv) Fenómeno del Niño y (v) el calentamiento Global, con la probabilidad indicada por la Organización Meteorológica Mundial -OMM, de que se presentaran eventos de escala climática general o de eventos del tiempo que superen las previsiones actuales, y que ha señalado de extremos sin precedentes.
Que, frente a estos eventos, se hace necesario considerar la caracterización hidrometeorológica del departamento de La Guajira, el cual, se precisa, está conformado por tierras áridas, muy secas y secas, principalmente constituido por un ecosistema desértico y debido a su susceptibilidad a la degradación por erosión. Todo su territorio presenta degradación ligera a muy severa, donde las lluvias anuales, generalmente, oscilan entre 300 y 1.100 milímetros (mm) al año, constituyéndose en la región con las menores precipitaciones promedio del país. Como condición natural, presenta periodos de bajas precipitaciones: enero-marzo, con valores entre 4 mm/mes a 35 mm/mes, y junio-julio, con lluvias entre 8 y los 124 mm/mes. Los periodos lluviosos corresponden a abril-mayo, con precipitaciones mensuales entre 7 a 173 mm/mes, y agosto-diciembre, donde se presentan las lluvias más abundantes, entre 18 a 236 mm/mes, donde los mayores valores de temperatura media se registran hacia la mitad de año, en junio, julio y agosto, presenta los mayores promedios anuales de irradiación global horizontal y de horas de brillo solar. Sin embargo, por lo menos en cuanto a precipitaciones las condiciones según las proyecciones del informe de predicción climática a corto, mediano y largo plazo en Colombia, varia, toda vez que indica que es susceptible de disminuirse entre un 30% y 60% en el mes de julio, y entre el 10% y 30% en agosto, cifra que están por debajo del promedio histórico y que no coinciden con el comportamiento histórico para los mismos meses.
Que, se identificó dentro de "los lineamientos para el aprovechamiento sostenible de aguas subterráneas en cabeceras municipales susceptibles al desabastecimiento de agua en temporada seca" desarrollados, en cumplimiento de la Sentencia T-302 de 2017, por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en el 2020, que en el departamento de La Guajira el 100% de las Cabeceras Municipales son susceptibles al Desabastecimiento de agua en Temporada Seca (MSDTS). Se constató que en este departamento se tiene un alto y medio conocimiento hidrogeológico de los Municipios Susceptibles al Desabastecimiento de agua en Temporada, y que se explican por diversas causas que no necesariamente están relacionadas con disminución en la oferta natural del agua, sino en aspectos relacionados con la infraestructura, un aprovechamiento inadecuado del agua subterránea y que puede generar a largo plazo un desequilibrio entre la oferta natural del agua y su demanda para diferentes usos, o propiciar la informalidad en su aprovechamiento.
Que de lo expuesto, se evidencia que las condiciones climáticas proyectadas a nivel mundial y nacional, se han conocido recientemente y han variado de mes a mes, de forma repentina e inesperada, y las proyecciones de las mismas conforme con los análisis científicos pueden variar a eventos extremos sin precedentes, es decir, extraordinarios nunca antes vistos, tal es la situación de fluctuación, que: (a) en el mes de abril la probabilidad moderada de formación de un episodio de El Niño entre mayo y julio de 2023 del (60%), y del 60-70% durante los meses de junio a agosto; (b) la NOAA en mayo indica que ya se presentan Anomalías de la Temperatura Superficial del Mar, es decir, que las condiciones para catalogar un fenómeno del Niño ya están presentes, con un aumento del 60% a un 84% de probabilidades de que sea de intensidad moderada, e identifica un 56% de que evolucione de moderado a fuerte entre noviembre del 2023 y enero del 2024; (c) la OMM en mayo informa hay un 98% de probabilidades de que al menos uno de los próximos cinco años, sean los más cálidos jamás registrados, propenso para el desarrollo de eventos extremos; (d) Colombia el 12 de mayo de 2023, informa que inició oficialmente la temporada de ciclones tropicales, cuando el inicio de la temporada de huracanes normalmente ocurre entre el 1º de junio y el 30 de noviembre, los cuales impactan el departamento de la Guajira; (e) en el primer semestre de 2023, se registró que las precipitaciones mensuales en el departamento de la Guajira estuvieron "por debajo de lo normal", y "muy por debajo de lo normal", promedios que ni siquiera el fenómeno del Niño de 2015 alcanzo a presentar; (f) para el segundo semestre se proyecta que en el departamento las precipitaciones sean susceptibles de disminuirse entre un 30% y 60% en el mes de julio, y en entre el 10% y 30% en agosto, cifra que están por debajo del promedio Histórico; (g) el pasado 8 de junio en Colombia se informa no solo que el fenómeno de El Niño está presente sino que se espera que el mismo se fortalezca gradualmente, prolongándose incluso hasta el primer trimestre del año 2024, ya señala primer trimestre 2024 y no solo enero; (h) el Consejo Nacional del Agua, se generó el Boletín 1. "Preparación para la alta probabilidad de ocurrencia del fenómeno de El niño 2023", informa que las probabilidades de desarrollo del fenómeno de El Niño hasta julio de 2023 están cercanas al 82%, siendo mayores al 90% las probabilidades de que este fenómeno persista al menos hasta el periodo de diciembre 2023 a febrero 2024.
Que, conforme con el análisis adelantado, todos los eventos sobrevinientes e inesperados antes expuestos y su potencial de incrementarse en el siguiente trimestre, y atención a las condiciones ya existentes en el departamento de La Guajira, tales como: (i) Un ecosistema de desierto; (ii) el 100% de las Cabeceras Municipales susceptibles al desabastecimiento de agua en temporada seca; (iii) zona donde se concentran las áreas deficitarias en términos hídricos, siendo una región mucho más vulnerable a la degradación; (iv) Índice de Vulnerabilidad Hídrica -IVH- en categoría muy alta y en alta; (v) índice de alteración potencial de calidad del Agua, en las condiciones críticas, lo que indica que la demanda es superior a la oferta disponible, llevan a considerar que inexorablemente se puede agravar repentinamente la situación hídrica del departamento en formas aun no predecibles, aunado a un alto potencial de presencia de eventos extremos sin precedentes, tanto así, que es altamente probable que, al final de la presente vigencia, se tenga un fenómeno del Niño en Categoría Fuerte, y de no llegarse a configurar esta categoría, el efecto de un fenómeno del Niño en Categoría moderada, junto con el acumulativo sobre la alta condición de desabastecimiento de agua que se presenta para temporada seca en las cuencas hidrográficas de la Guajira según los históricos, sumado al déficits de precipitación acumulado que se trae del primer semestre 2023, y las presiones climatológicas adicionales por ciclones y calentamiento global, generaría altas tensiones y riesgos sobre los recursos naturales, la disposición del recurso hídrico y el medioambiente.
Que atendiendo que inclusive los análisis de condiciones climáticas proyectadas a nivel mundial y las propias del país, están evidenciando variaciones constantes, lo que lleva a prever que con la materialización del fenómeno del Niño en categoría fuerte, al coincidir con el año más caliente pronosticado por OMM, y seguir disminuyendo las precipitaciones por encima de los nivel históricos, o darse uno solo de estos eventos, se generaría una amenaza grave e inminente a la vida de las poblaciones de La Guajira.
Que se tiene identificado que países como Uruguay y Panamá, han acudido a medidas extraordinarias, tales como la declaratoria de la emergencia hídrica y ambiental respectivamente, como consecuencia de la crisis climática que ha generado una sequía prolongada en lo que va corrido del año.
Que el Ministerio de Educación Nacional, señala que según información registrada en el Sistema de Información para el Monitoreo, la Prevención y el análisis de la Deserción Escolar (SIMPADE), se pudo identificar que en el departamento de La Guajira existen aproximadamente 1.643 sedes educativas, de las cuales solo 56 reportan el servicio de agua potable.
Que, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, indicó que, en el área rural dispersa de La Guajira el promedio de viviendas con acceso adecuado no supera el 19%, mientras que a nivel urbano en algunos casos alcanza el 100%. No se cuenta con indicadores específicos en el área rural dispersa debido a la alta incertidumbre del estado de la infraestructura existente, y a la baja cobertura actual de acueducto en el área rural de La Guajira principalmente dispersa, y la alta probabilidad del fenómeno El Niño, confluyen en un escenario de riesgo por desabastecimiento hídrico para un territorio altamente vulnerable, no sólo por sus condiciones socioeconómicas sino por la escasa capacidad en sostenibilidad de la infraestructura de suministro de agua existente.
En este sentido, se debe tener en cuenta que a la fecha se ha consolidado un inventario de infraestructura existente con más de 6.400 puntos, entre los cuales hay cerca de 4.600 jagüeyes y más de 1.800 pozos, molinos de viento, microacueductos, abastos, puntos de suministro y pozos artesanales, entre otros. La mayor parte de estos sistemas se encuentran fuera de servicio debido a fallas en los esquemas organizativos que permitan responder frente al mantenimiento, operación y sostenibilidad. Por todo lo anterior, es necesario la concurrencia de todas las entidades del orden nacional, departamental y local que permitan la ejecución de acciones de respuesta inmediata para evitar las afectaciones a la vida y la salud humana por causas asociadas al desabastecimiento hídrico en términos de disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua.
Que, según informa el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el departamento de La Guajira concentra el mayor potencial de riesgo de afectación a seres humanos, provocado por el fenómeno de El Niño, comoquiera que más de 160.588 personas tienen potencial alto de ser afectadas por las extraordinarias sequías que se avecinan, situación que no tiene comparación con ningún otro de los treinta y un (31) departamentos del territorio nacional, según la información oficial de abril de 2023 de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria:
Que, según el reporte oficial de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria, de fecha 20 de junio de 2023, el departamento de La Guajira se sitúa dentro del 3% de la zona del territorio nacional con mayor amenaza de riesgo por el fenómeno del Niño entre los meses de abril a septiembre de 2023 y quizá posterior, señalando que de su área cultivada que equivale a 25.466 hectáreas, casi su totalidad tiene amenaza media y alta por las sequías del fenómeno del Niño, así:
| Departamento / Cultivo | Has cultivadas | Sin amenazas | Baja | Media | Alta |
| La Guajira | 25.466 | 966 | 5.677 | 7.802 | 11.020 |
| Permanente | 13.756 | 671 | 3.522 | 4.197 | 5.366 |
| Transitorio | 11.710 | 295 | 2.155 | 3.605 | 5.655 |
UPRA. Reporte Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Afectación fenómeno del Niño. Abril de 2023. Pág. 19.
Que, para prevenir y contrarrestar la calamidad social, ecológica y económica con la agravación del factor climático del departamento de La Guajira, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de: (i) El Programa de Formalización de Tierras entre enero de 2017 y mayo de 2023 adjudicó y formalizó 3.323 predios (títulos) con una extensión de 43.334 hectáreas, beneficiando a 8.238 familias y a 12.922 mujeres. En el departamento se han entregado 1.527 hectáreas del Fondo de Tierras; (ii) en el Programa de Restitución de Tierras, entre enero de 2018 y mayo de 2023, expidió en la ruta individual, orden de restitución y/o compensación por 340 hectáreas correspondientes a 10 predios, beneficiando a 35 personas de las cuales 13 fueron mujeres (37,1%). Durante este periodo se atendió con subsidio de vivienda a 64 familias. En la ruta étnica se restituyeron 1.391 hectáreas beneficiando a 501 personas.
Que el Ministerio de Transporte informa que la red de carretera en el departamento presenta una red primaria de 400 km, Secundaria: 1.270 km, Terciaria: 2.256 km. En el mismo sentido se indica que de la red primaria a cargo de Invías (164 km), se encontró que el 94% está pavimentado, y 6% no pavimentado, en regular o mal estado se encuentra el 100% de la red no pavimentada, y el 9% de la pavimentada.
Que, a su vez, de la red vial secundaria, el 37% se encuentra pavimentado, el 13% en afirmado y el 50% en tierra. Según su estado encontramos tramos viales que están pavimentadas en buen estado (193,9 km), pavimentadas en regular estado (189,1 km) y pavimentada en mal estado (87 km), en afirmado regular (144 km), en afirmado malo (30 km) y en tierra de mal estado (634,66 km). De la red vial terciaria, su mayoría se encuentra en tierra y obedece a trochas de muy baja transitabilidad, sobre todo en la región de la alta Guajira según información registrada en el documento, Plan Vial departamental La Guajira 2021-2030.
Que el Ministerio de Minas y Energía precisa que la falta de cobertura en La Guajira del servicio de energía eléctrica continúa siendo la más alta del país en comparación con 2017 y que esto repercute en el desarrollo integral de los niños y las niñas. En efecto, si bien el índice de cobertura de energía eléctrica (ICEE) aumentó de 58,81% en 2018 a 61,23% en 2023, este resulta un aumento porcentual exiguo e insuficiente, si se tiene en cuenta que existen 78.371 viviendas sin servicio. De hecho, se ha identificado que Uribía y Manaure, son los municipios del País que requieren mayor inversión en soluciones de energía aislada. Al punto, que la inversión necesaria para tener una cobertura universal en la región es la más alta del país.
Que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley 142 de 1994 y 5 de la Ley 143 de 1994, el servicio público de energía eléctrica tiene el carácter de esencial, de modo que su garantía es fundamental para proteger los derechos a la vida, a la seguridad o a la salud de los ciudadanos en La Guajira. En este sentido, la Corte Constitucional ha reiterado que el abastecimiento garantiza un estándar mínimo de vida digna, y, en consecuencia, este servicio “comporta especiales dimensiones sociales, pues la existencia de obstáculos para su acceso involucra la agudización de la pobreza extrema, y, por tanto, potencia la vulnerabilidad de los sectores alejados de las fuentes energéticas (…)”.
Que, en términos generales, la grave crisis humanitaria por la que atraviesa el departamento de La Guajira se atribuye, entre otros múltiples factores, a los ya enunciados, a la falta de oportunidades, la corrupción, el cambio climático, las sequías, el fenómeno de la población dispersa y, en especial, a que las medidas, planes y programas de contingencia para garantizar el acceso a los servicios básicos esenciales de la población, desde la declaratoria del ECI por parte de la Corte Constitucional no han sido efectivos. Incluso, a pesar de las acciones ordinarias que ha desplegado el actual gobierno desde el mes de agosto del 2022.
Que, sumando a lo anterior, el fenómeno de la migración también ha incidido en la grave crisis por la que atraviesa el departamento de La Guajira. Al respecto, MIGRACIÓN COLOMBIA informó que en el departamento se han generado desde la crisis política en Venezuela, diferentes asentamientos urbanos cuya población corresponde principalmente a migrantes venezolanos y colombianos retornados del vecino país. De estos asentamientos se destaca “La Pista”, que cuenta con una población de miles de habitantes y en su mayoría en situación de pobreza y vulnerabilidad extrema, y dada la situación social y económica de los municipios en los que se encuentran, como Maicao, Riohacha, Uribía, Manaure y Fonseca, torna la problemática social de La Guajira más compleja y genera un mayor impacto social que en el resto del país.
Que las anteriores circunstancias, incluido el fenómeno migratorio, vienen generando un mayor impacto en los pueblos indígenas de La Guajira, y en particular en la comunidad Wayuu, que, por sus especiales condiciones culturales, sociales, geográficas y económicas, y por habitar en territorios semidesérticos, se constituyen en una de las poblaciones más vulnerables en cuanto enfrentan las mayores dificultades para acceder a los servicios básicos vitales.
Que las medidas, planes y programas adecuados ofrecidos por las entidades del orden nacional y territorial, a través de los mecanismos ordinarios existentes, para garantizar el acceso a servicios básicos, alimentos y seguridad a las poblaciones más vulnerables de La Guajira, han resultado insuficientes para contener la de por sí ya situación dramática para la población vulnerable del departamento de La Guajira (niños y niñas de las comunidades indígenas, personas mayores de edad, mujeres en gestación, entre otros).
Que el acta de la inspección realizada por la Corte Constitucional del 17 al 25 de abril de 2023, evidencia la persistencia y agravación de un fenómeno ya existente de vulneración de derechos fundamentales, al cual está expuesta la población más vulnerable del departamento de La Guajira y el cual no ha podido ni puede ser conjurado a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de Constitución Política, además de que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
Que, las acciones adelantadas por las Entidades del Nivel Nacional, el Departamento y sus municipios no han dado los resultados esperados para superar el Estado de Cosas Inconstitucional y, por tanto, la grave crisis humanitaria por la que atraviesa el departamento de la Guajira, además con la situación trágica que se avecina según los análisis científicos que se expusieron anteriormente, llevan a concluir que, sin el menoscabo o desconocimiento de la autonomía territorial, para la aplicación de los principios de Coordinación Nación – Territorio, complementariedad y subsidiariedad, se hace necesario adoptar medidas que permitan la eficiencia del gasto para la provisión efectiva de bienes y servicios, el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad y el cumplimiento de las competencias constitucionales y legales.
Que la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira, entendida como un fenómeno ya existente y sostenido, se ha venido agravando de forma incontrolada, repentina, anormal e incluso imprevisible, no obstante las acciones adelantadas por las autoridades territoriales y nacionales, adquiriendo dimensiones insospechadas que a futuro y corto plazo se muestran aún más desastrosas, entre otros factores, por los efectos dañinos del fenómeno del niño cuyas condiciones ya están presentes en Colombia y que se espera que se fortalezcan e intensifiquen gradualmente hasta el invierno del hemisferio norte 2023-24.
Que, ante la imposibilidad de poder atender, contener y superar los efectos de la situación de emergencia propiciada por la agravación repentina, sostenida, anormal e incontrolada de la crisis humanitaria desatada en el territorio de la Guajira, a través de los mecanismos ordinarios ofrecidos por el ordenamiento jurídico, el Gobierno Nacional se ve en la necesidad de recurrir a la declaratoria de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (C.P: art. 215), que le permita contar con los recursos y medios suficientes y adecuados para enfrentar, atender y superar los efectos nocivos ocasionados por las condiciones de desigualdad, pobreza, corrupción y desnutrición a la que se enfrenta la población del departamento de la Guajira.
Que, para proceder a la declaratoria de un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Gobierno nacional se acoge a los presupuestos sentados por la honorable Corte Constitucional, concretamente, en las Sentencia C-135 de 2009 y C-386 de 2017, en las que la Corporación explicó que la declaratoria del Estado Emergencia puede tener lugar cuando se trate de un fenómeno que existe previamente pero cuya agravación repentina e imprevisible justifica la declaración de dicho estado de excepción; precisando que: “la agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente puede tener el carácter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal”.
Que, dada la grave crisis, se requiere en el sector tributos y de inversiones explorar la relevancia de establecer nuevos impuestos o modificar los existentes o incluso generar incentivos a las inversiones y el turismo en el departamento de La Guajira. Se evidencia, por ejemplo, la necesidad de reactiva la economía y el turismo, como una forma de ofrecer una respuesta a la problemática evidenciada y promover la sostenibilidad y la función social y transformadora de las inversiones y el turismo, el fortalecimiento de los destinos turísticos y los planes estratégicos de inversión, y del impulso a la demanda de viajeros locales e internacionales en el departamento de La Guajira.
2. PRESUPUESTO VALORATIVO
Que, siguiendo lo expresado por la honorable Corte Constitucional, la perturbación o amenaza de perturbación del orden económico, social o ecológico, o de calamidad pública, que da lugar a la declaratoria de un EEESE, debe ser grave e inminente, debiendo explicarse las razones de tal gravedad e inminencia.
Que la grave crisis humanitaria de La Guajira se viene intensificando a partir de junio 2023 por los eventos sobrevinientes e inesperados tales como, a) la llegada temprana de la temporada de ciclones tropicales, b) el Fenómeno de El Niño, y su potencial de pasar de categoría moderado a fuerte y, c) la temporada Seca y el déficit de precipitaciones presentes en el primer semestre que de incrementarse agravarán las situaciones ya existentes en el departamento de La Guajira, i) un ecosistema de desierto; (ii) el 100% de las Cabeceras Municipales susceptibles al desabastecimiento de agua en temporada seca; (iii) zona donde se concentran las áreas deficitarias en términos hídricos, siendo una región mucho más vulnerable a la degradación; (iv) índice de Vulnerabilidad Hídrica -IVH- en categoría muy alta y en alta; (v) índice de alteración potencial de calidad del Agua, en categoría Muy Alta, Alta y media Alta, e (vi) Índice de Uso de Agua (IUA) con aumentos en las condiciones críticas, lo que indica que la demanda es superior a la oferta disponible.
Que los efectos directos e irresistibles de esta situación se reflejan en la afectación de los derechos subjetivos y colectivos de los habitantes del departamento de La Guajira, tales como agua, salud, alimentación, y suministro de energía eléctrica.
Que el Ministerio de Salud y Protección Social, identificó que las condiciones de inequidad y determinantes sociales de la población indígena contribuyen a que los niños y niñas que logran recuperarse de la desnutrición aguda puedan volver a padecer de esta situación de déficit nutricional, lo que podría generar una reducción en la capacidad de respuesta por parte de las instituciones prestadoras de servicios de salud por la alta demanda de niños y niñas con desnutrición aguda.
Que la anterior situación afecta el pronóstico de vida de los niños y niñas con desnutrición, por lo cual se hace de vital importancia poder identificarlos y tratarlos oportunamente, sin embargo, en ocasiones esto no ocurre debido a diferentes razones, entre ellas, el difícil acceso a los servicios de salud por la dispersión geográfica característica del territorio, la falta de estructura vial, los retos del sector salud frente al acceso efectivo de la población a los servicios de salud, la adecuación intercultural y el respeto de los usos y costumbres de las familias Wayuu.
Que pese al desarrollo de diversas medidas, esfuerzos, acciones y estrategias para la atención en salud a la población de La Guajira no ha sido posible superar los hechos que dieron origen a la declaratoria del ECI; por tal razón, y ante la no disminución de la mortalidad infantil y en menores de 5 años y la persistencia de condiciones relacionadas con determinantes sociales y ambientales que conllevan a la agudización de esta problemática en la primera infancia, en especial d los municipios de Uribía, Manaure, Riohacha y Nazaret, se hace necesario adoptar medidas que le permitan al Gobierno nacional la expedición de decretos con fuerza de ley para superar las situaciones que se presentan en este territorio.
Que la vida es sagrada y que Colombia debe potenciar la vida y todos sus derechos conexos, por lo que es inadmisible que continúen las lamentables defunciones asociadas a Desnutrición, Infección Respiratoria Aguda y Enfermedad Diarreica Aguda en menores de cinco años, y siguiendo el método de suavizado exponencial de lo previsible desde 2021 a 2023, muestran que sin ninguna intervención extraordinaria a las desarrolladas actualmente por el Estado, para dar cumplimiento a lo dispuesto por la Sentencia T-302 de 2017, se esperaría a diciembre de 2023, un promedio de 12 casos mensuales (los cuales pueden ascender a 24 casos por cada mes de 2023) de defunciones asociadas a estas tres causas, lo que acumularía 168 muertes adicionales a las observadas en el periodo enero-mayo de 2023, con un incremento del 26% (n=48) en las muertes esperadas frente a 2022.
Que con relación a la prevalencia de Desnutrición, los municipios de Maicao, Manaure, Riohacha y Uribía se encuentran por encima del valor de la prevalencia nacional y departamental.
Que la incidencia de enfermedad diarreica aguda en los niños y niñas menores de cinco (5) años en el departamento de La Guajira para el periodo 2017 a 2023 fue mayor a la incidencia nacional y municipios de Riohacha, Uribía entre 2017 y 2023 se encuentran por encima de la incidencia nacional y departamental.
Que la consulta externa y la atención por urgencias por Infección Respiratoria Aguda (IRA) en La Guajira, respecto a todas las causas, tienen en promedio una mayor demanda para la población de niños y niñas menores de cinco (5) años (30%), ubicándose por encima del nivel nacional (14%). La hospitalización por IRA representa el 38% de hospitalizaciones por todas las causas en la población de los niños y niñas menores de cinco (5) años (Tabla 2).
Tabla 7. Consultas externas, urgencias y hospitalización por infecciones respiratorias agudas departamento de La Guajira. Colombia 2017 – 2023*.
| Año | Entidad Territorial | Consultas externas y urgencias por IRA menores de 5 años | Total todas las en menores de 5 años | Consultas externas y urgencias por IRA / Total por todas las causas * 100 | Hospitalizaciones en sala general por IRA menores de 5 años | Total todas las causas de hospitalización en menores de 5 años | Hospitalizaciones en sala general por IRA / Total por todas las causas * 100 menores de 5 años |
| 2017 | La Guajira | 65.467 | 232.788 | 28,1 | 3.845 | 8.352 | 46,0 |
| Nacional | 2.230.799 | 13.345.916 | 16,7 | 134.488 | 532.568 | 25,3 | |
| 2018 | La Guajira | 75.590 | 232.788 | 32,5 | 5.160 | 12.342 | 41,8 |
| Nacional | 2.199.015 | 13.541.751 | 16,2 | 131.656 | 524.960 | 25,1 | |
| 2019 | La Guajira | 68.374 | 257.995 | 26,5 | 3.790 | 11.114 | 34,1 |
| Nacional | 2.080.872 | 14.447.009 | 14,4 | 120.593 | 524.821 | 23,0 | |
| 2020 | La Guajira | 42.951 | 164.925 | 26,0 | 1.670 | 5.620 | 29,7 |
| Nacional | 820.456 | 8.567.439 | 9,6 | 45.772 | 465.212 | 9,8 | |
| 2021 | La Guajira | 57.236 | 226.865 | 25,2 | 2.070 | 5.500 | 37,6 |
| Nacional | 1.107.042 | 10.614.299 | 10,4 | 75.030 | 438.128 | 17,1 | |
| 2022* | La Guajira | 97.974 | 306.193 | 32,0 | 3.999 | 11.182 | 35,8 |
| Nacional | 2.209.226 | 14.512.078 | 15,2 | 15.792 | 642.044 | 2,5 | |
| 2023* | La Guajira | 53.367 | 139.315 | 38,3 | 1.587 | 4.188 | 37,9 |
| Nacional | 880.888 | 6.071.457 | 14,5 | 62.016 | 263.347 | 23,5 | |
Fecha de elaboración: 8 de junio de 2023
Fuente: para 2017 – 2021, consultado en bodega de datos del SISPRO – SIVIGILA
Base evento 995 a SE 52 de 2022*
Base evento 995 a SE 21 de 2023*
*2022 y 2023 datos preliminares, sujetos a cambios, proporción de consultas, urgencias y hospitalización calculada por 100 menores de 5 años DANE: Proyecciones de población a nivel nacional. Periodo 1950 – 2019
Que las dificultades para el acceso al agua potable de manera permanente, el consumo de agua insalubre y el saneamiento deficiente, pueden llevar a la desnutrición aguda o hacer que empeore al facilitar el desarrollo de infecciones como la Enfermedad Diarreica Aguda y la Infección Respiratoria Aguda; que a su vez, puede impedir que se absorban los nutrientes que se necesitan para sobrevivir en un ciclo continuo de desnutrición – infección, haciendo a los niños y niñas que padecen la desnutrición, cada vez más vulnerables.
Que de las 437 sedes de instituciones prestadoras de servicios de salud en el departamento de La Guajira, el 80% (n=350) son urbanas y el 20% (n=87) son rurales lo que no se corresponde con la distribución poblacional urbano-rural en donde se evidencia que el 49% de la población reside en el área urbana y el 51% en el área rural según proyecciones DANE 2022.
Que de las sedes actuales en el departamento de La Guajira, el 32% (n=25) presenta daño físico mayor al 25% de sus instalaciones, el 36% (n=34) registran riesgo moderado por presencia de fallas geológicas y el 13% (n=12) se localizan en zonas con riesgo medio y alto de inundación según reporte a junio de 2023 por el Sistema de Información Hospitalario -SIHO.
Que la capacidad instalada en camas hospitalarias para el departamento es de 1,78 por mil habitantes, cifra inferior a la observada para el nivel nacional (1,88 camas por 1.000 habitantes) y para el estándar de los países de la OCDE (4,4 camas por 1.000 habitantes).
Que la disponibilidad de profesionales de medicina en la Guajira es de 1.264 profesionales lo que corresponde al 0,99% del total de profesionales para el país (n=127.182), con una densidad de 1,26 profesionales en medicina por cada 1000 habitantes, cifra inferior a la de Colombia de 2,5 profesionales en medicina por cada 1000 habitantes y a la del promedio de los países OCDE de 3,6 profesionales en medicina por cada 1000 habitantes.
Que en relación con los profesionales de Enfermería, el departamento de La Guajira cuenta con 869 profesionales lo que representa el 1,11% del total de profesionales de enfermería en Colombia (n=77.621), con una densidad de 0,86 profesionales de enfermería por 1000 habitantes, cifra inferior a la de Colombia de 1,6 profesionales de enfermería por cada 1000 habitantes y a la del promedio de los países OCDE de 8,8 profesionales de enfermería por cada 1000 habitantes.
Que el departamento de La Guajira cuenta con 4.449 Auxiliares de Enfermería lo que corresponde al 1,31% del total de auxiliares en el país (n=338.535), con una disponibilidad de 4,4 auxiliares por cada 1000 habitantes, mientras que en Colombia es de los 6,5 auxiliares por 1000 habitantes.
Que los actores del sistema general de seguridad social en salud que operan en el departamento de La Guajira, no desarrollan un modelo de salud propio e intercultural concertado con las autoridades indígenas y que a la fecha no se ha diseñado el modelo de salud Wayuu.
Que lo anterior se traduce en una oferta de servicios fragmentada, segmentada, insuficiente e inequitativa entre los ámbitos rural y urbano, que no responde a las condiciones sociales y de dispersión geográfica del departamento, ni reconocen los saberes propios de los pueblos indígenas y las comunidades que lo habitan, afectando principalmente a la población más vulnerable del territorio y poniendo en inminente riesgo la vida y la salud de los niños, niñas y adolescentes, mujeres gestantes, lactantes y personas mayores.
Que de la mano con los programas de seguridad alimentaria con enfoque diferencial que se requieren en el Departamento de La Guajira, también es indispensable acelerar el mejoramiento de la cobertura y calidad de la educación y en particular de la etnoeducación. Tal como se ha explicado por el Observatorio de Educación del Caribe Colombiano de la Universidad del Norte, en el informe “una mirada a la educación en el Departamento de la Guajira”, del año 2022, los bajos niveles de cobertura en educación en La Guajira, se explican por el alto porcentaje de población indígena allí existente, la cual durante muchos años ha sido excluida sistemáticamente de la participación en la vida del departamento y la nación.
Que, contar con una adecuada infraestructura, recursos suficientes y focalizados, herramientas tecnológicas, transporte escolar, educadores suficientes y debidamente formados de acuerdo a los requerimientos étnicos diversos, son enfoques que propenden por un aprendizaje adecuado y competitivo, en particular, para la población que reside en zonas rurales de difícil acceso del Departamento de La Guajira; siendo necesario acelerar y reforzar los programas de gobierno dispuestos para el efecto. Se suma a lo dicho mejorar las políticas dirigidas a lograr una alimentación escolar sana y suficiente que resulta de mayor importancia para los educandos, siendo tales aspectos los que incidan en lograr niveles de calidad en la enseñanza y el aprendizaje.
Que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, indicó que el seguimiento nutricional realizado a niños y niñas menores de 5 años atendidos por el Instituto, en el primer trimestre de 2023, en servicios de educación inicial se identificaron 2.095 niños y niñas en riesgo de desnutrición y 177 con desnutrición aguda. En el mismo periodo, al analizar los usuarios atendidos en la estrategia de atención y prevención de la desnutrición del ICBF, se reportó la atención a 1.748 niños y niñas en riesgo de desnutrición y a 69 con desnutrición aguda.
Que el ICBF señaló que, a partir de los datos reportados en los registros o censos propios presentados por las comunidades indígenas, se han identificado 2.454 niños y niñas sin atención en servicios de educación inicial, de los cuales, 309 están en riesgo o con desnutrición aguda. Adicionalmente, se requiere ubicar y verificar 9.511 niños y niñas, de acuerdo con lo reportado en dichos censos propios.
Que, pese a la atención prestada por el ICBF, el aumento de casos de muertes asociadas a la desnutrición aguda de niños y niñas representa una situación agravada que es insostenible, de manera que si no se toman medidas inmediatas este terrible evento puede continuar en aumento. Así mismo, la identificación de desnutrición aguda y de riesgo de desnutrición aguda exigen la disposición de recursos económicos y la adopción de acciones necesarias por parte de todas las entidades del Estado en el departamento de La Guajira.
Que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS señaló que, de acuerdo con lo expuesto en detalle por el ICBF, para junio del 2023 persisten las muertes de niños y niñas menores de 5 años por causas asociadas a la desnutrición en el departamento de La Guajira; existe una tendencia hacia el aumento de la tasa de mortalidad por desnutrición de dicha población y de la detección del riesgo de desnutrición o desnutrición aguda, lo cual genera una situación grave e insostenible en detrimento del interés superior de los niños y niñas de La Guajira.
Que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible identificó que más del 50% de los municipios del departamento ya han tenido afectación, sobre la disponibilidad del recurso hídrico, situación que sumada a los demás factores ambientales y climáticos llevan a considerar que inexorablemente se puede agravar repentinamente la situación hídrica del departamento en formas aun no predecibles, aunado a un alto potencial de presencia de eventos extremos sin precedentes, tanto así, que es altamente probable que, al final de la presente vigencia, se tenga un fenómeno de El Niño en Categoría Fuerte, y de no llegarse a configurar esta categoría, el efecto acumulativo sobre la alta condición de desabastecimiento de agua que se presenta para temporada seca en La Guajira, y dadas las actuales realidades hidrográficas del territorio y las presiones climatológicas adicionales por ciclones y calentamiento global, se generaría altas tensiones y riesgos sobre la vida humana, la salud, la seguridad alimentaria, la gestión del agua y el medioambiente.
Que es importante precisar que el aprovisionamiento de agua en la zona sur y media Guajira se deriva de las aguas superficiales de los arroyos y afluentes del río ranchería, río que a la fecha presenta condiciones críticas de disponibilidad de agua, por mayor la oferta que la demanda. En la alta Guajira el aprovisionamiento es a partir de agua subterráneas, o aguas superficiales temporales, donde las condiciones de las aguas obtenidas en estos pozos varían y mayoritariamente no son aptas para el consumo humano, razón por la cual requieren manejo especial, y que frente a los eventos sobrevivientes como, la llegada del a) Temporada Seca b) Fenómeno de El Niño, c) Anomalías de la Temperatura Superficial, y d) temporada de ciclones tropicales y su potencial de incrementarse agravaran las situaciones ya existentes en el departamento de La Guajira y las formas de abastecimiento de las comunidades, de seguirse en las condiciones de uso y consumo actual del recurso hídrico que ya de por si es escaso, no habría forma de conjurar la crisis humanitaria ya existente y que profundizaría por el nulo acceso al agua, como líquido vital de subsistencia de la humanidad y necesario para la seguridad alimentaria.
Que se ha logrado establecer a partir de información que reporta la Autoridad Ambiental regional, que de la administración del recurso hídrico en el departamento de La Guajira se tiene una demanda hídrica total de 44.000 l/s, de los cuales la concesión del recurso hídrico respecto de actividad ha otorgado en el siguiente orden: 49% reporta como tipo de usos otros por identificar, 42% para actividades extractivas, 4% transporte, 2% captación, depuración y distribución de agua, y 1% en plátano y banano, 1% comercio, 1% institucional.
Que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio precisó que, a pesar de las gestiones del Estado, los factores persisten y no ha sido posible controlarlos a través de las potestades ordinarias del Gobierno nacional y pueden agravarse de manera sustancial por la acumulación de efectos, la falta de acciones efectivas y situaciones naturales como el fenómeno de El Niño, que demandan acciones excepcionales e inmediatas que permitan minimizar las afectaciones a la población en estado de vulnerabilidad y superar el ECI.
Que la garantía del derecho fundamental al agua y las necesidades en esta materia en La Guajira no han sido resueltas, a pesar de las inversiones del Estado, principalmente por fallas en articulación entre los distintos niveles de Gobierno y la falta de continuidad en las inversiones, que han llevado a que no se tenga sostenibilidad ni eficacia en los programas y proyectos.
Que, para superar estas condiciones adversas, el Gobierno nacional debe formular, adoptar e implementar mecanismos de coordinación que permitan aunar esfuerzos, focalizar recursos y sumar capacidades para adelantar intervenciones articuladas, integrales y sostenibles.
Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural señaló que la calamidad social, ecológica y económica del departamento de La Guajira y la agravación del factor climático con el fenómeno de El Niño declarado en junio de 2023, son barreras para la soberanía y garantía de la seguridad alimentaria, para el acceso a la tierra, la celebración de convenios interadministrativos o de asociación, la comercialización e industrialización agropecuaria, el desarrollo del Programa de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícitos, y la formalización del uso y aprovechamiento del agua en la agricultura de subsistencia.
Que el Ministerio de Minas y Energía precisó que la transición energética en La Guajira está en riesgo por el atraso en la puesta en operación de los proyectos relacionados con Fuentes No Convencionales de Energías Renovables (FENCER) y la falta de sostenibilidad financiera de los mismos. Actualmente existen 17 proyectos de generación de energía renovable en la región, mientras el porcentaje de avance promedio de los proyectos es de 28,81%; el porcentaje promedio de desfase de avance de los proyectos es de 54,65%. Únicamente 2 proyectos de los 17 han cumplido el cronograma trazado a tiempo. Es decir, el 82% de los proyectos están atrasados. Recientemente, uno de los proyectos de mayor magnitud en La Guajira (200 MW) anunció su suspensión indefinida, generando la señal de que los proyectos están teniendo dificultades operativas y financieras. Esto pone en riesgo la subsistencia de las familias y sus niños por la falta de oportunidades que implica la pérdida de demanda de bienes, servicios y empleo que resultan del desarrollo de los proyectos de transición energética en la región. De hecho, la diversificación de la matriz energética del país y la apuesta por el desarrollo socio-integral de La Guajira está cimentada sobre los proyectos de energía eólica y solar. Para 2031 se espera que 65 parques estén en funcionamiento que corresponden a una inversión que puede superar US 6.000 millones de dólares. Ante el riesgo de fracaso de la transición energética en La Guajira el Ministerio de Minas y Energía y sus entidades adscritas vienen adoptando alivios a través de regulación que, si bien han tenido buen recibo por parte de los inversionistas en proyectos, no son suficientes para la sostenibilidad de estos.
Que la transición energética en La Guajira está en riesgo por la conflictividad social. Tal como se relató en el considerando anterior, el fracaso de la transición energética en La Guajira deriva en la falta de un mercado que permita la subsistencia de las familias y la comunidad en general. Con relación a las conflictividades, luego de analizar y categorizar 110 escenarios conflictivos que impactan 160 comunidades, en la Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales del Ministerio de Minas y Energía (MME) se concluyó que por esta razón se ha afectado el cronograma de 10 proyectos de energías renovables. Al respecto, el MME adoptó un proyecto de gerencia social en La Guajira donde dispuso de una cuadrilla de alrededor de 30 personas que trabajan tiempo completo en el acompañamiento a las comunidades y empresas, no obstante estas medidas no han sido suficientes, por lo cual se requieren de medidas inmediatas de fondo para direccionar los mecanismos de relacionamiento y participación con las comunidades hacia el avance de los proyectos y al mismo tiempo el reconocimiento de los derechos de aquellas.
Que el 16 de junio de 2023, la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional -CISAN, con la participación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de Salud y Protección Social, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento Nacional de Planeación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), estableció como recomendación hacer “(…) un llamado desde la CISAN de una declaración de emergencia para La Guajira.”
3. PRESUPUESTO DE NECESIDAD E INSUFICIENCIA DE LAS MEDIDAS ORDINARIAS
Que, siguiendo lo expresado por la H. Corte Constitucional, el Decreto que declara el Estado de Emergencia debe explicar por qué los medios ordinarios con que cuenta el Estado para conjurar la perturbación o amenaza de perturbación grave e inminente de orden económico, social y ecológico, o que constituya grave calamidad pública, son insuficientes y, por tanto, resulta necesario apelar a medidas extraordinarias o excepcionales en cabeza del ejecutivo.
Que no obstante las múltiples acciones adelantadas por autoridades locales del departamento de La Guajira y por el Gobierno nacional, el catálogo de medidas ofrecidas por la legislación ordinaria ha resultado insuficientes para enfrentar la crisis humanitaria que sufre el departamento y para conjurarla. Y muy por el contrario la crisis humanitaria se ha venido agravando de forma inusitada e inopinada, resultando imposible para el Gobierno nacional darle el manejo que corresponde a través de los mecanismos ordinarios existentes, por cuanto se trata de mecanismos, en su mayoría de orden administrativo, que no permiten enfrentar, con celeridad e inmediatez, una crisis de las dimensiones que viene afectando al departamento de La Guajira. Esta crisis humanitaria, si bien se proyecta sobre gran parte de la población, afecta excesivamente, de forma grave y sostenida, los derechos fundamentales y sociales de la población más vulnerable del departamento, en particular de los niños y niñas, mujeres gestantes y de la población mayor adulta.
Que, en el estado actual de las cosas, entre las herramientas específicas previstas en el ordenamiento jurídico, no se cuenta con la posibilidad de adoptar medidas de rango legal indispensables para hacer frente a corto y mediano plazo a las consecuencias que en este momento resultan incontrolables de la grave crisis humanitaria por la que atraviesa el departamento de La Guajira, que se verá extraordinariamente afectada por la situación sobreviviente descrita anteriormente.
Que, por tanto, se hace necesario, por la urgencia y gravedad de la crisis, y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos por la legislación ordinaria, recurrir a las facultades del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan en tiempo presente conjurar la grave situación humanitaria que vive el departamento de La Guajira e impedir la extensión de sus efectos; situación que según lo evidencian organismos internacionales y la propia Corte Constitucional, es cada día más grave e insostenible.
Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizada por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de la población más vulnerable en el departamento de La Guajira y que está sufriendo los efectos de la falta de acceso a servicios básicos vitales, la crisis alimentaria y la ausencia de un servicio de salud y educación adecuado e idóneo. No obstante, dado que la magnitud de la crisis no ha sido dimensionada en su totalidad, las medidas que se anuncian en este decreto no agotan los asuntos que pueden abordarse en ejercicio de las facultades conferidas por el Estado de excepción, lo que significa que en el proceso de evaluación de los efectos de la emergencia podrían detectarse nuevos requerimientos y, por tanto, diseñarse estrategias novedosas, necesarias, adecuadas y proporcionales para afrontar la crisis. Que por las anteriores motivaciones, y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las graves circunstancias de crisis humanitaria en el departamento de La Guajira y los detonantes de rápida y acelerada agravación e inusitada de un fenómeno ya existente, es posible entenderlo como de carácter imprevisible, y extraordinario, por ocurrir -las circunstancias específicas de agravación-. de manera inopinada y anormal con la capacidad de aumentar a niveles insospechados la crisis social y económica que allí se vive.
Que la crisis humanitaria en el departamento de la Guajira, antes que estar controlada a través de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado, ha venido creciendo en forma grave, con un efecto dañino para el tejido social de la población de La Guajira y adquiriendo dimensiones superlativas que a corto plazo se muestran aún más desastrosas, que se verán potencializadas con el fenómeno del niño que ya se manifiesta en el territorio colombiano y que se espera que se fortalezca gradualmente hasta el invierno del hemisferio norte 2023-24.
Que, en consecuencia, es necesario, adecuado y proporcional acudir al fortalecimiento de los mecanismos que garanticen la supervivencia de las personas afectadas, y que están sufriendo graves perjuicios en el ejercicio de sus derechos, con el fin de ofrecerles alternativas para llevar una vida digna mientras se resuelven de manera definitiva sus necesidades básicas y, a más mediano y largo plazo en la medida de lo posible la superación de la emergencia, en los siguientes sectores:
Sector salud
Que se requieren medidas legislativas para reorganizar la estructura y funcionamiento del sistema de salud en La Guajira, en lo relacionado con la gobernanza y rectoría, el financiamiento, la administración y el flujo de recursos, con un modelo de salud propio e intercultural construido en acuerdo con las Autoridades Tradicionales Indígenas del pueblo Wayuu y de los demás pueblos indígenas, que permita la alineación de todos los actores del sistema de salud, garantice la atención en salud con cobertura territorializada, universal, sistemática, permanente y resolutiva, elimine barreras de acceso sociales, geográficas, económicas, culturales, asistenciales y administrativas en salud y garantice el goce del Derecho Fundamental a la Salud a la población del departamento.
Que se debe establecer un mecanismo administrativo y financiero en el que se dispongan los recursos excepcionales necesarios para atender, mitigar y superar las causas que dieron origen a la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira y la intervención directa que garantice la adquisición y/o suministro de bienes, servicios e infraestructura en salud.
Sector agua y saneamiento básico
V . h
Que se requieren medidas legislativas que permitan disponer de fuentes de recursos, capacidad y cupos presupuestales de corto y mediano plazo, provenientes del Presupuesto General de la Nación (PGN), Sistema General de Regalías (SGR) y el Sistema General de Participaciones (SGP), y facultades para modificaciones presupuestales con el fin de priorizar la estructuración e implementación de intervención en infraestructura y esquemas de gestión de agua y saneamiento básico, en el departamento de La Guajira, incluido el fortalecimiento del PDA, de manera que se aumenten las asignaciones destinadas a agua y saneamiento básico. Así mismo, se requiere la ampliación por el término de un año sobre la destinación de los recursos del SGP municipal establecidas en el artículo 11 de la Ley 1176 de 2007.
Que las entidades competentes y responsables de garantizar el derecho al acceso de agua y saneamiento básico durante la emergencia podrán adoptar y ejecutar de manera concurrente medidas de atención inmediata, sin perjuicio de las competencias de las entidades responsables de la gestión del riesgo.
Que las entidades nacionales podrán establecer condiciones y requisitos diferenciales para la aprobación y ejecución de proyectos de rehabilitación o construcción de sistemas en materia de agua y saneamiento básico presentados por entes territoriales que soliciten apoyo financiero de la nación o que las entidades nacionales determinen ejecutar directamente, para lo cual las entidades competentes deberán habilitar de manera inmediata los mecanismos necesarios en términos prediales, ambientales, autorizaciones o cualquier trámite o permiso requerido para las intervenciones que garanticen el derecho al acceso al agua para consumo humano, lo anterior incluye las acciones necesarias en resguardos o comunidades indígenas no organizadas, baldíos rurales inadjudicables, entre otros.
Que para desarrollar un plan articulado, integral y sostenible las entidades competentes podrán estructurar y ejecutar programas y proyectos de agua y saneamiento básico en La Guajira, y esquemas de gestión a través de contratación directa, convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro para obras públicas, organizaciones sociales, comunidades organizadas y otras personas jurídicas de derecho público y privado, incluida la facultad de crear, estructurar y conformar entidades públicas, suscribir contratos de fiducia mercantil y gerencia integral, para rehabilitación temprana, recuperación y/o reconstrucción, construcción, mantenimiento y operación de los sistemas de suministro de agua en el marco de la declaratoria.
Que la Nación podrá asumir concurrentemente con los municipios todas las competencias de la Ley 142 de 1994 para asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos de agua y saneamiento básico en el departamento de La Guajira durante el tiempo que dure la emergencia o, hasta que el ente territorial pueda asumir la prestación eficiente, Incluso, para que se pueda crear un mecanismo transitorio que le permita brindar apoyo financiero directo a las comunidades rurales o indígenas destinado a la operación y mantenimiento de los sistemas de suministro de agua.
Sector agropecuario y rural
Que, con el fin de garantizar la seguridad y soberanía alimentaria en el departamento de La Guajira, se requieren medidas extraordinarias que permitan flexibilizar los requisitos y condiciones de la contratación de las entidades del sector agropecuario cuando se trate de convenios o contratos con personas naturales, entidades sin ánimo de lucro, Cabildos Indígenas, Asociaciones de Autoridades Tradicionales Indígenas y Consejos Comunitarios de las comunidades negras regulados por la Ley 70 de 1993.
Que, de igual forma, se requiere adoptar medidas excepcionales para el departamento de La Guajira que permitan: (i) La financiación, comercialización, transporte, almacenamiento, venta o distribución de productos agropecuarios producidos por pequeños y medianos productores; (ii) la titulación de tierras; (iii) la adjudicación comunitaria o asociativa e implementación temprana de programas a cargo de la Agencia de Desarrollo Rural en materia de acompañamiento, fortalecimiento asociativo, industrialización, desarrollo y comercialización agropecuarios; (iv) la formalización del uso y aprovechamiento del agua en la agricultura y acuicultura de subsistencia; (v) la promoción de la producción alimentaria; (vi) la adquisición de tierras a través de mecanismos excepcionales; (vii) el establecimiento de restricciones para la adquisición de la tierra fértil para la producción de alimentos, y (viii) la implementación de la reforma rural integral.
Sector ambiente
Que, de lo anterior, se denota la necesidad de expedir y adoptar medidas que permitan conjurar la crisis actual y su profundización hacia el desarrollo de los fenómenos climáticos que se aproximan, lo que demanda una acción inmediata en la región, y para ello en primer lugar, será necesario establecer la priorización del uso del recurso hídrico, la preservación del caudal ecológico, al efecto se deberá revisar y ajustar de ser necesario el régimen de usos actualmente concesionados a efectos de tener caudal suficiente para su provisión con fines de atención del consumo humano, colectivo o comunitaria y los usos agropecuarios que se tengan o generen con fines de seguridad Alimentaria.
Que, frente a los escenarios de incertidumbre que se avecina por los efectos de cambio climático y la variabilidad de los mismos, resulta necesario fortalecer los sistemas de monitoreo ambiental en el departamento de la Guajira, con el objeto de ampliar el seguimiento de las condiciones climáticas que originaron la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica en articulación con el sistema de alerta temprana.
Que se adoptarán las medidas que correspondan para atender las actuaciones administrativas que se encuentren en trámite o que se inicien hasta tanto se conjuren las condiciones de disponibilidad del recurso hídrico para el consumo humano, y que tengan dentro de su finalidad el uso del recurso hídrico a través de concesiones, permisos y/o licencias ambientales.
Que, adicional a lo anterior, se hace necesario generar un análisis situacional de las condiciones y usos de recursos naturales, como línea base a considerar para la disposición de proyectos de exploración y generación de energías de fuentes no convencionales solar, eólica, mareo motriz, de ser pertinente, se podrá modificar las responsabilidades y los procesos de evaluación control y seguimiento ambiental a estos proyectos, sin que en ningún caso se considere o implique una flexibilización de estándares ambientales y el trámite prioritario para las licencias y permisos ambientales de proyectos de transición energética.
Que, con el correspondiente análisis situacional de la región, junto con los valores sociales y culturales que permitan de forma amplia determinar dentro de los valores ecosistémicos, el desarrollo de procesos de transición energética justa, para el efecto, el análisis realizado será parte de la elaboración de la Evaluación Ambiental Estratégica del departamento de La Guajira con efectos vinculantes para la gestión ambiental del territorio.
Sector educación
Que, con el fin de optimizar la prestación del servicio educativo, frente a la grave crisis humanitaria en La Guajira, se considera necesario adoptar medidas de orden legislativo que permitan acelerar el mejoramiento de la cobertura y calidad del aprendizaje y en particular de la etnoeducación.
Que el Gobierno analizará las políticas y programas relacionados con infraestructura, recursos e inversión, alimentación, agua potable, herramientas tecnológicas, transporte escolar, calidad y cantidad de educadores con enfoque diferencial, con el fin de determinar el alcance de las medidas que en el sector deben adoptarse para contribuir a superar la situación de crisis.
Que, adicionalmente, el mejoramiento del servicio educativo de que trata el párrafo anterior puede generar la adopción de otras medidas inherentes y necesarias para garantizar su oportuna y adecuada prestación.
Que a partir de este escenario se hace imperativo adoptar medidas en el territorio para ampliar la prestación del servicio del Programa de Alimentación Escolar, incluso durante el receso académico, como mecanismo movilizador inmediato que contribuye en el bienestar, la permanencia y la seguridad alimentaria de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, matriculados en el sistema educativo oficial.
Sector energía
Que, en materia de energía, se hace indispensable expedir normas de rango legal que aseguren el desarrollo integral de la población infantil y que otorguen a sus familias los medios de subsistencia, a través del acceso universal al servicio de energía eléctrica y del emprendimiento de las comunidades en proyectos energéticos, así como, mediante la dinamización del mercado de bienes, servicios y empleos que supone para la población el rescate de la transición energética en la región.
Que para dicho fin, entre otras medidas, se precisa la necesidad de subsidiar la implementación de techos solares, las microredes, los proyectos de energía distribuida y el almacenamiento de energía, además de implementar la transformación de termoguajira, la distribución de los beneficios económicos provenientes de los proyectos de transición más allá del área de influencia de los proyectos, puntos de conexión social, esquemas tarifarios diferenciales para áreas con población especialmente vulnerable, modelos innovadores de constitución de proyectos de transición energética pertenecientes a las comunidades, modelos asociativos público-privados y popular-privados para el desarrollo de proyectos de transición, el restablecimiento del equilibrio económico en los proyectos de transición energética y el desarrollo de mecanismos de relacionamiento entre comunidades y empresas que permita avanzar en las negociaciones de manera expedita, pero con pleno reconocimiento de los derechos de las comunidades y su participación en los proyectos de energía.
Sector transporte
Que la infraestructura vial y aérea tiene como una de sus finalidades facilitar la interconexión con los servicios básicos esenciales. Que, respecto a los servicios públicos esenciales, el de transporte, se constituye en el medio idóneo que permite garantizar el acceso equitativo a los demás servicios objeto de preservación y salvaguardia invocados en este decreto.
Que, dada la extensión del territorio del departamento de la Guajira las infraestructuras acotadas al modo aéreo son insuficientes para garantizar la interconexión y la prestación de los servicios públicos esenciales.
Que el Gobierno nacional considera necesario, para enfrentar y superar la grave crisis humanitaria en el departamento de La Guajira e impedir la extensión de sus efectos, dictar medidas de rango legislativo que le permitan -entre otras- reforzar y ampliar la infraestructura aérea en el departamento de La Guajira. Así mismo, se deberá explorar la relevancia de establecer sobretasas por el uso de las instalaciones y servicios aeroportuarios que existan en el departamento de La Guajira, así como otras medidas de financiamiento durante el tiempo que dure esta declaratoria de emergencia.
Sector tributos e inversiones
Que el Gobierno nacional considera necesario, para enfrentar y superar la grave crisis humanitaria en el departamento de La Guajira e impedir la extensión de sus efectos, dictar medidas de rango legislativo que le permitan -entre otras- hacer modificaciones presupuestales, con el fin de focalizar los recursos destinados a ese propósito.
Que se requiere explorar la relevancia de establecer nuevos tributos o modificar los existentes o incluso generar incentivos a las inversiones y el turismo en el departamento de La Guajira para que sobre la base de los deberes de solidaridad contemplados en el artículo 95 de la Constitución Política, tanto el sector productivo, como la ciudadanía en general contribuyan a conjurar la crisis que afronta La Guajira. Todo ello, dentro del marco de lo dispuesto en el artículo 215 superior sobre la relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y la transitoriedad de estas medidas que deberán dejar de regir en el término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso de la República, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente o de ampliación por un término más largo.
Que, adicionalmente, en el contexto de las medidas tributarias que pueden adoptarse en desarrollo de los poderes que confiere la emergencia, el Gobierno considera pertinente analizar todas las medidas tributarias necesarias para afrontar y superar la grave crisis humanitaria en el departamento de La Guajira.
Sector inclusión
Que, se hace necesario adoptar medidas de carácter legal que permitan crear, implementar, controlar y verificar transferencias no condicionadas distintas a las vigentes en Prosperidad Social, para atender a las familias con niños y niñas en primera infancia, que se encuentren en estado de desnutrición o en riesgo inminente de estarlo. Para ello, se considera justificado y proporcional que la entidad cuente temporalmente con el fundamento jurídico y la base presupuestal que permita la entrega del recurso a estas familias para facilitar el acceso a una canasta básica de alimentos, concurriendo de esta manera a mitigar la grave violación de los derechos fundamentales de los niños y niñas en primera infancia del departamento de La Guajira.
Que, además, se requieren medidas legislativas para apropiar, transferir y administrar recursos que se encuentren en Fondos destinados a la atención de la primera infancia, así como, la necesidad de disponer, enajenar y sanear bienes de propiedad del ICBF provenientes de donaciones, con el fin de obtener recursos que permitan ampliar la cobertura para la atención con la adición de cupos que permitan lograr la universalización de la oferta integral.
Que se requiere contar con medidas legales para flexibilizar los procedimientos y criterios legales que faciliten la creación de Unidades Comunitarias de Atención, la contratación directa, ágil y oportuna de alimentos locales, bienes y servicios para la operación en aras de atender la situación de emergencia. De igual manera, es indispensable contar con información verificable, clara y accesible para la toma de decisiones y la atención intersectorial con el objeto de garantizar el goce efectivo de los derechos de la población vulnerable del departamento de La Guajira.
Que, el Gobierno nacional es consciente de la relevancia de tener en cuenta enfoques diferenciales al momento de diseñar e implementar las medidas extraordinarias de la presente emergencia, por lo que se tendrá especial cuidado por el derecho a la participación y por factores tales como: el curso de vida, la discapacidad, lo étnico, lo rural, el género, la orientación sexual e identidad de género, entre otras.
Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Que, se hace necesario adoptar medidas de rango legislativo que permitan agilizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones.
Sector de medidas presupuestales, planeación y contratación
Que, para conjurar los efectos de la crisis que afecta a la población más vulnerable en el departamento de La Guajira, resulta imperativo dar cumplimiento a las Medidas Cautelares de la CIDH y lo ordenado en la Sentencia T-302 de 2017. En consecuencia, las entidades responsables deberán priorizar la ejecución de las apropiaciones incluidas dentro de sus respectivos presupuestos, para que las obligaciones emanadas de los instrumentos nacionales y supranacionales beneficien a la población objetivo.
Que, en ese orden de ideas el Gobierno considera necesario, para superar la crisis en el Departamento de la Guajira, e impedir la extensión de sus efectos, dictar medidas de rango legislativo que le permitan hacer modificaciones presupuestales, con el fin de focalizar los recursos destinados a ese propósito.
Que, para el caso de los recursos del Sistema General de Regalías, todo lo relacionado con la formulación, presentación y ejecución de proyectos de inversión que se focalicen para agua, acueductos, salud, alimentación y, programas intersectoriales, que busquen conjurar la emergencia decretada en el presente decreto, deberán priorizarse, asignarse e implementarse de manera urgente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política y en la Ley 2056 de 2020.
Que con el propósito de cumplir con los fines del Estado, para una eficiente y eficaz provisión de bienes y servicios, en cumplimiento del principio de coordinación Nación - Territorio y demás principios constitucionales y legales, las entidades del nivel nacional y territorial deberán propender por formular y ejecutar los programas y proyectos de manera que estos sean multipropósito e integrales, para lo cual, el Departamento Nacional de Planeación coordinará la maximización de los beneficios sociales con los recursos que se asignan. Así mismo, la Autoridad nacional adelantará de manera excepcional, medidas en materia de ordenamiento territorial, que permitan la ejecución de los proyectos y programas que se materialicen para conjurar la crisis humanitaria en el departamento de La Guajira.
Que, con el propósito de generar mecanismos ágiles, que permitan atender las necesidades de la población afectada por la emergencia económica y social en La Guajira, el Gobierno nacional deberá realizar las acciones tendientes a facilitar la ejecución de los recursos públicos destinados a la contratación de los bienes y servicios necesarios en la atención de la Emergencia Económica decretada para el departamento de La Guajira.
Que para garantizar que los procesos de contratación se puedan desarrollar de manera eficiente, atendiendo la urgencia acorde con los hechos que motivan la declaratoria de emergencia, se requiere que las entidades estatales del orden nacional y territorial puedan acudir a la modalidad de contratación directa, siguiendo los principios de transparencia y legalidad cuando ello sea necesario para enfrentar la crisis y evitar la extensión de sus efectos. En consideración al interés público que tiene dicha contratación de acuerdo con los artículos 2, 298 y 335 de la Constitución Política, es necesario adoptar medidas para garantizar la celebración de convenios y contratos interadministrativos, sin las restricciones contractuales previstas en el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, durante el tiempo que dure esta declaratoria de emergencia.
En mérito de lo expuesto, y con el imperativo objetivo de conjurar la crisis humanitaria y el Estado de Cosas Inconstitucional que lamentablemente se vive en el departamento de La Guajira y que se ha visto agravado de forma inusitada e irresistible, a pesar de ser un fenómeno ya existente, pero que se prevé con análisis objetivos como los climatológicos ya explicados, como una grave amenaza que configura una catástrofe social y ambiental, dicha anormalidad imprevisible, por los niveles alcanzados recientemente y que se espera se agudicen aún más, no puede continuar en un Estado Social de Derecho, por lo que se
DECRETA:
Artículo 1. Declárese Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el departamento de La Guajira, tanto en el área urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días, contados a partir de la vigencia de este decreto.
Artículo 2. El Gobierno nacional ejercerá las facultades y obligaciones a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994 y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis.
Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación de sus efectos. Así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo.
Artículo 4. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.
| Documento y folios | Contenido principal |
| 1.1. Boletín técnico del DANE “Información Estadística del departamento de La Guajira”, del 21 de junio de 2023. Fls. 1 - 18. | Este boletín contiene datos estadísticos sobre la demografía del departamento de La Guajira, lo cual incluye el contexto poblacional, la territorialidad étnica y la mortalidad infantil. El boletín también contiene información sobre pobreza y condiciones de vida en el departamento. Específicamente, incluye el índice de pobreza multidimensional y las necesidades básicas insatisfechas de la población Wayuú para el año 2018. |
| 1.2. Resolución 60/2015 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Fls. 19 - 33. | Esta resolución contiene las medidas cautelares que la CIDH solicitó al Estado Colombiano adoptar en el año 2015, a favor de los niños, niñas y adolescentes del pueblo Wayuú, habitantes de los municipios de Uribía, Manaure, Riohacha y Maicao. La decisión se fundamentó en la falta de acceso de dicha población a: (i) servicios de salud; (ii) agua potable y salubre; y (iii) alimentos de calidad y cantidad suficientes. |
| 1.3. Resolución 3/2017 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Fls. 34 - 45. | Mediante esta resolución, la CIDH amplió las medidas contenidas en la Resolución 60/2015. Ello, con el fin de cobijar a las mujeres gestantes y lactantes Wayuú de los municipios de Manaure, Riohacha y Uribía. |
| 1.4. Resolución 51/2017 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Folios 46 – 53. | Con esta resolución, la CIDH amplió la población beneficiaria de las medidas cautelares dictadas en la Resolución 60/2015. Ello, con el propósito de cobijar también a las personas mayores pertenecientes a la Asociación Shipia Wayuú, residentes en Manaure, Riohacha y Uribía. |
| 1.5. Comunicación del Departamento Nacional de Planeación del 2 de julio de 2023, dirigida a la Presidencia de la República. Fls. 54 - 55. | Esta comunicación se envió en respuesta a la solicitud elevada por la Presidencia de la República respecto a las distribuciones realizadas en el departamento de La Guajira entre los años 2017 y 2023 de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías. Aquí se hizo un recuento de la legislación frente al Sistema General de Prestaciones y al Sistema General de Regalías. |
| 1.6. Documento CONPES 3944 “Estrategia para el Desarrollo Integral del Departamento de La Guajira y sus Pueblos Indígenas”, del 4 de agosto de 2018. Fls. 56 - 156. | En este documento se presenta la estrategia planteada ante el CONPES para el periodo 2018-2022, dirigida a mejorar la seguridad alimentaria y las condiciones sociales, económicas, institucionales y ambientales de las comunidades indígenas y, en general, de la población de La Guajira, en cumplimiento de la sentencia T-466 de 2016. En este documento se plantea: (i) un diagnóstico de la situación en La Guajira respecto del acceso y calidad de los servicios sociales, el agua potable y el saneamiento básico, condiciones de salud y acceso a servicios de salud, acceso y calidad de la educación, atención a NNA, la infraestructura vial y de energía y las condiciones ambientales, entre otros factores; (ii) la definición de la política planteada, a partir de la intervención del Estado en las dimensiones social, económica, institucional y ambiental; y (iii) algunas recomendaciones específicas. |
| 1.7. Decreto 100 del 28 de enero de 2020, “Por el cual se crea la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira”. Fls. 157 - 164. | Mediante este decreto se creó la Comisión Intersectorial para el Departamento de La Guajira, en atención a las precarias condiciones de nutrición, salud y acceso al agua potable del pueblo Wayúu, que llevaron a que la Corte Constitucional declarara un estado de cosas inconstitucional en el año 2017. Dicha comisión fue creada para coordinar y orientar las acciones de las diferentes entidades del Gobierno nacional tendientes a superar el estado de cosas inconstitucional. |
| 1.8. Auto 042 de 2021, proferido por la Corte Constitucional. Fls. 165 - 200. | Mediante esta providencia, la Corte Constitucional asumió la competencia para conocer del cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017, a través de la cual se declaró un estado de cosas inconstitucional en relación con el goce efectivo de los derechos a la salud, al agua potable, a la alimentación y a la seguridad alimentaria de los NNA Wayúu. En este auto se solicitó a varias autoridades rendir informes al respecto y se dispuso la realización de una sesión técnica. |
| 1.9. Auto 443 de 2021, proferido por la Corte Constitucional. Fls. 201 - 212. | A través de esta providencia, la Corte Constitucional convocó a una inspección judicial en los municipios de Nueva Venezuela y 23 de Abril, los cuales concentran la mayor población indígena. El objeto de la inspección judicial era constatar el estado real del cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-302 de 2017 y los autos de seguimiento de esta, en particular, el auto 696 de 2022, mediante el cual se decretaron medidas cautelares. Para la realización de la diligencia se citó a expertos en materia de agua potable, salud, alimentación y seguridad alimentaria, para que prestaran su apoyo. |
| 1.10. Auto 696 de 2022, proferido por la Corte Constitucional. Fls. 213 - 276. | Mediante esta providencia, la Corte Constitucional ordenó a múltiples entidades la adopción de medidas cautelares, particularmente, el diseño y ejecución del Plan Provisional de Acción para proteger los derechos fundamentales de los NNA del pueblo Wayúu pertenecientes a los municipios de Riohacha, Manaure, Maicao y Uribía. Esto, en el marco del seguimiento del cumplimiento de la sentencia T-302 de 2017 asumido por la Corte. |
| 1.11. Comunicado de prensa del 30 de noviembre de 2022 de la Relatoría Especial sobre Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (REDESCA) de la CIDH. Fls. 277 - 283. | Este comunicado de prensa se publicó tras una visita que realizó la REDESCA a Colombia para recopilar información sobre la situación de los DESCA en el país y, en particular, en La Guajira y el pueblo Wayúu. El organismo internacional encontró que, si bien el Estado ha emprendido acciones para mitigar la crisis derivada de las vulneraciones a los derechos al agua, a la alimentación, al medio ambiente sano, a la salud y a la educación, entre otros, estas no han sido suficientes. En este sentido, la REDESCA recomendó al Estado colombiano tomar medidas urgentes e inmediatas y debidamente financiadas para garantizar los derechos al agua, a la alimentación, a la salud y a la educación, entre otros; y elaborar e implementar un plan integral para avanzar en la garantía de los mencionados derechos, a partir de un diálogo con las autoridades tradicionales, entre otras medidas. De igual manera, la REDESCA impartió recomendaciones dirigidas a las empresas e instituciones financieras internacionales con operaciones en La Guajira. |
| 1.12. Acta de inspección judicial del 17 de abril de 2023, en el marco del seguimiento a la sentencia T-302 de 2017, expedida por la Corte Constitucional. Fls. 284 - 305. | Este documento contiene información respecto a la inspección judicial que se realizó el 17 de abril de 2023, la cual se convocó mediante el auto 274 de 2023 de la Corte Constitucional. En esta oportunidad se visitaron las comunidades 23 de Abril, Nueva Venezuela, Perroutalimana y Siwoli, se escuchó a las comunidades y a varias entidades públicas, se generó un diálogo entre las entidades del orden nacional, territorial y la empresa de agua departamental sobre posibles soluciones a largo plazo, y se solicitaron informes, entre otras acciones. |
| 1.12. Acta de inspección judicial del 18 de abril de 2023, en el marco del seguimiento a la sentencia T-302 de 2017, expedida por la Corte Constitucional. Fls. 284 - 305 | En este documento se plasmó lo ocurrido durante la inspección judicial realizada por la Corte Constitucional el 18 de abril de 2023 en las comunidades de Poroporo y Jaiparén. Ese día se escuchó a la comunidad y a sus autoridades, y a las instituciones presentes, se visitó un pozo artesanal y la planta de tratamiento aledaña, así como una institución etnoeducativa, un centro de salud y proyectos de pilas públicas, entre otras acciones adelantadas. |
| 1.12. Acta de inspección judicial del 19 de abril de 2023, en el marco del seguimiento a la sentencia T-302 de 2017, expedida por la Corte Constitucional. Fls. 284 - 305 | En este documento se consignó lo pertinente respecto a la visita realizada por la Corte Constitucional el 19 de abril de 2023 a las comunidades Siapana y Karrapuzer. En esa oportunidad se escuchó a integrantes de la comunidad y a los asesores del Ministerio de Salud y de Transporte y otras autoridades, y se visitó el centro de salud de Siapana, entre otras actividades. |
| 1.12. Acta de inspección judicial del 20 de abril de 2023, en el marco del seguimiento a la sentencia T-302 de 2017, expedida por la Corte Constitucional. Fls. 284 - 305 | En este documento se plasmó lo ocurrido en la inspección judicial llevada a cabo por la Corte Constitucional el 20 de abril de 2023. En esta oportunidad se visitaron las comunidades Media Luna-Jawoo, Isashimana, Lacanatamana y Guarralakatshi, se escuchó a las comunidades y a algunas autoridades como el Ministerio de Educación y el ICBF. |
| 1.12. Acta de inspección judicial del 21 de abril de 2023, en el marco del seguimiento a la sentencia T-302 de 2017, expedida por la Corte Constitucional. Fls. 284 - 305 | En este documento se consignó lo pertinente respecto a la visita realizada por la Corte Constitucional el 21 de abril de 2023 a las comunidades La Gloria, Toromana, Patsurrari y Parrantial. Allí se escuchó a integrantes de las comunidades, al ICBF y al Ministerio de Educación, entre otras actividades. |
| 1.12. Constancia del 24 de abril de 2023, expedida por la Coordinadora de la Sala de Seguimiento de la sentencia T-302 de 2017 de la Corte Constitucional. Fls. 284 - 305 | En este documento se dejó constancia respecto de las actas levantadas durante la inspección judicial realizada entre el 17 y el 21 de abril de 2023 por parte de la Corte Constitucional. |
| 1.13. “Lineamientos para el Aprovechamiento Sostenible de Aguas Subterráneas en Cabeceras Municipales Susceptibles al Desabastecimiento de Agua en Temporada Seca”, presentado por el Ministerio de Ambiente en diciembre de 2020. Fls. 306 - 329. | Este documento plantea una propuesta de articulación interinstitucional para evaluar la posibilidad de que los municipios susceptibles al desabastecimiento hídrico en temporada seca hagan uso de las aguas subterráneas como fuente de suministro para sus poblaciones, y presenta lineamientos para llevar a cabo este proyecto de forma sostenible. En este, se hace la distinción entre las cabeceras municipales, en atención a qué tan alto es su nivel de conocimiento hidrogeológico. El 100% de los municipios de La Guajira son susceptibles a desabastecimiento en temporada seca, pero su nivel de conocimiento hidrogeológico es alto en el 60% de sus municipios y medio en el 40% restante. |
| 1.14. Documento “El Niño/ La Niña Hoy” de la Organización Meteorológica Mundial, publicado en abril de 2023. Fls. 330 - 333. | En este documento se plasman las proyecciones respecto del fenómeno El Niño-Oscilación del Sur (ENOS) en el Pacífico tropical para 2023. Particularmente, se plantea que hay una probabilidad moderada (del 60%) de formación de un episodio de El Niño entre mayo y julio de 2023, la cual aumentará hasta el 60%-70% durante los meses de junio a agosto. Además, hay una probabilidad del 70% al 80% que el episodio de El Niño persista hasta el otoño del hemisferio norte de 2023. No obstante, se indica que El Niño y La Niña no son los únicos factores que condicionan las características climáticas y que la intensidad de los indicadores del ENOS no tiene una correspondencia directa con sus efectos. |
| 1.15. “Seguimiento ENOS. Predicción Climática”, suscrito por el IDEAM. Fls. 334 - 352. | En este informe se consignan predicciones respecto del fenómeno de El Niño para 2023, tanto nacionales como en La Guajira. Particularmente, respecto del mencionado departamento, se plantea una priorización de los municipios susceptibles al desabastecimiento hídrico en temporada seca, en atención a la posibilidad de aprovechamiento de aguas subterráneas, también se plasma la demanda hídrica sectorial y multisectorial, el índice de Uso del Agua, entre otra información. |
| 1.16. “WMO Global Annual to Decadal Climate Update” de 2023 a 2027. Fls. 353 - 377. | En este documento de la Organización Meteorológica Mundial se presentan predicciones globales por año y década respecto del clima (temperatura cerca de la superficie, El Niño-Oscilación del Sur, temperatura ártica, patrones de precipitación, etc.). En específico, frente al fenómeno de El Niño, se predice que es probable que se presente entre diciembre del 2023 y febrero del 2024. |
| 1.17. Comunicado Especial No. 001 sobre el inicio de temporada de ciclones tropicales en 2023, publicado el 16 de mayo de 2023 por el IDEAM. Fls. 378 - 379. | En este comunicado se advierte que el 15 de mayo de 2023 inició la temporada de ciclones tropicales en la cuenca del Pacífico y el 1° de junio en el océano Atlántico, por lo cual el IDEAM inició el monitoreo detallado de las condiciones asociadas a estos sistemas y su posible afectación sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia y la región Caribe colombiana. Igualmente, se presentan algunas predicciones para la temporada. |
| 1.18. Boletín No. 1 del Consejo Nacional del Agua sobre la preparación para la alta probabilidad de ocurrencia del fenómeno del Niño en 2023. Fls. 380 - 385. | En este boletín se plantea que las probabilidades de desarrollo del fenómeno de El Niño hasta julio de 2023 son del 82%, y que las probabilidades de que este fenómeno persista hasta diciembre de 2023 o febrero de 2024 son del 90%. También se presentan mapas que señalan los municipios susceptibles al desabastecimiento hídrico en temporada seca y los índices de vulnerabilidad hídrica al desabastecimiento. Igualmente, se ponen de presente los impactos que el mencionado fenómeno causó en años anteriores y las acciones preventivas que definidas por las autoridades públicas que conforman el Consejo Nacional del Agua. Finalmente, se plantean algunas recomendaciones para las autoridades ambientales competentes. |
| 1.19. Comunicado Especial No. 031 sobre el seguimiento de condiciones del fenómeno de El Niño, publicado el 8 de junio de 2023 por el IDEAM. Fls. 86 - 387. | Con este comunicado, el IDEAM recomendó mantener las medidas preventivas ante posibles eventos extremos en el territorio nacional, en atención a que las condiciones del fenómeno de El Niño están presentes y se espera que se fortalezcan gradualmente hasta el invierno del hemisferio norte 2023-2024. |
| 1.20. “Tracking breaches of the 1.5°C global warming threshold”, publicado el 15 de junio de 2023 por el programa Copernicus de la Unión Europea. Fls. 388 - 396. | Este documento destaca las altas temperaturas registradas en junio de 2023. Igualmente, advierte la importancia de monitorear la frecuencia y prolongación de los periodos en que se sobrepasa el límite impuesto en el Acuerdo de París de 1.5°C en la temperatura media global. |
| 1.21. “Informe de Predicción Climática a Corto, Mediano y Largo Plazo en Colombia”, publicado el 16 de junio de 2023 por el IDEAM. Fls. 397 - 408. | En este informe se presentan las predicciones frente al fenómeno de El Niño (96% de probabilidad de que se presente entre julio y septiembre de 2023), de las precipitaciones (para julio se prevén disminuciones de las precipitaciones en La Guajira entre el 30% y el 60%, para agosto se estiman disminuciones de entre el 10% y el 30% por debajo de los promedios históricos de 1991 a 2020 en la región Caribe y para septiembre se prevén precipitaciones dentro de los promedios históricos para la época) y la temperatura media del aire (aumentará entre 0.5°C y 2.0°C en gran parte del país en los meses de julio, agosto, noviembre y diciembre). |
| 1.22. “Informe Climático Especial -La Guajira-” presentado el 22 de julio de 2023 por el IDEAM. Fls. 409 - 429. | En este informe se presenta la caracterización de la hidrometeorología en el departamento de La Guajira (ecosistema, humedad, precipitaciones, cursos de agua, disponibilidad hídrica, etc.), las condiciones recientes del sistema climático relacionado con el fenómeno de El Niño (hay un 84% de probabilidades de que se presente con intensidad moderada y 56% de probabilidades de que evolucione hacia un evento fuerte; es probable que La Guajira presente déficit de precipitaciones muy por debajo de lo normal), el estado del clima en La Guajira para el 2023 (déficit de precipitaciones y condiciones cálidas intensas y persistentes), los escenarios más probables del comportamiento de la precipitación durante El Niño moderado (condiciones deficitarias entre 2023 y el primer trimestre de 2024) y algunas recomendaciones, como el monitoreo de las temperaturas y la activación de planes de prevención. |
| 1.23. Oficio 202311001198631 del 23 de junio de 2023 suscrito por el ministro de salud y protección social y dirigido al director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Fls. 430 - 443. | Este documento contiene insumos para la declaratoria de emergencia en el departamento de la Guajira. En particular, hace referencia a las órdenes cuarta y décima de la sentencia T-302 de 2017 y las acciones que adelantó el Gobierno nacional y otras autoridades para su cumplimiento, con las cuales no se han logrado superar los hechos que dieron lugar a la declaratoria de estado de cosas inconstitucional. Igualmente, se presentan estadísticas y datos generales sobre la mortalidad de niños y niñas menores de 5 años en La Guajira, así como sobre los servicios de salud en el departamento. Finalmente, se presenta un concepto favorable sobre la necesidad de decretar un estado de emergencia en La Guajira para poder superar la situación actual. |
| 1.24. Oficio 202310400000160951 del 23 de junio de 2023, suscrito por la directora general del ICBF y dirigido a la Presidencia de la República. Fls. 444 - 452. | En este documento se presenta información sobre las acciones para prevenir, contrarrestar o superar la situación de mortalidad en niños y niñas del departamento de La Guajira. Para esto, se presenta información general sobre el departamento y su población, particularmente, la de niños, niñas y adolescentes. Igualmente, se muestran datos sobre el acceso a servicios de agua y saneamiento básico, índices de pobreza, situación nutricional y atención prestada por el ICBF. También se plasma información sobre la oferta e inversión del ICBF en el departamento respecto de la alimentación y atención en salud de niños, niñas y mujeres gestantes. Finalmente, se presentan cinco puntos del Plan Inmediato de Actuación en el marco de la Hoja de Ruta: conformación de un comité intersectorial de emergencia nutricional diario, generación de capacidades en vigilancia en salud pública con enfoque comunitario, realización de brigadas territoriales de detección y atención conjunta, entrega de agua en las unidades comunitarias de atención y realización de censos poblacionales en primera infancia para desacelerar los indicadores de muerte por desnutrición, y promoción de atención oportuna en casos de riesgo. |
| 1.25. Oficio 202319000000161201 del 23 de junio de 2023, suscrito por el director de nutrición del ICBF, dirigido a la Presidencia de la República. Fls. 453 - 454. | Con este oficio se informa sobre la sesión de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional que se realizó el 16 de junio de 2023, en la cual se formularon algunas recomendaciones respecto de la situación de La Guajira, entre otros territorios. Dentro de las recomendaciones se encuentra la de declarar un estado de emergencia en La Guajira y orientar acciones que permitan llegar a una solución real a la problemática de la desnutrición, la falta de acceso al agua y a servicios de salud. |
| 1.26. Informe técnico presentado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social a la Presidencia de la República el 23 de junio de 2023. Fls. 455 - 457. | Este informe aborda los fundamentos para la declaratoria de un estado de emergencia en el departamento de La Guajira. Allí se detallan los programas de transferencias monetarias para la mitigación de los efectos de la pobreza a nivel nacional. El informe finaliza con un concepto favorable frente a la declaratoria del estado de emergencia en el mencionado departamento, ya que se considera que se requiere un instrumento jurídico que habilite a corto plazo la creación de una transferencia no condicionada para conjurar la crisis en La Guajira y facilitar el acceso a una canasta básica de alimentos. |
| 1.27. Decreto 177 de 2023 de la República Oriental del Uruguay. Fls. 458 - 459. | Con este decreto, el gobierno de Uruguay declaró una emergencia hídrica en la zona metropolitana del país, debido a la sequía. |
| 1.28. Decreto 178 de 2023 del Ministerio de Economía y Finanzas de Uruguay. Fl. 460. | Esta norma fijó en 0% la tasa del Impuesto Específico Interno aplicable a las aguas minerales y sodas en Uruguay. Ello, en el marco de la emergencia hídrica que se decretó en el país. |
| 1.29. Ley 18.621 de la República Oriental de Uruguay, CM/945 del 17 de febrero de 2020, que crea el Sistema Nacional de Emergencias. Fls. 461 - 476. | Este documento contiene la Ley 18.621, que creó el Sistema Nacional de Emergencias Público y Permanente en Uruguay. Su finalidad es la protección de las personas, los bienes de significación y el medio ambiente, ante el acaecimiento eventual o real de situaciones de desastre. Dicho propósito se pretende alcanzar mediante la coordinación conjunta del Estado con el adecuado uso de los recursos públicos y privados disponibles, de modo que se propicien las condiciones para el desarrollo nacional sostenible. La ley contiene los siguientes cuatro capítulos: disposiciones generales, organización del sistema, activación operativa del sistema frente a sistemas de emergencias o desastre, y financiación del sistema. |
| 1.30. Ley 20.075. Rendición de cuentas y balance de ejecución presupuestal. Ejercicio 2021 de la República de Uruguay. Fls. 477 - 483. | Este documento contiene los artículos 42 y 43 de la Ley 20.075, que sustituyeron los artículos 9 (de la Junta Nacional de Emergencias y Reducción de Riesgos) y 12 (de los Comités Departamentales de Emergencia) de la Ley 18.621 de 2020, respectivamente. |
| 1.31. Reglamentación de la ley 18.621 de la República Oriental del Uruguay, C/M 945 del 17 de febrero de 2020, Sistema Nacional de Emergencia. Fls. 484 - 512. | Este documento contiene la Ley 18.621 de 25 de octubre de 2009 que creó el Sistema Nacional de Emergencia (SINAE) como sistema público de carácter permanente en Uruguay. Incluye el CM 945 de 17 de febrero de 2020, que aprobó el reglamento de la Ley 18.621 de 2020. El reglamento contiene cuatro títulos: (i) sistema nacional de emergencia; (ii) instrumentos para la implementación de la gestión integral del riesgo de emergencias y desastres; (iii) coordinación de la respuesta a desastres, emergencias e incidentes y; (iv) aspectos de financiación. |
| 1.32. Política Nacional de Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres en Uruguay (2019-2030). Fls. 513 -563. | Corresponde a una política nacional que se adoptó en Uruguay. Está compuesta por cinco capítulos. El primero contiene elementos como antecedentes del proceso, marco normativo, identificación de algunos problemas de gestión del riesgo y el marco conceptual de la gestión del riesgo de emergencias y desastres. El segundo se refiere al escenario 2030. El tercero contiene la política propiamente dicha (ejes estratégicos y medidas de la política). El cuarto trata sobre los instrumentos de implementación de la política. El quinto desarrolla la gestión de la política (por ejemplo, dispositivos de articulación y mecanismos de seguimiento y evaluación). |
| 1.33. Gaceta oficial digital del 31 de mayo de 2023 en la que se publica la Resolución de Gabinete No. 48 de 30 de mayo de 2023 de la República de Panamá. Fls. 564 - 569. | Resolución mediante la cual se declara el estado de emergencia ambiental en toda la república de Panamá frente a la sequía prolongada como consecuencia de la crisis climática. La medida se sustentó en las altas temperaturas, la evaporación y la falta de lluvias, pues son el preámbulo a la llegada del posible fenómeno del Niño que disminuiría el agua para consumo humano y la actividad agrícola de todo el país. En consecuencia, el gobierno autorizó las contrataciones necesarias mediante el procedimiento especial de adquisiciones entre el periodo comprendido entre el 30 de mayo y el 31 de diciembre de 2023. *Este insumo sirve para sustentar la afirmación que se hace en el párrafo 46 del presupuesto fáctico sobre la declaratoria de emergencia hídrica y ambiental que hizo Panamá. |
| 1.34. Documento denominado “justificación medidas de emergencia para La Guajira (sector educación)” suscrito por la ministra de educación nacional. Fls. 570 - 571. | Este documento corresponde a la solicitud que remitió, el 28 de junio de 2023, la ministra de educación al secretario jurídico de la Presidencia de la República. La ministra expone las razones por las que considera necesario adoptar medidas legislativas diferentes a las que conforman el marco normativo en lo atinente al PAE, agua, saneamiento en las instituciones educativas e infraestructura escolar. En concreto, solicita que en los presupuestos fáctico y valorativo del decreto se tenga en cuenta unas consideraciones específicas, por ejemplo, que el Ministerio de Educación Nacional pudo identificar que en La Guajira existen aproximadamente 1.643 sedes educativas, de las cuales solo 56 reportan servicio de agua potable. Dichas consideraciones se acogieron en el presupuesto fáctico (párrafo 47) y en presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (cuarto párrafo del acápite “e) sector educación”). * Este insumo sirve para sustentar: - Párrafo 47 del presupuesto fáctico. - Párrafo 25 del presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (sector educación). |
| 1.35. Oficio suscrito por la ministra de educación y dirigido al secretario jurídico de la Presidencia de la República. Fls. 572 - 576. | Escrito dirigido por la ministra de educación al secretario jurídico de la Presidencia de la República, en el que amplía los antecedentes, datos y hechos que justifican las medidas que se adoptan en materia de alimentación escolar, agua y saneamiento en las instituciones educativas e infraestructura escolar. Dichas razones justifican la brecha significativa en cobertura, acceso y permanencia en la educación, deserción escolar, e inseguridad alimentaria entre los NNA en La Guajira y el promedio nacional. * Este insumo sirve para sustentar, por ejemplo, la deserción escolar a la que se refieren los párrafos 4 y 47 del presupuesto fáctico. Asimismo, el párrafo 25 del presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (sector educación). |
| 1.36. Informe y certificación del estado de acceso al derecho fundamental al agua potable en La Guajira, suscrito por el viceministro de agua y saneamiento básico del Ministerio de Vivienda, y dirigido al secretario jurídico de la Presidencia de la República el 16 de junio de 2023. Fls. 577 - 584. | En este documento el viceministro expone las dificultades a las que se han enfrentado las comunidades indígenas para satisfacer su derecho al agua potable, las razones por las que no se han superado esas dificultades (ej. incertidumbre en la información), y los posibles impactos del fenómeno de El Niño en relación con el agua y el saneamiento básico. Asimismo, indica que ese fenómeno es particularmente preocupante en La Guajira dada la escasa oferta de agua potable y la posible reducción de oferta hídrica. De otra parte, afirma que es necesario adoptar medidas inmediatas, coordinadas y sostenibles que eviten la permanencia de la violación de los derechos a la salud y a la vida de las poblaciones Wayúu. Especialmente, debido a las alertas climáticas derivadas de la posible ocurrencia del fenómeno de El Niño. * Este insumo sirve para sustentar el párrafo 48 del presupuesto fáctico. Las cifras que este documento presenta difieren de que señala el párrafo 49 del presupuesto fáctico. |
| 1.37. Certificación suscrita por el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el 26 de junio de 2023. Fls. 585 - 587. | Certificación emitida el 26 de junio de 2023 por el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El documento afirma que el departamento de La Guajira concentra el mayor potencial de riesgo de afectación a seres humanos provocado por el fenómeno del Niño, situación que no tiene comparación con algún otro de los 31 departamentos del territorio nacional. También señala que se requiere la adopción de medidas extraordinarias con el fin de garantizar la seguridad y la soberanía alimentaria, para lo cual se hace necesario flexibilizar los requisitos y condiciones de contratación en el sector agropecuario. * Este insumo sirve para sustentar lo siguiente: - Párrafos 50-52 del presupuesto fáctico. - Párrafo 32 del presupuesto valorativo. - Párrafos 15 y 16 del presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (sector agropecuario y rural). |
| 1.38. Oficio MT No. 20231300700811 suscrito el 29 de junio de 2023 por la viceministra de infraestructura del Ministerio de Transporte. Fls. 588 - 590. | En este documento la viceministra de infraestructura presenta a la secretaría jurídica de la Presidencia de la República un diagnóstico del sector en La Guajira (generalidades socio económicas, infraestructura de transporte carretera, infraestructura portuaria, infraestructura aeroportuaria) y propone medidas a adoptar en el sector transporte. Asimismo, señala que se debe reforzar y ampliar la infraestructura aérea en el departamento. Por tanto, se requiere analizar la relevancia de establecer sobretasas por el uso e instalación del servicio aeroportuario que existan en el departamento así como otras medidas de financiamiento. * Este insumo sirve para fundamentar los párrafos 28-30 del presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias (sector transporte). |
| 1.39. “Plan Indicativo de Expansión de Cobertura de Energía Eléctrica. PIEC 2019-2023”, publicado en junio de 2023 por el Ministerio de Minas y Energía. Fls. 591 - 673. | En este documento se identifican los usuarios sin servicio de energía eléctrica en el territorio nacional, se proponen alternativas de solución y se estima su costo para lograr la universalización del servicio de energía eléctrica. En particular, se analizan tres posibles soluciones: (i) interconexión al SIN; (ii) solución fotovoltaica aislada individual; y (iii) solución aislada con microrredes/comunidades energéticas. |
| 1.40. Documento “La Guajira Gobierno con el Pueblo” del Ministerio de Minas y Energía, del 28 de junio de 2023. Fls. 674 -733. | Este documento contiene información general del departamento. Específicamente, describe sus características sociodemográficas y a su composición política (gobernador, alcaldes). Asimismo, desarrolla aspectos sobre el sector energético en La Guajira. En concreto, indica lo siguiente: Índice de cobertura del servicio de energía eléctrica y Plan de Expansión de la Cobertura del Servicio de Energía Eléctrica -UPME-. Señala que dicho plan tiene como objetivo identificar las necesidades del servicio de energía y cuantificar las inversiones que se deben realizar para alcanzar la universalización del servicio de energía eléctrica. Presenta estadísticas, a 2019, sobre el servicio de energía eléctrica en el departamento. Precisa que en La Guajira, actualmente (año 2023), se encuentran 19 proyectos clave para la Transición Energética Justa. Resalta que el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energética -IPSE- adelanta la ejecución de proyectos de soluciones energéticas sostenibles con redes y fuentes no convencionales de energías renovables FNCER para beneficiar usuarios de las Zonas No Interconectadas. Ello, a fin de disminuir la pobreza energética en el departamento, a través de la ampliación de la cobertura del servicio de energía eléctrica y mejoramiento de su infraestructura eléctrica. Afirma que la producción y utilización de hidrógeno verde en La Guajira ayudará a reducir significativamente las emisiones de carbono en Colombia. Asegura que el desarrollo de La Guajira como centro para el hidrógeno verde posicionará a Colombia como líder en la transición hacia una economía baja en carbono. Indica que La Guajira ofrece el mejor costo nivelado de producción del hidrógeno. Relaciona los proyectos de minería a destacar en el departamento, a saber: Cerrejón, Best Coal Company y Salinas de Manure. Por último, aborda los logros y avances de cooperación internacional en La Guajira. En específico, señala que, actualmente, se tiene en ejecución un aproximado de 10 millones USD no reembolsables con KIAT, además de apoyo técnico con USAID. Adicionalmente, afirma que se tiene en negociación un potencial crédito con el Banco Mundial de 150 millones USD y recursos no renovables del gobierno francés por un aproximado de 461 mil USD. Por último, precisa que se han identificado potenciales proyectos para desarrollar en el territorio de La Guajira relacionados con transición energética justa. |
| 1.41. Certificación suscrita el 28 de junio de 2023 por el jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Minas y Energía. Fls. 734. | Certificación emitida, el 28 de junio de 2023, por el jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Minas y Energía en la que señala que el documento “La Guajira Gobierno con el Pueblo” es verídico y proviene de estudios realizados por las dependencias técnicas del ministerio. |
| 1.42. Plan Departamental de Desarrollo de La Guajira “Unidos por el Cambio 2020-2023” emitido por la Gobernación de La Guajira. Fls. 735 - 1092. | Este documento, realizado en el año 2020, inicia por afirmar que la situación histórica que vive La Guajira es quizá la más difícil de toda su vida institucional. Ello, debido a: la intervención impuesta por la nación en sus tres sectores básicos de salud, educación, y agua y saneamiento básico; la afectación en su capacidad de inversión generada por el nuevo sistema de regalías; y el gran nivel migratorio por la crisis en Venezuela. En primer lugar, el plan presenta sus fundamentos. (i) Indica que los ejes en torno a los cuales se impulsará la gobernanza son: una gobernación con altas capacidades institucionales, legítima y fortalecida, con una nueva economía diversa y sostenible; la equidad social; la seguridad; y los proyectos estratégicos de infraestructura para la integración de La Guajira. (ii) Señala como enfoques para el cambio los siguientes: enfoque de desarrollo, enfoque de derecho para la atención diferencial, y enfoques diferenciales. En este último, menciona los enfoques étnico y cultural (la diversidad étnica del departamento se encuentra representada en tres grupos étnicos: Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras -NARP-, Pueblos Indígenas, y el Pueblo ROM o Gitano), enfoque de ciclo de vida, enfoque de género, enfoque poblacional, enfoque territorial y enfoque regional. Luego (iii), desarrolla el contexto territorial y poblacional. En concreto, indica que es el departamento con mayor número de migrantes venezolanos. Asimismo, describe las condiciones climáticas y la composición de la población. (iv) Luego, hace un diagnóstico situacional. En particular, señala que el departamento atraviesa una situación sin precedentes. Ello, en torno a tres aspectos: social (pobreza, salud, educación, acceso al agua en la Alta Guajira. Aquí se describen índices de pobreza, por ejemplo), económico (empleo, sector minero-energético y factor migratorio) e institucional (político-administrativo. Precisa que pasaron doce gobernadores diferentes en ocho años) y fiscal. (v) Por último, indica que la emergencia sanitaria por COVID 19 afectó en materia de salud, económica y fiscal. En segundo lugar, el documento desarrolla el plan estratégico, que se divide en las siguientes cinco líneas: Línea estratégica 1: una gobernación con altas capacidades institucionales, legítima y fortalecida. Aquí, se afirma que, en finanzas, por ejemplo, La Guajira tiene el indicador de presión fiscal más bajo de los departamentos de la región caribe. Además, en el año 2018, La Guajira ocupó el puesto No. 26 entre los 32 departamentos en el Índice de Desempeño Institucional, y en el primer trimestre de 2019, obtuvo la puntuación más baja entre los 32 departamentos en el Índice de Gestión de Proyectos de Regalías. Línea estratégica 2: hacia una nueva economía diversa y sostenible. Señala que la economía de La Guajira es frágil por ser dependiente del factor extractivo. En cuanto al sector agricultura y desarrollo rural, indica que La Guajira tiene un enorme potencial en el sector agropecuario. Sin embargo, muchos de sus campesinos, ganaderos y pescadores viven en precarias condiciones. Ello limita las oportunidades de maximizar su producción y obtener mayores rendimientos. Frente al sector comercial, industrial y de turismo, expresa que La Guajira es uno de los destinos preferidos por los viajeros internacionales. Sin embargo, tiene escasos productos y un limitado desarrollo de infraestructura que permite el gasto de los viajeros. No responde eficientemente a las necesidades del sector. En relación con el sector de minas y energía, indica que las comunidades originarias dueñas del territorio están en desventaja frente a las empresas desarrolladoras de los proyectos en energías renovables no convencionales. La Guajira dispone de un potencial de energía eólica y solar equivalente al 90% de toda la capacidad instalada de generación convencional de energía en Colombia (hidrocarburos). Adicionalmente, indica que, actualmente, La Guajira pasa por un auge de exploración de hidrocarburos con el que se espera encontrar nuevos yacimientos y aumentar las posibilidades de crecimiento en este sector a nivel nacional. Respecto al sector cultural, señala que los principales procesos culturales que se ejecutan son de formación en música. Las escuelas de formación artística y cultural son una de las fortalezas del sistema departamental cultural. De las 232 manifestaciones del patrimonio cultural inmaterial de la humanidad, 2 están en La Guajira. La institución del palabrero Wayúu fue reconocida como bien de interés cultural de carácter nacional. La manifestación de la música vallenata fue incluida en la lista representativa del patrimonio cultural inmaterial, así como el sistema normativo Wayúu aplicado por el palabrero Putchipu´ui. En cuanto al sector trabajo, afirma que existe alta informalidad debido a la baja diversificación de la economía e inestabilidad política que frena la inversión privada. Sobre el sector ciencia, tecnología e innovación, manifiesta que La Guajira tiene puntuación baja en materia de investigación. En el 2019, ocupó el puesto 28 entre los 32 departamentos. En cuanto al sector de tecnologías de la información y comunicación, señala que el porcentaje de viviendas que tiene cobertura de internet en La Guajira es el 10.8% en contraste con el total nacional de 43.8% (DANE, 2018). Frente al sector ambiente, desarrollo sostenible y riesgo, afirma que las situaciones de riesgo en el departamento y las condiciones de variabilidad climática son factores que inciden en la dinámica social y económica del departamento. La Guajira, según el PICC, presenta alta vulnerabilidad y baja capacidad adaptativa a los impactos del clima cambiante, asociados a su posición geográfica, posición oceánica y transfronteriza. Por último, respecto al sector gobierno territorial – gestión del riesgo de desastres, se pronuncia sobre fenómenos hidrometereológicos, y expone la afectación del cambio climático a personas, animales, cultivos, infraestructura, líneas vitales, etc. Resalta que el cambio climático incide en las condiciones de vida de las poblaciones locales, que existe una alta vulnerabilidad y baja capacidad adaptativa a los impactos del clima cambiante, y erosión costera por el aumento en el nivel del mar. Línea estratégica 3: equidad social. En el sector salud y protección social, se pronuncia sobre la dinámica demográfica y migratoria, y los efectos de la salud y sus determinantes (mortalidad, morbilidad y población en condición de discapacidad). Asimismo, hace un análisis de las determinantes sociales de la salud -DSS-. En concreto, sobre las condiciones de vida, e indica que están influenciadas por aspectos socio culturales, demográficos e históricos, que alteran el estado de salud y la calidad de vida de las personas. Las determinantes son: coberturas de servicio de electricidad, acueducto, alcantarillado, gas, internet, recolección de basuras; e índice de riesgo de la calidad del agua para consumo humano, etc. También tiene en cuenta la disponibilidad de alimentos, las condiciones psicológicas y culturales, y el sistema sanitario. Frente al sector educación, presenta estadísticas, a 2019, sobre la tasa de cobertura en educación. En relación con el sector deporte y recreación, concluye que La Guajira cuenta con infraestructura deportiva deficiente. Respecto al sector vivienda, afirma que las viviendas con problemas de estructura concentran el 63% del déficit total y que existe gran dificultad para garantizar la cobertura universal del servicio de agua potable. Resalta que el servicio de acueducto no es suficiente debido a la falta de ampliación de redes, a que no tiene la capacidad de brindar suministro continuo durante las 24 horas del día, y que el sistema de alcantarillado presenta deficiencias notables en la mayor parte de los municipios. Precisa que la prestación del servicio de agua está a cargo de varias empresas y que el sistema de recolección de basuras también se encuentra muy por debajo del nivel nacional. En el sector inclusión social, desarrolla los siguientes enfoques: Enfoque de ciclo de vida. Señala que el grupo de mayor afectación por mortalidad y morbilidad infantil son los niños menores de un año pertenecientes a los grupos indígenas. Especialmente, a la etnia Wayúu. Las causas de la desnutrición son estructurales, multidimensionales y multicausales. Enfoque étnico. Indica que La Guajira es un departamento pluriétnico. Enfoque diferencial. Presenta estadísticas sobre la población en condición de discapacidad y la población víctima del conflicto armado, población migrante y refugiados. Enfoque de género. Presenta estadísticas sobre violencia sexual, psicológica y física en contra de la mujer, tasa de desempleo según el sexo y acceso a métodos anticonceptivos. Afirma que los principales problemas que enfrenta la población LGTBI en La Guajira son homofobia, intolerancia social, intimidación, discriminación, crímenes de odio. Línea estratégica 4: seguridad. Frente al sector justicia y del derecho, resalta que en el departamento convergen distintos grupos armados. También hace precisiones sobre el sistema de responsabilidad penal para adolescentes, el sistema penitenciario y carcelario, gobierno territorial, seguridad, convivencia, y seguridad vial. Línea estratégica 5: proyectos estratégicos de infraestructura para la integración de La Guajira. El documento asegura que existe un déficit muy grande en movilidad departamental debido al escaso avance de adecuación que tienen las vías de comunicación a nivel nacional, regional y rural. El estado de las vías pavimentadas no es óptimo, presentan muchos baches y requieren urgentemente intervención de mejoramiento. Frente a las obras públicas, el departamento cuenta con infraestructura pública bastante obsoleta y sin mantenimiento preventivo y correctivo. Además, presenta proyectos inconclusos y sin utilidad alguna, en los que se omiten nociones básicas de planeación y sostenibilidad. En relación con la infraestructura productiva, indica que la zona rural no cuenta con vías terciarias adecuadas a sus necesidades productivas, que faciliten el intercambio y el acceso a productos del campo y distritos de riego. Respecto a la infraestructura turística y marítima, resalta la inexistencia de infraestructura de conectividad marítima, la poca oferta de vuelos hacia el departamento, y la falta de puntos de conexión a internet para turistas. Afirma que ello representa una barrera para potenciar el turismo. Asimismo, indica que el departamento tampoco cuenta con puertos específicamente diseñados para conectar el mercado productivo guajiro con las demandas de bienes y servicios internacionales. En cuanto a la infraestructura energética, afirma que existe un rezago frente al gobierno nacional respecto a la cobertura del servicio de energía eléctrica. Se requiere ampliación de redes energéticas urbanas y rurales para la prestación del servicio de electrificación. En tercer lugar, el documento presenta el plan financiero. Para ello, señala las vigencias fiscales correspondientes a los años 2016, 2017, 2018 y 2019. Asimismo, expresa que el indicador de desempeño fiscal en el periodo 2014-2019 concluye que el departamento no mantiene un equilibrio o un grado de cumplimiento en el ranking del desempeño fiscal a nivel nacional. Por el contrario, se observa una dinámica fluctuante con altos y bajos en su desempeño. También se pronuncia sobre el sistema general de regalías. Por último, presenta el Plan Financiero 2020-2023 como instrumento mediante el cual se materializará el plan de desarrollo. Dicho plan está valorado en $1.813 mil millones de pesos (un billón ochocientos trece mil millones de pesos). Ello, a fin de ofrecer una inversión socioeconómica módica con alta transversabilidad, con enfoque diferencial, que busque fortalecer el recaudo y lograr estabilidad económica y financiera del departamento. En cuarto lugar, se refiere al seguimiento y evaluación al plan de desarrollo. Manifiesta que el proceso de seguimiento y evaluación se hará semestralmente y que dicho seguimiento y evaluación será el insumo principal para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre la presente administración. También, será parte del proceso de empalme para la siguiente administración. Indica que corresponde a la Secretaría de Planeación Departamental evaluar la gestión y establece los instrumentos de programación y seguimiento del plan de desarrollo. Para terminar, presenta los instrumentos para la ejecución del plan de desarrollo, a saber: Plan Indicativo, Plan Operativo Anual de Inversiones, y Plan de Acción, Ejecución Presupuestal. Conclusiones: * Este insumo sirve para fundamentar los párrafos 2 y 3 del presupuesto fáctico. Por lo demás, este documento está desactualizado, toda vez que se realizó en el año 2020. Contiene estadísticas actualizadas al año 2019. En consecuencia, la información aquí contenida no sustenta, por ejemplo, el carácter inusitado e impredecible de los hechos. El informe contiene metas específicas de políticas de desarrollo. En síntesis, el documento muestra indicadores que no tienen relación fáctica ni valorativa con el estado de emergencia. |
| 1.43. Resolución No. 40430 del 30 de diciembre de 2021, emitida por el Ministerio de Minas y Energía de Colombia, "por la cual se adopta un Plan Nacional de Electrificación Rural – PNER para Zonas No interconectadas –ZNI y para el Sistema Interconectado Nacional – SIN". Fls. 1093 - 1182. | Mediante la resolución No. 40430 del 30 de diciembre de 2021, el Ministerio de Minas y Energía de Colombia adopta el Plan Nacional de Electrificación Rural para las Zonas No Interconectadas y el Sistema Interconectado Nacional. El objetivo principal del plan es garantizar el acceso a la energía eléctrica en todo el territorio colombiano, promoviendo el desarrollo sostenible y la paz en el país. Esta resolución señala los siguientes aspectos importantes: 1. Según el índice de cobertura de energía eléctrica departamental (ICEE), para 2018 el departamento con mayor número de usuarios sin servicio de energía eléctrica fue La Guajira con 81.960 usuarios. 2. El Ministerio de Minas y Energía, en conjunto con la Unidad de Planeación Minero-Energética y el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas, priorizarán la estructuración y promoción de soluciones energéticas aisladas para las zonas no interconectadas de los departamentos de La Guajira, Chocó, Nariño, Putumayo y Caquetá. Esto significa que se buscará llevar energía eléctrica a las zonas rurales de La Guajira que no están conectadas a la red eléctrica nacional. 3. Se espera que entre 2021 y 2030 se logre la estructuración y promoción de más de 10 proyectos con fuentes no convencionales de energía renovable en La Guajira y otros departamentos. Esto significa que se buscará utilizar fuentes de energía renovable, como la energía solar y eólica, para llevar energía eléctrica a las zonas rurales de La Guajira. |
| 1.44. Certificación suscrita, el 23 de junio de 2023, por el director general de la Unidad de Planeación Minero-Energética (UPME) sobre la veracidad del documento denominado “Hitos de la Curva S - Art. 29 -Resolución CREG 075 de 2021” de esa entidad. Fl. 1183. | En este insumo el director general de la Unidad de Planeación Minero- Energética (UPME) certifica que el documento "Hitos de la curva S - Art. 29 - Resolución Creg 075 De 2021", es verídico, de la UPME y cuenta con el estudio técnico para promulgar. |
| 1.45. Documento “SDG 7: Affordable and clean energy” emitido en el año 2023 por UNICEF. Fls. 1184 - 1186. | Este documento se enfoca en el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) número 7: Energía Asequible y No Contaminante. Su propósito es destacar la importancia de la energía limpia y sostenible para los niños y jóvenes, y cómo pueden mejorar su acceso a servicios esenciales como la educación, la atención médica y el agua potable y saneamiento. El documento aborda la problemática del acceso limitado a la energía sostenible y sus impactos en los niños y jóvenes. También precisa que la falta de acceso a la energía sostenible puede tener consecuencias graves en la salud, la educación, la atención médica, y el agua potable y saneamiento de los niños y jóvenes. Por ejemplo, indica que las energías no sostenibles tienen impactos significativos en los niños y jóvenes, incluyendo infecciones respiratorias relacionadas con la contaminación del aire interior y exterior y el humo de segunda mano. Resalta que aproximadamente 600.000 niños menores de 5 años mueren cada año por estas infecciones. Además, afirma que en los lugares donde el acceso a la energía sostenible es insuficiente o poco confiable, los niños y jóvenes asumen el precio más alto, y que los impactos amenazan con socavar décadas de progreso en la capacidad de cada niño para sobrevivir, crecer y prosperar. Por último, el documento aborda la importancia de la energía sostenible para reducir la pobreza multidimensional y las emisiones que contribuyen a la crisis climática. También destaca la necesidad de recopilar, analizar y utilizar datos desagregados para monitorear el progreso en el acceso a la energía sostenible y sus impactos en los niños y jóvenes. |
| 1.46. Documento “Enel Colombia suspende indefinidamente la construcción del Parque Eólico Windpeshi en La Guajira”, publicado el 24 de mayo de 2023. Fls. 1187 - 1189. | En este documento, la empresa Enel Colombia suspendió indefinidamente la construcción del Parque Eólico Windpeshi en La Guajira debido a la imposibilidad de garantizar un ritmo continuo de desarrollo del proyecto. Específicamente, debido a las constantes vías de hecho y altas expectativas que superan la posibilidad de actuación de la organización. Según la empresa, se han invertido más de 7.100 millones de pesos en consulta previa, así como en proyectos relacionados con educación de calidad, acceso al agua y desarrollo económico. Sin embargo, las obras estuvieron detenidas durante cerca del 50% de las jornadas laborales durante los años 2021 y 2022, y en lo corrido de 2023 la cifra ascendió a un 60%. * Este insumo tiene relación con la página 24 del decreto. |
| 1.47. Plan Integral de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial, departamento de La Guajira, emitido por la Agencia de Desarrollo Rural y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura FAO. Fls. 1190 -1367. | El Plan Integral de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial busca mejorar la situación de los agricultores y ganaderos en la región, fomentando el desarrollo sostenible en el sector agropecuario. El Plan Integral de Desarrollo Agropecuario y Rural con Enfoque Territorial del Departamento de La Guajira tiene como objetivos específicos: (i) promover acciones que resulten en el uso y aprovechamiento adecuado y de forma responsable de las tierras rurales, a través del ordenamiento y el fomento de sistemas productivos sostenibles y resilientes; (ii) desarrollar acciones de gestión de la biodiversidad y servicios ecosistémicos, que propendan por la adaptación al cambio climático con corresponsabilidad intersectorial; y (iii) desarrollar proyectos productivos que generen encadenamientos para el uso de energías alternativas y mejoren la competitividad de los productores rurales de La Guajira. *Esto se relaciona con la página 15 del decreto. El documento identifica varias situaciones problemáticas en La Guajira, entre las que se incluyen: 1. Ampliación de la frontera agrícola y uso del suelo inadecuado. La frontera agrícola del departamento de La Guajira ha avanzado en 694.343 ha, lo que representa el 33.7% del área total departamental. Esto ha llevado a la ampliación de la frontera agrícola y el uso del suelo inadecuado, lo que puede tener impactos negativos en el medio ambiente y la sostenibilidad de los sistemas productivos. 2. Limitada participación de la población rural en la toma de decisiones. Se identificó una limitada participación de la población rural en la toma de decisiones para el desarrollo territorial, como consecuencia de fenómenos como la corrupción y la violencia, entre otros temas. Esto restringe el eficiente avance de La Guajira. 3. Amenazas y asesinatos a líderes sociales. Recientemente, se reportaron cuatro casos de amenazas y dos asesinatos a líderes sociales en el departamento, lo que puede tener un impacto negativo en la participación de la población rural en la toma de decisiones. 4. Vulnerabilidad frente a la enfermedad y la inseguridad alimentaria. La vulnerabilidad frente a la enfermedad y la inseguridad alimentaria en La Guajira se relaciona con diferentes problemáticas que persisten en el departamento como la pobreza, la desigualdad, la informalidad, el desempleo, el desigual acceso al recurso hídrico, y el cambio climático. 5. La deficiente infraestructura eléctrica en La Guajira ocasiona altos costos de producción y baja competitividad en el sector agropecuario y pesquero del departamento. 6. La Guajira se encuentra en un nivel alto de amenaza frente al cambio climático, lo que se relaciona con diferentes problemáticas que persisten en el departamento. A pesar de esto, La Guajira cuenta con condiciones óptimas para el desarrollo de proyectos de energías alternativas que disminuyen las emisiones de gases de efecto invernadero y mejoran la competitividad del sector agropecuario. 7. El documento no hace referencia explícita al fenómeno del Niño en La Guajira. Sin embargo, se menciona que el cambio climático puede tener impactos negativos en la sostenibilidad de los sistemas productivos y en la seguridad alimentaria, lo que puede estar relacionado con fenómenos como el Niño. |
| 1.48. Cuadro “[p]royecto de Generación Guajira” con certificación suscrita el 23 de junio de 2023, por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía, sobre la veracidad de la información allí contenida. Fls. 1368 - 1371. | Estos cuadros muestran que, entre 2016 y 2018, los 17 proyectos en La Guajira en promedio avanzaron en un 28,81% y que existe un desfase porcentual de avance del proyecto en un 54,64%. Esta información se amplía en “2.3. Archivo de Excel “Proyectos _aprobados_UPME_V2023_V4 (00000002)” que contiene el titulado “Hitos de la Curva S – ART. 29 – RESOLUCIÓN CREG 075 DE 2021” de la Unidad de Planeación Minero Energética - UPME”. *Este insumo se relaciona con la página 24 del Decreto. |
| 1.49. Documento “[t]emas estratégicos para el decreto para superar el ECI en La Guajira” con certificación suscrita el 23 de junio de 2023, por la jefe de la Oficina de Asuntos ambientales y Sociales (OAAS) del Ministerio de Minas y Energía. Fls. 1372 - 1376. | El documento aborda varias ideas claves e importantes sobre La Guajira, entre ellas: 1. La importancia de la consulta previa y la participación ciudadana en los procesos de transición energética en la región. 2. La necesidad de abordar los conflictos entre las comunidades étnicas y las empresas mineras y energéticas en la región. 3. La importancia de promover una transición energética justa en la región, que respete los derechos que se identifican vulnerados en la sentencia T-302 de 2017 (como la consulta previa y el derecho a la autodeterminación) y tenga en cuenta los derechos de las comunidades étnicas y la protección del medio ambiente. 4. La necesidad de superar la pobreza energética de las comunidades étnicas en la región a través de programas de acceso a soluciones energéticas y criterios diferenciales de las tarifas de energía. 5. La importancia de construir un protocolo de relacionamiento anticipado con las autoridades étnicas para los proyectos del sector minero energético que permita el fortalecimiento de la gobernanza étnica, y la pervivencia física y cultural del pueblo Wayúu. |
| 1.50. Documento “La Guajira cierre de [b]rechas” con certificación suscrita el 23 de junio de 2023, por el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas No Interconectadas – IPSE, sobre su veracidad. Fls. 1377 - 1378. | Es una constancia en la que el director general del Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para Zonas Interconectadas -IPSE- certifica que el documento "cierre de brechas de la Guajira" es verídico y cuenta con el estudio técnico para ser promulgado. |
| 1.51. Memorando 20232162674931 del 23 de junio de 2023 del Grupo de Estudios Migratorios y Estadística de Migración Colombia, suscrito por la jefe encargada de la Oficina Asesora de Planeación. Fls. 1379 - 1381. | Este memorando remite información sobre los avances del Estatuto Temporal de Protección para migrantes venezolanos – ETPV- y los flujos migratorios (entradas y salidas) con pasaporte, con enfoque en NNA: 1. ETPV: en lo que aplica al análisis estadístico sobre la implementación del ETPV en el departamento de La Guajira en cada una de sus etapas, se observa que, del total de venezolanos registrados en este departamento, el 38,2 % pre-registrados corresponde a NNA entre los rangos de edad de 0 y 17 años. Asimismo, en la encuesta de caracterización, se evidencia que el 37,5% son NNA entre los mismos rangos de edad, mientras que la participación de NNA en los Permisos por Protección Temporal autorizados e impresos es del 36,0%. 2. Migración regular: las entradas y salidas de colombianos y extranjeros menores de edad por el Puesto de Control Migratorio -PCM de Paraguachon en el departamento de La Guajira tuvieron un crecimiento del 19,9% en el 2022, frente a la vigencia del 2021. Según la nacionalidad de los NNA en el 2022, en primer lugar se posicionan los NNA provenientes de Venezuela con el 83,0%, seguido de los colombianos con el 8,8%, italianos 1,3%, entre otros. En la vigencia 2023 corte mayo, se han registrado 6016, entradas y salidas de NNA y adolescentes por el PCM Paraguachon. 3. Asentamientos urbanos: existen asentamientos urbanos con ocasión a la crisis migratoria venezolana. En estos asentamientos se destaca "La Pista", que cuenta con una población de miles de habitantes y que se considera, según algunos medios de comunicación, el asentamiento humano más grande de Latinoamérica. |
| 1.52. Oficio 232060503 del 30 de junio de 2023 suscrito por el ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Fls. 1382 -1384. | En este oficio, el ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones solicita incorporar lo siguiente en el decreto: "j) Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Que, como medida para mitigar los efectos negativos generados por la emergencia de que trata el presente decreto, se considera necesario adelantar acciones claras y contundentes a través de las cuales se busque garantizar la prestación continua y eficiente de los servicios de telecomunicaciones en el departamento de La Guajira, permitiendo el acceso a sus habitantes, en especial, a la población que, se encuentre en situación de vulnerabilidad en zonas rurales y apartadas. Que para dicho fin, se precisa la necesidad de adoptar entre otras, medidas que permitan agilizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones". * Este insumo sirve para sustentar la página 32 del decreto. |
| 2.1. Archivo de Excel “SGR La-Guajira-Detalle-Fondos-Beneficiarios 2017-2023”. | En este archivo de Excel se detalla el Sistema General de Regalías para el departamento de La Guajira. Se detalla por rubro, por municipio y por total del departamento. Además, esta información se desagrega por cada bienio (2017-2018, 2019-2020, 2021-2022 y 2023-2024). |
| 2.2. Archivo de Excel “SGP La-Guajira-Detalle-Ptto_2017_2023”, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación. | El Sistema General de Participaciones son recursos que el Gobierno Nacional transfiere a las entidades territoriales para financiar servicios a cargo de estas entidades territoriales, por ejemplo, para atender educación, salud, agua potable y saneamiento básico. El DNP realiza la distribución de estos recursos según los montos totales correspondientes a la vigencia siguiente. Este archivo Excel muestra en detalle el Sistema General de Participaciones que le asignaron a los 15 municipios de La Guajira entre 2017 y 2023. *María Camila Arias sistematizó la información y concluyó que los municipios en los que hubo mayor transferencia de recursos fueron Riohacha, Uribia, Maicao, Manaure y, en menor medida, Dibulla. Estos municipios corresponden a la media y alta Guajira y son los municipios sobre los cuales la CIDH le solicitó al Estado implementar medidas. Este aspecto se relaciona con la página 4 del decreto y se puede ver en la siguiente tabla:   Además, María Camila analizó el aumento (o la disminución) de esta transferencia de recursos año a año. Un detalle a resaltar es que entre 2017 y 2018 hubo una disminución en la transferencia de recursos para la mayoría de los municipios (esto se puede ver en la tabla). Por otro lado, resaltó los municipios con mayor aumento entre 2022 y 2023 y estos fueron Fonseca (15,28%), Riohacha (15,20), Hatonuevo (14,12%), Uribia (11,05%), Manaure (10,42%) y Maicao (9,98%).  |
| 2.3. Archivo de Excel “Proyectos _aprobados_UPME_V2023_V4 (00000002)” que contiene el titulado “Hitos de la Curva S – ART. 29 – RESOLUCIÓN CREG 075 DE 2021” de la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME. | Este archivo Excel muestra el avance de los 17 proyectos eólicos y solares ubicados en La Guajira. En 15 proyectos, el porcentaje de avance es muy bajo (entre el 0% y el 35%). Solo en 2 proyectos se logró avanzar en su totalidad. A continuación, se presenta una tabla con esta información:  *Este insumo se relaciona con la página 24 del Decreto. |
| 3.1. Decreto 1669 del 7 de agosto de 2022, emitido por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, “[p]or el cual se realiza un nombramiento”. | Se decreta: nombrar a partir de la fecha al doctor Vladimir Fernández Andrade, en el empleo de secretario jurídico, código 1160, en la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. |
| 3.2. Acta de posesión No. 189 del 16 de enero de 2023 del Dr. Vladimir Fernández. | Este documento confirma que el Señor Vladimir Fernández Andrade tomó posesión del cargo de secretario jurídico de la Presidencia de la República el 16 de enero de 2023. |
| 3.3. Decreto 245 del 19 de febrero de 2019, emitido por la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, “[p]or el cual se hace una delegación”. | Se decreta: delegar en el secretario jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la facultad de notificarse, representar y conferir poderes en nombre del presidente de la república en todas las actuaciones prejudiciales, las conciliaciones extrajudiciales y los procesos judiciales que le sean notificados, en los que se constituya en parte. En general, en todas las actuaciones que se surtan ante la rama judicial y ante la Jurisdicción Especial para la Paz - JEP. |
ANEXO III. Resumen pruebas recaudadas en el proceso de constitucionalidad
Departamento Nacional de Planeación (DNP)
El Departamento Nacional de Planeación respondió a las solicitudes número 17, 19 y 20 del auto de pruebas. En respuesta a la solicitud 1, el DNP aportó tres documentos: (i) el memorial enviado el 24 de julio de 2023; (ii) el documento en formato Excel “Regionalización indicativa PGN 2023 La Guajira”; y (iii) el balance de los diálogos regionales vinculantes en la Alta Guajira.
En el memorial, el DNP explicó cómo las consecuencias de las circunstancias meteorológicas en el departamento de La Guajira se materializan en diferentes necesidades sectoriales, lo que incluye, el acceso al agua, la salud, el saneamiento básico, entre muchos otros. Por esta razón, los recursos destinados a conjurar este fenómeno no fueron destinados exclusivamente a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, a través del Presupuesto General de la Nación, sino también a otros sectores como el de salud y protección social, agricultura y desarrollo sostenible, etc.
La entidad brindó información sobre el monto de inversión relacionado con ciertas situaciones agravadas que motivaron la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica en La Guajira. Así, el total de los recursos fue desagregado en los siguientes ejes temáticos: (i) agua potable y saneamiento básico; (ii) crisis alimentaria; (iii) salud; (iv) educación; (v) cambio climático; (vi) crisis energética; y (vi) zonas no interconectadas. De igual forma, el monto de inversión fue dividido según la fuente, es decir, el Presupuesto General de la Nación (PGN), el Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR). A continuación, una tabla que, a partir de los datos brindados, organiza los ejes temáticos desde los que tuvieron una mayor inversión (expresada en pesos corrientes de 2023) a los que tuvieron una menor:
| Ejes temáticos | PGN | SGP | SGR |
| Educación | 158.286.299.508 | 878.200.981.847 | 10.063.778.832 |
| Salud | 92.230.018.192 | 414.816.458.142 | |
| Crisis Alimentaria | 403.554.704.802 | 25.046.764.053 | |
| Agua potable y saneamiento básico | 149.500.847.361 | 88.913.674.618 | |
| Zonas no interconectadas | 45.246.086.755 | ||
| Crisis Energética | 18.863.108.970 | ||
| Cambio Climático | 947.636.220 | 17.237.349.910 | |
Por su parte, en el segundo archivo adjunto, “Regionalización indicativa PGN 2023 La Guajira”, el DNP especificó los proyectos de inversión del Presupuesto General de la Nación para el departamento de La Guajira durante la vigencia de 2023 y los recursos destinados a cada uno. Desagregó la inversión total de $ 1.581.839.533.948, proveniente del Presupuesto General de la Nación, en sectores, entidades y proyectos. Los sectores a los que más recursos se destinaron fueron: Inclusión Social y Reconciliación ($ 543.130.297.356); Vivienda, Ciudad y Territorio ($ 163.697.541.674); Educación ($ 158.286.299.508); Minas y Energía ($ 151.919.242.800); Transporte ($ 113.620.192.648); Agricultura y Desarrollo Rural ($ 102.447.842.842); y Salud y Protección Social ($ 92.230.018.192).
Asimismo, los proyectos que recibieron mayores recursos fueron “apoyo al desarrollo integral de la primera infancia a nivel nacional ($ 317.125.743.709); “apoyo financiero para facilitar el acceso a los servicios de agua potable y manejo de aguas residuales a nivel nacional ($ 102.542.847.097); “implementación de transferencias monetarias condicionadas para población vulnerable a nivel nacional ($ 73.337.364.917); “mejoramiento de la capacidad instalada asociada a la prestación de servicios de salud nacional ($ 66.020.675.000); “construcción, mejoramiento y mantenimiento de infraestructura para conectar territorios, gobiernos y poblaciones ($ 65.000.000.000); “apoyo al desarrollo de proyectos a través del fondo regional para los contratos del Plan Nacional ($ 61.096.538.323); “mejoramiento del servicio de formación profesional del Sena nacional ($ 59.854.202.626); “apoyo para fomentar el acceso con calidad a la educación superior a través de incentivos a la demanda en Colombia – nacional ($ 55.257.603.353); “distribución de recursos para pagos por menores tarifas sector eléctrico nacional ($ 53.639.346.876); “implementación del programa de agua potable y alcantarillado para el departamento de La Guajira ($ 46.958.000.000); “ampliación de la cobertura del servicio de energía eléctrica en las zonas no interconectadas en el territorio nacional ($ 45.246.086.755); “construcción / ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden – Nacional ($ 41.461.755.190); e “implementación del Programa de Formalización de Tierras y Fomento al Desarrollo Rural para Comunidades Indígenas a nivel nacional ($ 25.475.562.150.
En el mismo memorial, frente a los Diálogos Regionales Vinculantes en el departamento de La Guajira –segundo punto de la pregunta 17–, el DNP explicó que de los retos reconocidos por las comunidades participantes en los espacios un 40.5% estaban relacionados con el eje de transformación de seguridad humana y justicia social, 17% con el de economía productiva para la vida y la lucha contra el cambio climático, el 16.3% con el ordenamiento territorial, el 14.3% con el derecho humano a la alimentación y el 11.9% con la convergencia regional.
En el tercer documento adjunto, en el que el Departamento Nacional de Planeación plasmó el balance de los diálogos regionales vinculantes en la Alta Guajira, destacó las solicitudes de las comunidades relacionadas con: (i) el acceso a agua potable (construcción de pozos y plantas desalinizadoras); (ii) la vivienda digna (subsidio de vivienda, servicios públicos accesible, entre otros); (iii) la conectividad digital; (iv) la calidad educativa (mejor infraestructura educativa); (v) el fomento de la participación de los pequeños productores en la tierra, entre otros. Asimismo, el Departamento concluyó que, a partir de los retos planteados por las comunidades, los sectores que mayores responsabilidades tienen son el de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, el de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el de Salud y Protección Social, y el de Educación Nacional.
El DNP desarrolló la respuesta a la pregunta 1 en el memorial enviado el 24 de julio de 2023. Explicó que, desde la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible, avanzaron en múltiples instrumentos de política y herramientas de gestión. En primer lugar, el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en el que fueron incluidas acciones e insumos técnicos en materia de gestión del riesgo de desastres y cambio climático para la toma de decisiones territoriales, la planificación del desarrollo y las políticas públicas. Asimismo, el Documento CONPES No. 4058, elaborado para contribuir con la reducción del riesgo de desastres por fenómenos hidrometereológicos. También, el Índice Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres ajustado por capacidades, desarrollado con el objetivo de medir el riesgo de desastres y las capacidades de gestión y financieras de los municipios ante este problema. Finalmente, mencionaron el Plan de Acción del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático y el Grupo de Adaptación y Resiliencia Climática de la Comisión Intersectorial de Cambio Climático. No especificó las apropiaciones presupuestales de ninguno.
Finalmente, el DNP dio respuesta al requerimiento 2 en el memorial enviado el 24 de julio de 2023. Dijo que remitió los insumos correspondientes a la Secretaría Jurídica de Presidencia, encargada de consolidar la respuesta del Gobierno Nacional frente a este punto.
Superintendencia Nacional de Salud
La Superintendencia Nacional de Salud allegó respuesta a la solicitud número planteada en el auto del 13 de julio de 2023. En primer lugar, respecto del punto (i) la autoridad presentó las cifras respecto de los reclamos en salud presentados a lo largo del presente año en contra de las EPS, así como los hallazgos encontrados en el marco de sus funciones de inspección, vigilancia y control, particularmente, las entidades de aseguramiento en salud con capacidad autorizada que operan en La Guajira y el número de afiliados con el que cuentan en cada régimen (contributivo y subsidiado).
Igualmente, la superintendencia informó que realizó auditorias sobre las EPS en lo corrido de la vigencia 2022 y 2023 y, de acuerdo con los resultados, requirió a las entidades a que suscribieran un plan de mejoramiento con el fin de crear estrategias y evitar que situaciones similares se repitieran. Con este objetivo, la autoridad también hizo seguimiento al cumplimiento de las actividades. En su informe, la superintendencia presentó un cuadro que contenía información sobre las auditorías realizadas sobre las EPS. Adicionalmente, la entidad resumió otras medidas de control que tomó respecto de EPS particulares, las cuales consistían en la toma de posesión e intervención forzosa, medidas preventivas de vigilancia especial, medidas cautelares y órdenes de ejecución inmediata.
En segundo lugar, la autoridad respondió al punto (ii) con una tabla en la que plasmó los obstáculos identificados en la prestación de servicios de salud a junio de 2023 y que están relacionados con las entidades territoriales y aseguradoras, el talento humano, la infraestructura y dotación, los modelos de prestación, la financiación, la georreferenciación, la seguridad del paciente, la humanización del servicio y los sistemas de información. Igualmente, la superintendencia expuso los hallazgos en materia de incumplimientos y vulneraciones de normas por parte de las EPS, como Anas Wayuu EPSI, AIC EPSI, EPS Familiar de Colombia, entre otras.
En tercer lugar, para dar respuesta al punto (iii), la autoridad dio un breve contexto respecto de la situación de La Guajira y presentó una tabla que contiene algunos aspectos que pueden verse impactados en la prestación de servicios de salud por el fenómeno del Niño, tales como: (i) el modelo de prestación, el cual no cuenta con acciones para dar respuesta a las necesidades de la población y no tiene en cuenta las diferencias territoriales y poblacionales del departamento de La Guajira; (ii) el talento humano, el cual es insuficiente, sumado a que los profesionales pueden presentar disminución en la capacidad laboral por agotamiento por calor, entre otras causas; (iii) la infraestructura y dotación, en el sentido de riesgos por alteraciones en la cadena de frío y conservación de medicamentos; (iv) las necesidades en materia de transporte de pacientes diferente al terrestre; (v) la atención intramural, pues se requerirá el aumento de la oferta de servicios en zonas rurales dispersas y el incremento de estrategias para la atención 24 horas, entre otras; (vi) la atención extramural, pues aumentará la demanda de servicios; y (vii) la remisión de pacientes, pues no hay disponibilidad de médicos para prestar servicios ambulatorios y habrá un incremento en los usuarios que requieren ser trasladados a servicios de mediana y alta complejidad.
Finalmente, para responder al punto (iv), la superintendencia explicó que las medidas ordinarias han sido insuficientes para garantizar la prestación de los servicios de salud en La Guajira, pues pese a que ha ejercido todas sus facultades de control y ha desplegado la acción administrativa correspondiente en el departamento, su impacto también depende de otros determinantes en salud. Así las cosas, concluyó que el perfil epidemiológico del departamento está condicionado para presentar mejores resultados si se logran garantizar elementos que incidan en el bienestar de la población.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
El Ministerio de Vivienda respondió a la solicitud número 1 del auto de pruebas mediante dos documentos: (i) un memorando suscrito el 18 de julio de 2023 por la Directora General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y (ii) el documento en formato Excel “Recursos agua potable y saneamiento básico”, que detalla información financiera desde el año 2017 y 2023.
Para iniciar, el ministerio se refirió a las fuentes de financiación a las que se ha acudido y las cuantías para darle solución a la crisis hídrica histórica de La Guajira. En concreto, manifestó que del presupuesto de inversión de esa cartera se han asignado recursos en el periodo 2017-2023 para los programas de agua potable y saneamiento básico a nivel nacional por $4,1 billones. Estos recursos se asignaron al “Programa 4003 – Acceso de la Población a los servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico”, y se financiaron con fuente nación, que incluye recursos corrientes, del crédito y otros recursos del tesoro. Los recursos para mitigar la crisis hídrica en La Guajira ascendieron a $145.195 millones. Asimismo, indicó que con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) se destinaron al departamento y sus municipios $512.368,9 millones. Ello, para un total de $4,6 billones.
Adicionalmente, señaló que de los recursos invertidos por el Ministerio de Vivienda entre 2017 y 2023 se realizó una inversión total de $379.731 millones en materia de agua potable en La Guajira. De dichos recursos, $291.996 millones corresponden a recursos del Presupuesto General de la Nación incluyendo recursos comprometidos del año 2023, y $87.734 millones de aportes de otras fuentes, entre ellas, del Sistema General de Participaciones (SGP) del departamento, donaciones, Sistema General de Regalías y Recursos de cooperación internacional para el desarrollo.
Para abordar el punto relativo a las medidas que se han agotado para agilizar los trámites ambientales y los demás concernientes a la ejecución de los proyectos de agua, empezó por señalar que dentro de los trámites ambientales que se deben agotar se encuentran: (i) el procedimiento previsto en el artículo 58 de la Ley 99 de 1993 para el otorgamiento de licencias ambientales y, (ii) el trámite de permisos de ocupación de cauces, necesario para la ejecución de proyectos de agua, que se surte ante Corpoguajira. Resaltó que durante el trámite de dichas solicitudes se presentan actuaciones que extienden el término de las autorizaciones definitivas, lo cual genera un retraso considerable que impide la ejecución de proyectos de agua en los municipios de La Guajira.
Luego, indicó que para el caso particular del Gestor Plan Departamento de Aguas de La Guajira (ESEPGUA), se tiene que de nueve solicitudes de trámite ambiental de concesión de aguas superficiales y subterráneas radicadas en Corpoguajira entre los años 2020 y 2021, solo se ha expedido la resolución de trámite ambiental de cuatro de ellas con una duración del trámite de 14 meses, aproximadamente. Los cinco trámites restantes no cuentan con auto de inicio, por lo que se encuentran en proceso desde hace 19 meses, en algunos casos, y en el caso más extremo, desde hace 34 meses.
Señaló que entre las razones que justifican la demora se encuentra la exigencia de diligenciamientos de formatos, reportes de información requerida o adicional, expedición de conceptos técnicos y la práctica de visitas o inspecciones que, en la mayoría de los casos, se aplazan de manera indefinida ante la insuficiencia del personal técnico para atenderlas. Por consiguiente, existe un escenario de riesgo frente a la posibilidad de garantizar a las comunidades el acceso efectivo y oportuno al agua y saneamiento básico, pues los trámites de autorizaciones, permisos y concesiones de índole ambiental retardan la ejecución efectiva de los proyectos de abastecimiento de agua.
Así las cosas, el ministerio sugiere que, dada la necesidad de ejecutar rápidamente los proyectos de abastecimiento de agua, la implementación de medidas de índole ambiental se concentre en dos puntos principales: (i) la reducción de tiempos de trámite y (ii) la priorización de los trámites asociados a proyectos e intervenciones para atender la emergencia. Dicha priorización está a cargo de las autoridades competentes de expedir los permisos ambientales relacionados con concesiones de aguas, tanto superficial como subterránea; permisos de prospección y exploración de aguas subterráneas; y permisos de ocupación de cauce. Ello, sin afectar las garantías de publicidad e intervención ciudadana.
Respecto a los estimativos presupuestales para el desarrollo y la ejecución de proyectos de solución estructurales para la atención de la emergencia en materia de acceso al agua potable, el ministerio indicó que para la atención de la crisis y para impedir la extensión de sus efectos desarrolló un plan de atención de la emergencia de corto y de mediano plazo. Para el de corto plazo, estimó un presupuesto de $240 mil millones, dispuestos durante el tiempo de la emergencia y en articulación con las demás entidades del orden nacional que permitirá adelantar las intervenciones urgentes y prioritarias. Para atender de manera definitiva la problemática de agua potable en La Guajira, previó combinar esfuerzos con soluciones de corto y mediano plazo que permitan una respuesta diferencial y escalonada, para lo cual, estimó un presupuesto de $3 billones, aproximadamente como se puede apreciar en la siguiente Tabla. Dicho estimativo está en proceso de depuración.
Por último, se refirió a las fuentes de financiación que se prevén para el desarrollo y la ejecución de las medidas relacionadas con el acceso al agua potable. En particular, señaló que desde el Viceministerio de Agua se revisan acciones a tomar en el corto, mediano y largo plazo con el fin de dar una solución definitiva al departamento.
También indicó que con los instrumentos jurídicos que se adopten durante la emergencia, el ministerio podrá hacer inversiones por $134.000 millones para dos proyectos para el año 2023: (i) 4003-1400-11 y (ii) 4003-1400-17. Destacó que actualmente revisa y verifica los dos proyectos por medio de los cuales se llevarían a cabo las acciones a implementar en La Guajira para atender la emergencia.
Finalmente, indicó que para la financiación de dichos proyectos se requiere realizar traslados presupuestales de los siguientes proyectos: (i) C-4003-1400-, sobre ampliación y mejoramiento de gestión integral de residuos sólidos en el territorio nacional; y (ii) C-4003-1400-16, sobre apoyo financiero al plan de inversiones en infraestructura para fortalecer la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en el municipio de Santiago de Cali. De igual manera, sostuvo que hará un reporte.
Ministerio de Defensa
El Ministerio de Defensa respondió a la solicitud contenida en el numeral 1 del auto de pruebas. Para iniciar, afirmó que la crisis relacionada con la situación de Venezuela sí ha afectado de manera más intensa a la población Wayúu ubicada en La Guajira. En concreto, señaló que la comunidad Wayúu, al tener la naturaleza de pueblo transfronterizo, resulta afectado por las decisiones de ambos Estados y por las tensiones bilaterales. Asimismo, expresó que la problemática de esta población obedece a hechos históricamente recurrentes, relacionados con necesidades básicas insatisfechas, especialmente, en el suministro de agua potable, prestación de servicios de salud, infraestructura vial, pobreza extrema, y alta mortalidad en menores de edad. Igualmente, la problemática obedece a los conflictos interclaniles motivados por el control del contrabando. En criterio del ministerio, todos estos aspectos generan alteraciones de orden público, tales como, homicidios, fabricación, porte y tenencia de armas de fuego de uso restringido para las Fuerzas Militares, desplazamientos forzados, entre otros. En ese sentido, aseguró que la crisis sostenida con Venezuela tiene incidencia en términos de seguridad alimentaria, inestabilidad social y territorial, y en el fomento a la presencia de grupos armados.
Frente a la inestabilidad alimentaria, indicó que la crisis alimentaria de los Wayúu se incrementó de forma sostenida desde el año 2014. Ello, debido, principalmente, a la falta de acceso a los alimentos, pues la comunidad presenta altos niveles de dependencia al comercio y al ingreso de alimentos provenientes de Venezuela. Precisó que el ingreso de productos de la canasta familiar y de combustible a La Guajira desde Venezuela se daba a través de cooperativas indígena. Por consiguiente, debido a la crisis venezolana se presentó una reducción abrupta de producción y comercio de alimentos que se agudizó con el cierre de la frontera y la ausencia de coordinación binacional para atender a una población que tiene la autonomía de transitar libremente en ambos países.
Seguidamente, sostuvo que la crisis migratoria también ha tenido un gran impacto, pues, a partir de 2014, las familias colombianas y las comunidades Wayúu que residían en Venezuela regresaron a Colombia. Ello implica mayor presión demográfica sobre aspectos alimentarios, acceso a servicios públicos y demandas de oferta del Estado, entre ellas, las necesidades de seguridad.
Precisó que los miembros de las comunidades indígenas retornados, en su mayoría, vivían en el estado Zulia, Venezuela, y se instalaron en los municipios de Uribia, Maicao, Manaure y Riohacha de La Guajira. En concreto, habitan en los asentamientos que crearon y en las rancherías de sus hermanos establecidas a lo largo y ancho del desierto. Resaltó que, según datos del Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos, realizado por la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo, entre abril y junio de 2018 llegaron 74.874 migrantes. En todo el país, quienes se reconocen como miembros de comunidades indígenas provenientes de Venezuela suman 20.579.
Asimismo, destacó que La Guajira cuenta con 178.541 refugiados y migrantes distribuidos en los 15 municipios. Los municipios con mayor concentración de venezolanos son: Maicao (82.834) y Riohacha (48.933). Adicionalmente, afirmó cerca del 27% de los refugiados y migrantes de Venezuela en el departamento se encuentran en condición irregular.
De igual modo, aseguró que la crisis venezolana también incide en la comunidad Wayúu debido al fomento a las actividades ilícitas de grupos armados. En concreto, indicó que la presencia e influencia de grupos como el Clan del Golfo, el ELN y la Segunda Marquetalia, en la mayoría de los municipios, las disputas territoriales entre estos grupos, y el control social ejercido sobre comunidades habitantes del territorios en medio de corredores estratégicos de rentas ilegales -en especial, de la Troncal del Caribe y en zonas fronterizas- generó afectaciones humanitarias, restricciones a la movilidad y al acceso a servicios en la población, así como afectaciones al DIH en el año 2021.
Frente a la pregunta sobre si las circunstancias climáticas referidas en el Decreto Legislativo 1085 de 2023 impactarán las condiciones de seguridad y orden público en el departamento de La Guajira, el ministerio afirmó que la condición climática puede incrementar los riesgos por seguridad alimentaria que agudizarían la crisis social de la población Wayúu. Asimismo, manifestó que, debido a su condición y posición geográfica el departamento de La Guajira es vulnerable a sufrir fenómenos de variabilidad climática y desastres de origen natural, generando un mayor impacto en la población rural dispersa, particularmente, la población indígena y la población pobre no asegurada. Precisó que esta población no cuenta con servicios básicos como agua potable, saneamiento básico, insumos para la higiene ni electricidad.
Adicionalmente, sostuvo que varias personas habitan en viviendas con condiciones precarias y que los fenómenos climáticos generan diferentes afectaciones, por ejemplo, una fuerte sequía agrava los problemas de seguridad alimentaria ya existentes y genera un agotamiento del recurso hídrico (pozos y jagüeyes). También existe afectación a los medios de vida agropecuario y la temporada de lluvias ocasiona inundaciones, destrucción de viviendas por vendavales e incomunicación con las comunidades residentes en la Sierra Nevada de Santa Marta y en la Alta Guajira. Las afectaciones cíclicas no permiten la recuperación de los medios de vida, lo cual genera necesidades humanitarias de forma recurrente.
Por último, señaló que, pese a la situación climatológica, los diferentes factores de criminalidad presentes en La Guajira no interrumpen su accionar delictivo y que, de hecho, puede presentarse un recrudecimiento de los conflictos interclaniles por motivos de agua y control de contrabando.
Por todo lo expuesto, indicó que el cambio climático aunado a las falencias en la prestación de los servicios públicos de energía y agua potable afectan la seguridad pública y la convivencia pacífica en el departamento. Ello, toda vez que el inconformismo creciente en la población ha generado manifestaciones públicas con bloqueos de vías en el departamento, circunstancia que afecta ostensiblemente la movilidad y el derecho a la libre locomoció.
Instituto Nacional de Salud
El Instituto Nacional de Salud dio respuesta a la solicitud segund planteada en el auto de pruebas del 13 de julio de 2023. En primer lugar, la autoridad se refirió al punto (i) e informó que desde el año 2014, cuando inició la vigilancia, reporta las muertes probables a las secretarías de salud municipal y departamental y al asegurador para que tomen las acciones respectivas. Este reporte inicialmente se hacía cada mes, desde el año 2019 quincenalmente y, a partir de 2020 se emite un reporte diario. Igualmente, la entidad informó que desde 2018 incluyó en su sistema de notificaciones a las unidades de atención de la desnutrición, al ICBF y al Departamento para la Prosperidad Social para la activación de las rutas de atención.
Luego, a partir de enero del presente año, la autoridad intensificó la vigilancia y promovió que las IPS de los municipios de La Guajira más afectados midieran a todos los niños y niñas que consultaran a los diferentes servicios, para lograr la detección oportuna de casos de desnutrición aguda y riesgo de desnutrición y su consecuente remisión a las rutas de atención. Adicionalmente, el instituto presenta diariamente un reporte al Ministerio de Salud, al ICBF y a la Superintendencia Nacional de Salud de muertes probables y de morbilidad por desnutrición para que se activen las rutas de atención y los seguimientos respectivos. Para terminar con este punto, la entidad explicó que realiza asistencia técnica a las entidades territoriales para fortalecer la detección de casos, la notificación de calidad y la realización de acciones como la investigación epidemiológica de campo, entre otras.
En segundo lugar, en respuesta al punto (ii), el instituto presentó una gráfica y una tabla que contienen información sobre la tasa de mortalidad en menores de 5 años por infección respiratoria aguda, enfermedad diarreica aguda y desnutrición en La Guajira de 2017 a 2022, y la misma información según municipio de residencia de 2021 a 2022, respectivamente. A partir de esa información, la autoridad concluyó que la tendencia de la tasa de mortalidad en menores de 5 años por desnutrición aumentó en el 2022 en un 115% si se compara con el 2021; que las muertes por infección respiratoria aguda aumentaron con respecto al 2020 y 2021, pero disminuyeron en comparación a la del 2019; y la tasa de mortalidad por enfermedad diarreica aguda fue la más baja reportada en los últimos 5 años.
No obstante, el instituto precisó que la disminución en las tasas de mortalidad en 2020 y 2021 probablemente se dio como consecuencia de las restricciones durante la pandemia que dificultaron el acceso a los servicios de salud y el reporte de las muertes correspondientes. Igualmente, argumentó que el aumento de las tasas para el año 2022 puede estar relacionado con el fortalecimiento de la notificación, además de la afectación de los determinantes sociales en los últimos dos años debido a la pandemia.
En tercer lugar, para dar respuesta al punto (iii), el instituto expresó que el aumento en la muerte de menores de 5 años está relacionado con el deterioro en el acceso a servicios esenciales como el agua, los alimentos y los medios de producción, razón por la que estas problemáticas deben ser abordadas prioritariamente. Adicionalmente, este aumento se da debido a situaciones individuales, familiares o comunitarias, como el desconocimiento de signos y síntomas de alerta, la realización de prácticas inadecuadas e inseguras, experiencias negativas en los servicios de salud, y con la insuficiencia en la prestación del servicio de salud.
En cuarto lugar, en atención al punto (iv), la autoridad refirió que factores ambientales, como las sequías, pueden afectar el acceso a los alimentos, al agua potable y a la adecuada disposición de residuos y excretas, lo cual aumenta el riesgo de infecciones, disminuye la ingesta de alimentos y aumenta las dificultades para que las personas se trasladen a los centros de salud.
Finalmente, el instituto manifestó que las medidas ordinarias no han sido suficientes para evitar la mortalidad materna e infantil, debido a que:
“[s]e requiere intervenir directamente en las afectaciones de la población, asegurar agua potable, acceso a los alimentos, educación, aseguramiento al sistema de salud al 100 % de la población, realizar las acciones de demanda inducida, protección especifica y detección temprana y fortalecer la atención de salud, facilitando medios diagnósticos y acceso a tratamientos requeridos mediante las rutas de atención integral en salud de la primera infancia”.
Presidencia de la República
La Presidencia de la República allegó su respuesta a las solicitudes 1, 4, 9,14 y 20 formuladas en el auto de pruebas. En respuesta a la solicitud primer
, la Presidencia explicó que no existe un documento equivalente a una memoria justificativa del decreto declaratorio del estado de emergencia, pero que sí fueron sustentados todos los presupuestos y justificaciones en el Decreto 1085 del 2 de julio de 2023. Asimismo, la Presidencia incluyó la lista de las principales normas que considera necesario modificar o adicionar bajo uso de las facultades extraordinarias. Aclaró que la justificación de las reformas será realizada por las entidades de cada sector al momento de expedir las medidas. A continuación, la lista que fue presentada por la Presidencia:
“- Decreto Ley 2811 de 1974 'por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente'.
- Ley 80 de 1993 'por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública'.
- Ley 99 de 1993 'por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 100 de 1993 'por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones'.
Decreto Ley 1088 de 1993 'por el cual se regula la creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas'.
- Ley 142 de 1994 'por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 160 de 1994 'por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 164 de 1994 'por medio de la cual se aprueba la "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático", hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992'.
- Decreto Ley 111 de 1996 'por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto'.
- Ley 344 de 1996 'por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones'.
- Ley 489 de 1998 'por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 1150 de 2007 'por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos'.
- Ley 1176 de 2007 'por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 1341 de 2009 'por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones –TIC–, se crea la Agencia Nacional de Espectro y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 1438 de 2011 'por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 1608 de 2013 'por medio de la cual se adoptan medidas para mejorar la liquidez y el uso de algunos recursos del Sector Salud'.
- Decreto Ley 902 de 2017 'por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras'.
- Ley 1882 de 2018 'por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación Pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 2166 de 2021 'por la cual se deroga la Ley 743 de 2002, se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal y se establecen lineamientos para la formulación e implementación de la política pública de los organismos de acción comunal y de sus afiliados, y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 2219 de 2022 'por la cual se dictan normas para la constitución operación de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administración pública, y se dictan otras disposiciones'.
- Ley 2294 de 2023, 'por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida'”.
Por último, la Presidencia anexó las comunicaciones dirigidas a los secretarios de la OEA y la ONU el pasado 12 de julio de 2023, en las que les notificó la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. La información fue comunicada en virtud del artículo 16 de la Ley 137 de 1994 y de acuerdo con lo establecido por la Convención Americana de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
En respuesta a la solicitud ––––, la autoridad reenvió los 5 documentos solicitados, los cuales se encuentran resumidos en el Anexo 2. Posteriormente, la Presidencia desarrolló la información requerida en la solicitud . La entidad explicó que, desde hace años, La Guajira sufre una crisis humanitaria debido a la falta de acceso a los servicios básicos vitales –situación expuesta en el presupuesto fáctico del Decreto de emergencia– y que las respuestas del Gobierno Nacional, en el marco de sus facultades ordinarias, han resultado insuficientes, como lo estableció la Corte Constitucional en el Auto 1290 de 2023. En la providencia, la Alta Corte explicó que persisten las fallas estructurales que no permiten garantizar los derechos de los niños Wayúu. Por otro lado, la Presidencia explicó que las condiciones ambientales que se presentan desde junio de 2023 e incluyen fenómenos extremos de variabilidad climática, ciclones tropicales, déficit de precipitaciones y el fenómeno del niño han agravado la crisis. Las circunstancias presentadas, de acuerdo con la entidad, harían más críticos los problemas en el departamento, lo que constituye una amenaza grave e inminente al orden económico, social y ecológico.
Para brindar información más específica sobre el punto 1 y continuar con el punto 2 y 3 de la solicitud 9, la entidad expuso las amenazas, los elementos técnicos usados para anticiparlas y las medidas ordinarias adoptadas –con una explicación de su insuficiencia– por sector.
Así, la Presidencia expuso las causas de las amenazas graves e inminentes relacionadas con el sector agua y saneamiento básico (bajo la competencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio). El primer motivo que presentó fue la escasez de agua para consumo humano y saneamiento básico en La Guajira. A partir de los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda, la entidad explicó:
“En cuanto al acceso al agua potable, se estima la cobertura en el departamento de La Guajira de acuerdo con el CNPV (DANE, 2018) es: promedio en zona urbana cerca del 80%, con 2 municipios que no llegan ni al 40% de cobertura (Manaure y Uribia) y 1 municipio que alcanzan cerca del 100%; en cuanto a los centros poblados se cuenta con una cobertura promedio del 42%; y la cobertura promedio municipal de viviendas en zona rural dispersa no supera el 19%. Mientras que el promedio del país en zona urbana es de 96%, en centros poblados 74% y en zona rural dispersa del 42%. Lo que representa una brecha importante frente a la media nacional y muestra las condiciones críticas de La Guajira en materia de acceso al agua”.
Asimismo, la Presidencia se refirió las fuentes de abastecimiento para consumo, que en la media y alta Guajira son subterráneas, lo que comprende varios municipios como Manaure, Riohacha, Maicao, Uribia y Albania, y en la baja Guajira son superficiales. La entidad afirmó que, para 2022, había 1.636 puntos de agua subterráneas, de los que aproximadamente un 70% tenía problemas de contaminación por minería y agricultura intensiva. Asimismo, explicó que el agua subterránea ha seguido limitándose con el tiempo debido a la salinidad, sobre todo en los municipios de la alta Guajira. Por otra parte, en relación con las fuentes de abastecimiento superficiales, mencionó que existe un problema de desabastecimiento para las comunidades de Barrancas y Hatonuevo, que dependen de la Planta de Tratamiento Metesusto, que tiene un 85% de pérdidas técnicas.
La segunda causa de amenaza grave e inminente que expuso la Presidencia es el cambio climático y sus efectos frente a la disponibilidad del recurso hídrico. La entidad explicó que las consecuencias del fenómeno del Niño, que, de acuerdo con la Organización Meteorológica Mundial, podría extenderse y agravarse hasta enero del 2024, ya están presentándose en La Guajira. Para soportar su afirmación, citó el informe del IDEAM con base en el que explicó que, en el primer semestre de 2023, las lluvias en el departamento llegaron a promedios por debajo de lo normal e, incluso, más bajos que los presentados en el fenómeno del Niño del 2015. Asimismo, dijo que las precipitaciones seguirían en disminución, pues se prevén reducciones entre el 30% y 60% para julio, entre el 10% y 30% para agosto, y entre el 10% y 40% para el último trimestre del año. En últimas, esta sequía conduciría a la reducción de los caudales de los ríos y las fuentes de agua subterránea, usadas para consumo humano y actividades productivas. Por esta razón, la Presidencia sostuvo que, de no tomarse medidas urgentes ante este problema, se generará una grave crisis de desabastecimiento que reducirá la disponibilidad de agua para consumo humano y actividades productivas.
Junto con esta temporada de sequía, la Presidencia sostuvo que vendría “el escenario climático más cálido previsto para los próximos cinco años”. De acuerdo con la entidad, este escenario detonaría mayores presiones climáticas sobre el territorio con incidencia en el acceso al agua.
Posteriormente, la Presidencia mostró que 9 de los 15 municipios de La Guajira tienen una alta posibilidad de afectación alta debido al fenómeno del Niño 2023-2024. Riohacha, Manaure, Maicao, San Juan Del Cesar, Fonseca, Hatonuevo, Uribia, Barrancas y Albania tienen riesgo alto, mientras que Villanueva, Dibulla, La Jaguar del Pilar, Urumita, El Molino y Distracción tienen riesgo medio.
Expuesto lo relacionado con el fenómeno del Niño, la entidad analizó los posibles escenarios de La Guajira por el cambio climático. Para el 2100, explicó que, de acuerdo con la Tercera Comunicación Nacional de Cambio Climático, el departamento se enfrentaría a la afectación de los ecosistemas de los que reciben provisión hídrica (especialmente, la Sierra Nevada), y a mayores sequías y desabastecimientos de agu. El hecho de que 12 de sus 15 municipios tengan un riesgo alto o muy alto por cambio climático refleja la gravedad de los escenarios. A partir de lo dicho, la Presidencia llamó la atención acerca de la necesidad de llevar a cabo acciones de corto, mediano y largo plazo para afrontar el posible desabastecimiento futuro.
Luego, la Presidencia expuso las consecuencias socioeconómicas de no garantizar la disponibilidad del recurso hídrico. Una primera consecuencia es el alto índice de mortalidad infantil en el departamento, el cual es causado por la desnutrición y enfermedades respiratorias y diarreicas. En este punto, la entidad citó las cifras del Instituto Nacional de Salud, que identificó a La Guajira entre los departamentos con las prevalencias más altas de desnutrición aguda en menores de 5 años. Asimismo, la Presidencia también mencionó los costos que dejo el fenómeno del Niño 2014-2015, que, de acuerdo con el DNP, llegaron a $3,1 billones de pesos a raíz de la baja oferta hídrica y el aumento en el precio de la electricidad.
La Presidencia sostuvo que todo lo dicho justifica la adopción de medidas urgentes con el fin de minimizar los riesgos e impedir su extensión. Asimismo, presentó los documentos técnicos en los que se basó su respuesta.
Finalmente, la Presidencia mencionó de forma breve las medidas ordinarias que fueron puestas en marcha en el sector Agua y Saneamiento Básico, y argumentó su insuficiencia. Una de estas fue “la asunción temporal de competencias en el marco de la estrategia de monitoreo, seguimiento y control establecida en el Decreto 028 de 2008” (Expediente digital OFI23-00137117 /GFPU 14000000, p. 23), la cual no explicó a profundidad. Asimismo, mencionó que existen problemas de articulación y coordinación con los entes territoriales y ejecutores en el marco de los proyectos de agua, lo que lleva a retrasos e incapacidad de mantener un seguimiento. Todo esto se manifiesta en que la falta de acceso a agua potable continúa agravándose, lo que “hace necesario que la Nacioìn - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio estructure y ejecute proyectos directamente (…) sin perjuicio de las competencias de las entidades territoriales y comunidades indígenas”.
La Presidencia explicó que cuatro fallas de la atención en salud constituyen la amenaza grave e inminente al orden económico, social y ecológico, y son las siguientes:
“(i) resultados en salud deficientes e inequitativos con presencia de morbilidad y mortalidad evitable en cifras superiores a las registradas en el país y bajas coberturas para la gestión del riesgo en salud especialmente en zonas rurales; (ii) oferta de servicios fragmentada y segmentada que impide la continuidad de la atención, con distribución insuficiente y desigual entre los ámbitos rural y urbano, que no responde a las condiciones socio- demográficas de la población ni a la dispersión geográfica del departamento; así como el deterioro de la infraestructura hospitalaria y disminución del número de prestadores de servicios de salud; (iii) baja disponibilidad de profesionales de medicina, enfermería y auxiliares de enfermería con densidades por debajo del promedio nacional y de la OCDE; y (iv) servicios de salud que no reconocen la salud propia e intercultural ni las particularidades de los pueblos indígenas que lo habitan”.
Para complementar, la entidad brindó algunos datos adicionales. Por ejemplo, mencionó que la tasa de desnutrición en niños y niñas menores de cinco años en La Guajira es ocho veces más alta a la nacional, la de infección respiratoria aguda es tres veces más alta y la de enfermedad diarreica aguda es seis veces más alta.
Finalmente, la Presidencia explicó que los niños, niñas y adolescentes, mujeres en gestación y lactancia, y personas mayores de los pueblos indígenas son los grupos con mayor riesgo.
En tercer lugar, la Presidencia indicó las causas ambientales que generan la amenaza grave e inminente contra el orden económico, social y ecológica. Todas relacionadas con las condiciones climatológicas y fenómenos extremos de variabilidad climática y que son las siguientes:
“(i) la temporada de ciclones y paso de las ondas del este; (ii) el ciclo estacional de temporada seca con un déficits de precipitación acumulado del primer semestres y déficit proyectado; (iii) el aumento de temperatura media del aire con respecto a los promedios históricos entre 0.5°C y 2.5°C; (iv) el fenómeno de El Niño; y, (v) el calentamiento Global, con la probabilidad indicada por la Organización Meteorológica Mundial -OMM, de que se presentaran eventos de escala climática general o de eventos del tiempo que superen las previsiones actuales y que ha señalado de extremos sin precedentes”.
Afirmó que los fenómenos extremos amenazan con empeorar la crisis humanitaria precisando, además, que varios fueron sobrevinientes e inesperados. A manera de ejemplo, los ciclones tropicales llegaron antes de lo esperado, el Niño podría mutar a categoría fuerte –contrario a lo previsto en un principio– y el déficit de precipitaciones al parecer alcanzará niveles mayores a los normales. Destacó las consecuencias de estos fenómenos en el agravamiento del desabastecimiento de agua, la vulnerabilidad a la degradación en diferentes áreas del departamento, entre otros.
Por otro lado, la Presidencia agregó que las condiciones climatológicas y su variabilidad también representan una amenaza, pues pueden llevar a que las fuentes abastecedoras de agua entren en estado crítico.
A partir del reconocimiento de la amenaza, la Presidencia aseguró que es necesario adoptar medidas extraordinarias que protejan los recursos naturales, sobre todo los recursos hídricos, fundamentales para los habitantes de La Guajira. De no hacerlo, empeoraría el acceso a agua potable y aumentaría el consumo de agua insalubre, lo que, a su vez, conduciría a mayores casos de la enfermedad diarreica aguda y de la infección respiratoria aguda. Incluso, las tasas de mortalidad podrían subir a niveles sin precedente.
De esta forma, volvió a reiterar la necesidad de tomar acciones preventivas y expeditas que prioricen el uso del recurso hídrico para consumo humano, preserven el caudal ecológico, monitoreen las condiciones ambientales y climáticas de La Guajira, y que modifiquen la evaluación, control y seguimiento de los proyectos.
En relación con el sector de educación, la Presidencia brevemente mencionó que, con el fin garantizar el derecho a la seguridad alimentaria en armonía con las tradiciones alimentarias de las comunidades, es necesario corregir las limitaciones administrativas que no permiten asignar de forma oportuna y urgente los recursos destinados a garantizar el Programa de Alimentación Escolar.
Frente a las funciones de esta entidad, la Presidencia mencionó a las múltiples medidas que han sido adoptadas para garantizar la alimentación de los niños, niñas y adolescentes en La Guajira. Por ejemplo: atención extramural para la prevención de la desnutrición aguda en niñas y niños menores de 5 años –3.300 usuarios–, hogares comunitarios de bienestar, atención intramural para la recuperación del estado nutricional de niñas y niños menores de 5 años, entre otros. Posteriormente, explico que, pese a los esfuerzos, la erradicación de las muertes de los niños, niñas y adolescentes no se logra aún.
En relación con el sector minero-energético, la Presidencia explicó que la falta de infraestructura básica y de oportunidades económicas en el departamento, ya reconocidas por la sentencia T-302 de 2017, derivan en la falta de acceso al servicio de energía eléctrica y la paralización de la transición energética en La Guajira, ambos elementos parte de la crisis.
Frente al acceso al servicio de energía eléctrica, la Presidencia se refirió a la baja cobertura en el departamento, que llega al 78,55% (casi 20% menos que la cobertura nacional). Esto se traduce en 78.371 viviendas sin este servicio.
Por otro lado, en relación con el estancamiento de la transición, la Presidencia mencionó la decisión tomada por Enel Colombia de suspender de forma indefinida la construcción del parque eólico Windpeshi (205 MW). Esta determinación se enmarca en un contexto de retraso generalizado en los cronogramas de los proyectos debido a la conflictividad comunitaria que surgió en torno a los mismos.
Posteriormente, la entidad hizo alusión al carácter fundamental por conexidad del derecho al servicio de energía eléctrica, reconocido por la Corte Constitucional. Este derecho es un presupuesto necesario para el goce de otros derechos fundamentales como la vida digna, la salud y la integridad personal, y para el acceso a una vivienda adecuado. Por esta razón, la Presidencia sostuvo que el Estado tiene la obligación de atender de forma prioritaria el asunto, de forma que la transición energética constituye una de las formas de electrificar a las comunidades que actualmente no tienen acceso al servicio.
En relación con el sector de las TIC, la Presidencia explicó, a partir del Boletín trimestral de las TIC, que entre el cuarto trimestre de 2021 y el cuarto trimestre del 2022 se redujo el acceso fijo a Internet en el departamento de La Guajira. Agregó que, de acuerdo con la Encuesta de Calidad de Vida de 2022, únicamente el 28.3% de los hogares de La Guajira tenían acceso a internet. Con base en estos datos, afirmó que el departamento no cuenta con las herramientas tecnológicas necesarias para afrontar correctamente la emergencia.
Posteriormente, la Presidencia explicó que la emergencia representa una oportunidad de desplegar estaciones base de telecomunicaciones en las 9 localidade que hoy en día no tienen acceso a los servicios de comunicación móviles. Afirmó que, bajo el uso de facultades extraordinarias, el Gobierno llevará a que los operadores, por medio de obligaciones de hacer, desplieguen la infraestructura en las zonas en donde no hay cobertura o se necesita una mayor cobertura y calidad.
Por último, la Presidencia resaltó la insuficiencia de las medidas ordinarias para garantizar el acceso a los servicios de comunicación. Sostuvo que las normas actuales no permiten adelantar los procesos de contratación de forma expedita ni modificar unilateralmente las condiciones de los actos administrativos particulares que otorgan permisos para el uso del espectro radioeléctrico, lo que no permite solucionar la brecha de conectividad en La Guajira.
En relación con la solicitud 1
, la Presidencia volvió a dividir su respuesta según los sectores.
En primer lugar, frente a las medidas y mecanismos ordinarios disponibles del sector Vivienda, Ciudad y Territorio, la Presidencia dio un listado de normas disponibles. La lista incluyó la Ley 1240 de 2021, los últimos tres planes nacionales de desarrollo, la Ley 1523 de 201, la Ley 142 de 199, el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, entre otras normas. Asimismo, hizo referencia la Estrategia de monitoreo, seguimiento y control al uso de recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y del de Hacienda y Crédito Público. También, hizo alusión a los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los servicios de agua y saneamiento, y sus dos instrumento de planeación dirigidos a garantizar la sostenibilidad y la mejora de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, además del fortalecimiento de la participación de las comunidades en el ciclo integral de los proyectos. Finalmente, incluyó el Mecanismo de Viabilización y asistencia técnica del Ministerio, que evalúa si viabilizar los proyectos de agua potable y saneamiento básico que hayan solicitado financiación a la Nación.
Por otro lado, la Presidencia mencionó las soluciones planteadas para la zona rural dispersa. Así, explicó el Modelo de Distribución de Agua a través de Pilas Públicas para Comunidades Indígenas Wayúu, que, a través de esquemas diferenciales, intentó garantizar su acceso al agua para estas comunidades. Sin embargo, sostuvo que la ejecución y operación del proyecto resultó entorpecida por “conflictos claniles e interclaniles”.
En relación con la zona urbana, la entidad explicó que la operatividad del servicio también resultó afectada por conexiones no autorizadas a las líneas de conducción.
Expuestas las medidas agotadas, la Presidencia afirmó que, a pesar del esfuerzo institucional, aún no logran alcanzar una cobertura total del agua potable ni la cobertura departamental promedio. Lo mismo sucede con los indicadores de acceso, calidad y disponibilidad, que siguen debajo del promedio nacional.
Finalmente, la Presidencia concluyó que la dificultad para consolidar los proyectos dirigidos a garantizar el acceso al agua para consumo humano, junto con las condiciones actuales de escasez hídrica –que son históricas–, explican la necesidad de hacer uso de facultades excepcionales. Hizo especial énfasis en la importancia de que el Gobierno Nacional, particularmente el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, intervenga para evitar incumplimientos, retrasos, falta de mantenimiento y descoordinación en los proyectos de agua y saneamiento básico. La Presidencia explicó que parte de esta habilitación consistirá en reducir los tiempos en los procedimientos prediales, ambientales, de autorizaciones y, en general, de cualquier permiso necesario para adelantar intervenciones dirigidas a garantizar el derecho de acceso al agua. Asimismo, mecanismos expeditos para la aprobación y ejecución de proyectos de construcción y rehabilitación de infraestructura. Por último, la promoción de contratos con personas naturales o jurídicas que hagan parte de la economía popular y comunitaria.
En relación con el sector Salud y Protección Social, la Presidencia expuso las medidas y mecanismos ordinarios disponibles. Hizo especial énfasis en el hecho de que la Unidad de Pago por Capitación –el pago del Sistema General de Seguridad Social en Salud a cada EPS por su número de afiliados y beneficiarios– tiene un porcentaje adicional en 14 municipios del departamento La Guajira, debido a la dispersión geográfica. Lo mismo sucede con las EPS indígenas Anaswayuu, Dusakawi y AIC.
Posteriormente, frente a las medidas y mecanismos ordinarios agotados, la Presidencia mencionó únicamente el acompañamiento técnico a las EPS de La Guajira, el cual fue llevado a cabo en el marco de la respuesta dada a las providencias T-302 de 2017 y A-696 de 2022. Este acompañamiento llevó a concluir que hay problemas de contratación, procesos de negociación demorados, entre otros, que dificultaban la atención en salud.
Finalmente, con el fin de demostrar la insuficiencia de las medidas adoptadas, la Presidencia mencionó los múltiples problemas que continúan presentes en la región y que corresponden a: (i) morbilidad y mortalidad evitable en niños y niñas menores de cinco años y en la población indígena; (ii) tasas de mortalidad por desnutrición siete veces más altas a las tasas nacionales; (iii) servicios de salud fragmentados y segmentados –en donde el 80% de la oferta está en zonas urbanas y 20% en zonas rurales, a pesar de que el 51% de la población habite el área rural–; (iv) deterioro de la infraestructura y baja disponibilidad de profesionales en salud, entre otros. A partir de la lista de problemáticas, la entidad concluyó que las medidas orientadas a mejorar los indicadores y resultados en salud son urgentes.
En referencia al sector Ambiente, la Presidencia explicó que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible expidió instrumentos para la planificación y administración del recurso hídrico, por ejemplo, las guías técnicas metodológicas para que las autoridades ambientales expidan los planes de ordenación y manejo de cuencas hidrográficas. También reguló el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables por medio del régimen de permisos y concesiones.
Asimismo, la Presidencia hizo énfasis en que la tarea “Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del Ministerio” consiste en acompañar a las autoridades ambientales prestándoles asistencia técnica. Particularmente, la Dirección apoyó técnicamente a CORPOGUAJIRA en el desarrollo de un instrumento de planificación para la protección y uso sostenible de la cuenca del río Ranchería –que es fuente de abastecimiento para aproximadamente 60 mil personas en La Guajira– y del río Tapias y Camarones. También, socializó con CORPOGUAJIRA el documento “Lineamientos para el aprovechamiento sostenible de aguas subterráneas en cabeceras municipales susceptibles al desabastecimiento de agua en temporada seca” y le brindó asistencia en la realización del inventario de soluciones de agua en el departamento.
La Presidencia también se refirió a otros medios ordinarios disponibles, tales como los Consejos Territoriales del Agua, orientados a fortalecer la gobernanza hídrica, el Consejo Nacional del Agua y la Evaluación Ambiental Estratégica.
Por último, indicó que los medios mencionados no han sido ni serán suficientes para afrontar la situación de emergencia en el departamento. Los retos logísticos, presupuestales y de coordinación interinstitucional representan una barrera al momento formular soluciones urgentes a la crisis.
En lo concerniente al sector de Agricultura y Desarrollo Rural, la Presidencia brindó una lista de las medidas ordinarias al alcance del Gobierno Nacional, en la que incluyó la formalización y entrega de tierras, la adquisición de tierras para reforma agraria, la titulación y ampliación de resguardos indígenas y consejos comunitarios, el Programa de Agricultura Familiar y Comunitaria, entre otros.
Después, la Presidencia expuso las medidas y mecanismos ordinarios agotados con el fin de afrontar la crisis humanitaria en el departamento. La entidad mencionó que, en el departamento de La Guajira, formalizó 2.353 hectáreas de tierra, entregó 188 hectáreas a excombatientes de ETCR, tituló 313 hectáreas al Consejos Comunitario Celinda Arévalo y 490 hectáreas + 3.667 m2 al Pueblo Kogui Malayo, apoyó los programas dirigidos a garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, firmó convenios con el fin de implementar 120 Unidades Productivas de Pesca Artesanal y de Fortalecimiento Ovino Caprino, etc.
Posteriormente, la Presidencia explicó las razones por las que las medidas expuestas son insuficientes. La autoridad mencionó que los medios disponibles no permiten evitar la expiración de los recursos del Ministerio debido al paso de la vigencia anual del presupuesto fiscal. Asimismo, afirmó que no brindan las herramientas necesarias para comercializar e industrializar los productos agropecuarios ni adelantar procesos agrarios y de compra directa de predios de forma expedita. Por último, la entidad sostuvo que el Fondo de Solidaridad Agropecuario es ineficiente al brindar apoyo económico a favor de los pequeños y medianos productores agropecuarios forestales.
A propósito del sector de Minas y Energía, la Presidencia dio un listado de 30 mecanismos ordinarios a disposición del Ministerio de Minas y Energía para afrontar la crisis, los cuales consisten principalmente en la formulación, adopción, dirección y coordinación de políticas en el ámbito de competencia del Ministerio.
Como parte de las medidas ordinarias agotadas, la Presidencia mencionó los proyectos de transición energética justa asignados y los seis proyectos de las Comunidades Energéticas que están bajo desarrollo. Posteriormente, la entidad sostuvo que, ante la insuficiencia de las herramientas ordinarias usadas, es necesario expedir nuevas normas sobre transferencias del sector eléctrico a zonas diferentes a las áreas de influencia, crear un régimen de tarifas especial y diferenciado para el departamento, autorizar a Ecopetrol para ejecutar proyectos parte de la transición energética, entre otros.
Por último, frente al Departamento Nacional de Planeación, la Presidencia afirmó que el rol del Departamento se limitó a coordinar, articular y hacer seguimiento a la implementación de las políticas públicas adoptadas por los diferentes sectores. De esta forma, la entidad reiteró las razones que ya había presentado para justificar las facultades excepcionales. Particularmente, agilizar el acceso a los recursos del Sistema General de Participaciones y autorizar a los entes territoriales y demás entidades del departamento de La Guajira celebrar convenios administrativos en la época de elecciones.
Por otro lado, la Presidencia explicó que, antes de dar un monto de recursos necesarios para conjurar la crisis, es necesario que los diferentes sectores identifiquen las inversiones que deben priorizarse.
Ministerio de Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional respondió a las solicitudes número y del auto de pruebas.
Para iniciar, afirmó que, a mayo de 2023, La Guajira cuenta con 341 establecimientos educativos, de los cuales 96 son oficiales. Dicha cifra corresponde al 4% de las 8.460 instituciones oficiales que tiene la nación. Asimismo, indicó que La Guajira tiene 1.643 sedes de instituciones educativas que corresponde al 3.7% de las 43.655 sedes de instituciones oficiales de la nación.
Seguidamente, señaló que, para efectos de la determinación de la emergencia, se tuvo en cuenta la consolidación de la información correspondiente al mes de marzo de 2023, que contiene el reporte de información oficial al cierre de la vigencia 2022. En dicho reporte se identificó que, de los 1.643 registros de sedes de instituciones educativas, 56 reportan contar con servicio de agua potable y cerca de 236 sedes reportan no contar con agua potable.
De igual manera, indicó que del resultado de la encuesta del Sistema de Información para el Monitoreo, Prevención y Análisis de la Deserción Escolar (SIMPADE), con corte a mayo de 2023, se registró que del total de 1.643 sedes oficiales en La Guajira, 50 reportan agua con un 3%, 246 sedes aseguran no contar con el servicio de agua potable -lo cual equivale a un 15% con una afectación que impacta a cerca de 46.506 estudiantes-, y un 82% de las sedes, equivalentes a 1.347 sedes, no cuentan con reporte o caracterización de servicio de agua, lo cual genera incertidumbre respecto a 221.368 estudiantes.
A continuación, describió las actuaciones estatales adelantadas para la garantía de acceso al agua potable en las instituciones educativas de La Guajira:
Encuesta de reactivación en respuesta a la Emergencia Sanitaria del Covid-19. En el marco de la declaratoria de emergencia sanitaria por Covid-19, el Ministerio de Educación promovió ejercicios de fortalecimiento territorial para la reactivación y el retorno de las comunidades educativas a las sedes de las instituciones educativas. El principal parámetro fueron las medidas y protocolos de bioseguridad que partían de contar con agua potable. Para ello, la entidad emitió la Circular No. 9 de 2021, a fin de articular con los territorios el reporte de información para garantizar el retorno gradual, progresivo y seguro a la presencialidad bajo el esquema de alternancia.
En específico, manifestó que solicitó a los rectores y directores de las instituciones educativas oficiales diligenciar una encuesta con el fin de contar con información para acompañar de manera pertinente a las entidades territoriales en las decisiones y acciones concretas y urgentes que debían tomar en las instituciones educativas para la reactivación de actividades presenciales en alternancia. Dicha encuesta contó con un reporte de 31.698 registros, de los cuales, 993 correspondieron a sedes en el departamento de La Guajira, equivalentes a un 3% de las encuestas a nivel nacional. De esas 993 sedes, 342 sedes -equivalentes al 34%-reportaron contar con disponibilidad de agua, 524 sedes -equivalente al 52%- reportaron no contar con la disponibilidad y, por último, 127 -equivalente al 12%- no reportaron estado de disponibilidad.
Precisó que el corte de la encuesta fue el 24 de agosto de 2021, y que se mantuvo abierta para surtir actualizaciones durante la vigencia 2022. Esa información fue la base para prestar la asistencia técnica a los territorios para la gestión en la disponibilidad de agua a partir de los recursos que fueron asignados a través del FOME y de los Fondos de Servicios Educativos a los territorios.
Encuesta del Fondo de Financiamiento para la Infraestructura Educativa. Señaló que para instruir al Fondo de Financiamiento para la Infraestructura Educativa (FFIE), realizó una encuesta que permitió a las secretarías de educación y a los rectores de instituciones educativas, responder preguntas que permitieran conocer el estado de la infraestructura. La recolección de dicha información permitió complementar y actualizar la base de datos que actualmente contiene la información de las instituciones educativas oficiales activas del país. El término para diligenciar la encuesta fue de casi 4 meses, inició la última semana de noviembre de 2021 y finalizó en febrero de 2023. Ese proceso se acompañó de capacitaciones, sesiones de trabajo virtuales, chat de respuestas y atención de consultas a través de correo electrónico.
En cuanto a La Guajira indicó que de los 15.458 registros totales, solamente se obtuvo resultado de 37 sedes en el departamento, de los cuales, frente a la pregunta sobre la disponibilidad de agua, 6 reportaron tenerla y 31 reportaron no tenerla, lo cual apenas representa el 0.2% de las encuestas efectivas.
Convocatoria de mejoramiento MEN 2021. Manifestó que llevó a cabo la convocatoria de mejoramientos rurales 2021. Para ello, expidió la resolución 07130 del 27 de abril de 2021 que se enfocó en 4 líneas de trabajo: mejoramiento general - zona rural, mejoramiento general - zonas urbanas en municipios de alta demanda rural, mejoramiento comedores, y mejoramiento de residencias escolares. Precisó que en la convocatoria se postularon 14.795 sedes de todo el país. Las sedes postuladas reportan un diagnóstico de necesidades por líneas de financiación que alcanzan un total de 19.796 requerimientos.
En cuanto a La Guajira, señaló que, si bien la convocatoria no permite inferir el estado en la disponibilidad del servicio, la convocatoria requirió a los territorios para que postularan las sedes con necesidades de mejoramiento dando prioridad a los temas de saneamiento básico y agua potable. En La Guajira se postularon 130 frentes de mejoramiento y solo alcanzaron a priorizarse, con recursos en sedes con viabilidad técnica y jurídica, 48 sedes con inversiones cercanas a los $13 mil millones.
Con fundamento en lo expuesto, el ministerio concluye que todas las fuentes relacionadas con el servicio de agua potable en La Guajira dan cuenta de la carencia manifiesta del elemento esencial para el desarrollo de los estudiantes, razón por la que urge adoptar medidas extraordinarias que permitan acelerar su cobertura en el departamento.
Frente al punto 8 del auto, en el que se le pidió remitir un informe general sobre la prestación del servicio, a junio del 2023, del Programa de Alimentación Escolar en La Guajira, indicó que de conformidad con la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender se tiene lo siguiente:
Primero, en relación con el número de niños, niñas y adolescentes inscritos en el programa, indicó que en las vigencias 2020, 2021 y 2022, y con corte a junio de 2023, el número de estudiantes beneficiarios del Programa de Alimentación Escolar es de 214.843.
Segundo, relacionó el número y tipo de raciones suministradas para la vigencia 2023. Hizo la relación teniendo en cuenta las cuatro entidades territoriales certificadas en educación (en adelante, ETC) que existen en La Guajira:
“ETC La Guajira: para complemento am/pm tienen contratadas en raciones preparadas en sitio 62.903; ración industrializada 2.784; y para la atención de jornada única a través de complemento tipo almuerzo tiene contratadas 19.653 raciones.
ETC Riohacha: para complemento am/pm tienen contratadas en raciones preparadas en sitio 33.772 y ración industrializada 812.
ETC Maicao: para complemento am/pm tienen contratadas en raciones preparadas en sitio 8.228; en ración industrializada 232; y en comida caliente transportada 12.427 raciones; para la atención de jornada única a través de complemento tipo almuerzo tiene contratadas 1.264 raciones preparadas en sitio, y 9.286 raciones en comida caliente transportada; finalmente, la ETC Maicao atiende 217 beneficiarios en modalidad de residencia escolar, suministrando 5 tiempos de comida (desayuno, refrigerio am, almuerzo, refrigerio pm y cena).
ETC Uribia: para complemento am/pm tienen contratadas en raciones preparadas en sitio 51.436 raciones y atienden 3.834 beneficiarios en modalidad de residencia escolar, suministrando 5 tiempos de comida (desayuno, refrigerio am, almuerzo, refrigerio pm y cena). Es importante indicar que para la selección de la modalidad de atención la ETC desde la etapa precontractual debe establecer las condiciones y características de los comedores escolares con el fin de identificar si cuentan con la infraestructura, dotación y menaje requeridos para la preparación de alimentos en sitio o si requiere utilizar otra modalidad de atención como la comida caliente transportada o la ración industrializada”.
En relación con los resultados del proceso de fiscalización y vigilancia del desarrollo del PAE, señaló que se encuentran enmarcados en las siguientes instancias de control:
El control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República.
El control que realiza la Unidad de Alimentos para Aprender -UAPA-, en el marco de las funciones atribuidas por el Decreto 218 de 202. Dicha unidad reportó, en julio de 2023, que durante la vigencia de 2022 “se contrató con registro CMA-UAPA-001-2022, suscrito con la Consultora Capital S.A.S. BIC y la UAPA, cuyo objeto fue realizar auditoría anual externa para la verificación y el seguimiento del cumplimiento de los lineamientos técnico-administrativos del Programa de Alimentación Escolar PAE para la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender”. Esta auditoría se ejecutó en la vigencia 2022 y retomó información de las vigencias 2020 y 2021.
En relación con los mecanismos de coordinación con las entidades territoriales, indicó que, conforme a lo reportado por la UAPA en julio de 2023, existen los siguientes:
Líder PAE. Para la vigencia 2023, la UAPA promovió la vinculación de una profesional que, a partir de un modelo de presencia permanente en el territorio, contribuya al fortalecimiento de la gestión institucional del PAE en las secretarías de educación de las cuatro ETC de La Guajira.
Capacitación, asesoría y acompañamiento. En aras de fortalecer el acompañamiento a las ETC a través de los profesionales de las diferentes subdirecciones, se brinda a los profesionales de los equipos PAE de las entidades territoriales capacitación, asesoría y acompañamiento en lineamientos de política, referentes técnicos y estándares respecto a la implementación del Programa de Alimentación Escolar -PAE-.
Consultas a través de sistemas de información como SAC. Frente a las solicitudes y trámites gestionados mediante el Sistema de Atención al Ciudadano, para la vigencia 2023, se tiene la siguiente información: de abril a julio se radicaron 18 solicitudes de las ETC de La Guajira, de las cuales se han respondido, en los tiempos establecidos, 13.5. Las demás. se encuentran en gestión de respuesta conforme a los tiempos asignados.
Visitas en territorio. Se han realizado visitas y mesas técnicas en territorio a fin de orientar la implementación del PAE e identificar las necesidades y metas propuestas. Ello, con el objeto de lograr una mayor cobertura y universalización del programa. Asimismo, para apoyar de manera permanente a las ETC teniendo en cuenta las diferentes realidades territoriales. Por parte del equipo de la Subdirección de Fortalecimiento de la UAPA se han realizado acciones de acompañamiento en territorio para la verificación de las condiciones de operación en sedes educativas, retroalimentación de los procesos de reporte de uso de recursos, mesas de trabajo con los equipos PAE, etc. Todo esto con el propósito de establecer acciones que permitan garantizar la adecuada implementación del programa.
Acciones asociadas al cumplimiento de las órdenes judiciales. Con el fin de atender la sentencia T-302 de 2017, se definió el proceso de articulación y coordinación desde el territorio.
Frente a los procesos de ampliación de cobertura del Programa de Alimentación Escolar, la UAPA informó, en julio de 2023, que llevó a cabo visitas a las ETC Maicao y Uribia en junio de 2023, a fin de identificar la necesidad de recursos para el aumento de cobertura del programa en la presente vigencia. Esta visita arrojó los siguientes resultados:
ETC Uribia: solicitud de recursos por valor de $2.450.852.308 para aumento de cobertura de 8.113 beneficiarios.
ETC Maicao: solicitud de recursos por valor de $3.558.714.192 para aumento de cobertura de toda primaria correspondiente a 9.279 beneficiarios y, para los grados sexto y séptimo, correspondiente a 3.555 beneficiarios, para un total de 12.834 beneficiarios durante 92 días. En razón a la Ley 2299 de 2023, se adicionaron y efectuaron modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2023. En su sección 2246 se adiciona en inversión para calidad, cobertura y fortalecimiento de educación inicial, prescolar, básica y media, así como intersubsectorial educación por valor de $250.000.000.000. Bajo ese nuevo contexto fáctico y jurídico, la UAPA adelanta el proceso de análisis y asignación de dichos recursos para que, en los próximos meses, se transfieran con las medidas extraordinarias a las ETC y se logre aumentar la población a atender en cada una de ellas antes de culminar la vigencia 2023. Precisó que la Resolución 00335 de 2021 estableció el procedimiento a tener en cuenta por parte de las ETC prestadoras del servicio educativo para fortalecer las coberturas. Para ello, se han diseñado criterios de priorización para el fortalecimiento de las zonas rurales y urbanas en cada territorio. Así, las ETC deben adelantar el proceso de coberturas en cada territorio siguiendo el orden de cada criterio que busca fortalecer la territorialidad de acuerdo con sus necesidades reales.
Con el fin de soportar su respuesta, la entidad aportó, entre otros, los siguientes documentos Excel: “encuesta SIMPADE”, “Reactivación de actividades presenciales en alternancia”, “encuesta FFIE”, “convocatoria mejoramientos MEN”, “Anexo 1 - Excel”, “Anexo 2 – Excel”, “Anexo 3 – Excel”, “Anexo 4 – Excel”, “informe de cierre ETC La Guajira”, “Plan de mejora”, “Plan de mejora Maicao”, PM-ETC-Maicao”, “Reporte cobertura SIMAT”, y “consulta”.
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible dio respuesta a las solicitudes 4, 5, 6, 15 y 19, planteadas en el auto de pruebas emitido el 13 de julio de 2023, dirigidas al ministerio y al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM).
En primer lugar, respecto de la solicitud cuart, numeral (i), el ministerio presentó una tabla con los promedios históricos mensuales de precipitación para el periodo 2012-2022 en La Guajira, los cuales varían desde 5 hasta 420 metros de elevación. Adicionalmente, la autoridad anunció que en La Guajira se espera una reducción en las precipitaciones para este trimestre de entre 30% y 60%, y remitió el boletín de predicción climática y la predicción climática a corto, mediano y largo plazo sobre el territorio nacional.
Sobre el punto (ii), la entidad informó que durante el 2022 no se generaron informes sobre el fenómeno del Niño y que el primer informe al respecto se publicó el 1° de febrero de 2023, y siguieron publicándose mes a mes. A partir de estos informes, la entidad llegó a la conclusión de que hasta mayo no había una alta probabilidad de que se presentara el fenómeno del Niño y puso de presente que la situación sería más gravosa para los habitantes del departamento de La Guajira, debido a las condiciones de indignidad humana en las que se encuentran.
En lo atinente al numeral (iii), el ministerio concluyó que en La Guajira se ha priorizado el uso del recurso hídrico para otros sectores, como el sector agrícola y postcosecha, el cual requiere aproximadamente el 50% del recurso, y se ha relegado el uso doméstico. Además, la autoridad manifestó que en todo el departamento y, especialmente, en la alta guajira, en año seco el índice de uso del agua es crítica y el índice de vulnerabilidad hídrica es muy alto. Si bien se informó que el agua del departamento es de calidad alta y muy alta, también se puso de presente que la mayoría de los municipios de La Guajira está expuesto a la categoría de sequía extrema en temporada seca. Finalmente, la entidad manifestó que en La Guajira confluyen múltiples condiciones y fenómenos de extremos sin precedentes, lo cual ocasiona calamidades sociales, económicas y ecológicas.
En segundo lugar, para dar cumplimiento al requerimiento número cinc, el ministerio remitió los comunicados especiales de 2023 (de marzo a junio de 2023), el boletín de seguimiento al ciclo ENOS (de enero a junio de 2023), el boletín de predicción climática (de enero a julio de 2023), el boletín de predicción climática a corto, medio y largo plazo sobre el territorio nacional (de febrero a julio de 2023), el informe especial sobre La Guajira y el informe “Predicción de ocurrencia fenómeno del niño” (dirigido a la Presidencia de la República con fecha del 17 de febrero de 2023). En adición, la autoridad puso de presente que, además de la presencia del fenómeno del Niño, actualmente a nivel mundial existen condiciones climáticas que se prestan al desarrollo de eventos extremos.
En tercer lugar, la entidad se refirió a la solicitud sext, numeral (i), para informar que el IDEAM puso en conocimiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y del Sistema Nacional Ambiental la posibilidad de la llegada del fenómeno del Niño y su intensidad para el presente año a través de los comunicados especiales de febrero, marzo, abril, mayo y junio de 2023. Esta información también se dio a conocer a los ministerios de energía, salud y agricultura. Respecto del numeral (ii), la autoridad manifestó que el Estudio Nacional del Agua se elabora cada cuatro años y remitió los enlaces a los documentos correspondientes al 2014, 2018 y 2022.
En cuarto lugar, el ministerio respondió al requerimiento 1 (i) y (ii) al manifestar que el 11 de mayo de 2023, el Consejo Nacional del Agua se reunió en sesión extraordinaria para analizar la evolución y probabilidad de ocurrencia del fenómeno del Niño durante el segundo semestre del año y sus posibles impactos, para identificar acciones preventivas de mitigación. Dentro de estas acciones se encuentra la de articular el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres en la formulación del Plan Nacional de Contingencias para el fenómeno del Niño 2023-2024.
Para atender al requerimiento 15 (iii), la autoridad puso de presente que existen instrumentos que permiten realizar mediciones y predicciones respecto del cambio climático, pero que esto no se trata de una ciencia cierta. Igualmente, manifestó que las condiciones del fenómeno del Niño están presentes y que se espera que se fortalezcan gradualmente hasta el primer trimestre de 2024 pasando de una intensidad moderada a intensa para finales de 2023 y comienzos de 2024. En lo que respecta al punto (iv) la entidad argumentó que la confluencia de varios factores en La Guajira es lo que representa una situación inusual y con carácter de emergencia.
En último lugar, el ministerio respondió a la solicitud número 1. La autoridad señaló que el informe de la Organización Meteorológica Mundial no presenta recomendaciones específicas o acciones puntuales a ser tomadas por los servicios hidrometeorológicos de Latinoamérica y el Caribe. Adicionalmente, manifestó que la ley de adición presupuestal tiene el objeto de fortalecer, entre otras cosas, el sistema de modelación de los elementos hidrometeorológicos para la generación de pronósticos y consolidación del Data Warehouse del SIAC. El ministerio también hizo referencia al servicio de pronóstico y alertas del IDEAM y a la creación de un plan de monitoreo y control de aguas superficiales y subterráneas para fortalecer la planificación, administración y control del recurso hídrico.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó respuestas a las solicitudes 18 y 20 planteadas en el auto del 13 de julio de 2023.
En respuesta a la solicitud 1, el Ministerio de Hacienda adjunto dos documentos: memorando enviado el 18 de julio de 2023 y el anexo “DGPPN. Recursos Agua Guajira 2023”
En referencia al segundo punto de la solicitud 18, el Ministerio de Hacienda explicó que las medidas agotadas para agilizar los trámites ambientales y los relacionados con la ejecución de los proyectos de agua debían ser explicadas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y por las autoridades territoriales, ya que están a cargo de la ejecución de los presupuestos asignados. Una explicación similar ofreció al responder el tercer y cuarto punto de esta pregunta, al sostener que el Ministerio de Hacienda no podía hacer un estimativo presupuestal ni identificar las fuentes de financiación hasta que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio haya determinado los proyectos de inversión necesarios en La Guajira.
Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energías dio respuesta a la solicitud 1, planteada en el auto de pruebas. Para esto, la autoridad adjunto el memorando enviado el 13 de julio de 2023, junto con 20 documentos anexos, entre los que incluyó informes del PNUD, planes de la Gobernación de la Guajira, de Corpoguajira y del Ministerio de Minas y Energía, el CONPES 4023 de 2021, y el Plan Integral del Cambio Climático – Departamento de la Guajira
Frente al primer punto de la solicitud, el Ministerio de Minas y Energía explicó que las circunstancias climáticas que dieron lugar a la declaratoria de emergencia no afectan de forma directa los proyectos de transición energética, pero sí conllevan a un agravamiento del estado de cosas inconstitucional que sufren las comunidades de La Guajira. Para sostener esta afirmación hizo referencia a la sentencia T-302 de 2017, en la que la Corte Constitucional explicó que el fenómeno del Niño y el cambio climático empeoran la violación masiva de los derechos al agua, a la alimentación y a la salud de la comunidad Wayúu.
Asimismo, incluyó párrafos del informe de la Defensoría del Pueblo, con el fin de explicar cómo la continuación de la explotación de yacimientos de hidrocarburos y minerales afecta cada vez más la supervivencia de las comunidades, contribuye a la violación de sus derechos y agrava el déficit de agua en la región. Además, citó el Plan Departamental de La Guajira, documento en el que la Gobernación mencionó el indicador de pobreza monetaria y pobreza extrema, que alcanzan 53,7% y 26,7% respectivamente. En este mismo texto, el Ministerio consideró imperioso aprovechar el potencial energético del departamento, que es de 15.000 MW de potencia en energía eólica y solar-fotovoltaica. Esto equivale al 90% de la capacidad de generación convencional de energía en el país. Este potencial, de acuerdo con el informe de World Economic Forum citado por el Ministerio, es una oportunidad de generar seguridad energética y, por ende, disminuir los efectos adversos de la inseguridad sobre los hogares en condición de vulnerabilidad. La entidad concluyó que, si bien las circunstancias climáticas no afectan los proyectos de transición energética, el rescate y promoción de estos son necesarios para que no se agrave el estado de cosas inconstitucional.
En respuesta al segundo punto, el Ministerio de Minas y Energía sostuvo que es urgente llevar a cabo acciones dirigidas a mitigar los efectos nocivos que podrían ser causados en caso de que la dependencia económica a la extracción minera continúe en el Departamento de La Guajira. La dependencia mencionada, de acuerdo con el Plan de Desarrollo Departamental citado por el Ministerio, se refleja en que el 42,6% del PIB departamental proviene de la actividad extractiva y que lleva a que La Guajira sea altamente afectada por la fluctuación en los precios de los commodities. También, en la cantidad de empleos que genera –12,000 han sido generados por El Cerrejón, por ejemplo–. Ante este panorama, el Ministerio explicó que es imperante generar un cambio en el tejido social de la población guajira. Una transformación de la economía departamental que permita armonizar el aprovechamiento de los recursos naturales de La Guajira con la mitigación del cambio climático, y dejar atrás un desarrollo económico que, de acuerdo con el Plan de contingencia de Corpoguajira anexado, dejó alteraciones en los ciclos hídricos y del clima, sedimentación de cuencas y valles, deforestación, entre otros.
La transformación, según el Ministerio, aún sigue sin ser posible debido a los retrasos en los proyectos de generación de energías renovables en el departamento, a raíz de los niveles de conflictividad comunitaria –manifestada en las dificultades presentadas en los procesos de consulta previa– que han afectado los cronogramas y la operación para la entrega de energía. En cifras, hay un desfase del 54,64% en el avance de los proyectos de generación de FNCER, según el documento en formato Excel “Hitos de la Curvas” anexo. Específicamente, de los 17 proyectos eólicos y solares ubicados en el departamento, 15 tienen un desfase mayor del 40% y únicamente dos proyectos han podido avanzar totalmente. De esta forma, el Ministerio concluyó que, ante este panorama y la necesidad de evitar que la emergencia se extienda, es necesario brindar los medios de desarrollo económico que suplan el extractivismo y sus consecuencias, agravadas por el fenómeno del Niño y el cambio climático.
El Ministerio no dio respuesta al tercer punto de la pregunta 12, relacionado con la insuficiencia de los alivios adoptados por medio de regulación ordinaria.
En relación con el cuarto punto la solicitud, el Ministerio incluyó múltiples informes que dan cuenta de cómo la afectación de los proyectos representa una amenaza para el orden económico, social y ecológico en La Guajira. En primer lugar, el Ministerio citó el CONPES 4023 del 2021 del DNP para exponer cómo la crisis generó un retraso en la entrada de proyectos en el sector minero-energético, lo que llevó a un menor desarrollo económico y a una mayor conflictividad social. Esta conflictividad está relacionada con la ausencia de un verdadero diálogo con las comunidades, falta de acceso a la información, dificultad en la generación de encadenamientos productivos, entre otros.
Respecto del orden ambiental, el Ministerio hizo uso de lo dicho por Corficolombiana en su informe sobre la actualidad del sector energético colombiano, en el que la entidad resaltó los riesgos del mercado eléctrico de Colombia, muy vulnerable a los factores climáticos, y propuso las Fuentes Renovables no Convencionales como una solución, debido a que permitiría reducir esa vulnerabilidad por medio de la “diversificación climática”. El último concepto implica que cuando la generación de energía hidráulica está en un período adverso, la generación de energía solar estará en un período favorable, y viceversa, por lo que la matriz energética tendría variadas opciones para satisfacer las demandas de consumo de energía. Adicionalmente, el Ministerio incluyó el Plan de contingencia de Corpoguajira y el Plan Integral del Cambio Climático – Departamento de la Guajira con el fin de explicar las amenazas de inundación, erosión, deslizamientos, sequías, entre otros, que ponen en riesgo las actividades productivas, el patrimonio rural, el acceso a agua y alimentos, etc. Con base en esto, el Ministerio concluyó que, de paralizarse la transición, podría extenderse el problema social y humanitario, enmarcado dentro del problema de la economía local.
Finalmente, respecto del quinto apartado de la solicitud, el Ministerio de Minas retomó lo dicho en el Decreto Legislativo 1085 de 2023. Particularmente, citó los apartados sobre cobertura de energía eléctrica en la Guajira, que llega a 61,23%. Este porcentaje se traduce en que actualmente hay 78.371 viviendas sin este servicio, lo que, de acuerdo con el Ministerio, tiene una consecuencia directa en el desarrollo integral de los niños y niñas. Posteriormente, la entidad hizo alusión al Plan Departamental de Desarrollo de La Guajira para exponer el déficit de acceso a los servicios de energía que se presenta en las zonas rurales y las urbanas marginalizadas. Para terminar, la entidad incluyó extractos de un informe de Ser Colombia y de las Memorias al Congreso del Ministerio de Minas con el fin de exponer los beneficios de las energías limpias, que incluyen el suministro de energía para hogares en zonas no interconectadas, la minimización de los contaminantes en el agua y el aire, y de las emisiones que producen el efecto invernadero, la generación de alrededor 11,000 empleos durante la construcción de los proyectos de inversión en infraestructura local y la reducción de la vulnerabilidad frente a las interrupciones de abastecimiento de combustible.
Ministerio de Salud y Protección Social
El Ministerio de Salud y Protección Social dio respuesta a las solicitudes 9, 10 y 16 del auto de pruebas del 13 de julio de 2023, las cuales estaban dirigidas a la Presidencia de la República y al ministerio.
En primer lugar, para responder a la pregunta noven, numeral (i), el ministerio informó que la amenaza grave e inminente consiste en el recrudecimiento del fenómeno del Niño, el cual trae consigo un mayor desabastecimiento de agua y alimentación. Esto, a su turno, afectará la frágil situación nutricional de niños y niñas indígenas y de personas mayores. Sobre el punto (ii), la entidad hizo referencia al informe “Condiciones de inequidad y determinantes sociales de la salud de los niños y niñas de la población indígena Wayuú, La Guajira Colombia y a la memoria justificativa del sector salud como elementos técnicos en los cuales se anticipa la situación de amenaza.
Luego, para dar respuesta al punto (iii), la autoridad puso de presente que las medidas ordinarias no son suficientes para enfrentar la crisis, debido a que el actual sistema de salud no ha permitido trabajar de forma intersectorial, o disponer de una respuesta permanente, universal y sistemática para detectar tempranamente las alteraciones de salud y enfrentarlas. En este sentido, el ministerio llamó la atención a que se puede empeorar la situación de vulnerabilidad de los niños y niñas.
En segundo lugar, para contestar a la pregunta 1, la autoridad remitió el informe “Condiciones de inequidad y determinantes sociales de la salud de los niños y niñas de la población indígena Wayuú, La Guajira Colombia”, remitido por la Dirección de Epidemiología y Demografía. En dicho documento, se exploran los siguientes determinantes sociales en salud: ambiente y agua, condiciones socioeconómicas, condiciones demográficas, cultura y territorio, gobernanza y participación y la pandemia de Covid-19. Dentro de los efectos en salud y sus inequidades, se tienen en cuenta la desnutrición aguda severa y moderada y la mortalidad por o asociada a desnutrición aguda y severa, principalmente. En términos de mortalidad, en el informe se evidencia que se pronostican 73,1 muertes para el 2023 de niños y niñas Wayuú, 74,8 muertes para 2024, 76,5 muertes para 2025. Finalmente, en cuanto al acceso a servicios de salud, se presenta un cuadro sobre la capacidad instalada de prestadores en La Guajira.
En tercer lugar, en respuesta a la solicitud 1 (i), el ministerio indicó que el diseño actual del sistema de salud es insuficiente para atender la crisis en La Guajira debido a que tiene problemas estructurales, como la débil gobernanza, la segmentación de la población y la fragmentación de la atención, así como una falta de recursos provenientes de la UPC y una asimetría en la relación entre EPS e IPS. Para contestar al punto (ii) en lo relacionado con el mejoramiento de la infraestructura hospitalaria y la implementación de tecnologías, la autoridad manifestó que el sistema de salud tiene un problema de sostenibilidad financiera, lo que ha llevado al cierre de múltiples centros y puestos de salud y a que los existentes no estén habilitados. A estas problemáticas se suma el hecho de que existan monopolios y oligopolios, y que haya deudas en el sector salud en el departamento de La Guajira.
Respecto del mejoramiento de la atención extramural y el incremento del personal médico y asistencial, la entidad informó que en el departamento no se garantiza universal y oportunamente el servicio de salud y que hay una insuficiencia en el talento humano en salud. Finalmente, sobre las dificultades para introducir esquemas de atención interculturales, la entidad manifestó que hay una débil integración de los mecanismos de concertación en el marco del diálogo genuino con los diferentes pueblos indígenas y otros grupos étnicos.
El ministerio también respondió al punto (iv) de la pregunta 16, al indicar que desde el año 2010 se han tomado medidas para eliminar o mitigar las situaciones de riesgo que se han identificado, pero no ha sido posible subsanarlas. Igualmente, puso de presente que el ministerio asumió temporalmente, de 2017 a 2020, la competencia del sector salud en La Guajira, pero al terminar dicha acción se identificaron varias situaciones sin resolver, como el saneamiento de la deuda de cofinanciación del aseguramiento y la depuración y auditoría de cuentas por concepto de atenciones en salud a la población no afiliada y migrante. Más recientemente, el ministerio informó que emitió la Resolución 654 de 2023, en respuesta a lo ordenado por la Corte Constitucional en el auto 696 de 2022, mediante la cual adoptó el Plan Provisional de Acción para materializar el derecho fundamental a la salud del pueblo Wayuú. No obstante, este plan fue objetado por los agentes del sistema de salud y la comunidad y no fue aprobado por la Corte.
En adición, la autoridad identificó 10 retos que deben ser abordados por el nuevo modelo de salud con enfoque diferencial para La Guajira, los cuales están relacionados con: la baja capacidad institucional o administrativa; el talento humano y sus capacidades; la comprensión del otro; la atención integral, continua y sin barreras de la población en zonas periféricas o suburbanas; la extramuralidad como estrategia para la activación, sostenimiento y seguimiento de las rutas integrales de atención para la adecuada cobertura en salud en la dispersión; la concentración en el aseguramiento mediante la territorialización según esta se determine; la falta de articulación intersectorial; la corresponsabilidad de y entre los actores; y el bajo presupuesto o capacidad económica de los actores.
El Ministerio se refirió al punto (iii) y argumentó que el sistema actual debe ser replanteado porque es insuficiente para dar respuestas a las necesidades de la población del departamento de La Guajira, debido a que: el modelo de atención en salud está desligado de las acciones para mejorar las condiciones materiales de vida y de pobreza extrema, así como a las carencias de acceso al agua potable y a una alimentación adecuada; no se ha logrado trascender de la atención individual y fragmentada; los procesos de rectoría y gobernanza por parte de las entidades territoriales son débiles, el enfoque comercial del sistema no permite priorizar el interés de las personas; las barreras administrativas en el acceso a los servicios; la falta de reconocimiento de los saberes propios y las particularidades socio-culturales de la población indígena y otros grupos étnicos; y el esquema de financiamiento que no permite que se garantice la atención de forma sistemática y universal en los lugares rurales y dispersos.
Sobre el punto (iv) la autoridad argumentó que el nuevo modelo propuesto permitiría ampliar en un corto plazo la red hospitalaria con sus tecnologías y profesionales, al fortalecer la gobernanza y la rectoría en salud con la participación de múltiples actores a nivel nacional y territorial, así como de las autoridades tradicionales. Este propósito también se lograría garantizando la atención sobre la base de un ordenamiento territorial y desde la transectorialidad. Además, se adoptaría una red única integral e integrada soportada en el reconocimiento de los territorios para la gestión en salud y la territorialización del aseguramiento en salud y se fortalecerá el primer nivel de atención. Como acotaciones adicionales, el ministerio puso de presente que el Gobierno ha trabajado por la identificación de microterritorios y territorios para lograr lo que propone, que se requiere para esto la transformación de las Empresas Sociales del Estado y el ajuste en el financiamiento de la prestación de servicios de salud.
Finalmente, la autoridad se refirió al punto (v) de la pregunta 16 e informó que para hacer frente a la crisis sanitaria en el departamento de La Guajira se han dispuesto de los recursos propios del sistema, bajo las mismas reglas aplicables al resto del país.
A continuación, se presenta una síntesis de las intervenciones de la audiencia pública celebrada en el marco del proceso RE-347 el 11 de agosto de 2023. La audiencia pública completa puede ser consultada en los siguientes enlaces:
https://www.youtube.com/watch?v=_vhm_hiZokA
https://www.youtube.com/watch?v=TbGhsC9LZaw
| Presidencia de la República | |
| Gustavo Petro Urrego, presidente de la República | El presidente de la República inició su intervención al señalar que La Guajira es más pobre que el resto de Colombia, dados sus indicadores históricos de pobreza multidimensional y la dispersión en el territorio del pueblo indígena Wayúu, lo cual implica impactos especiales frente a dos fenómenos diferentes: El Niño y la crisis climática. Además, el presidente adujo que en La Guajira se presenta un proceso migratorio el cual se espera se agrave con el fenómeno de El Niño. En concreto, el presidente indicó que en lo corrido del 2023 desde Venezuela se ha presentado un flujo migratorio de 83.000 hacia La Guajira. Según el presidente, la situación migratoria se agravará como consecuencia del fenómeno de El Niño, en la medida en que en el norte de La Guajira el agua empezaría a escasear, pues el recurso se concentrará en el sur del departamento. En consecuencia, el primer mandatario indicó, se presentarían dos flujos migratorios: (i) población Wayúu binacional que viene desde el norte de Venezuela hacia el sur de Colombia e (ii) indígenas Wayúu desde el norte de La Guajira que bajarán al sur en búsqueda de agua. A juicio del primer mandatario, esto traería un éxodo gigantesco del pueblo Wayúu con el grave riesgo de su extinción. Igualmente, el presidente señaló que la Unidad de Gestión de Riesgos solo atiende emergencias en el curso de las mismas, pero no realiza una verdadera labor de anticipación a esos eventos. Adicionalmente, el señor Petro Urrego consideró que esa entidad no tiene la capacidad de gestión suficiente para actuar de manera rápida, como lo dejó entrever el caso de la emergencia de Mocoa. Por otro lado, el presidente adujo que a partir de marzo-julio cuando se confirmó la llegada de El Niño y luego de conocer que el norte de Colombia viviría el verano más cálido en cientos de miles de años se hizo necesario actuar frente a una sequía de magnitudes sin precedentes. Esa sequía, alegó el presidente, no era previsible en diciembre de 2022, por lo que el Gobierno no podía actuar con anterioridad. |
| Eje 1. Diagnóstico de la situación en el departamento de La Guajira | |
| Intervinientes | Argumentos |
| Diala Wilches, Gobernadora (e) de la Guajira | La gobernadora (e) de La Guajira explicó que su entidad territorial implementó proyectos de infraestructura de agua y programas de alimentación, con fin de suplir las necesidades de sus habitantes. No obstante, la gobernadora encargada resaltó que, a pesar de esos esfuerzos, durante la emergencia sería más difícil llevar el recurso de agua a todo el territorio del departamento, dada la grave sequía que se avecina. Del mismo modo, la gobernadora expuso que esta emergencia requerirá de una coordinación integral entre el gobierno territorial y el nacional y mayores recursos de la Nación, porque las autoridades del departamento no pueden conjurar la emergencia por sí solas. La funcionaria indicó que el nivel de cobertura de agua potable en la zona rural es del 6%, a pesar de un gran esfuerzo, que incluye un plan departamental de agua, las cifras de niños que han fallecido, es alarmante. Además, la gobernadora señaló que el 69,3% de la población del departamento se encuentra ante una posible inseguridad alimentaria. La gobernadora manifestó que la situación que se avecina es preocupante, pues si en la actualidad, sin la llegada del fenómeno de El Niño, es complejo llevar recursos de agua a todo el territorio, la llegada de dicho fenómeno, sumada al cambio climático, anticipa una crisis sin precedentes. Esta situación, según la gobernadora, requerirá de una respuesta extraordinaria. |
| Jorge Iván González, director del Departamento Administrativo Nacional de Planeación (DNP). | El director del DNP señaló que en varios documentos CONPES se indicó la necesidad de transformar La Guajira. El director de la entidad señaló que se entregaron aproximadamente 4.5 billones de pesos por concepto de regalías entre 2012 y 2022, como producto de la bonanza carbonífera. Según el funcionario, dichos recursos se tradujeron en 1055 proyectos de inversión. No obstante, el director manifestó que el cambio requerido no se logró. En consecuencia, el director del DNP adujo que los decretos de emergencia pueden cumplir la función de detonadores de la transformación, más aún cuando el Plan Nacional de Desarrollo le dio relevancia al agua, a la geografía y al ordenamiento del territorio. Según el director de la entidad, así se garantiza que haya alrededor de ese tema una posibilidad de articulación y se permite que los decretos sean los primeros pasos de un cambio estructural. El director del DNP explicó que en el Plan Nacional de Desarrollo se establecieron medidas de largo plazo para atender contextos como el de La Guajira. En ese sentido, el señor González expuso que ese instrumento reenfocó la planeación para que tuviera como ejes cruciales el manejo del agua, la geografía y el ordenamiento del territorio. En ese orden, el funcionario argumentó que los decretos de emergencia son necesarios porque afrontan la emergencia desde una perspectiva articulada y no sectorizada como sucede en la planeación ordinaria. |
| Samuel Lanao Robles, Corporación Autónoma Regional de La Guajira (Corpoguajira) | El director de la entidad manifestó que en la parte norte (Alta Guajira, donde vive la mayor cantidad de población indígena), hay una escaza recarga de aguas subterráneas y es altamente salino, lo que impone la necesidad de desalinización. El señor Lanao Robles indicó que, como consecuencia de la crisis climática, es necesario perforar el suelo a más de 500 metros para encontrar agua de buena calidad. Lo anterior debido a la crisis climática, pues antes bastaba con perforaciones de 60 metros. El funcionario expuso que requiere de la articulación con el gobierno nacional para obtener información en relación con el recurso subterráneo de agua. Además, dicho director puso de presente que el fenómeno migratorio impactó la problemática del departamento, así como de la población retornada. El director de Corpoguajira indicó que con las alertas generadas por el IDEAM se enteró de la llegada del fenómeno de El Niño e implementó un plan de contingencia. No obstante, el funcionario indicó que esos mecanismos ordinarios son insuficientes por la modificación del sistema de regalías, que redujo a la mitad el presupuesto de Corpoguajira. |
| Carlos Ernesto Camargo Assis, Defensor del Pueblo | El Defensor del Pueblo manifestó que En la Guajira existe una crisis humanitaria, debido a la restricción del goce de derechos, en especial al agua. El Defensor consideró que hoy persisten las distintas situaciones que originaron la protección de derechos en la sentencia T-302 de 2017. Puso de presente que al 29 de julio de 2023, en La Guajira han muerto 39 menores por causas asociadas a la desnutrición, sin tener en cuenta el subregistro. En cuanto al derecho a la salud, el funcionario afirmó que continúan las vulneraciones sistemáticas, especialmente en Manaure, Maicao, Riohacha y Uribia. El Defensor observó que, el fenómeno migratorio incrementa las problemáticas en salud, ya que los migrantes no cuentan con afiliación o historial médico y, por lo tanto, tienen dificultades de acceso a los servicios, además incrementan la demanda. Con respecto al derecho al agua, el Defensor adujo que, en enero de 2023, de las 23 comunidades visitadas se encontró que solo Media Luna Jawoo cuenta con un sistema integral de agua, 6 tienen sistemas potabilización y 19 se abastecen de jagüeyes y pozos. Además, el señor Camargo Assis resaltó que el fenómeno de El Niño no es nuevo, pues en 2014, 2016 y 2017 La Guajira ya lo enfrentó. El Defensor indicó que se insistió en la importancia de implementar planes de manejo, desde el primer informe sobre la crisis humanitaria en 2014. Finalmente, el Defensor consideró que la problemática fundamental de La Guajira no es una barrera legislativa ni el fenómeno de El Niño, sino la falta de una política articulada y una inversión financiera para generar proyectos sostenibles con enfoque diferencial, para lo cual el gobierno tiene herramientas. Ellas, además vienen respaldadas por las órdenes de la Sentencia T-302 de 2017 y las recomendaciones que ha hecho la Defensoría del Pueblo, para afrontar la crisis humanitaria de la Guajira. |
| Ruth Chaparro, Veeduría Ciudadana a la implementación de la Sentencia T302 de 2017 | La señora Ruth Chaparro manifestó que es necesario que en la Guajira se adopten medidas extraordinarias, pues al ritmo de hoy se necesitarían 30 años para garantizar una cobertura de agua universal. La señora Ruth Chaparro solicitó que, en el análisis del departamento, se tuviera en cuenta especialmente el impacto del fenómeno migratorio y el informe del IDEAM que mostró la inminencia de un aumento de la temperatura sin precedentes. |
| Rosa Peña, Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) | La señora Rosa Peña puso de presente que el fenómeno de El Niño es una amenaza actual para La Guajira, con efectos imprevisibles, pues se prevé que sea más extenso y más extensivo en el segundo semestre del 2023. Según informó la interviniente, el pasado 22 de junio de 2023, el IDEAM señaló que el fenómeno de El Niño puede exacerbar condiciones cálidas y persistentes, que pueden afectar el desarrollo del ser humano y sus actividades productivas. Además, AIDA indicó que se presentarán precipitaciones muy por debajo de lo normal. Por último, la asociación indicó que con la ocurrencia del fenómeno de El Niño puede haber una reducción del rendimiento de los recursos hídricos, lo que puede afectar el suministro de agua de La Guajira. La representante de AIDA consideró que la explotación de carbón a cielo abierto vulnera los derechos de los pueblos indígenas pues se obstaculizó el acceso al agua. Finalmente, la organización adujo que existen razones suficientes para que el gobierno priorice el departamento de La Guajira, para llevar a cabo el análisis de crisis climática, gestión del agua y transición energética en Colombia. |
| Claudia Rodríguez, Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios –OCHA | La interviniente describió los indicadores frente a la garantía de seguridad alimentaria, salud, agua, educación y derechos de las mujeres en La Guajira. En concreto, señaló que La Guajira tiene 2.1 veces la inseguridad alimentaria nacional, es el departamento con el mayor número de fallecimientos de menores por desnutrición, un 29% de la población no accede a servicios de agua, el 41% de la población carece de servicio de alcantarillado y sanitario, el departamento tiene 3 veces un porcentaje mayor de analfabetismo, y la violencia contra la mujer alcanzó una tasa de 6.9 en comparación con la media nacional que es de 2, entre otros problemas. De otra parte, la representante de OCHA destacó que el fenómeno de El Niño se puede extender hasta febrero de 2024, lo que puede agravar las situaciones actuales, especialmente, la seguridad alimentaria. Por último, la interviniente sugirió adoptar medidas extraordinarias en otros departamentos con condiciones similares, y señaló que el Sistema de Naciones Unidas se ofrece a apoyar los esfuerzos estatales para aportar en el mejoramiento de la vida de las personas. |
| Representantes de las autoridades tradicionales (Marcos Jayariyu y Luis Fernando Hernández), y delegada de la Mesa de Diálogo y Concertación para el pueblo Wayúu (María Luisa Ruíz) | Estos intervinientes se enfocaron exclusivamente en el tema de la salud. Los intervinientes manifestaron que la cobertura en salud en La Guajira es muy baja, las tasas de las enfermedades son las más altas del país y no se desarrolla un modelo de salud propio e intercultural. Asimismo, aseguraron que los recursos asignados en el año 2022 no fueron suficientes para afrontar la crisis en el departamento. De otra parte, los representantes y la delegada sostuvieron que los hechos no son sobrevinientes, pues las autoridades indígenas los han denunciado constantemente. Para finalizar, los intervinientes precisaron que, si bien el legislador emitió la Ley 691 de 2001, esto no ha sido suficiente, pues, por ejemplo, se omitió apropiar recursos de la UPC para la entrega de un subsidio a mujeres gestantes y menores de edad. |
| Eje 2. El alcance y las consecuencias del cambio climático y sus efectos particulares en el departamento de La Guajira | |
| Intervinientes | Argumentos |
| Relator Especial de la ONU sobre la promoción y protección de los derechos humanos en el contexto del cambio climático (Ian Fry) | El interviniente se refirió a los modelos predictivos para determinar posibles eventos causados por el cambio climático. Asimismo, describió el fenómeno de El Niño y de La Niña. En particular, el relator afirmó que la intensidad de estos fenómenos es cada vez más extensa y extrema debido al cambio climático. El experto también afirmó que, el 4 de julio de 2023, la Organización Meteorológica Mundial declaró que nos encontramos en condiciones de El Niño, lo que probablemente causará sequías en el margen occidental de la región, incluida Colombia, y lluvias intensas en otras zonas. Adicionalmente, el relator señaló que, según el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, el cambio climático expone a millones de personas a inseguridad alimentaria e hídrica. Además, el relator enfatizó en que entre 2010 y 2020 la mortalidad humana por sequías, inundaciones y tormentas aumentó 15 veces en regiones altamente vulnerables frente a regiones de baja vulnerabilidad. Frente al aumento de la temperatura, el interviniente manifestó que ha habido un aumento constante del promedio de la temperatura global, situación que impacta en la salud, economía y medio ambiente. Asimismo, el experto señaló que la temperatura media de la superficie del mar es superior a cualquier registro anterior. Por último, el relator afirmó que los tres años de La Niña y ahora de El Niño son diferentes a fenómenos pasados, debido al cambio climático, y que sus consecuencias aumentarán. |
| Dra. Gabrielle Dreyfus, Institute for Governance and Sustainable Development | La interviniente manifestó que con una temperatura 1,2% por encima de los niveles preindustriales, se estima que 600 millones de personas serán expulsadas de sus tierras por olas de calor sin precedentes. La experta también afirmó que lo que estamos viviendo difiere de las condiciones naturales que permitieron la agricultura como fuente de desarrollo humano. Frente a las predicciones del fenómeno de El Niño, la interviniente señaló que las herramientas de medición muestran crecientes probabilidades de este fenómeno para mediados del 2023, exactamente en junio, y que se espera que se fortalezca a finales de este año y se mantenga hasta mediados de 2024. Igualmente, la interviniente dijo que se espera que sus efectos sean de moderados a fuertes, y que algunos modelos esperan un “Super Niño”, como el que ocurrió entre 1997 y 1998, y 2015 y 2016, pues estos fenómenos se asociaron con temperatura récords anuales. Finalmente, la experta señaló que los modelos predictivos también ayudan a mostrar cómo estos cambios afectan geografías y poblaciones particulares. Al respecto, la interviniente precisó que un estudio reciente mostró que, debido al calentamiento global, se ha desplazado el 9% de la población mundial y que un mundo 1,5° C más cálido empujará a La Guajira fuera del nicho climático humano, región que ya se encuentra en el límite extremo. |
| Ghisliane Echeverry Prieto, directora del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM | La interviniente inició por destacar la diferencia existente entre cambio y variabilidad climática. Luego, manifestó que El Niño es un fenómeno de variabilidad climática recurrente que puede aparecer entre cada 2 o 7 años, y que no se puede establecer cuándo va a ocurrir, sino que se debe esperar a que sus condiciones se configuren. De otro lado, la directora del IDEAM señaló que, según la Organización Meteorológica Mundial, existe un 98% de probabilidades de que al menos uno de los próximos 5 años sea el más cálido jamás registrado. En relación con el fenómeno de El Niño, la interviniente manifestó que tiene efectos diferenciales en el globo, y que en Colombia tiene efectos en las precipitaciones, concretamente, disminuciones. Sin embargo, este año se presenta una situación particular, pues tanto el océano Pacífico como el Atlántico se han calentado. Asimismo, la directora destacó que no se sabe con exactitud la duración del fenómeno de El Niño, ya que nos encontramos en un escenario de alta incertidumbre climática, por lo cual el conocimiento de lo que va a ocurrir avanza a medida que se configura el fenómeno. En relación con La Guajira, la interviniente dijo que es el departamento con menores precipitaciones en todo el país, es la zona con mayor déficit hídrico y tiene una baja regulación hídrica, es decir, tiene una baja capacidad para mantener y regular el régimen de caudal. Estas condiciones hacen que La Guajira se enfrente de manera diferencial al fenómeno de El Niño y al cambio climático. Así, desde julio a diciembre de este año, se van a tener anomalías en la precipitación y, particularmente, una reducción de las precipitaciones superiores al 40% entre noviembre y diciembre. Adicionalmente, la representante del IDEAM indicó que se espera que entre diciembre de 2023 y marzo de 2024 se consolide el fenómeno de El Niño en la región Caribe junto con la temporada seca, usual en la misma época. Esto podría generar alargamiento en la sequía y agravamiento de las condiciones estructurales del departamento. Con respecto al seguimiento hidrológico que realiza el IDEAM, además del climatológico, la interviniente afirmó que los datos muestran que los índices de vulnerabilidad hídrica, de alteración potencial de la calidad de agua y de uso de agua, están en categoría crítica y muy crítica para este momento en La Guajira. En particular, la directora señaló que, según el estudio realizada en marzo de este año, el nivel de agua en La Guajira es muy crítico. Por lo cual, una sequía exacerba estos efectos. En conclusión, la representante del IDEAM sostuvo que se espera que el fenómeno de El Niño 2023-2024 se presente en el marco de las mayores temperaturas globales, consolidándose en la temporada seca del departamento, generando un escenario climático sin precedentes que crea alta incertidumbre. Asimismo, la interviniente señaló que la anticipación a eventos meteorológicos específicos está sujeta a las capacidades globales y regionales de predictibilidad que están dada a escala corta, donde la certeza está dada en el agravamiento, a pesar de que se desconoce su magnitud. |
| Paola Andrea Arias, profesora de la Universidad de Antioquia | La profesora manifestó que el cambio climático, si bien afecta a todas las regiones del planeta, lo hace de manera diferenciada. Asimismo, la docente sostuvo que el cambio climático influye en la ocurrencia de enfermedades y en la migración. En relación con el carácter predecible del fenómeno de El Niño, la interviniente indicó que, conforme con “la barrera de la predictibilidad”, entre marzo y mayo el fenómeno se desacopla en la atmósfera y el océano, y no se sabe qué ocurrirá. En contraste, entre junio y agosto, el fenómeno se ajusta más a la realidad. Para finalizar, la profesora aseguró que la mayoría de los modelos indican que las condiciones de El Niño permanecerán hasta diciembre 2023 – febrero 2024, y que puede ser de categoría fuerte. A manera de ejemplo, la docente señaló que entre 2020 y 2022 en Argentina se presentaron tres eventos de La Niña consecutivos que desencadenaron en consecuencias en el sistema alimentario. |
| Catalina González Arango, profesora de la Universidad de los Andes | La interviniente describió el clima de La Guajira. En concreto, se refirió a la variabilidad estacional y señaló las causas climáticas de la sequedad, la intensidad de los vientos y la sequía. De igual manera, la profesora adujo que el fenómeno de El Niño en La Guajira y el resto del Caribe colombiano tiene condiciones típicamente más secas y calientes. La docente precisó que cada fenómeno de El Niño es ligeramente distinto, aunque se mantiene el patrón general. De otro lado, la interviniente afirmó que, con base en la evidencia histórica, fenómenos de El Niño muy fuertes y frecuentes generan las siguientes consecuencias: cambios en la composición de los ecosistemas, debilitamiento de la surgencia oceánica estacional -la productividad marina desciende sustancialmente y afecta la seguridad alimentaria-, menor balance de masa en los glaciares de la Sierra Nevada, mayor proceso de erosión y sedimentación, menor acumulamiento de nieve en la Sierra, y mayor transporte de material particulado (polvo y sal) de La Guajira hacia la Sierra, entre otras. Por último, la profesora señaló que las variaciones del fenómeno de El Niño se han incrementado desde 1969 a causa del incremento de los gases efecto invernadero en la atmósfera. |
| Martha Ligia Castellano y Alexis Carabalí Angola, profesores de La Universidad de La Guajira | El profesor Alexis Carabalí Angola resaltó dos elementos del funcionamiento de las estructuras de poder guajiras. Por un lado, el experto indicó que los recursos en la región son vistos bajo la lógica de bonanzas en las que son botines para repartir dada la historia de estos fenómenos en el departamento. En opinión del interviniente, esta lógica se traslada a los recursos públicos. Por otro lado, según el profesor Carabalí Angola en el departamento existe una concepción instrumental de la violencia que permite controlar el territorio y sus bienes. Esa violencia sirve a las lógicas de concentración del poder porque marginan a grandes partes de la población. En ese sentido, el profesor envió una alerta sobre la adopción de medidas ahora que se hará un giro importante de recursos al departamento. La profesora Martha Ligia Castellano explicó que los organismos internacionales y nacionales y su Universidad han modelado el comportamiento climático de La Guajira y se esperan aumentos de temperatura de 2,3 C° que llegarían a los 2,5 C° en la Alta Guajira. En el periodo 2023-2024, de acuerdo con datos de la Universidad de La Guajira, se vivirá una temporada seca ante la cual el departamento es vulnerable. La profesora resaltó que algunos de los factores de vulnerabilidad son las dinámicas de poder, de poblamiento y la alta composición indígena de los habitantes. De esa manera, en opinión de la interviniente la evidencia indica que se esperan inundaciones y sequías y una continuación de la escasez de agua. |
| Tomás González, director del Centro Regional de Estudios de Energía | El director del Centro Regional de Estudios de Energía sostuvo que entre el fenómeno de El Niño y los problemas de energía de La Guajira no existe relación. El director explicó que el fenómeno de El Niño lleva a que el sistema eléctrico deba pasar de generación hidroeléctrica a térmica y en consecuencia la energía se encarece. Frente a la oferta de energía en el caso de El Niño, el señor González señaló que los reportes del sector de energía muestran un buen nivel de embalses que, a partir de simulaciones, permite afirmar que el sistema energético es confiable ante ese evento climático. En ese sentido, en criterio del interviniente en La Guajira sí hay problemas de cobertura serios, pero que no están relacionados con la variación climática que pueda existir a causa de El Niño. Esto se debe a que ese fenómeno del clima no aumenta o disminuye la cobertura. El señor Tomás González también expuso que los atrasos en los proyectos de energía renovable no son atribuibles a El Niño, sino que tienen dificultades de entorno por el diálogo entre los actores de los proyectos. Por último, el experto argumentó que ciertas medidas del decreto de emergencia como la suspensión de los términos de entrega de la energía renovable afectan a los compradores de energía en La Guajira porque tendrán que realizar la adquisición de la energía en la bolsa que es un mecanismo de mercado sensible al aumento de precios en un Niño. |
| Eje 3. Las medidas para conjurar los impactos del cambio climático en el departamento de La Guajira | |
| Intervinientes | Argumentos |
| Olmedo López Martínez, director Unidad para la Gestión del Riesgo de Desastres | El director de la unidad notó que la variabilidad climática, asociada al fenómeno de El Niño, cuya característica es el calentamiento del océano Pacífico tropical, históricamente ha representado un déficit significativo de lluvias en amplios sectores del departamento de La Guajira, especialmente ante los fenómenos de intensidad moderada o fuerte. De acuerdo con el más reciente informe del Centro de Medición Climática de los Estados Unidos, el fenómeno en desarrollo tiene una probabilidad significativa de que su intensidad sea fuerte. Por otra parte, el director recalcó que, como una condición característica del cambio climático, el océano ha continuado con tendencia al calentamiento, situación notoria en el Pacífico y en el Atlántico, cosa que no se había visto en la historia de la humanidad. Dicha situación, afirmó el representante de la unidad, refuerza la intensidad esperada para el fenómeno de El Niño, pero, a su vez, implica una mayor probabilidad de tránsito de ondas tropicales e inclusive de formación a pasos de ciclones tropicales en cercanías del norte del país. De esta forma, el señor López Martínez explicó que pueden presentarse dos situaciones contrastantes, que pueden incrementar la amenaza de diversos fenómenos hidrometeorológicos. El director de la unidad refirió que mal haría el gobierno en esperar a que se haga inminente o se materialice el resultado del evento natural. Esa necesidad de acción, argumentó el señor Olmedo López, se debe a que el comportamiento esperado por el cambio climático en Colombia para los próximos 6 meses y los siguientes próximos del año entrante, no solo estará influenciado por el ciclo estacional típico de la época del año, de oscilaciones de distintas frecuencias como ondas infraestacionales y ecuatoriales, sino también por la evolución de la actual condición de El Niño en la cuenca del océano Pacífico tropical y la condición cálida del Atlántico, lo cual agrava el fenómeno y lo hace inusitado. Por otra parte, el interviniente expuso que, en el mapa del departamento, especialmente en Uribia y Maicao, toda el agua que allí se necesita debe trasladarse de otro espacio de La Guajira, donde se tiene una gran acumulación de agua potable, de agua dulce no potable y de rancherías que almacenan 167 millones de metros cúbicos sin procesar como agua potable, que se pueden usar para los jagüeyes, para los animales y el riego en el norte. Sobre el déficit de agua en La Guajira el señor López Martínez señaló que, para proveer 20 litros de agua diarios, faltarían 338 mil litros diarios de agua. Como avances el director anotó que en 2023 se han invertido en los dos últimos meses 40 mil millones en alimentos, en el último mes se entregaron alimentos a 100 mil indígenas y hoy se tiene una agenda de 12500 alimentos diarios de dos comidas al día para la población más débil de Maicao, Manaure y Uribia, que son medidas provisionales, temporales. En cuanto a los mecanismos ordinarios establecidos en la Ley 1523 de 2012, el representante de la unidad argumento que estos impactan positivamente en La Guajira, pero no solucionan la problemática de manera definitiva. Así, el director anotó que la declaratoria de emergencia permite desarrollar de manera inmediata y conjunta planes y estrategias desde la función pública para que los proyectos de intervención sean sostenibles y duraderos en el tiempo y salvaguarden los derechos de las comunidades guajiras, evitando con ello las consecuencias irreversibles del cambio climático, el fenómeno de El Niño y la vulnerabilidad. El señor Olmedo López Martínez resaltó que durante el El Niño de 2014-2016 la inversión de su entidad ascendió a 84.000 millones de pesos. No obstante, por el paso del tiempo los elementos entregados como pozos, kits de alimentos, desalinizadoras o carrotanques no están en funcionamiento actualmente. El director hizo énfasis en que la salinidad de La Guajira disminuye la vida útil de algunas inversiones como es el caso de los carrotanques. De cara a la emergencia actual, el director López Martínez expuso que la UNGRD activó el sistema de gestión de riesgos entre mayo y agosto de 2023 con una inversión cercana al 50% de lo invertido entre 2014-2016 en el mismo territorio. Entre las inversiones se encuentran ollas comunitarias para 12.500 Wayúus y la adquisición de 64 carrotanques para La Guajira. Sin embargo, en este punto, las autoridades municipales le manifestaron que no tienen suficiente agua para esa cantidad de carrotanques. Por ejemplo, de acuerdo al funcionario en Uribia solo se podrían atender a 20.000 Wayúus de los 220.000 habitantes que tiene ese municipio. Adicionalmente, el director señaló que otra de las medidas adoptadas por la entidad fue la activación del convenio con el Ejército Nacional para el abastecimiento de los jagüeyes y la entrega de canastas populares para 80.000 Wayúus. En todo caso, el director resaltó que las necesidades de las comunidades de La Guajira no son completamente atendidas a través de estas ayudas humanitarias y que se requieren intervenciones de urgencia para rehabilitar infraestructura agrícola o acuífera. En ese sentido, el señor Olmedo López explicó que su entidad sí tiene limitaciones para responder de manera rápida a las necesidades de gran envergadura que presentan en ese departamento. Además, el jefe de la unidad señaló que su entidad tiene una debilidad y es que necesita de una gran articulación con los ministerios de agricultura, vivienda, ambiente, salud y de los servicios geológico y meteorológico. En ese sentido, el señor López Martínez explicó que la respuesta de la organización que él dirige es fuerte en la reacción cuando ocurre el desastre, pero en la prevención y coordinación requiere de varias entidades que le ayuden a identificar dónde y cómo actuar. El director López Martínez explicó que su entidad tiene funciones de mitigación del riesgo y que así lo ha hecho en otras ocasiones como en Yorodó cuando se empezó a construir un grupo de viviendas nuevas para los habitantes desplazados por desastres ambientales. En el mismo sentido, el señor López Martínez presentó varios ejemplos de labores de reasentamiento de poblaciones que han sufrido emergencias, algunas de ellas repetitivas. Sobre La Guajira el director explicó que en el departamento se presentan dificultades para la generación de energía y la captación de agua. |
| Astrid Eliana Cáceres Cárdenas, directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar | La directora del ICBF explicó que desde el 1 de febrero de 2023 se instaló un comité de seguimiento conformado por la entidad y el Ministerio de Salud con el propósito de identificar todos los casos de niños, niñas y adolescentes en La Guajira que requieren atención. Según la funcionaria, el modelo se basa en un monitoreo diario e individual que permite evaluar en tiempo real los servicios prestados en las Unidades Comunitarias de Atención (UCA) y los puestos de salud del departamento. A partir de esta evaluación, la directora advirtió que, en la práctica, los tiempos de atención a la población de niños, niñas y adolescentes oscilan entre los 5 y 8 días y que, incluso, hay comunidades en donde los tiempos de respuesta son mayores ya que se encuentran a 3 días de las UCA y puestos de salud más cercanos. Ante esta circunstancia, la directora indicó en su intervención que el ICBF optó por conformar equipos de respuesta para llegar a cada zona del departamento. No obstante, la funcionaria aclaró que esos equipos no están diseñados para ofrecer la atención primaria que la población de La Guajira requiere y que sus tiempos de respuesta siguen siendo largos. Es por ello que la funcionaria le insistió a la Corte que se requiere una intervención del Gobierno que permita garantizar la atención primaria inmediata para la comunidad del departamento. La interviniente también expuso que, como parte de las medidas de atención, el ICBF realizó brigadas en La Guajira para atender las necesidades básicas de la población del departamento. Sin embargo, la directora explicó que esas brigadas no fueron suficientes porque para que estas medidas logren su objetivo se requeriría cubrir todo el territorio. La funcionaria advirtió que su entidad también actuó en relación con la problemática del agua. Informó que después de reunirse con el Ministerio de Vivienda y la Gobernación de La Guajira concluyó que las medidas de rehabilitación de infraestructura pueden tomar tiempo. La interviniente señaló que algunas de esas acciones son la finalización de la construcción de las plantas desalinizadoras, la reparación de los jagüeyes y la potabilización del agua para consumo humano. A partir de ese diagnóstico, la directora explicó que su entidad rastreó los lugares donde se toma el agua de La Guajira. El hallazgo que la directora presentó es que el agua se encuentra en el sur del departamento y que no tiene como uso primario el consumo humano. Con base en esos análisis, la directora le informó a la Corte que la respuesta integral en tiempos ordinario tomaría entre 8 y 11 meses, pues ese es el tiempo que se requiere para implementar las medidas adoptadas en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Plurianual de Inversiones. En otros temas, la señora Cáceres Cárdenas, manifestó que su entidad encontró puestos de salud abandonados en Maicao y un fuerte fenómeno de migración. Sobre este último punto, la directora ilustró que en la pista aérea de Maicao hay asentadas 13.000 personas migrantes, varias de ellas desplazadas climáticas, que necesitan atención. De acuerdo con la funcionaria estas situaciones no se pueden atender con medidas ordinarias La interviniente también indicó que en el ICBF analizaron la situación de las madres de niños fallecidos, en particular su condición educativa y económica. La representante del gobierno explicó que también se estudió la situación de las madres que son atendidas en los programas del instituto. La funcionaria expuso entonces que estas mujeres sobreviven gracias a la lana, pero que ese producto se ha encarecido. De esa manera, anotó la funcionara, el ICBF, gracias a la declaratoria de emergencia, empezó a dar lanas para los tejidos y tanques de agua para las mujeres. Estas acciones, señaló la interviniente, no podrían hacerse en términos ordinarios porque se vulnerarían varios principios de la contratación estatal. La interviniente agregó que entre las medidas propuestas en la emergencia está que las mujeres puedan hacer parte de las rentas ciudadanas de manera inmediata para que puedan comprar materiales de trabajo. A partir de estas afirmaciones, la directora argumentó que las acciones adoptadas en el marco de la declaratoria de emergencia contribuyen a consolidar soluciones estructurales para la situación de La Guajira. Por ello, en criterio de la representante del instituto se requiere la modificación del uso del agua, un sistema de salud que al menos responda en los corregimientos y tener transferencias económicas y de educación inmediatas para las mujeres. De acuerdo con la postura del ICBF si no se adoptan este tipo de medidas en dos o tres meses se generará un éxodo de la población del departamento. Sobre lo que se puede esperar que suceda en esta nueva emergencia, la directora del ICBF también expuso que su entidad mide la talla y peso de las niños, niñas y adolescentes que atiende y que se realizan mediciones estratégicas durante crisis climática para identificar quiénes están en riesgo. Así, entre los años 2015 y 2016, cuando se vivió una crisis climática en La Guajira, el ICBF realizó tamizajes de talla y peso para observar el comportamiento de los niños, niñas y adolescentes en riesgo antes y después de la emergencia. La funcionaria afirmó que el número de niños en riesgo aumentó en un 34%. Así, la interviniente expuso que el fenómeno del Niño de 2015 generó efectos en talla y peso de los niños, niñas y adolescentes hasta el año siguiente cuando se confirmó ese aumento en sujetos en vulnerabilidad. La directora del ICBF señaló que, para la emergencia actual se tallaron y pesaron 90.000 niños, niñas y adolescentes de los cuales 6.254 están en riesgo de cara a la llegada del Niño. La funcionaria advirtió que se trata de un porcentaje alto comparado con la media nacional y que la situación se agrava pues las condiciones de desnutrición cambian en cuestión de semanas. Por otra parte, la directora del ICBF argumentó que el Plan Nacional de Desarrollo incluyó un paquete de inversiones directo para La Guajira. Sin embargo, a pesar de estas medidas, la directora expuso que el acceso al agua está limitado porque muchos pozos construidos durante la administración de Rojas Pinillas están obsoletos por su salinización y requieren de una intervención considerable a nivel de infraestructura. Esa situación, alegó la representante del ICBF, justifica la necesidad de acciones urgentes más allá de la construcción de infraestructura de largo plazo. Dentro de las intervenciones urgentes, la interviniente señaló que se encuentra el transporte de agua entre las zonas del departamento y la concesión de prioridad del uso del agua, concentrada en el sur de La Guajira, al consumo humano. |
| María Susana Muhamad, ministra de Ambiente y Desarrollo Sostenible | La ministra ratificó que desde el sistema nacional ambiental la entidad que dirige tiene el rol de prevención de los desastres y del fomento del conocimiento científico. En ese sentido, la funcionaria advirtió que hay una amenaza para todo el país, pero que va a tener un impacto diferenciado en La Guajira por las condiciones de vulnerabilidad. Además, la jefe de la cartera de ambiente indicó que nos encontramos frente a un reloj de un año de condiciones climáticas exacerbadas, con una alta incertidumbre sobre la manera como puede afectar el fenómeno de El Niño. Por lo tanto, bajo el principio de precaución, la recomendación desde ese sistema fue la de declarar la emergencia. La ministra refirió que de acuerdo con la información allegada el 8 de junio de 2023 sobre el fenómeno de El Niño, se concluyó que se tenían 5 meses para mejorar las condiciones para proteger el núcleo de los derechos fundamentales en La Guajira. En ese sentido, la representante del Ministerio de Ambiento alertó que el reloj de las condiciones climáticas, dadas las condiciones de ese departamento, hace que ya estemos en emergencia. Por otra parte, la ministra informó que el PND sí contempla varias situaciones desde la perspectiva ambiental. El rol del ministerio, según expuso la jefe de esa cartera, es lograr que en el largo plazo las condiciones ambientales en el territorio puedan generar las funciones ecosistémicas que permiten la vida, a pesar de las constantes amenazas climáticas, que dificultan cada vez más la resiliencia en los ecosistemas. A esto se suma, las actividades antrópicas que han deteriorado la capacidad del territorio para generar servicios ecosistémicos. Así, la funcionaria expuso que entre las medidas contenidas en el PND están varias de atención diferencial para La Guajira, entre las que destacó detener la deforestación en las zonas donde nace el río Ranchería, la restauración ecológica del departamento y la creación de un fondo en la reforma tributaria que les permitirá ser más ágiles en la gestión ambiental. Además, la ministra expuso que se requiere un control ambiental más estricto sobre los impactos del carbón sobre los acuíferos, los flujos superficiales del agua y su calidad. La funcionaria explicó que existe en La Guajira el riesgo de que la vulnerabilidad prexistente en las comunidades se exacerbe por las condiciones climáticas ante la llegada de El Niño. La ministra afirmó que el Gobierno nacional no podía recurrir a otros mecanismos del sistema de gestión de riesgo como la calamidad pública o la emergencia sanitaria porque la crisis actual es multicausal y producto de una acumulación de factores sociales, económicas y ambientales que se verán agravados. La ministra argumentó que se requiere una respuesta integral que los mecanismos ordinarios no ofrecen. Esa insuficiencia se agrava cuando se trata de La Guajira porque las normas generales no tienen una coherencia con la realidad de los pueblos guajiros y Wayúu. En ese orden, la interviniente afirmó que el sistema normativo ordinario y nacional no reconoce las particularidades de La Guajira que obligan a adaptar rápidamente la respuesta estatal. Esto significa, en opinión de la ministra, que la barrera no es solo que existan deficiencias institucionales de largo aliento, sino que hay una situación de incompatibilidad entre el diseño nacional y las necesidades climáticas concretas de una población especialmente vulnerable y diferenciada como es la que habita en La Guajira. Por último, la ministra Muhamad señaló que el sistema de gestión de riesgo no está hecho para las emergencias climáticas. En ese sentido, la representante de la cartera de ambiente afirmó que la realidad de la crisis climática requiere un permanente monitoreo y adaptación instantánea a los cambios con los que no cuenta el sistema de gestión de riesgos ordinario. Adicionalmente, la funcionaria explicó que la nueva dinámica del clima requiere un sistema que reconozca y actúe sobre la capacidad de resiliencia necesaria para recuperar los daños acumulados que deja cada crisis. En criterio de la interviniente el concepto de resiliencia por acumulación de vulnerabilidades no está presente en el sistema de gestión de riesgo ordinario y por ello no se puede acudir a él en esta situación específica. |
| Guillermo Alfonso Jaramillo, ministro de Salud y de Protección Social | En primer lugar, el jefe de la cartera de salud resaltó que el agua es transversal, pues sin agua, sin comida no hay posibilidades de vida y por eso están trabajando conjuntamente con las autoridades del pueblo Wayúu. Sobre el trabajo previo del gobierno el ministro señaló que, a pesar de las sentencias, la expedición de normas y de CONPES, no se ha logrado solucionar los problemas de salud en el departamento. En todo caso el ministro expuso que su cartera está adelantando el proceso de caracterización y de conformación de equipos básicos. Este año se han aumentado los equipos resolutivos para entrar en los diferentes territorios, con una inversión de 25 mil millones de pesos. Además, el ministro señaló que se ha invertido el 25% del presupuesto de salud en infraestructura y se espera que este año, con un adicional que proviene del presupuesto general, se invierta en la recuperación de los centros abandonados y en construir nuevos. Por último, el ministro explicó que las medidas extraordinarias deben permitirle una transformación de las estructuras del Estado para que no sean un negocio; de las EPS para que no sigan detrás de las utilidades; y el fortalecimiento de las estructuras propias de los pueblos étnicos y campesinos. |
| Catalina Velasco Campuzano, Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio | La ministra señaló que el Ministerio de Vivienda es el encargado de llevar el agua potable a las viviendas. Sobre ese punto, la funcionaria puso de presente que la infraestructura para transportar el agua a las residencias es deficiente en La Guajira. Además, la ministra manifestó que el mal estado de las redes del acueducto se agrava en zonas rurales dispersas, especialmente en los municipios priorizados por la Corte Constitucional en la sentencia T-302 de 2017, que declaró el Estado de Cosas Inconstitucionales. En consecuencia, para la ministra la emergencia declarada en La Guajira es necesaria. Según la funcionaria, el mal estado de las redes para transportar el agua potable y la falta de las mismas en algunas zonas de La Guajira, hacen que dicho territorio sea más sensible que otros a los efectos del fenómeno de El Niño. Como muestra de esa condición, la ministra explicó que en el pasado fenómeno de El Niño las precipitaciones disminuyeron en un 55% en todo el departamento, situación que fue aún más grave en el norte de la región. Por otra parte, la interviniente anotó que la oferta hídrica de la zona se concentra en el río Ranchería y que es suficiente para garantizar agua a toda la población. No obstante, la ministra puso de presente que es necesario trasladar el agua desde el embalse Ranchería al resto del departamento. A juicio del Ministerio de Vivienda, en la actualidad, ante la falta de redes de traslado del agua que cubran toda la zona es necesario que en el norte del departamento se extraiga el agua de pozos que tienen diferente profundidad y por lo tanto una complejidad variable de extracción. Finalmente, la cartera ministerial advirtió que varios pozos requieren intervención para ser desalinizados lo que implica mayores costos de intervención. En relación con la acción del Estado previa a la declaratoria de emergencia, la funcionaria indicó que desde la sentencia T-302 de 2017 se expidieron varios documentos CONPES, la Nación tomó el control directo de la empresa de servicios públicos de La Guajira, se recibió un crédito de la banca internacional para hacer inversiones y se llevó a cabo un plan de rehabilitación de infraestructura comunitaria. De acuerdo con la ministra, a pesar de esas acciones no se han obtenido mejoras en los índices de cobertura de agua potable en el departamento de La Guajira. En consecuencia, la ministra Velasco concluyó que se requieren medidas extraordinarias. Adicionalmente, la ministra señaló que el ordenamiento del agua es una medida estructural que el Gobierno incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). No obstante, la funcionaria alegó que se requieren medidas urgentes para priorizar el uso del agua para el consumo humano. La funcionaria puso de presente que el agua del embalse Ranchería y otros municipios del sur de La Guajira es empleada en otras actividades y muchas veces es hurtada en la línea de conducción. La ministra argumentó que también se requiere una gestión integral del agua, pues actualmente la ejecución de las políticas públicas es dispersa. Así, la funcionaria explicó que el propósito con el que se creó el Instituto del Agua de La Guajira en uno de los decretos de desarrollo de la emergencia es la coordinación de la gestión del recurso hídrico. En ese mismo sentido, la ministra explicó que por ello los decretos de emergencia transfieren la administración del embalse del río Ranchería del Ministerio de Agricultura al Ministerio de Vivienda con el fin de garantizar que el agua allí recolectada se destine prioritariamente al consumo humano. La ministra señaló que el Ministerio de Vivienda es el encargado de llevar el agua potable a las viviendas. Sobre ese punto, la funcionaria puso de presente que la infraestructura para transportar el agua a las residencias es deficiente en La Guajira. Además, la ministra manifestó que el mal estado de las redes del acueducto se agrava en zonas rurales dispersas, especialmente en los municipios priorizados por la Corte Constitucional en la sentencia T-302 de 2017 que declaró el Estado de Cosas Inconstitucionales. En consecuencia, para la ministra la emergencia declarada en La Guajira es necesaria. En efecto, para la funcionaria, el mal estado de las redes para transportar el agua potable y la falta de las mismas en algunas zonas de La Guajira, hacen que dicho territorio sea sensible a los efectos del fenómeno de El Niño. Como muestra de esa condición, la ministra explicó que en el pasado fenómeno de El Niño las precipitaciones disminuyeron en un 55% en todo el departamento, situación que fue aún más grave en el norte de la región. Por otra parte, la interviniente anotó que la oferta hídrica de la zona se concentra en el río Ranchería y que es suficiente para garantizar agua a toda la población. No obstante, la ministra puso de presente que es necesario trasladar el agua desde el embalse Ranchería al resto del departamento. A juicio del Ministerio de Vivienda, en la actualidad, ante la falta de redes de traslado del agua que cubran toda la zona es necesario que en el norte del departamento se extraiga el agua de pozos que tienen diferente profundidad y por lo tanto una complejidad variable de extracción. Finalmente, la cartera ministerial advirtió que varios pozos requieren intervención para ser desalinizados lo que implica mayores costos de intervención. En relación con la acción del Estado previa a la declaratoria de emergencia, la funcionaria indicó que desde la sentencia T-302 de 2017 se expidieron varios documentos CONPES, la Nación tomó el control directo de la empresa de servicios públicos de La Guajira, se recibió un crédito de la banca internacional para hacer inversiones y se llevó a cabo un plan de rehabilitación de infraestructura comunitaria. De acuerdo con la ministra, a pesar de estas acciones, no se han obtenido mejores en los índices de cobertura de agua potable en el departamento de La Guajira. En consecuencia, la ministra Velasco concluyó que se requieren las medidas extraordinarias. Adicionalmente, la ministra señaló que el ordenamiento del agua es una medida estructural que el Gobierno incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). No obstante, la funcionaria alegó que se requieren medidas urgentes para priorizar el uso del agua para el consumo humano. En efecto, la funcionaria puso de presente que el agua del embalse Ranchería y otros municipios del sur de La Guajira es empleada en otras actividades y muchas ves es hurtada en la línea de conducción. La ministra argumentó que también se requiere una gestión integral del agua, pues actualmente la ejecución de las políticas públicas es dispersa. Así, la funcionaria explicó que el propósito con el que se creó el Instituto del Agua de La Guajira en uno de los decretos de desarrollo de la emergencia es la coordinación de la gestión del recurso hídrico. En ese mismo sentido, la ministra explicó que por ello los decretos de emergencia transfieren la administración del embalse del río Ranchería del Ministerio de Agricultura al Ministerio de Vivienda con el fin de garantizar que el agua allí recolectada se destine prioritariamente al consumo humano. Además, la ministra anotó que se requiere la gestión comunitaria del agua. Así, la ministra explicó que el PND incluyó dos medidas en ese sentido: (i) el giro directo del sistema general de participaciones desde el Ministerio de Hacienda hacia las organizaciones comunitarias; y (ii) la asignación de subsidios a organizaciones comunitarias de agua. Ahora, de cara a la emergencia, la interviniente explicó que las medidas extraordinarias buscan la flexibilidad presupuestal y contractual para poder realizar la gestión comunitaria al ritmo que las necesidades de La Guajira requieren. Por otro lado, la ministra expuso la estrategia articulada para solucionar la crisis del agua y afirmó que el sistema de gestión del riesgo ordinario no puede implementar medidas conducentes y articuladas con otras entidades, porque las funciones de las entidades adscritas se limitan a atender una situación de desastre o calamidad pública. Así, la ministra explicó que, por ejemplo, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres puede llevar carrotanques para atender una situación particular de suministro de agua. Sin embargo, la funcionaria observó que para que esta gestión sea exitosa se deben tomar medidas que no son competencia de dicha entidad como asegurar la disponibilidad del agua, la construcción de vías terciarias y la organización comunitaria para recibir el agua y distribuirla. En ese orden, la ministra expuso la necesidad de (i) rehabilitar la infraestructura de la red de agua existente; y (ii) revisar la línea de conducción desde el embalse del rio Ranchería hacia las comunidades dispersas de La Guajira. De acuerdo con la exposición de la funcionaria ese proyecto ya cuenta con los diseños necesarios y tendrá una extensión de unos 220 km. |
| Dagoberto Quiroga, superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios | El delegado de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios anotó que en las plataformas no se carga toda la información por parte de los prestadores, los cuales se dividen entre grandes y pequeños. El funcionario sostuvo que los primeros tienen más de 2500 suscriptores y los segundos menos de esa cifra. El delegado anotó que, de los 17 prestadores en La Guajira, 8 son grandes y reportan un total de 75524 suscriptores de acueducto y 60771 de alcantarillado, cifras que están muy por debajo de la población total. Los pequeños reportan 2831 suscriptores de acueducto y 2797 de alcantarillado. Además, según indicó el interviniente, estas empresas no cumplen los índices de calidad de agua. Finalmente, el funcionario señaló que con las medidas contenidas en el Decreto Legislativo 1085 de 2023, la Superintendencia lograría contar con las herramientas suficientes para salir de los límites que tienen en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 y más allá de lo dicho en un documento CONPES, para poder desarrollar todas las actividades propias de sus facultades de inspección, vigilancia y control. El interviniente indicó que si bien la sentencia T-302 de 2017 es una herramienta útil, se circunscribe solo a 4 municipios. Por ende, se necesita ampliar la respuesta a todo el departamento. |
| Eje 4. La democracia y los estados de emergencia en el contexto del cambio climático | |
| Intervinientes | Argumentos |
| Soledad García Muñoz, relatora especial sobre Derecho Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales de la Comisión interamericana de Derechos Humanos | La relatora indicó que en una visita que realizó el año pasado a La Guajira pudo evidenciar que el pueblo Wayúu vive una situación crítica que demanda medidas urgentes para dejar de tener en riesgo su supervivencia física y cultural. La experta indicó que era necesario reconocer que la emergencia climática tiene impactos diferenciados, pues la desigualdad y la pobreza exacerban sus consecuencias. La relatora también mencionó que se observan fuertes patrones de racismo ambiental y climático frente a ciertos grupos poblacionales que han contribuido marginalmente a la emergencia climática y se encuentran en mayor situación de riesgo: indígenas, niños, niñas y adolescentes, campesinos, personas que habitan barrios informales, entre otros. La relatora especial también manifestó que los Estados deben reforzar sus normativas y políticas ambientales con el fin de incluir los recientes estándares de participación ambiental. Asimismo, la interviniente llamó la atención sobre la obligación que tienen los Estados de abstenerse de aprobar o invertir en cualquier actividad industrial o agrícola a gran escala en caso de no haberse aplicado los mecanismos apropiados de consulta y participación con arreglo a las normas internacionales, incluido el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas. Finalmente, la interviniente mencionó la importancia de que la Corte tenga presente el informe Empresas y Derechos Humanos: estándares interamericanos. Allí, según indicó la relatora, se sistematizan las obligaciones de los Estados en la materia, el reflejo de estas en las empresas, los principales principios interamericanos aplicables y contextos de especial preocupación, en los que se encuentran la emergencia climática. La Guajira es una zona, según indicó la relatora, donde las actividades empresariales tienen un alto impacto en los derechos y desarrollo de las comunidades, este enfoque de empresas y derechos humanos resulta de especial relevancia para el análisis de los temas de la audiencia, incluyendo la transición energética y el uso de energías limpias. |
| Humberto Sierra Porto, director del departamento de derecho constitucional de la Universidad Externado de Colombia | El profesor Humberto Sierra Porto manifestó que el control de constitucionalidad de los estados de excepción se articula como un límite a la arbitrariedad y al ejercicio de un presidencialismo abusivo o autoritario. Es, esencialmente, un control de racionalidad democrática en un ejercicio legítimo y justificado de colaboración de poderes para la defensa de los ciudadanos. Sin embargo, a renglón seguido, el profesor Sierra Porto indicó que, en el estudio de la declaratoria de una emergencia social, ecológica, económica por motivos de calamidad pública, La Corte debe tener una actitud deferente en su estudio, y cambiar el presupuesto tradicional de desconfianza o presunción de arbitrariedad. El interviniente señaló que el debate de fondo es sobre la eficacia, la capacidad del derecho ordinario de dar respuestas efectivas a los vertiginosos efectos del cambio climático. Así, el experto se preguntó si el derecho vigente permite que el Estado responda ágilmente, con eficacia a los retos de una emergencia climática, social como la de La Guajira. Para el profesor Sierra Porto estamos frente a una crisis estructural originada por varios factores, uno de los cuales, y quizás de los más determinantes, es la condición geográfica y climática de La Guajira. El señor Sierra Porto se preguntó si cuando hay un problema estructural solamente mediante tutelas se deben resolver este tipo de problemas o también los decretos legislativos pueden coadyuvar a corregir disfunciones estructurales que tienen un agravamiento por factores sobrevinientes. El experto también sostuvo que el derecho medio ambiental en Colombia tiene el problema del ordenamiento territorial por lo que se preguntó si la asignación de competencias, la distribución de funciones y responsabilidades en cabeza de los departamentos, de los municipios funciona y son eficaces. El interviniente a la vez señaló que el hecho de que una situación sea crónica, de crisis, que podría haberse corregido antes o que pueda ser objeto de trámites ordinarios no impide considerar la necesidad de actuar inmediatamente ante una situación sobreviniente y grave. Por otra parte, el experto indicó que el diálogo institucional es importante y es ese el que se tiene que hacer con el gobierno. Así, para el señor Sierra Porto, la democracia deliberativa no puede limitare a escuchar, debe trascender en el reconocimiento de las intenciones de corrección del ejecutivo y en el reconocimiento de un margen de deferencia en decisiones excepcionales. Para el experto, en un sistema democrático, la deficiencia de agilidad del Congreso no puede conducir a cerrar o limitar la iniciativa gubernamental para reemplazarla por una actividad judicial que no es suficiente. El interviniente indicó que se debe permitir la utilización experimental de derecho para darle la oportunidad al Poder Ejecutivo de resolver problemas serios y reiterados. |
| Diana Esther Guzmán, directora del Centro de Estudios de Derecho y Sociedad (Dejusticia) | La directora de Dejusticia replicó la intervención escrita que fue enviada a la Corte como intervención ciudadana. Esta intervención será resumida en la próxima tabla de esta sentencia. |
| Camilo Niño Izquierdo, Comisión Nacional de Territorios Indígenas | El representante de la Comisión Nacional de Territorios Indígenas mencionó que las ordenes de la Corte Constitucional, para intentar superar la situación de La Guajira, no han sido posibles de implementar desde el plano administrativo. Sobre la declaratoria de emergencia, el señor Camilo Niño indicó que aún en el marco de una declaratoria de un estado de emergencia, los pueblos indígenas pueden ver afectados sus derechos y que, bajo esas circunstancias, ellos siguen siendo autoridades en sus territorios. Por lo tanto, el interviniente enfatizó que la excepcionalidad de una emergencia no extingue no hace inaplicable su participación ni autonomía al Convenio 169 de la OIT. El interviniente también señaló que no hay dudas sobre la pertinencia de la declaratoria de emergencia y que era necesario resolver la crisis histórica y humanitaria consecuencia de un abandono del Estado, que se verá incrementada por el cambio climático. Sin embargo, el experto indicó que las medidas, que en virtud de esa declaratoria se adopten, deben atender la autonomía y participación indígenas. En ese sentido, el ciudadano señaló que el estándar aplicable debe contemplar necesariamente los espacios, las instancias y las mesas regionales y locales de concertación y coordinación administrativas existentes con las autoridades indígenas. En particular, el delegado aseguró que tiene que haber un diálogo permanente donde se garantice la participación real y efectiva. |
| Gloria Amparo Rodríguez, magistrada de la Jurisdicción Especial para la Paz | La profesora Gloria Amparo Rodríguez señaló que el cambio climático tiene la potencialidad de generar situaciones excepcionales que justifican un estado de emergencia económica, social y ecológica. Al respecto, la profesora precisó que las variaciones en el clima inciden directamente en los territorios donde se manifiestan y tales variaciones alteran las formas de producción, el acceso a los recursos y los estilos de vida. La interviniente indicó que, aunque la mayoría de los efectos futuros del cambio climático requieren medidas a largo plazo, es indudable que hay situaciones que demandan medidas de acción inmediata. La experta señaló que esas medidas, si bien no constituyen una solución definitiva, permiten atender situaciones apremiantes. La experta también señaló que el éxito de las acciones de mitigación y reducción de los efectos del cambio climático depende de la capacidad de los seres humanas para modificar sus hábitos de consumo y la forma como se relacionan con la naturaleza. La profesora Gloria Amparo Rodríguez advirtió que no existen precedentes de consulta previa sobre medidas adoptadas en el marco de la emergencia económica, social y ecológica. Adicionalmente, la interviniente observó que tampoco hay eventos previos en los que los marcos excepcionales fueran utilizados para poner fin a amenazas directas sobre comunidades étnicas y en territorios que tradicionalmente son habitados por aquellos grupos. Por esa razón, según señaló la interviniente, no es clara la procedencia de estos mecanismos excepcionales en casos como el que ahora estudia la Corte sobre la emergencia en La Guajira. Debido a la falta de claridad sobre el uso de las facultades de emergencia en este tipo de situaciones, la experta precisó que era necesario garantizar la consulta previa y evitar escenarios de instrumentalización. Al respecto, la interviniente mencionó que en ocasiones las demandas son presentadas para, en principio, proteger los derechos de los indígenas, pero sin que ellos sean consultados. Por esa razón, la interviniente mencionó que debería aplicarse un test de proporcionalidad que permita verificar si, para el caso objeto de estudio, es indispensable realizar la consulta previa o si, por el contrario, la necesidad de superar las situaciones que se presentan en la región y las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran las comunidades indígenas demandan acciones inmediatas como la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica. La interviniente también manifestó que la aplicación del test debe tener en cuenta aspectos como la carencia de agua potable, la salud de las comunidades, el inminente riesgo del calentamiento global y el inicio del fenómeno de El Niño. Esos elementos, según la ciudadana, deben considerarse para evaluar la necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. Sumado a la revisión de esas circunstancias, la magistrada mencionó que el juicio de constitucionalidad debe tener en consideración que la implementación de los decretos de emergencia puede generar perjuicios irremediables a las comunidades que históricamente han sido vulneradas en la protección de sus derechos. |
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-383/23
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia, por las razones que paso a exponer:
Si bien comparto varios de los asuntos examinados en la parte considerativa de la Sentencia, relativos al estudio de los presupuestos que según la jurisprudencia debe cumplir un decreto de declaración de emergencia económica, social o ecológica, discrepo de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la decisión.
Comparto que en este caso se superaban los presupuestos fáctico, en sus tres juicios de realidad, identidad y sobreviniencia, así como el presupuesto valorativo. No obstante, discrepo sobre la conclusión mayoritaria relativa al no cumplimiento del presupuesto de suficiencia o necesidad, que a mi juicio se encontraba satisfecho, pero únicamente para enfrentar de manera urgente la situación de agravamiento de una problemática estructural por hechos sobrevinientes.
Así, dado que a mi parecer el presupuesto de necesidad solo se acreditaba respecto de las medidas urgentes para atender el agravamiento de las condiciones pre existentes, no era posible acudir a las facultades excepcionales para para tomar medidas estructurales y de largo plazo. Por lo tanto, aquellos apartes del decreto que permitían tomar medidas más allá de las urgentes para responder al agravamiento de las condiciones preexistentes no respetaban la Constitución.
Por lo anterior, estuve de acuerdo con el proyecto de sentencia presentado por la magistrada Natalia Ángel, derrotado en la Sala Plena, que en su parte resolutiva proponía una decisión de exequibilidad condicionada, que consideraba que la emergencia se ajustaba a la Carta pero únicamente para enfrentar en el corto plazo el agravamiento de la crisis humanitaria en el Departamento de La Guajira, y que declaraba la inexequibilidad de lo relacionado con la adopción de medidas estructurales y de largo plazo.
Ciertamente, como lo expresé en el debate surtido en la Sala Plena, comparto que el Gobierno Nacional tenía facultades ordinarias para responder a la situación estructural y al estado de cosas inconstitucional que se presentaba en La Guajira y que había sido reconocido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-302 de 2017, por violación de los derechos fundamentales a la salud, al agua y a la alimentación de los niños y niñas del pueblo wayuu. Comparto con la mayoría que el Gobierno tuvo el tiempo y la oportunidad de tramitar en el Congreso de la República las leyes que hicieran falta para enfrentar esta realidad. Así mismo, comparto que la Ley 1523 de 2012, por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, otorgaba responsabilidades y facultades a las autoridades administrativas para conocer, prevenir y manejar los riesgos derivados de las situaciones ambientales. Más aun cuando esta Ley señala que el presidente de la República es el conductor del Sistema Nacional de gestión del Riesgo de desastres, dada su responsabilidad constitucional de conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en todo el territorio nacional. Incluso el Fondo Adaptación, entidad pública adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, constituida como permanente por la Ley 1753 de 2015, mediante el cual se adoptó el Plan de desarrollo 2014-2018, permitía al Gobierno acopiar y disponer recursos económicos con estos propósitos, pues a este Fondo corresponde la facultad de ejecutar proyectos integrales de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático con un enfoque multisectorial y regional, que bien hubiera podido desarrollarse en La Guajira, mediante estas facultes ordinarias.
Sin embargo, las circunstancias excepcionales que configuraban el presupuesto fáctico, cuya verificación fue aceptada por la mayoría, agravaban de tal manera el riesgo de afectación de derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional, que a mi parecer el juicio de necesidad o suficiencia ameritaba una flexibilidad que permitiera proteger efectivamente a la población. La decisión de inexequibilidad diferida a un año adoptada por la mayoría, pero restringida a “la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua”, no permitió proteger otros derechos fundamentales en riesgo en su faceta inmediata y personal, como el derecho a la alimentación y la salud, estrechamente relacionados con la vida por su relación con la mortalidad infantil.
Por todo lo anterior, estimo que la fórmula de la exequibilidad condicionada propuesta por la magistrada Ángel, en el sentido de aceptar la emergencia solo para enfrentar a corto plazo el agravamiento de la crisis humanitaria de La Guajira, y al mismo tiempo declarar la inexequibilidad de lo relacionado con la adopción de medidas estructurales y de largo plazo, acompañada de la figura de la jurisprudencia anunciada hacia futuro, en el sentido de que en lo sucesivo la prevención y la atención del riesgo de desastres climáticos debe enfrentarse con las instituciones y facultades ordinarias previstas por el legislador para ello, resultaba más apropiada para proteger los derechos fundamentales en juego, a la par de rechazar la utilización de los poderes del estado de excepción para la superación de situaciones estructurales desatendidas por largo tiempo por las autoridades competentes.
De otro lado, la decisión de exequibilidad diferida del decreto declaratorio del estado de emergencia, y la consecuencial sobrevivencia por un año de los decretos de desarrollo relativos a “la amenaza de agravamiento de la crisis humanitaria por la menor disponibilidad de agua”, me resulta antitécnica y de dudoso fundamento constitucional. Ciertamente, los efectos de los decretos expedidos al amparo de la emergencia económica, social y ecológica, según el diseño constitucional, permanecen vigentes hasta la superación de la crisis, salvo los que establecen nuevos tributos o modifican los existentes, los cuales dejan de regir “al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. Lo cual tiene lógica puesto que por regla general mientras se mantenga la emergencia serán necesarias las medidas para combatirla. Por lo que el diferimiento de la inexequibilidad por un año parece no tener soporte constitucional ni fáctico alguno. En otras palabras, los decretos relativos a la necesidad de superar la crisis por la menor disponibilidad de agua eran urgentes para estos propósitos, lo que justificó que siguieran vigentes a pesar de la inexequibilidad decretada por la mayoría, por lo cual en mi sentir debían mantenerse vigentes hasta la superación de la situación de agravamiento de la crisis y no por el plazo de un año.
Lo anterior porque carece de toda lógica ponerles a los decretos de desarrollo relacionados con la crisis del agua un término de ultraactividad de un año, a pesar de su inexequibilidad, término que no consulta la necesidad de los mismos, pues la superación de la crisis por agravamiento de la falta de agua puede ocurrir antes o después del tal plazo. Bien puede sobrevenir, antes de ese término o después de él, una temporada de lluvias intensa que o bien haría innecesarias las medidas urgentes aún vigentes, o bien las misma harían falta por haber perdido vigencia antes de que pasara la crisis.
En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
"Compilación Juridica MINTIC"
ISSN [2745-2646]
Última actualización: 14 de junio de 2024 - (Diario Oficial No. 52.762 - 20 de mayo de 2024)
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