CIRCULAR 9 DE 2025

(mayo 21)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACION

De:	Procurador delegado con funciones mixtas para el seguimiento a los Recursos del Sistema General de Regalías.
Para:	Comisión rectora SGR, Órgano Colegiado de Administración y decisión de Ciencia, Tecnología e Innovación - OCAD CTel, Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Secretaría Técnica del OCAD CTel.
Asunto:	Planificación de la Inversión y Ejecución de Recursos Asignación SGR - CTel, Bienios 2023-2024 y 2025-2026.

La Procuraduría General de la Nación, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas en el artículo 277 de la Constitución Política de Colombia, tiene dentro de sus funciones vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos, velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas y, ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas.

A su vez, el artículo 24 del Decreto 262 de 2000, asigna a las procuradurías delegadas el control preventivo de la gestión administrativa y de la contratación pública que adelantan los organismos y las entidades públicas. Mediante Resolución 377 de 2022, la Procuraduría General de la Nación estableció las competencias y funciones de las procuradurías delegadas de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 262 de 2000^[1], atribuyendo a la Procuraduría Delegada con Funciones Mixtas para el Seguimiento a los Recursos del Sistema General de Regalías la función preventiva y de control de gestión.

Por su parte, la Ley 2056 del 30 de septiembre de 2020^[2] refrendó la labor coordinada de los controles administrativo, disciplinario y fiscal, con el fin de velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías - SGR. Es de anotar que persisten las preocupaciones expuestas por la Procuraduría General de la Nación en la Circular n.° 008 del 16 de octubre de 2024, en lo referente al retraso significativo en la ejecución de los recursos destinados a la CTel, advirtiendo que a la fecha no se ha aprobado ni un solo proyecto correspondiente al Plan Bienal de Convocatorias de la Asignación Ciencia, Tecnología e Innovación - ACTel del SGR, bienio 2023-2024.

Los numerales 1 al 5 del artículo 10 de la Ley 2056 de 2020, asignan al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación - MinCiencias el ejercicio de la Secretaría Técnica del Órgano Colegiado de Administración y Decisión de Ciencia, Tecnología e Innovación - OCAD CTel, así como las funciones de planeación, estructuración y administración de las convocatorias para la definición de los proyectos de inversión elegibles, el fortalecimiento de las capacidades regionales para la presentación de dichos proyectos y la prestación de asistencia técnica a los actores del Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación - SNCTel en el marco de las convocatorias antes enunciadas. A su vez el OCAD CTel, deberá aprobar los términos de referencia de las convocatorias y la viabilidad, priorización y aprobación de los proyectos de inversión.

A continuación, se abordan tres temas asociados a la planificación de la inversión y la ejecución de recursos de CTel: A) Disponibilidad presupuestal de regalías como fuente para aprobar y ejecutar iniciativas en CTel en el bienio 2025-2026; B) Análisis de la inversión SGR y los indicadores sectoriales; y C) Aspectos metodológicos del ciclo de proyectos de CTel.

A. INFORMACIÓN ACERCA DE LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL DE LA ASIGNACIÓN SGR - CTEI

Respecto a la fuente de financiación de CTel, la Ley 2279 del 2022 decretó el presupuesto SGR del bienio 2023-2024, asignando a este rubro alrededor de $3 billones de pesos m/cte. Posteriormente, la Ley 2441 del 2024 dispuso lo correspondiente para el bienio 2025-2026 presupuestando para CTel más de $2.55 billones de pesos m/cte.

Ahora bien, mediante el Decreto 0379 del 31 de marzo de 2025 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público^[3] estableció el cierre presupuestal del SGR para la vigencia 2023-2024. Allí la disponibilidad inicial para CTel fue de $4,34 billones de pesos m/cte distribuidos así:

Asignación SGR ACTel (Decreto 0379 de 2025)	Apropiación definitiva 2023 -2024	Giro 2023 -2024	Disponibilidad inicial 2025-2026
Asignación CTel - Convocatorias	$ 3.028.569.044.005	$ 226.968.830.791	$2.801.627.213.214
Asignación CTel - Convocatorias ambiente	$763.312.868.926	$76.179.809.158	$687.133.059.768
Asignación CTel - Convoc. 2021	$ 1.794.504.313.656	$ 1.011.996.395.618	$782.507.918.038
Asignación CTel - Convoc. ambiente 2021	$ 136.854.372.881	$60.633.018.581	$ 76.221.354.300
Asignación CTel - Total	$5.723.267.599.468	$1.375.778.054.148	$4.347.489.545.320

Fuente: Decreto 0379 de 2025

Lo anterior indica que esta asignación cuenta con aproximadamente $6,9 billones de pesos m/cte^[4]. Dicha cifra incluye la disponibilidad inicial del cierre bienio 2023- 2024 ($4,34 billones m/cte) más el total presupuestado del bienio 2025 - 2026 ($2,55 billones m/cte).

B. INVERSIÓN SGR CTEI Y ANÁLISIS DE INDICADORES SECTORIALES

A partir del análisis de las cifras sectoriales presentadas por el Observatorio de Ciencia Tecnología e Innovación y el DNP con corte a 2022, los datos de asignaciones tomados del SICODIS SGR (ver anexo) y la información consignada en los Decretos de cierre presupuestal SGR, se identifican las siguientes observaciones:

1. La inversión en CTel en Colombia, como porcentaje del PIB ha sido sostenida entre 2013 y 2022, siendo en 2021 el gasto más alto, equivalente al 1,04% del PIB. En Investigación y Desarrollo l+D se observa una participación marginal alrededor del 0,3% del PIB. El CONPES 4069 de 2021 establece a 2030, invertir al menos el 1%del PIB en l+D.

2. La inversión SGR en l+D ha incrementado su participación, pasando de 1,69% en 2013 a 16,3% en 2022. Como fuente asignada a CTel, pasó de aportar 0,93% a 6,86% en el mismo periodo^[5]. Al respecto, el artículo 23 de la Ley 2441 de 2024 de Presupuesto SGR bienio 2025-2026, obliga a asignar al menos el 50% de los recursos CTel para l+D.

3. Sobre la recomposición de fuentes de financiamiento en el sector, se evidencia que las iniciativas en CTel que eran apalancadas con recursos públicos (incluyendo regalías con asignación específica desde 2012) ahora son costeadas por privados. Las Actividades en Ciencia, Tecnología e Innovación (ACTI) en 2013 se financiaban así: 55,4% con aportes públicos, 42,4% privados y 2,1% internacionales. Para 2022, la fuente principal fue el recurso privado con 50,5%, público con 47,6% y el internacional, sostenido este último con alrededor del 2%. Esta disminución de la inversión pública refleja que la asignación SGR no ha sumado recursos adicionales, sino que ha desincentivado otras fuentes públicas destinadas al sector.

4. El índice Departamental de Innovación de Colombia (IDIC), como referente de medición de la CTel, cayó 5 puntos en el promedio nacional (34,5 en 2015 a 29,1 en 2022), mostrando rezagos y brechas en los criterios de insumos y resultados entre los departamentos. Al analizar la relación IDIC vs inversión de recursos SGR CTel, entre 2012 y 2024 –sin que implique una causalidad directa–, se identifican divergencias territoriales como las que a continuación se ejemplifican:

Inicialmente, Bogotá y Cundinamarca comparten el primer lugar con puntaje IDIC de 75,9 superando ampliamente el promedio nacional. Pese a su liderazgo en innovación, concentran solo el 3,2% y 6,1% de los recursos SGR CTel totales asignados respectivamente, sugiriendo que su alto desempeño se sustenta más en capacidades institucionales y de capital humano que en el porcentaje de financiación del SGR recibido.

En contraste se encuentra Antioquia, que con un IDIC de 63 puntos lidera la inversión SGR en CTel ($564,1 mil millones) y destina el 59% de estos recursos a investigación y desarrollo, indicando fortalezas en la gestión de recursos para el sector.

Otro caso para mencionar es el de Córdoba, que ocupa la posición 22 en el ranking IDIC con desempeño medio bajo, siendo segundo en inversión SGR CTel ($460,8 mil millones), con un 50% para l+D, inversión que no se traduce en mejorías significativas en sus indicadores.

Finalmente se señala que departamentos como Guainía, Vaupés y Vichada ocupan las últimas posiciones en inversión de recursos SGR CTel, con aprobaciones entre $36,4 y $101,4 mil millones con un bajo desempeño IDIC que no alcanza los 14,5 sobre 100 puntos posibles.

5. Durante el bienio 2023-2024, se aprobaron $170 mil millones representados en 30 proyectos con cargo a saldos de bienios anteriores (Base Gesproy 16 de diciembre de 2024). Del presupuesto de esa vigencia por $2,9 billones, aún no se han aprobado proyectos, situación que se agrava para el bienio 2025-2026, en donde solo se ha avanzado en la identificación de demandas territoriales. Como antecedente del comportamiento de esta fuente, se referencia como hito relevante que, del presupuesto asignado para 2012-2016, con corte a 31 de diciembre de 2016, había un saldo de $2,2 billones, de los cuales se trasladaron $1,3 billones al conformado OCAD PAZ (Decreto-Ley 1634 de 2017).

Se concluye que el sector requiere gestionar inversiones efectivas con cargo a la fuente SGR CTel, que apunten a mejorar los resultados en el IDIC y atiendan las disparidades territoriales en términos de desarrollo y capacidades. También se destaca que desde el 2012 hay departamentos con una mayor concentración de recursos del sector, lo cual puede incidir en una baja inversión de recursos en departamentos que requieren incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación que promueva en igualdad de condiciones el desarrollo empresarial, la competitividad y crecimiento sostenible.

C. ASPECTOS METODOLÓGICOS DEL CICLO DE PROYECTOS DE CTEI

En concordancia con el análisis realizado a las etapas del ciclo de la inversión SGR CTel, tomando como insumo la información publicada por MinCiencias, respecto a las convocatorias y sus resultados, la información reportada en el sistema Gesproy^[6], así como las infografías orientadoras difundidas por el DNP, se advierte la ausencia de una metodología que articule el ciclo del proyecto de CTel, sus etapas, actores intervinientes y tiempos estimados, además de otras situaciones que reducen la eficiencia en este como las siguientes:

1. La identificación de las demandas territoriales y la subsiguiente elaboración del Plan Bienal de Convocatorias, se desarrollan en un plazo promedio de 2 a 6 meses, liderados por MinCiencias. Estas etapas podrían evidenciar falta de articulación entre los instrumentos de planificación sectorial CTel, y carencia de una línea base clara, duplicidad en los esfuerzos para los actores del SNCTel, además de la imposibilidad de determinar la necesidad que se pretende atender, su potencial transformación y las limitaciones en la cuantificación de aportes a metas sectoriales y territoriales.

Sobre el particular, se referencia que la Procuraduría adelantó acompañamiento presencial a 17 ^[7] de los 33 talleres de demandas territoriales convocados y solicitó información mediante el oficio DR-P-0105 del 13 de febrero de 2025.

2. La formulación de proyectos, presentación y evaluación en la convocatoria se configuran como uno de los periodos más extensos, con una duración estimada entre 3 y 8 meses (incluidas las adendas presentadas). La complejidad de los requisitos exigidos, la disparidad en las capacidades de formulación entre regiones y la falta de articulación constituyen una barrera que frecuentemente retrasa el proceso.

En relación con este en particular, se advierten las dificultades acaecidas en el proceso de evaluación de la Convocatoria n.° 34 ^[8], objeto de acciones de tutela, que si bien fueron declaradas improcedentes en primera instancia, evidenciaron al unísono la inconformidad de los participantes en los siguientes aspectos: i) La respuesta oportuna de correos electrónicos de los postulados mediante los cuales requerían información sobre los procesos de evaluación de las propuestas; ii) La dificultad para acceder a las plataformas electrónicas dispuestas para el cargue de información; ¡ii) La especificidad, garantías y cumplimiento en lo establecido en los términos de referencia de la convocatoria, en particular lo que respecta a la evaluación y subsanación de las propuestas de proyectos elegibles; y iv) La subjetividad de los evaluadores en los procesos de evaluación de estos.

Caso similar ocurre con la convocatoria n.° 37 ^[9], que presenta ajustes entre otros factores por 244 peticiones realizadas por parte de los interesados, de las cuales 33 corresponden a solicitud de ampliación del plazo de cierre de la convocatoria, conllevando a modificar el cronograma, con nueva fecha de cierre 30 de mayo de 2025. Igualmente, lo sucedido con la convocatoria n.° 4º^[10], que mediante Auto n.° 2025-00060 del Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Sincelejo solicita la suspensión temporal de la convocatoria en comento y admite la tutela interpuesta por la Universidad de Sucre, quien alude vulneración del debido proceso por parte de Minciencias.

3. La aprobación final de proyectos por parte del OCAD CTel y el cumplimiento de requisitos previos a la ejecución son procesos que pueden tomar alrededor de 8 meses (incluso hasta 1 año), donde participan diversos actores institucionales. Dichas gestiones ante el OCAD, los trámites requeridos para iniciar la ejecución del proyecto, aunado a los tiempos anteriormente definidos, incrementan la probabilidad de materialización de riesgos, asociados a cambios en los precios y cantidades establecidas en la formulación por demoras en los procesos de contratación.

4. La ejecución de los proyectos es el periodo más prolongado, con una duración promedio estimada de 45,5 meses en su programación. Los ajustes y limitaciones en la capacidad operativa de las entidades responsables son los problemas más recurrentes que afectan el cumplimiento de los plazos y metas establecidos. Se destaca que el tiempo promedio en la programación de los proyectos contratados en ejecución es de 54 meses, donde un 64% fueron aprobados antes de 2021.

En síntesis, se considera que el proceso metodológico implementado para la aprobación y ejecución del recurso presenta tiempos extensos entre una y otra etapa, desde el establecimiento de las demandas territoriales hasta la aprobación por parte del OCAD CTel, estimándose un promedio de 2 años. Posterior a este periodo, entre el cumplimiento de requisitos para ejecución y la finalización del proyecto pueden pasar en promedio 5 años, es decir, que el horizonte de una iniciativa de CTel financiada con recursos del SGR, puede ser de 7 años, lo cual indica que los beneficios de esta inversión serán percibidos después de ese tiempo, incidiendo en el desempeño de los indicadores sectoriales.

Se concluye también que es necesario garantizar la oportuna y correcta evaluación, verificación de requisitos habilitantes, selección y aprobación de los proyectos presentados en el marco de las Convocatorias de la asignación CTel, para lo cual es acertado definir los términos de referencia claros y específicos; cumplir a cabalidad los cronogramas inicialmente establecidos y contar con el personal idóneo y las herramientas tecnológicas suficientes para atender los procesos de evaluación y aprobación de proyectos en términos de oportunidad, transparencia y confidencialidad de la información.

En virtud de las anteriores consideraciones, esta Procuraduría Delegada dispone:

PRIMERO: EXHORTAR al Ministerio de Ciencia y Tecnología^[11], a la Secretaria Técnica del OCAD CTel^[12], al Departamento Nacional de Planeación, así como con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones^[13], al cumplimiento de lo dispuesto en la Circular n.° 008 del 16 de 2024.

SEGUNDO: EXHORTAR a la Comisión Rectora del SGR^[14] a reorientar la política y lineamientos metodológicos para la planeación y aprobación de las inversiones para la asignación CTel, con el fin de optimizar los tiempos y competencias de los actores involucrados, incentivando la reducción de brechas en el acceso al recurso y las capacidades de las regiones, el fortalecimiento institucional, la asistencia técnica especializada y mecanismos de seguimiento más rigurosos.

TERCERO: ADVERTIR al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, sobre la importancia no solo del involucramiento de los actores del SNCTel, sino de su participación activa y relevante en el establecimiento de las demandas territoriales como ejercicio de planeación sectorial, articulado con los planes de desarrollo territorial y demás instrumentos de planificación, contribuyendo al logro de las metas plasmadas en el CONPES 4069 de 2021, el fomento a la inversión en l+D del 50% (artículo 23 Ley 2441 de 2024) y la concurrencia de fuentes de financiación.

CUARTO: ADVERTIR al Ministerio de Ciencia y Tecnología, a la Secretaria Técnica del OCAD CTel, que de conformidad con las funciones asignadas en la Ley 2056 de 2020, el Decreto 1821 de 2020, Ley 2162 de 2021, y el Decreto 1449 de 2022, se establezca un diagnóstico por departamento, incluido Bogotá, que permita conocer el avance, condiciones y necesidades en el sector CTel, y su articulación con las demandas territoriales.

QUINTO: EXHORTAR al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Educación Nacional, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las telecomunicaciones y a la Secretaría Técnica del OCAD CTel a garantizar que las convocatorias sean inclusivas y reduzcan las brechas en el acceso al recurso en concordancia con las capacidades institucionales en términos de CTel en los territorios.

SEXTO: EXHORTAR al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación como rector de la Política CTel a implementar un procedimiento más ágil y efectivo hasta la aprobación de los proyectos, así como diseñar y ejecutar una estrategia diferenciada de fortalecimiento de capacidades regionales en la formulación, estructuración y presentación de proyectos consistentes con las dinámicas territoriales y su desempeño IDIC, cumpliendo los cronogramas para reducir la materialización de riesgos en la etapa de ejecución, como también, establecer términos de referencia claros y específicos, contar con el personal idóneo y las herramientas tecnológicas suficientes para atender los procesos de evaluación y aprobación de proyectos, que garanticen la oportunidad, transparencia y confidencialidad de la información.

SÉPTIMO: ADVERTIR que esta Procuraduría Delegada no coacciona ni coadministra, simplemente, en ejercicio de su función preventiva, actúa como articuladora extendiendo recomendaciones y llamados al cumplimiento normativo legal vigente en las materias objeto de actuación.

JHON HARVEY PINZON NAVARRETE

Procurador Delegado para la Gestión y la Gobernaza Territorial (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

2. Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías

3. «Por el cual se cierra el presupuesto de la vigencia 2023-2024 del Sistema General de Regalías (SGR) y se adiciona el presupuesto de la vigencia 2025-2026 incorporando la Disponibilidad Inicial del bienio 2025-2026 y otros ingresos del sistema establecidos en la Ley 2441 de 2024, Artículo 4»

4. Seis billones novecientos un mil millones ciento cinco mil millones setecientos ochenta y ocho mil ciento catorce ($6.901.105.788.114)

5. Informe de indicadores Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología (OCyT) 2023

6. Base Proyectos del 16 de diciembre de 2024, en vigencia de la Ley 2056 de 2020

7. Espacios programados en Santander, Risaralda, Tolima, Quindío, Valle del Cauca, Córdoba, Cesar, La Guajira, Meta, Boyacá, Atlántico, Magdalena, Bolívar, Huila, Cundinamarca, Antioquia y Bogotá

8. Denominada «Convocatoria de la asignación para ciencia, tecnología e innovación ambiental para el ordenamiento alrededor del agua, la justicia ambiental y la transformación productiva para la resolución de desafíos ambientales y desarrollo sostenible del país.»

9. Denominada «Convocatoria de la asignación para la ciencia, tecnología e innovación del sistema general de regalías para la conformación de un listado de macroproyectos nacionales elegibles para contribuirá la creación de conocimiento, desarrollo de tecnología e investigación sobre el clima, los recursos hídricos, el aire, los suelos y la capa vegetal en el territorio nacional.»

10. Denominada «Convocatoria de la asignación para la ciencia, tecnología e innovación del sistema general de regalías para la conformación de un listado de proyectos orientados al desarrollo de ecosistemas de investigación e innovación para la transición energética justa, en el marco del reto 3 del plan bienal de convocatorias 2023 - 2024 "asegurar la generación, acceso y uso de energías sostenibles para todos''.»

11. Artículo 10, Ley 2056 de 2020.

12. Artículo 1.2.3.4.7., Decreto 1821 de 2020.

13. Artículo 53, y S.S. Ley 2056 de 2020.

14. Articulo 4 y S.S., Ley 2056 de 2020