REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA
SUBSECCIÓN “A”
Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026)
MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE: 25000-23-37-000-2023-00502-00
DEMANDANTE: CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES
DEMANDADA: NACIÓN – MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE
LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES –
MINTIC
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: COBRO COACTIVO
SENTENCIA
El CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra de la NACIÓN – MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES – MINTIC,
con el ánimo de obtener la nulidad de actos administrativos que fueron proferidos al interior del proceso de cobro coactivo No. 04-2022, estos son: (i) Auto No 8 del 16 de diciembre de 2022, por medio del cual se libró mandamiento de pago; (ii) Resolución No. 612 del 8 de marzo de 2023, por medio de la cual se resolvieron unas excepciones; (iii) Resolución No. 922 del 17 de abril de 2023, mediante la cual se resolvió recurso de reposición y se ordenó seguir con la ejecución del crédito;
(iv) Resolución No. 1035 del 8 de mayo de 2023, por la cual se liquidó el crédito y se decretó el embargo de sumas de dinero pendientes de pago; (v) Resolución No. 1181 del 26 de mayo de 2023, a través de la cual se aclaró la liquidación del crédito; y (vi) Resolución No. 1310 del 15 de junio de 2023, mediante la cual se resolvieron objeciones a la liquidación del crédito y se aprueba la liquidación del crédito contenida en la Resolución 1035 de 8 de mayo de 2023.
- ANTECEDENTES
- LA DEMANDA
- Pretensiones de condena.
En la demanda se formulan las siguientes,
PRETENSIONES
“1. Pretensiones declarativas.
PRIMERA: Que, SE DECLARE la NULIDAD de los siguientes Actos Administrativos proferidos por el MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES en contra del
CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y sus integrantes, dentro del Procedimiento de Cobro Coactivo iniciada por este, identificado con el EXPEDIENTE No. 04 DE 2022 cuya apertura se surtió mediante Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”:
Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”.
Resolución No. 612 del ocho (08) de marzo de dos mil veintitrés (2023) “POR LA CUAL SE RESUELVEN UNAS EXCEPCIONES DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO No. 04-2022”;
Resolución No. 922 del diecisiete (17) de abril de dos mil veintitrés (2023); “POR LA CUAL SE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN Y SE ORDENA SEGUIR ADELANTE LA EJECUCCIÓN DEL CRÉDITO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO No. 04-2022”;
Resolución No. 1035 del ocho (08) de mayo de dos mil veintitrés (2023) “POR LA CUAL SE LIQUIDA EL CRÉDITO Y SE DECRETA EL EMBARGO DE SUMAS DE DINERO PENDIENTES DE PAGO POR PARTE DE MINTIC, DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO No. 04-2022”;
Resolución No. 1181 del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) “POR LA CUAL SE ACLARA LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO No. 04-2021”;
Resolución No. 1310 del quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) “POR LA CUAL SE RESUELVEN OBJECIONES A LA LIQUIDACIÓN DEL CRÉDITO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO No. 04-2022”.
Lo anterior, por haberse configurado las causales de nulidad previstas en el Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, alegadas por la convocante o las que este despacho encuentra probadas y/o configuradas.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como
PROBADA, la excepción de mérito contra el MANDAMIENTO DE PAGO - Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”, relativa a la FALTA
DE TÍTULO EJECUTIVO prevista en el Numeral 7º del Artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, por las razones expuestas en el presente escrito o aquellas que encuentre demostradas y acreditadas, este despacho.
TERCERA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como PROBADA, la excepción de mérito contra el MANDAMIENTO DE PAGO - Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”, relativa a la INCOMPETENCIA DEL FUNCIONARIO QUE PROFIRIÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE SIRVE DE BASE PARA LA EJECUCIÓN O
PRESTA MÉRITO EJECUTIVO, prevista en el Numeral 7º del Artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, por las razones expuestas en el presente escrito o aquellas que encuentre demostradas y acreditadas, este despacho.
CUARTA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como PROBADA, la excepción de mérito contra el MANDAMIENTO DE PAGO - Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”, relativa a LA INTERPOSICIÓN DE DEMANDAS DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO prevista en el Numeral 5º del Artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, por las razones expuestas en el presente escrito o aquellas que encuentre demostradas y acreditadas, este despacho.
QUINTA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como PROBADA, la excepción de mérito contra el MANDAMIENTO DE PAGO - Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”, relativa al PAGO
EFECTIVO prevista en el Numeral 1º del Artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, por las razones expuestas en el presente escrito, o aquellas que encuentre demostradas y acreditadas este despacho.
SEXTA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO como PROBADA, la
excepción de mérito contra el MANDAMIENTO DE PAGO - Auto No. 08 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) “POR MEDIO DEL CUAL SE LIBRA MANDAMIENTO DE PAGO DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO 04-2022”, relativa la INDEBIDA TASACIÓN DEL MONTO DE LA DEUDA. Prevista en el
Numeral 2º del Parágrafo Único del Artículo 831 del Estatuto Tributario Nacional, por las razones expuestas en el presente escrito, o aquellas que encuentre demostradas y acreditadas este despacho.
SÉPTIMA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que el
CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y cada una de sus empresas miembro, no tiene obligación alguna relativa al pago de los valores señalados en los actos administrativos acusados, proferidos por el MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES en
contra del CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y sus integrantes, dentro del Procedimiento de Cobro Coactivo iniciada por este, identificado con el EXPEDIENTE No. 04 DE 2022, esto es, a título de la cláusula penal pecuniaria declarada como efectiva mediante las RESOLUCIONES No. 02238 del
veintinueve (29) de junio del año dos mil veintidós (2022) y No. 02862 del nueve
(09) de agosto del año dos mil veintidós (2022) proferidos por la misma entidad.
OCTAVA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones SE DECLARE a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que el
CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y cada una de sus empresas miembro, no adeuda ninguna de las sumas cobradas o ejecutadas por el MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES en contra del CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y
sus integrantes, dentro del Procedimiento de Cobro Coactivo iniciada por este, identificado con el EXPEDIENTE No. 04 DE 2022, previstas e identificadas en los Actos Administrativos demandados.
PRIMERA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, SE CONDENE Y ORDENE al MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES una vez DECLARADOS
NULOS los Actos Administrativos identificados, a ORDENAR EL LEVANTAMIENTO Y CANCELACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
que se hayan ordenado en el Proceso de Cobro Coactivo No. 04 de 2022, en contra del CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y sus empresas miembros, con ocasión a las resoluciones antes referenciadas.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, SE CONDENE Y ORDENE al MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES una vez DECLARADOS
NULOS los Actos Administrativos identificados, a RETROTRAER los efectos patrimoniales que hayan afectado o lleguen a afectar al CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y sus empresas miembros, con ocasión a las resoluciones antes referenciadas. Esto es, de llegarse a ese evento, se desista del cobro, a título de CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA fijada en las Resoluciones en cita, por valor de TRES MIL OCHOCIENTOS NOVENTA MILLONES NOVECIENTOS DIECISÉIS MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO PESOS CON VEINTE CENTAVOS M/CTE ($3.890.916.654.20).
TERCERA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y condenas, en caso de efectuarse pagos en el transcurso del presente trámite o en el evento en que se compense el valor de la cláusula penal o de cualquier suma dentro del PROCESO DE COBRO COACTIVO No. 04 DE 2022 al
CONSORCIO PE 2020 C DIGITALES y sus empresas miembro, con los valores que por servicios prestados al FONDO ÚNICO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES debe la misma en el marco del Contrato de Interventoría No. 1045 – En Liquidación, SE CONDENE Y ORDENE al MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, a que tales VALORES SEAN
REEMBOLSADOS a quien corresponda, junto con el pago de los intereses, rendimientos financieros y/o indexaciones a que haya lugar.
CUARTA: Que SE CONDENE en COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO a
la entidad convocada, si a ello hubiere lugar.
QUINTA: Que SE CONDENE y ORDENE al MINISTERIO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES a
cumplir la sentencia que para dichos efectos profiera este despacho, en los términos del Artículo 192 y siguientes del CPACA.
HECHOS
Con la demanda y su reforma la parte actora mencionó hechos relacionados con el título ejecutivo, el proceso de cobro coactivo surtido en vía administrativa y la procedencia de la compensación de saldos, los cuales se sintetizan así:
Informa que el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones adelantó el Concurso de Méritos FTIC-CM-044 de 2020 con el fin de seleccionar la oferta más favorable para contratar la interventoría integral del Proyecto Centros Digitales, abarcando el seguimiento y verificación de obligaciones técnicas, jurídicas, financieras y administrativas; precisando que como resultado del proceso, fue seleccionada la propuesta del Consorcio PE 2020 C Digitales, con quien se suscribió el Contrato de Interventoría No. 1045 de 2020, una vez cumplidos los requisitos legales y contractuales, incluida la aprobación de la Garantía Única de Cumplimiento expedida por Seguros del Estado S.A.
Refiere que el contrato se celebró por $19.678.462.248, suma que incluyó IVA, costos directos e indirectos, personal, administración, visitas, y todos los tributos derivados de su celebración, ejecución y liquidación, que el plazo de ejecución se fijó hasta el 31 de julio de 2022, iniciando a partir del Acta de Inicio del 29 de diciembre de 2020, y una vez cumplidos los requisitos de perfeccionamiento y ejecución.
Describe que, en junio de 2021, el Supervisor del Contrato 1045 de 2020 reportó presuntos incumplimientos del Consorcio PE 2020 C Digitales en la validación de requisitos para aprobar órdenes de pago del Contrato 1043 de 2020. Destacando que el MINTIC citó a audiencia bajo el artículo 86 de la Ley 1474, ampliando los cargos y modificando el informe inicial, incluso cambiando al supervisor la noche previa a la diligencia.
Advierte que tras suspensión por tutela, la audiencia se desarrolló entre agosto de 2021 y febrero de 2022, con descargos y práctica de pruebas, y que el 29 de junio de 2022, MINTIC expidió la Resolución 02238, imponiendo sanción, frente a lo cual el Consorcio y Seguros del Estado interpusieron recurso de reposición, siendo resuelto desfavorablemente mediante Resolución 02862 del 9 de agosto de 2022, quedando ejecutoriada la decisión el 10 de agosto de 2022 y publicada en SECOP II el 18 de agosto de 2022.
Manifiesta que tras la ejecutoria de la Resolución 02238 de 2022, el MINTIC expidió comunicado del 19 de agosto de 2022, mediante el cual inició el cobro persuasivo de la cláusula penal al Consorcio PE 2020 C Digitales, pese a que dicho cobro desconocía el contrato de interventoría, la misma resolución sancionatoria y la existencia de saldos a favor del Consorcio certificados por el Supervisor.
Expresa que al no acceder la entidad a la compensación ni a la liquidación bilateral del contrato, en enero de 2023 se notificó mandamiento de pago dentro del Proceso de Cobro Coactivo 04?2022. Precisando que la aseguradora Seguros del Estado
S.A. informó sobre el pago de la cláusula penal, lo que fue comunicado el 30 de diciembre de 2022.
Sostiene que el Consorcio presentó excepciones el 9 de febrero de 2023, pero MINTIC las rechazó por supuesta extemporaneidad mediante Resolución 612 del 8 de marzo de 2023, notificada irregularmente al representante legal y no al apoderado, y el recurso de reposición fue negado mediante Resolución 922 del 17 de abril de 2023.
Alega que posteriormente el MINTIC profirió la Resolución 1035 del 8 de mayo de 2023, aceptando el pago de la cláusula penal y liquidando un remanente. El Consorcio objetó la liquidación, pero la entidad expidió la Resolución 181 del 26 de mayo de 2023, modificando la anterior y exigiendo una liquidación alternativa, la cual fue presentada el 1º de junio de 2023, sin embargo, el MINTIC ignoró dicha liquidación alternativa y, mediante Resolución 1310 del 15 de junio de 2023, confirmó el remanente por $224.459.142,32, reiteró la aceptación del pago de la cláusula penal por $3.890.916.654,20, y ordenó embargos sobre los saldos a favor del Consorcio.
Comenta que el 26 de agosto de 2022, el Consorcio PE2020 C Digitales respondió al cobro persuasivo derivado de las resoluciones sancionatorias, señalando que, conforme al parágrafo 1º del artículo 3 de la Resolución 02238 de 2022 y a la cláusula décima del Contrato 1045 de 2020, el MINTIC debía compensar la cláusula penal con los saldos a favor del interventor, los cuales ascendían a
$5.442.695.755,99, suficientes para cubrir la sanción de $3.890.916.654,20.
Expresa que la Supervisión del contrato confirmó el 21 de octubre de 2022 que los pagos 7 y 8 cumplían requisitos y podían cubrir total o parcialmente la sanción, lo que hacía improcedente iniciar cobro coactivo. Pese a ello, el MINTIC omitió aplicar la compensación, inició el proceso coactivo y además retardó la liquidación del contrato, incluso cuando el informe final fue aprobado el 25 de diciembre de 2022. Circunstancias que afirma evidencian una actuación arbitraria orientada a impedir la compensación pactada contractualmente.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN
De la demanda se puede extraer como normas violadas:
Artículo 29 de la Constitución Política.
Artículos 563, 565, 566 y 826 del ET.
- Artículos 67, 72, 77, 98, 99 de la Ley 1437 de 2011.
Artículo 1542 del Código Civil.
En síntesis, sustentó así el concepto de violación:
De la nulidad de los actos administrativos demandados por haber sido proferidos con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa – Violación al derecho fundamental al debido proceso y contradicción.
Expresa que la Resolución 612 del 8 de marzo de 2023 vulneró el debido proceso, la defensa y la contradicción del Consorcio, al declarar extemporáneas las excepciones de mérito sin garantizar una notificación válida. Esta irregularidad impidió que las excepciones previstas en el artículo 831 del ET, debidamente sustentadas, fueran estudiadas.
Refiere que el artículo 830 del ET otorga 15 días hábiles desde la notificación del mandamiento de pago para presentar excepciones, siendo esta la única oportunidad procesal del ejecutado. Precisando que, al someter el cobro coactivo al Estatuto Tributario, el MINTIC debía aplicar también el régimen de notificaciones del artículo 826, lo cual afecta directamente el cómputo del término.
Alega que el propio Mandamiento de Pago sometió la notificación a los artículos 565 y 566?1 del ET. Bajo estas reglas, la entidad debía notificar primero personalmente mediante citación enviada al correo electrónico registrado del representante legal, lo cual sí realizó. Al no concurrir el ejecutado, debía proceder a la notificación por correo, preferiblemente al mismo correo electrónico utilizado de manera constante, conforme al parágrafo 4º del artículo 565 y a los principios de buena fe y actos propios.
Sostiene que, pese a ello, la entidad cambió de criterio y consideró válida una notificación por correo certificado, alterando el punto de partida del término para excepciones. Esta actuación desconoció su propio proceder previo y vulneró el debido proceso, pues las excepciones presentadas el 9 de febrero de 2023 sí fueron oportunas conforme al régimen de notificación aplicable.
Comenta que el mandamiento de pago fue notificado electrónicamente el 12 de enero de 2023, conforme a los artículos 565 y 566?1 del ET, normas expresamente adoptadas por la propia entidad en el resuelve del Auto 08 de 2022. Bajo este régimen, la notificación electrónica surte efectos en la fecha de recibo, pero los términos para responder solo comienzan a correr cinco días hábiles después, y el ejecutado dispone no de 15, sino de 20 días hábiles (15 del artículo 830 + 5 del artículo 566?1).
Considera que así, el término inició el 19 de enero de 2023 y vencía el 9 de febrero de 2023, fecha en la cual el apoderado presentó las excepciones, por lo que estas fueron oportunas. La entidad, sin embargo, desconoció la notificación electrónica que ella misma practicó y tomó como válida una notificación por correo certificado,
contrariando el artículo 565 del ET, el principio de buena fe y la teoría de los actos propios, circunstancia que igualmente configuró una violación del debido proceso, defensa y contradicción, y vicia de nulidad la decisión que declaró extemporáneas las excepciones.
Expone que, desde el inicio del proceso de cobro coactivo, el propio Mandamiento de Pago indicó que el trámite se regiría por el Estatuto Tributario, conforme al artículo 101 del CPACA. Sin embargo, el MINTIC alteró unilateralmente el fundamento normativo aplicable al resolver las excepciones mediante la Resolución 612 de 2023, afirmando que los recursos y actuaciones se regían por el Manual de Cobro Persuasivo y Coactivo del MINTIC, un instrumento no notificado, no publicado y que solo estuvo disponible después de haberse proferido y notificado el mandamiento de pago, así como después de haberse presentado las excepciones y el recurso de reposición.
Agrega que dicho cambio sorpresivo y retroactivo del marco normativo constituye una violación del debido proceso, pues modificó las reglas aplicables al ejecutado sin publicidad previa, contrariando los principios de legalidad, publicidad, confianza legítima y seguridad jurídica. En consecuencia, la decisión que declaró extemporáneas las excepciones se encuentra viciada, al haberse aplicado un régimen inexistente al momento de la actuación procesal del Consorcio.
Señala que la Resolución 1035 del 8 de mayo de 2023 otorgó al Consorcio la posibilidad de controvertir la liquidación del crédito, destacando que tanto la Resolución 1035 como su modificación unilateral mediante la Resolución 1181 del 26 de mayo de 2023 advirtieron que, si el ejecutado no presentaba una liquidación alternativa bajo las reglas del CGP, la objeción no sería tenida en cuenta.
Manifiesta que el Consorcio, sí presentó oportunamente las liquidaciones alternativas el 1º de junio de 2023. A pesar de ello, el MINTIC ignoró completamente dichas liquidaciones y profirió la Resolución 1310 del 15 de junio de 2023, en la cual adoptó la liquidación final del crédito sin estudiar las objeciones del ejecutado, circunstancia que considera constituye vulneración del debido proceso.
Indica que desde la presentación de las excepciones de mérito el 9 de febrero de 2023, el apoderado del Consorcio señaló de manera exclusiva y excluyente el canal oficial de notificaciones, anexando el poder que lo facultaba, conforme al artículo 77 del CGP, para recibir todas las comunicaciones del proceso en nombre del Consorcio y de cada una de sus sociedades integrantes. Esta información fue reiterada nuevamente en el recurso de reposición.
Resalta que, pese a ello, el MINTIC ignoró el canal de notificación del apoderado y continuó remitiendo todas las resoluciones únicamente al correo registrado en el
RUP y el RUT del Consorcio y al de su representante. Esta conducta vulneró la garantía constitucional de la correcta notificación, así como los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción y audiencia y el parágrafo 2° del artículo 565 del Estatuto Tributario.
Nulidad de los actos administrativos demandados por haber sido proferidos mediante falsa motivación.
Destaca que la obligación derivada de las resoluciones que declararon el supuesto incumplimiento y ordenaron la efectividad de la cláusula penal, con base en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, no era clara, ni expresa, ni exigible.
Considera que la obligación contenida en las Resoluciones Nos. 02238 y 02862 del
(29) de junio y (09) de agosto de 2022, títulos ejecutivos del Proceso de Cobro Coactivo No. 04 de 2022, no es clara, toda vez que no está debidamente determinado quién es el acreedor y quién es el deudor.
Alega que el Mandamiento de Pago identifica como acreedor al FONDO ÚNICO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES (FUTIC), bajo
el entendido de que fue la entidad contratante del Contrato de Interventoría 1045 de 2020. Sin embargo, las resoluciones que declararon el supuesto incumplimiento y ordenaron la efectividad de la cláusula penal, Resoluciones 02238 y 02862 de 2022, no fueron proferidas por el FUTIC, sino por el MINTIC, autoridad distinta y autónoma, lo que demuestra discrepancia que genera una indeterminación sobre quién ostenta realmente la calidad de acreedor.
Comenta que, si el acreedor fuera el FUTIC, entonces debió ser ella quien profiriera los actos administrativos que constituyen el supuesto título ejecutivo, pues la cláusula penal deriva del vínculo contractual. Pero si el acreedor fuera el MINTIC, entonces no existe fuente contractual que lo legitime para exigir la cláusula penal, ni para librar mandamiento de pago a favor de un tercero (FUTIC). En ambos escenarios, el acto administrativo no determina con claridad a favor de quién se debe pagar la obligación.
Considera que la indeterminación vulnera los artículos 822 y siguientes del Estatuto Tributario y los requisitos del artículo 98 del CPACA, pues un título ejecutivo debe identificar de manera precisa al acreedor y al deudor. Al no hacerlo, la obligación no es clara, ni expresa, ni exigible, y por tanto no presta mérito ejecutivo, lo que invalida la apertura y continuación del Proceso de Cobro Coactivo No. 04 de 2022.
Agrega que la Resolución 02238 de 2022 presenta errores en la identificación de los sujetos pasivos de la obligación, pues le atribuye equivocadamente la representación legal tanto del Consorcio PE2020 C Digitales como de sus sociedades integrantes. Precisando que el acto desconoce: (i) El Otrosí No. 01 del
acuerdo consorcial (27 de julio de 2021), notificado oportunamente al FUTIC, que designó a Eliecer Armando Mora Acosta como nuevo representante legal del Consorcio; (ii) La información vigente en los certificados de existencia y representación legal de Eurocontrol S.A. Sucursal Colombia, atribuyendo la representación a Sandra Carolina Cardozo; y (iii) La denominación y representación actual de PMO Consultoría S.A.S. BIC, identificándola equivocadamente como PMO Solycom S.A.S. y señalando como representante a Paola Andrea Izquierdo, pese a que el representante legal registrado era Eliecer Armando Mora Acosta.
Describe que estos errores, reiterados luego en el Mandamiento de Pago, generan una falta de claridad absoluta sobre quiénes son los deudores y ante quién debe exigirse la obligación. Además, impiden que el supuesto acreedor, cuyo rol ya es incierto entre MINTIC y FUTIC, pueda dirigir válidamente la ejecución contra quienes realmente ostentan la representación legal de las sociedades involucradas.
Añade que la Resolución 02238 de 2022 carece de claridad y precisión respecto del monto de la cláusula penal que supuestamente se hace efectiva contra el Consorcio PE2020 C Digitales. Aunque la entidad afirma que las resoluciones constituyen título ejecutivo, no determina con exactitud la cuantía, ni explica la base contractual sobre la cual se calculó el porcentaje de la sanción.
Indica que el contrato de interventoría 1045 de 2020 estableció en su cláusula décima una cláusula penal hasta el 20% del valor del contrato, pero dicho valor no era fijo, sino que fue modificado sucesivamente mediante: el Otrosí No. 01 (2021), el Acta de Estado Actual de Ejecución (11 de abril de 2021), los pagos realizados y pendientes, y el valor final ejecutado del contrato, reconocido incluso por el propio MINTIC en la Resolución 02862.
Destaca que estas variaciones redujeron el valor contractual desde
$19.678.462.248 hasta un valor ejecutado de $10.878.250.278, lo que implica que la base para calcular la cláusula penal no podía ser la inicialmente pactada, sino la efectivamente ejecutada. Sin embargo, la entidad no explicó cuál de estos valores tomó como referencia, ni justificó la proporcionalidad, razonabilidad o metodología de la tasación.
Argumenta que la obligación contenida en las Resoluciones Nos. 02238 y 02862 del
(29) de junio y (09) de agosto de 2022, títulos ejecutivos del Proceso de Cobro Coactivo No. 04 de 2022, no es expresa, pues el acto no determina a favor de qué acreedor se declara efectiva la cláusula penal, ni justifica por qué la sanción contractual, que solo puede ser exigida por la entidad contratante, fue declarada por una autoridad distinta al FUTIC, que es quien celebró el Contrato de Interventoría 1045 de 2020.
Manifiesta que El MINTIC, entidad ajena al vínculo contractual, fue quien profirió los actos administrativos que ordenaron la efectividad de la cláusula penal, pese a que el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 exige que la entidad contratante sea quien declare el incumplimiento y haga efectiva la sanción. Esta disociación entre quién profiere el acto y quién figura como acreedor en el mandamiento de pago genera una obligación no expresamente determinada.
Expone que la obligación contenida en las Resoluciones Nos. 02238 y 02862 del
(29) de junio y (09) de agosto de 2022, títulos ejecutivos del Proceso de Cobro Coactivo No. 04 de 2022, no es exigible, pues la exigibilidad de la cláusula penal se condicionó a la previa compensación de los saldos a favor del Consorcio, tal como se ordenó en el parágrafo 1º y como lo prevé la Cláusula Décima del Contrato de Interventoría 1045 de 2020. Condición suspensiva que implica que, mientras no se determine y aplique la compensación, la obligación no es exigible, y por tanto no puede ser objeto de cobro persuasivo ni coactivo.
Refiere que, pese a ello, el MINTIC inició el cobro persuasivo (comunicado del 19 de agosto de 2022) y posteriormente libró mandamiento de pago, desconociendo la condición previa establecida en la Resolución 02238 de 2022, las reglas contractuales sobre compensación automática, y la existencia de saldos a favor del Consorcio, reconocidos por la propia entidad.
Explica que la Jefe del Grupo de Cartera solicitó el 17 de agosto de 2022 verificar si existían saldos a favor del Consorcio, y la Supervisión Contractual respondió afirmativamente el 14 de octubre de 2022, certificando obligaciones pendientes de pago por parte de este MINTIC/FUTIC. A pesar de ello, la entidad no aplicó la compensación y, en abierta contradicción con su propio reconocimiento, libró mandamiento de pago como si la obligación fuera exigible.
Expresa que del Mandamiento de Pago se desprende que el supuesto título ejecutivo está conformado por la Resolución 02238 del 29 de junio de 2022 y su confirmatoria, la Resolución 02862 del 9 de agosto de 2022. Sin embargo, ambas resoluciones fueron proferidas, sancionadas y notificadas por el MINTIC, entidad que no tenía competencia para declarar el incumplimiento del Contrato de Interventoría 1045 de 2020 ni para hacer efectiva la cláusula penal.
Afirma que la competencia para declarar incumplimientos contractuales y exigir cláusulas penales corresponde exclusivamente a la entidad contratante, en este caso el FUTIC, conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. El MINTIC no es parte del contrato, no ostenta la calidad de entidad contratante y, por tanto, carece de competencia funcional y material para adelantar procedimientos administrativos sancionatorios de naturaleza contractual.
Añade que la funcionaria que expidió y notificó las resoluciones tampoco tenía competencia para adelantar procedimientos sancionatorios contractuales, lo que agrava el vicio de competencia. En consecuencia, el acto administrativo que sirve de base al cobro coactivo fue expedido por autoridad incompetente, lo que constituye una causal de nulidad insubsanable y afecta directamente la validez del título ejecutivo; precisando que sin competencia para declarar el incumplimiento ni para imponer la cláusula penal, las resoluciones 02238 y 02862 de 2022 no pueden prestar mérito ejecutivo, y el Mandamiento de Pago librado con fundamento en ellas carece de sustento jurídico para iniciar o continuar el Proceso de Cobro Coactivo No. 004 de 2022.
Considera que se presenta falsa motivación por existencia de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que impedía haber adelantado el trámite del cobro coactivo.
Manifiesta que la causal de pleito pendiente opera cuando existe una controversia judicial o administrativa en curso que pone en duda la legalidad, ejecutoriedad o fundamento fáctico y jurídico del acto administrativo que sirve de título ejecutivo.
Expresa que, para el caso concreto, al momento en que la Dependencia de Cobro Coactivo del MINTIC libró el Mandamiento de Pago, ya existía una demanda presentada por la propia entidad acreedora, en la cual se discutían los mismos hechos, la misma causa y cláusula penal que ahora pretende ejecutarse coactivamente.
Aclara que en el caso concreto, al momento de librarse el Mandamiento de Pago ya existía una demanda presentada por la propia entidad acreedora (FUTIC), en la cual se pretendía nuevamente declarar el incumplimiento del Consorcio PE2020 C Digitales, hacer efectiva por tercera vez la cláusula penal, y obtener la condena al pago de la misma suma que ahora se ejecuta coactivamente.
Agrega que existe además una segunda demanda, presentada por el Consorcio y sus integrantes, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, dirigida contra el FUTIC (entidad acreedora), y el MINTIC (entidad que profirió los actos administrativos), en la que se solicita la nulidad de las resoluciones que sirven de título ejecutivo, así como declaraciones de restablecimiento del derecho y reparación de perjuicios. Este proceso también cuestiona directamente la validez del acto base del cobro.
Sintetiza que la coexistencia de dos procesos judiciales que discuten la legalidad, ejecutoriedad y fundamento contractual del título administrativo impide que la obligación pueda considerarse cierta, clara, expresa y exigible. La Administración,
al librar el mandamiento de pago pese a la existencia de estos litigios, desconoció la finalidad de la causal de pleito pendiente y vulneró el artículo 833 del ET.
Sostiene que se presenta falsa motivación por indebida tasación del monto de la deuda, toda vez que la Resolución 02238 de 2022 condenó solidariamente al Consorcio PE2020 C Digitales y a sus integrantes, bajo el entendido de que la cláusula penal debía calcularse sobre el valor del contrato. Sin embargo, la entidad tasó la sanción tomando como base el valor inicial y estimado del contrato ($19.678.462.248), desconociendo que dicho valor no era fijo, sino variable y determinable, y que fue modificado sucesivamente durante la ejecución contractual.
Alega que el contrato se estructuró con un componente variable (número de visitas) y un componente fijo, lo que hacía que su valor real dependiera del número de visitas efectivamente ejecutadas. En consecuencia, el valor contractual evolucionó así: $19.678.462.248 (valor inicial estimado); $19.454.583.271 (Otrosí No. 1, febrero de 2021); $14.698.355.092 (Acta de Estado Actual, 11 de abril de 2022);
$10.425.268.818 (estimación de junio de 2022); y $10.878.259.278 (valor real ejecutado a julio de 2022, según Supervisión).
Sostiene que, además, la Supervisión certificó saldos a favor del Consorcio por
$5.427.518.542, lo que confirma que el valor ejecutado del contrato no coincide con el valor inicial utilizado por la entidad para tasar la cláusula penal.
Comenta que se presenta falsa motivación por cobro de intereses e indexación en fechas posteriores al pago de la obligación ya realizada, pues la suma liquidada como indexación no procede, porque la obligación que se pretende ejecutar ya fue pagada por la aseguradora garante del Contrato 1045 de 2020, SEGUROS DEL ESTADO S.A., desde el 30 de diciembre de 2022, pago que fue notificado tanto al Consorcio como al MINTIC.
Aclara que la aseguradora informó al Consorcio, en comunicación del 4 de enero de 2023, que había efectuado el pago al MINTIC en virtud de la póliza de cumplimiento, y que iniciaría el proceso de recobro previsto en el artículo 1096 del Código de Comercio. Asimismo, notificó formalmente al Ministerio y a la dependencia de cartera la existencia del pago, aportando la constancia de pago correspondiente.
Describe que conforme a los artículos 830 y siguientes del Estatuto Tributario, el pago realizado por un tercero, incluida la aseguradora, extingue la obligación y debe ser aceptado por la Administración. En consecuencia, la obligación contenida en el mandamiento de pago ya no existe, no es exigible, no puede indexarse, y no puede seguir siendo objeto de cobro coactivo.
Agrega que el artículo 833 del ET ordena la terminación y archivo del proceso de cobro coactivo cuando la obligación se extingue por pago. Por tanto, la dependencia debió aceptar el pago efectuado por la aseguradora, terminar y archivar el proceso, desvincular al Consorcio y a sus integrantes como deudores, y levantar todas las medidas cautelares decretadas.
Expone que la indexación aplicada por la dependencia de cobro coactivo es improcedente, porque la obligación derivada de la cláusula penal no era exigible al momento en que la aseguradora SEGUROS DEL ESTADO S.A. efectuó el pago (30 de diciembre de 2022 / 4 de enero de 2023). Conforme al artículo 1542 del Código Civil, todo pago realizado antes del cumplimiento de una condición suspensiva es repetible, lo que demuestra que la obligación aún no había nacido para el Consorcio ni para su garante.
Expresa que las resoluciones 02238 y 02862 de 2022 no ordenaron indexación, ni podían hacerlo, porque la cláusula penal estaba tasada desde la celebración del contrato en un monto fijo equivalente al 20% del valor contractual, y la póliza de cumplimiento aseguraba exactamente ese valor. La jurisprudencia ha reiterado que la suma asegurada en una póliza de cumplimiento no se indexa ni se actualiza, pues constituye un límite máximo inmodificable de responsabilidad.
Señala que el pago de la aseguradora se produjo antes de la notificación del mandamiento de pago (12 de enero de 2023), por lo que la obligación ya estaba extinguida (arts. 830 y ss. ET), no podían generarse costas, gastos de cobranza ni indexación, porque la Administración no incurrió en ningún gasto para hacer efectivo el crédito frente al Consorcio, y el proceso debía terminarse y archivarse conforme al artículo 833 del ET.
Nulidad de los actos administrativos demandados, por haber sido proferidos con desconocimiento e infracción de las normas en que deberían haberse fundado al momento de expedición.
Alega que en el proceso de Cobro Coactivo No. 04 de 2022, el MINTIC inobservó múltiples requisitos esenciales previstos en el Estatuto Tributario, el Código General del Proceso y el CPACA, necesarios para expedir y adelantar válidamente el mandamiento de pago. Entre ellos: la garantía del debido proceso, la correcta notificación, la adecuada tasación y determinación de la obligación, la existencia de procesos judiciales entre las partes, y la verificación de que el título ejecutivo cumpliera con los elementos mínimos de claridad, expresividad y exigibilidad.
Resume que, dado que estos requisitos no fueron acreditados ni observados, los actos administrativos que ordenaron y ejecutaron el cobro coactivo fueron expedidos en contra de las normas aplicables y la jurisprudencia pertinente, lo que configura su nulidad por violación del debido proceso y por ausencia de un
verdadero mérito ejecutivo. (pdf 003 Demanda, archivo 2, índice 2 SAMAI y pdf Reforma a la Demanda, archivo 2, índice 20 SAMAI).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, advirtiendo que la obligación de pago a cargo del Consorcio PE2020 C Digitales y de Seguros del Estado no proviene de los actos acusados dentro del proceso de cobro coactivo, sino de las Resoluciones 2238 y 2862 de 2022, mediante las cuales se declaró el incumplimiento del contrato de interventoría 1045 de 2020 y se impuso la cláusula penal, decisión que fue confirmada en sede de reposición.
Manifiesta que la primera pretensión debe despacharse desfavorablemente, toda vez que conforme al artículo 101 del CPACA y a la jurisprudencia reiterada, en un proceso de cobro coactivo solo son susceptibles de control judicial los actos que deciden excepciones, los que ordenan seguir adelante la ejecución y los que liquidan el crédito. En consecuencia, el mandamiento de pago no constituye un acto administrativo definitivo y, por tanto, no es demandable ante la jurisdicción.
En cuanto a la notificación del auto que libra mandamiento de pago, explica que conforme al artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y al artículo 100 del CPACA, los procedimientos de cobro coactivo adelantados por entidades públicas se rigen, en primer lugar, por las normas especiales que dichas entidades hayan expedido; en ausencia de estas, se aplican las reglas del Estatuto Tributario, y de manera supletoria, las normas de la primera parte del CPACA y, en último término, el CGP en lo relativo al proceso ejecutivo.
Aclara que en el caso del MINTIC adoptó su Reglamento Interno de Cartera mediante el Manual de Cobro Administrativo (Resolución 135 de 2014), posteriormente modificado (Resolución 1246 de 2020) y finalmente actualizado y revocado (Resolución 4674 de 2022). Siendo estas normas el régimen procesal especial aplicable al cobro coactivo adelantado por el Ministerio y por FUTIC.
Agrega que las anteriores disposiciones internas establecieron que la notificación del mandamiento de pago debe realizarse conforme al artículo 826 del ET, lo cual coincide con el mandato del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, y en esa medida la notificación del auto que libra mandamiento de pago debe realizarse personalmente, previa citación al obligado para que comparezca dentro de los 10 días siguientes; solo en caso de no comparecencia procede la notificación por correo, sin remisión a otra norma adicional.
Describe para el caso concreto, al no haber comparecido el Consorcio a la citación para notificación personal ni haber autorizado la notificación electrónica, el MINTIC
estaba obligada a continuar con el procedimiento previsto en el artículo 826 del ET, esto es, realizar la notificación del mandamiento de pago por correo, remitiéndose para ello al artículo 565 del mismo estatuto, que permite la notificación electrónica, personal o por correo certificado.
Afirma que el Auto 08 de 2022 fue notificado válidamente mediante correo certificado enviado a la dirección física registrada, recibido el 16 de enero de 2023, y adicionalmente remitido al correo electrónico del ejecutado, recibido el 12 de enero de 2023. Lo que demuestra que se dio cumplimiento a las normas especiales y generales que regulan la notificación del auto que libra mandamiento de pago.
Explica que la comunicación enviada por correo electrónico no constituye una notificación electrónica en los términos del artículo 566-1 del ET, pues expresamente indicó tratarse de una notificación por correo certificado, cuya eficacia dependía de la constancia del operador postal, además, que la misma tampoco invocó como fundamento jurídico el artículo 566-1.
Argumenta que, conforme al artículo 566-1, la notificación electrónica solo procede cuando el obligado manifiesta su decisión de ser notificado por ese medio o informa un canal electrónico para tal fin, lo cual no ocurrió en el caso concreto. Aunque el Ministerio solicitó autorización para notificar electrónicamente, el Consorcio nunca la otorgó, por lo que jurídicamente no era viable acudir a esa modalidad.
Advierte que el artículo 565 del ET no establece una jerarquía ni prevalencia entre las formas de notificación allí previstas. En consecuencia, no existía obligación legal de privilegiar la notificación electrónica, como sostiene la parte demandante, y la notificación por correo certificado fue plenamente válida y ajustada al régimen aplicable.
Sintetiza que la notificación del Auto 08 de 2022 se realizó conforme a las reglas del artículo 826 del ET. En consecuencia, el término para presentar excepciones era de 15 días hábiles contados desde la notificación del mandamiento de pago, tal como lo señaló la entidad en las Resoluciones 612 y 922 de 2023 al rechazar por extemporáneo el escrito de excepciones del Consorcio.
Respecto la normatividad aplicable a los procesos de cobro coactivo, rechaza la afirmación de la parte actora según la cual el MINTIC habría modificado, durante el trámite del proceso de cobro coactivo 004 de 2022, las normas procesales aplicables, precisando que, desde el inicio de la actuación la entidad aplicó correctamente el marco normativo previsto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y el artículo 100 del CPACA, los cuales establecen un orden jerárquico claro para la aplicación de normas relacionadas con el proceso de cobro coactivo.
Sostiene que no existió cambio normativo alguno durante el trámite, pues desde el inicio se indicó que el proceso se regiría por el artículo 100 del CPACA, que remite precisamente a las normas especiales de cobro coactivo, luego al Estatuto Tributario y, en ausencia de regulación, al CPACA y al CGP.
Frente a la presunta vulneración al debido proceso, por el rechazo de objeciones presentadas a la liquidación del crédito, manifiesta que en el trámite de objeciones a la liquidación del crédito, se rechazó el escrito presentado por el Consorcio al verificar que no cumplía los requisitos del No. 2 del artículo 446 del CGP, el cual exige que las objeciones se limiten al estado de cuenta y que se acompañe una liquidación alternativa que identifique con precisión los errores atribuidos a la liquidación objetada. Precisando que el escrito del actor no versó sobre el estado de cuenta ni presentó liquidación alternativa, sino que desarrolló argumentos propios de excepciones, nulidades o solicitudes de compensación, razón por la cual no podía ser tramitado dentro del proceso coactivo.
Expone que el fundamento central de las objeciones del Consorcio era la supuesta procedencia del pago por compensación con saldos derivados del Contrato de Interventoría 1045 de 2020. Sin embargo, conforme al memorando CDIG-DIRINFRA-COMUN-469-22 del 14 de octubre de 2022, tales saldos no se encontraban causados ni disponibles, pues su pago dependía de la aprobación de informes y del cumplimiento de obligaciones contractuales, lo cual no había ocurrido debido a la existencia de un proceso sancionatorio contractual en curso. En consecuencia, la compensación prevista en el parágrafo 1 del artículo 3 de la Resolución 2238 de 2022 no podía materializarse.
Señala que al no ser viable la compensación, la entidad se encontraba habilitada para iniciar el proceso de cobro coactivo como mecanismo más eficaz para obtener el pago de la obligación impuesta en la Resolución 2238 de 2022. Una vez iniciado dicho procedimiento, no resultaba procedente aplicar la compensación solicitada por el actor, ni podían aceptarse liquidaciones alternativas basadas en escenarios hipotéticos de compensación, pues estas no son admisibles dentro del trámite coactivo.
Resume que, aunque el parágrafo del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 permite compensar la cláusula penal con sumas adeudadas al contratista, dicha figura solo podía aplicarse una vez determinado el valor total a pagar, incluidos intereses, costas y agencias, precisando que esa certeza solo se obtuvo con la Resolución 120 de 2024. No obstante, la entidad optó legítimamente por continuar con el proceso de cobro coactivo, en atención a que las entidades públicas deben emplear el mecanismo más eficaz para asegurar el recaudo de las obligaciones a su favor.
Sobre la notificación de las decisiones adoptadas en el proceso de cobro coactivo, indica que contrario a lo manifestado por la parte demandante, el parágrafo 2° del artículo 565 del ET no es aplicable al caso, pues sus reglas se circunscriben exclusivamente a actuaciones propias de la administración tributaria, sin extenderse a todos los procedimientos administrativos ni, en particular, a los procesos de cobro coactivo adelantados por entidades no tributarias.
Considera que la norma aplicable es el artículo 67 del CPACA, que permite efectuar la notificación personal al interesado, su representante, apoderado o persona autorizada. Dado que la parte y su apoderado conforman una unidad procesal, y que el Consorcio ejerció activamente su defensa técnica mediante múltiples escritos obrantes en el expediente, se concluye que la finalidad de la notificación, de garantizar publicidad y permitir contradicción, fue plenamente satisfecha.
Alega que la entidad notificó las decisiones al correo electrónico registrado por el Consorcio en el RUT, conforme al artículo 563 del ET, siendo este el sujeto obligado al pago y, por tanto, el interesado directo en el procedimiento. El Consorcio conoció oportunamente todas las decisiones adoptadas y ejerció los mecanismos de defensa dentro de las oportunidades legales, lo cual demuestra la efectividad de las notificaciones.
Con relación al cargo de falsa motivación por incumplimiento de los requisitos del título ejecutivo (claro, expreso y exigible), comenta que el título ejecutivo contenido en la Resolución 2238 de 2022 cumple plenamente con el requisito de claridad exigido por el ordenamiento jurídico, describiendo que en el artículo 2° de dicha resolución se identifica de manera expresa al Consorcio PE2020 C Digitales y a las sociedades que lo integran como deudores de la obligación derivada de la cláusula penal pactada en el Contrato de Interventoría 1045 de 2020. A su vez, el artículo 3° precisa que la obligación surge de la efectividad de la cláusula penal prevista en la cláusula décima del contrato, la cual establece el pago de hasta el 20% del valor contractual en caso de incumplimiento. De igual forma, el parágrafo primero del mismo artículo determina que el pago debe realizarse a favor del FUTIC, lo que permite identificar con claridad al acreedor.
Considera que el título ejecutivo determina sin ambigüedad la obligación, el deudor y el acreedor. Los reparos formulados por la parte demandante no cuestionan la claridad del título, sino que se refieren a presuntas irregularidades en la competencia de la entidad que expidió la resolución o a aspectos propios de la tasación de la cláusula penal, cuestionamientos que debieron plantearse mediante un medio de control dirigido a obtener la nulidad de la Resolución 2238 de 2022, y no pueden ser examinados dentro del proceso de cobro coactivo.
Agrega que, la alegada falta de claridad respecto de la identificación del deudor carece de sustento, pues la representación legal del Consorcio o de sus integrantes no afecta la determinación del obligado, la cual se garantiza mediante los números de identificación tributaria del Consorcio y de las sociedades que lo conforman, además, que tampoco existe falta de claridad en el monto de la obligación, ya que la resolución fija expresamente la suma exigida, y los cuestionamientos del actor se refieren a la forma en que se calculó la cláusula penal, asunto ajeno al análisis de claridad del título.
Respecto de que la obligación debe ser expresa, sostiene que en el artículo 2° de la Resolución 2238 de 2022 se determinó expresamente que el Consorcio PE C Digitales 2020 y las sociedades que lo integran están obligados al pago de la cláusula penal derivada del Contrato de Interventoría 1045 de 2020. A su vez, el artículo tercero identifica de manera inequívoca al FUTIC como acreedor de dicha obligación, además, que la obligación es igualmente clara en su contenido, pues consiste en el pago de una suma líquida de dinero, $3.890.916.654,20, impuesta mediante las Resoluciones 2238 y 2862 de 2022 con ocasión de la declaratoria de incumplimiento parcial del contrato.
Expresa que los reparos formulados por la parte actora se dirigen a alegar una supuesta falta de competencia del funcionario y de la entidad que expidió los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro, los cuales no pueden ser examinados en el marco del presente medio de control, pues debieron plantearse mediante una demanda de nulidad contra dichos actos en sede de controversias contractuales. Mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contencioso-administrativa, los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y producen plenos efectos, entre ellos, su aptitud para erigirse en título ejecutivo dentro del proceso de cobro coactivo.
En cuanto al requisito de la exigibilidad de la obligación, plantea que los cuestionamientos de la parte actora se fundamentan en que el parágrafo primero del artículo tercero de la Resolución 2238 de 2022 contempló la posibilidad de efectuar el pago de la obligación mediante compensación con eventuales saldos a favor del Consorcio derivados del Contrato de Interventoría 1045 de 2020. Sin embargo, advierte que dicha previsión no convierte la obligación en condicional ni afecta su exigibilidad, pues conforme al artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, la entidad está facultada para escoger el mecanismo más eficaz para garantizar el recaudo de las sumas a su favor, sin estar obligada a acudir al pago por compensación.
Resalta que aun si se aceptara, en gracia de discusión, que la disposición del parágrafo configuraba una condición para la exigibilidad, esta nunca se cumplió,
toda vez que los supuestos saldos a favor del Consorcio no se encontraban causados ni disponibles al momento de expedirse los actos administrativos demandados, pues no cumplían los requisitos contractuales para su exigibilidad. En consecuencia, no era jurídicamente viable realizar un pago por compensación.
Sintetiza que aunque la entidad tenía la facultad de aplicar la compensación, dicha opción se tornó improcedente ante la inexistencia de saldos exigibles y, por tanto, la condición, de considerarse existente, se extinguió, y en esa medida en virtud del parágrafo del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, la administración podía acudir a cualquiera de los mecanismos previstos para asegurar el recaudo de la cláusula penal, incluido el proceso de cobro coactivo, que resultaba el medio más eficaz dadas las circunstancias del caso.
Frente a la competencia de la entidad y de la funcionaria que profirió el acto administrativo base para la ejecución, manifiesta que no existe falta de competencia ni de la entidad ni de la funcionaria que profirió el acto administrativo que sirvió de fundamento para iniciar el proceso de cobro coactivo. Precisando que el FUTIC, como Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y patrimonio propio, adscrita al Ministerio TIC, tiene por objeto financiar planes y proyectos orientados al acceso universal a las tecnologías de la información, razón por la cual fue la entidad que celebró el Contrato 1045 de 2020 con el Consorcio demandante.
Añade que, tratándose de investigaciones administrativas sancionatorias, la competencia recae en el Ministerio TIC, conforme al artículo 23 del Decreto 1064 de 2020, que atribuye a la Subdirección de Investigaciones Administrativas la función de adelantar los procedimientos cuando se evidencien presuntas infracciones a obligaciones legales o contractuales.
Enfatiza que la funcionaria que expidió el acto administrativo base del cobro contaba con competencia derivada de la delegación conferida mediante Resolución 1986 de 2020, expedida por la Ministra TIC, en desarrollo de los artículos 12 de la Ley 80 de 1993, 21 de la Ley 1150 de 2007 y 37 del Decreto Ley 2150 de 1995.
Sobre la existencia de pleito pendiente e interposición de demanda, considera que la figura del pleito pendiente no es procedente en los procesos de cobro coactivo, ni siquiera como excepción, pues no se cumplen los requisitos legales que la jurisprudencia contencioso-administrativa ha exigido para su configuración. En consecuencia, aun si la entidad no hubiera considerado dicha circunstancia al expedir los actos demandados, ello no constituye causal de nulidad, dado que el pleito pendiente no opera en actuaciones de esta naturaleza.
Frente a la existencia de una demanda de nulidad contra los actos administrativos que conforman el título ejecutivo, indica que el numeral 5° del artículo 831 del ET establece que esta situación puede alegarse como excepción dentro del proceso de cobro coactivo. Sin embargo, en el caso concreto, la parte demandante no propuso dicha excepción en sede administrativa, pues presentó el escrito de excepciones de manera extemporánea. Por ello, no puede pretender ahora que esta omisión configure una causal de nulidad de los actos demandados en sede judicial.
En cuanto el indebido cobro de intereses e indexación alega que la obligación derivada de la cláusula penal se hizo exigible desde el 10 de agosto de 2022, fecha en la que quedaron ejecutoriadas las resoluciones que constituyen el título ejecutivo. Sin embargo, el pago parcial efectuado por la aseguradora Seguros del Estado solo se realizó el 4 de enero de 2023, lo que implica que el deudor no cumplió con la obligación en el momento de su exigibilidad. En consecuencia, resulta procedente la actualización monetaria de las sumas adeudadas, tal como fue motivado en la Resolución 1181 del 26 de mayo de 2023.
Expresa que la indexación es jurídicamente viable desde el momento en que el deudor incurre en mora, pues la pérdida del poder adquisitivo del dinero, derivada de la inflación, afecta el valor real de la obligación. En este caso, la Coordinación del GIT Administrativa y Financiera realizó la actualización con base en el índice de precios al consumidor vigente al momento de la liquidación, correspondiente a 132,80 para abril de 2023, información que obra en el expediente.
Sostiene que como el pago parcial no se efectuó el mismo día de la ejecutoria del título y que subsistía un saldo pendiente, la indexación era no solo procedente sino necesaria para preservar el valor real de la obligación. (archivo 2, índice 14 SAMAI y archivo 5, índice 31 SAMAI).
TRAMITE PROCESAL
Por auto del 13 de marzo de 2024 se admitió la demanda (índice 4 SAMAI), el 9 de octubre de 2024 se tuvo por contestada la demanda y se admitió la reforma de la demanda (índice 24 SAMAI), mediante providencia del 19 de febrero de 2025 se tuvo por contestada la reforma de la demanda, se prescindió de la realización de las audiencias previstas en los artículos 180, 181 y 182 del CPACA, se dispuso tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, así como también los antecedentes administrativos allegados, se negó por extemporáneas las solicitudes probatorias presentadas por la parte demandante en el escrito de traslado de excepciones, se fijó el litigio y se dispuso correr traslado por el término de 10 días para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitiera concepto (índice 39 SAMAI); las partes presentaron
alegatos de conclusión (índices 44 y 46 SAMAI), el Ministerio Público no rindió concepto y con informe secretarial del 24 de abril de 2025 el proceso ingresó al Despacho de la Magistrada Ponente para proferir sentencia (índice 48 SAMAI).
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Dentro del término de ley las partes presentaron sus alegatos de conclusión, reiterando lo expuesto en la demanda y contestación. (índices 46 y 44 SAMAI, respectivamente).
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
La Representante del Ministerio Público no rindió concepto.
AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en este proceso.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
COMPETENCIA
Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia, por disposición de los artículos 152, 156 y 157 del CPACA, vigentes para el momento de la interposición de la respectiva demanda.
CUESTIÓN PREVIA
Con la demanda y su reforma, la parte actora solicitó la nulidad de varios actos administrativos proferidos en el marco del proceso de cobro coactivo No. 04?2022, dentro de los cuales incluyó el Auto No. 8 del 16 de diciembre de 2022, mediante el cual se libró mandamiento de pago.
Ahora bien, mediante auto del 13 de marzo de 2024, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, de manera tácita, excluyó del debate judicial el acto que contiene el mandamiento de pago. Igual determinación se reflejó posteriormente en el auto del 19 de febrero de 2025, por medio del cual, entre otros, se fijó el litigio.
En ese contexto, la Sala considera pertinente exponer de manera expresa las razones por las cuales, desde la admisión de la demanda, no se incorporó al debate judicial el Auto No. 8 del 16 de diciembre de 2022, decisión que igualmente se mantuvo al momento de fijar el litigio.
Sobre el particular, la Sala destaca que el Consejo de Estado1, de manera reiterada y uniforme, ha precisado que el mandamiento de pago no crea, modifica ni extingue una obligación distinta a la que se ejecuta, razón por la cual no es susceptible de control jurisdiccional. Se trata de un acto de trámite que no pone fin al proceso de cobro coactivo, sino que, por el contrario, inicia dicho procedimiento.
En consecuencia, y atendiendo el desarrollo jurisprudencial de la Alta Corporación, resulta claro que el acto que libra mandamiento de pago no puede ser objeto de control judicial autónomo, dado que su naturaleza instrumental impide considerarlo un acto definitivo en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 20112.
Por estas razones, al momento de admitir la demanda y al fijar el litigio, el Despacho sustanciador no incluyó dentro del objeto de control el Auto No. 8 del 16 de diciembre de 2022. Tales decisiones, además, se encuentran ejecutoriadas y, por ende, en firme dentro del trámite procesal.
PROBLEMA JURÍDICO
El asunto litigioso en el presente proceso versa sobre la legalidad de la Resolución No. 612 del 8 de marzo de 2023, por medio de la cual se resolvieron unas excepciones dentro del procedimiento de cobro coactivo No. 04-2022; la Resolución No. 922 del 17 de abril de 2023, mediante la cual se resolvió recurso de reposición y se ordenó seguir con la ejecución del crédito dentro del cobro coactivo No. 04-2022; la Resolución No. 1035 del 8 de mayo de 2023, por la cual se liquidó el crédito y se decretó el embargo de sumas de dinero pendientes de pago dentro del procedimiento de cobro coactivo No. 04-2022; la Resolución No. 1181 del 26 de mayo de 2023, a través de la cual se aclaró la liquidación del crédito dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 04-20222; y la Resolución No. 1310 del 15 de junio de 2023, mediante la cual se resolvieron objeciones a la liquidación del crédito dentro del procedimiento de cobro coactivo No. 04-2022 y se aprueba la liquidación del crédito contenida en la Resolución 1035 de 8 de mayo de 2023.
Y de manera específica el litigio frente a los actos acusados se centra en determinar, conforme a los cargos de nulidad formulados: (i) si se desconocieron los derechos de audiencia, defensa, debido proceso y contradicción; (ii) si se presentó indebida notificación, falsa motivación, indebido rechazo de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, inaplicación del procedimiento legal establecido, indebido rechazo de la liquidación alternativa del crédito, inexistencia de título ejecutivo; (iii) si se presenta inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible;
1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 25 de junio de 2020, Rad.: 24781. MP. Dr. Milton Chaves García.
2 “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación”.
(iv) si existió falta de competencia, indebida tasación del monto de la deuda e indebido cobro de intereses e indexación y desconocimiento e infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados.
HECHOS PROBADOS
Para resolver los problemas jurídicos planteados se encuentran acreditados a proceso los siguientes hechos:
1.- El 19 de octubre de 2020 la Secretaria General del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC, profirió la Resolución No. 000834, por medio de la cual ordenó la apertura del proceso de selección de Concurso de Méritos Abierto No. FTIC-CM-044-2020, cuyo objeto fue: “Ejercer la interventoría integral para llevar a cabo el seguimiento y verificación de las obligaciones técnicas, jurídicas, financieras, y administrativas, a cargo del(los) ejecutor(es) del Proyecto Centros Digitales.”, con un presupuesto oficial estimado por ($19.927.216.672) (pdf Prueba No. 01, carpeta 2. PRUEBAS DEMANDA ORIGINAL, link reforma de la demanda fl. 30, archivo 2, índice 20 SAMAI).
2. El 16 de diciembre de 2020 el MINTIC expidió la Resolución No. 01188, a través de la cual se adjudicó el concurso de méritos abierto No. FTIC-CM-044-2020 al proponente CONSORCIO PE2020 C DIGITALES, por valor de hasta ($19.927.216.670) (pdf Prueba No. 02, carpeta 2. PRUEBAS DEMANDA ORIGINAL, link reforma de la demanda fl. 30, archivo 2, índice 20 SAMAI).
3.- En diciembre de 2020 el Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Consorcio PE2020 C DIGITALES, suscribieron el contrato de interventoría No. 1045 de 2020 y el 29 de diciembre de 2020 se suscribió Acta de Inicio, en la que se registró como fecha de terminación el 31 de julio de 2022 y las garantías a cargo de Seguros del Estado (pdf Prueba No. 05 y pdf Prueba No. 06, carpeta 2. PRUEBAS DEMANDA ORIGINAL, link reforma de la demanda fl. 30, archivo 2, índice 20 SAMAI, respectivamente).
4.- El 29 de junio de 2022 el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Actuaciones Administrativas Contractuales del MINTIC, expidió la Resolución No. 02238, por la cual se resuelve el procedimiento administrativo sancionatorio contractual iniciado en contra del Consorcio PE2020 C Digitales Contrato de Interventoría en ejecución del contrato No. 1045 de 2020. Expediente No. 22 de 2021, declarando el incumplimiento del contrato de interventoría No. 1045 de 2020, se condenó al consorcio PE2020 C DIGITALES al pago de la cláusula penal pactada por valor de $3.890.916.654.20 establecida en la cláusula décima del contrato, igualmente en su parte resolutiva se indicó:
(…)
(fls. 33-107, archivo 2, índice 15 SAMAI).
5.- En Audiencia realizada el 11 de julio de 2022 la sociedad demandante y Seguros del Estados interpusieron de forma separada recurso de reposición contra la Resolución No. 02238 del 29 de junio de 2022 (pdf Prueba No. 11 y pdf Prueba No. 12, carpeta 2. PRUEBAS DEMANDA ORIGINAL, link reforma de la demanda fl. 30, archivo 2, índice 20 SAMAI, respectivamente), siendo resueltos mediante Resolución No. 02862 del 9 de agosto de 2022, en el sentido de confirmar el acto recurrido (fls. 109-162, archivo 2, índice 15 SAMAI); y el 10 de agosto de 2022 se expidió constancia de ejecutoria (fl. 165, archivo 2, índice 15 SAMAI).
6.- El 16 de diciembre de 2022 el MINTIC profirió Auto No. 07, a través del cual se avocó el conocimiento de procedimiento de cobro coactivo No. 04-2022 de 2022 en
contra del Consorcio PE2020 V DIGITALES y en contra de la aseguradora Seguros del Estado, específicamente en su parte resolutiva se señaló:
(fls. 197-200, archivo 2, índice 15 SAMAI).
7.- El 16 de diciembre de 2022 la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Cobro Coactivo de la Dirección Jurídica del MINTIC libró Auto 08, por medio del cual libró mandamiento de pago dentro del procedimiento de cobro coactivo No. 04-2022, a favor del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en contra del Consorcio PE2020 C DIGITALES, por las siguientes sumas de dinero:
Igualmente se libró mandamiento de pago a favor del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en contra de Seguros del Estado, por los siguientes valores:
(fls. 201-207, archivo 2, índice 15 SAMAI).
8.- El 9 de febrero de 2023 el Consorcio demandante presentó excepciones contra el mandamiento de pago, formulando las excepciones que denominó: (i) falta de título ejecutivo (por no ser el título ejecutivo claro, expreso y exigible); (ii) incompetencia del funcionario y de la entidad que lo profirió; (iii) la interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (iv) la indebida tasación del monto de la deuda; y (v) el pago efectivo (fls. 232-285, archivo 2, índice 15 SAMAI).
9.- El 8 de marzo de 2023 el MINTIC expidió la Resolución No. 612, por medio de la cual se resuelven unas excepciones dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 04 - 2022, y en la que se resolvió declarar extemporáneas las excepciones presentadas por el apoderado del Consorcio PE2020 C DIGITALES, por lo que no hubo manifestación de fondo (fls. 369-370, archivo 2, índice 15 SAMAI); decisión contra la cual, 12 de abril de 2023, la parte actora interpuso recurso de reposición (fls. 424-445, archivo 2, índice 15 SAMAI), siendo de desatado de forma desfavorable mediante Resolución No. 922 del 17 de abril de 2023, acto en el que en su parte resolutiva se indicó:
(fls. 449-453, archivo 2, índice 15 SAMAI).
10.- El 8 de mayo de 2023 el MINTIC profirió la Resolución No. 1035, por la cual se liquida el crédito y se decreta el embargo de sumas de dinero pendientes de pago por parte del MINTIC, dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo No.
04 – 2022, en la que se indicó y se tuvo en cuenta que el 4 de enero de 2023 Seguros del Estado había realizado un pago parcial de la deuda por valor de ($3.890.916.654.20), y en esa medida en la parte resolutiva del acto se señaló:
(fls. 469-471, archivo 2, índice 15 SAMAI).
11.- El 19 de mayo de 2023, la parte demandante se opuso a la liquidación del crédito (fls. 497-557, archivo 2, índice 15 SAMAI); mediante Resolución No. 1181 del 26 de mayo de 2023 el MINTIC aclaró de oficio la liquidación del crédito en el sentido de discriminar los valores, en los siguientes términos:
(…) (fls. 565-568, archivo 2, índice 15 SAMAI).
12.- El 15 de junio de 2023, la Coordinadora del GIT de cobro coactivo del MINTIC expidió la Resolución No. 1310, por medio de la cual se resuelven objeciones a la liquidación del crédito dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 04 – 2022, en la que se rechazaron las objeciones presentadas y se aprobó la liquidación del crédito contenida en la Resolución No. 1035 del 8 de mayo de 2023, aclarada mediante la Resolución No. 1181 del 26 de mayo de 2023 (fls. 581-586, archivo 2, índice 15 SAMAI).
13.- El 22 de agosto de 2023 el MINTIC profirió la Resolución No. 1807, a través de la cual se corrigió de oficio el artículo 1° de la Resolución No. 1035 del 8 de mayo de 2023, toda vez que se había incurrido en error de transcripción al mencionar el contrato 875 de 2015 y las Resoluciones Nos. 1990 del 18/12/2018 y 208 del 21 de febrero de 2019 como documentos contentivos de obligaciones de cobro, siendo las correctas las Resoluciones Nos. 2238 del 29 de junio de 2022 y 2862 del 9 de agosto de 2022 (fls. 593-595, archivo 2, índice 15 SAMAI).
Una vez establecidos los hechos probados, la Sala procede a resolver los problemas jurídicos planteados que fueron determinados así:
(i) si se desconocieron los derechos de audiencia, defensa, debido proceso y contradicción; (ii) si se presentó indebida notificación, falsa motivación, indebido rechazo de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, inaplicación del procedimiento legal establecido, indebido rechazo de la liquidación alternativa del crédito, inexistencia de título ejecutivo; (iii) si se presenta inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible; (iv) si existió falta de competencia, indebida tasación del monto de la deuda e indebido cobro de intereses e indexación y desconocimiento e infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados.
La Sala advierte que el estudio de los cargos debe abordarse de manera diferenciada, en atención a que, de forma preliminar, se debe determinar si la decisión administrativa que declaró extemporáneas las excepciones propuestas por el Consorcio PE2020 C Digitales se ajustó a la normativa aplicable al trámite de cobro coactivo. Cabe precisar que de esta verificación depende, en forma directa, la posibilidad de que la jurisdicción pueda examinar de fondo las excepciones que fueron planteadas en sede administrativa y que ahora fueron reiteradas como cargos dentro de la demanda.
En efecto, consta en el expediente que el Consorcio ejecutado formuló en la vía administrativa las siguientes excepciones: (i) falta de título ejecutivo, por considerar que el título no era claro, expreso y exigible; (ii) incompetencia del funcionario y de la entidad que profirió el acto base del cobro; (iii) existencia de demandas de restablecimiento del derecho o procesos de revisión de impuestos en curso ante la jurisdicción contenciosa; (iv) indebida tasación del monto de la deuda; y (v) pago efectivo de las obligaciones reclamadas.
Las anteriores cuestiones fueron luego incorporadas por el consorcio demandante como cargos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, la Sala recuerda que el principio de congruencia entre la actuación administrativa y la judicial impone que solo puedan ser objeto de estudio aquellas excepciones que hayan ingresado válidamente al debate administrativo. En consecuencia, si la administración declaró extemporáneas las excepciones y dicha decisión se ajusta al ordenamiento jurídico, tales excepciones no habrán formado parte del debate administrativo y, por ende, no podrán ser analizadas por el juez contencioso, pues ello implicaría suplir la carga procesal que correspondía exclusivamente al ejecutado.
Así, el examen judicial debe concentrarse inicialmente en establecer la legalidad de la Resolución No. 612 del 8 de marzo de 2023, mediante la cual la entidad declaró extemporáneas las excepciones. Solo en caso de que se verifique que dicha decisión vulneró el ordenamiento jurídico, por desconocimiento de los derechos de audiencia, defensa, debido proceso y contradicción, por indebida notificación, falsa motivación, por indebido rechazo de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, sería posible habilitar el estudio de fondo de las excepciones que el ejecutado pretende reintroducir como cargos en esta instancia judicial y que fueron determinados en la fijación del litigio de la siguiente forma: si se presenta inexistencia de título ejecutivo, si se presenta inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible, si existió falta de competencia e indebida tasación del monto de la deuda.
De lo contrario, si se concluye que la declaración de extemporaneidad fue ajustada a derecho, la Sala deberá limitar su análisis a los cargos dirigidos contra los demás actos del proceso de cobro coactivo que sí ingresaron válidamente al debate administrativo, particularmente aquellos relacionados con la liquidación del crédito, que constituye el acto efectivamente controvertible en esta sede, y los cargos relacionados con determinar si se presentó inaplicación del procedimiento legal establecido, indebido rechazo de la liquidación alternativa del crédito; e indebido cobro de intereses e indexación y desconocimiento e infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados.
Este conjunto de cuestionamientos, al no depender de la validez o invalidez de las excepciones extemporáneas, constituye el núcleo que la Sala podrá abordar en sede judicial, siempre dentro de los límites que impone la congruencia entre la actuación administrativa y la demanda contenciosa.
Claro lo anterior, la Sala pone de presente que el procedimiento de cobro coactivo constituye una facultad excepcional otorgada por la ley a determinadas entidades públicas para hacer efectivos los créditos a su favor sin intervención previa de autoridad judicial. Se trata, por tanto, de un mecanismo de naturaleza administrativa que, al configurarse como una potestad especialísima de la Administración exige un ejercicio riguroso y ajustado a los fines del interés general.
Así, es preciso indicar que el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas. En virtud de estas pautas, los asuntos que carecen de regulación especial deben seguir lo dispuesto en la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, deben atender lo regulado en el Estatuto Tributario. Al respecto dicha normatividad estableció:
“ARTÍCULO 100. REGLAS DE PROCEDIMIENTO. Para los procedimientos de cobro coactivo se aplicarán las siguientes reglas:
Los que tengan reglas especiales se regirán por ellas.
Los que no tengan reglas especiales se regirán por lo dispuesto en este título y en el Estatuto Tributario.
A aquellos relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplicarán las disposiciones del Estatuto Tributario.
En todo caso, para los aspectos no previstos en el Estatuto Tributario o en las respectivas normas especiales, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la Parte Primera de este Código y, en su defecto, el Código de Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular.”
Sobre el alcance de esta norma, el Consejo de Estado3 ha indicado que, a partir de la vigencia del CPACA, la remisión genérica al procedimiento de cobro del Estatuto Tributario, inicialmente consagrada en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, debe analizarse bajo el alcance dado por el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual la aplicación de las reglas sobre el procedimiento de cobro coactivo del Estatuto Tributario solo tiene lugar cuando: a) se adelanta la ejecución de deudas de naturaleza tributaria; b) corresponda por remisión normativa expresa; y c) cuando el legislador no haya fijado un procedimiento de cobro coactivo particular para ejercer la función de cobro (en cuyo caso se aplicará de manera conjunta con las reglas del Título IV del CPACA).
3 Sentencia del 14 de agosto de 2019, Exp. 23471, CP Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Respecto este último evento, la Alta Corporación recalcó que la remisión hecha desde el artículo 100 de la Ley 1437 de 2011 se circunscribe a las reglas de procedimiento para el cobro coactivo previstas en el Estatuto Tributario, y en ninguna medida deroga o sustituye el procedimiento administrativo general para la formación de los actos administrativos que regula el CPACA.
Para el caso concreto, la Sala observa que las resoluciones que sirven de fundamento al proceso de cobro coactivo, esto es, las Resoluciones Nos. 2238 del 29 de junio de 2022 y 2862 del 9 de agosto de 2022, no corresponden a la ejecución de una obligación tributaria. Tales actos declararon el incumplimiento del contrato de interventoría No. 1045 de 2020 y, como consecuencia, impusieron al Consorcio PE2020 C Digitales el pago de la cláusula penal pactada, por un valor de
$3.890.916.654,20, configurando así un título ejecutivo de naturaleza contractual y sancionatoria, no tributaria.
Tal precisión es determinante para establecer el régimen procedimental aplicable. En efecto, conforme al artículo 100 del CPACA y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, cuando el cobro coactivo no tiene por objeto una deuda tributaria, la aplicación de las reglas del Estatuto Tributario no es automática ni integral, sino condicionada. En estos eventos, el procedimiento de cobro coactivo se rige, en primer término, por las normas especiales que la entidad ejecutora haya expedido en ejercicio de su potestad reglamentaria interna. Solo en ausencia de regulación especial procede la aplicación de las reglas del Estatuto Tributario, siempre por remisión normativa expresa y únicamente en lo relativo al trámite de ejecución.
De manera complementaria, y en todo caso, resultan aplicables las disposiciones del Título IV del CPACA, que constituyen el régimen general del cobro coactivo para las entidades públicas. A falta de regulación específica en estas normas, opera la aplicación supletoria de las reglas de la primera parte del CPACA, en cuanto regulan la formación, validez y eficacia de los actos administrativos que sirven de soporte al cobro. Finalmente, y solo en lo no previsto por los anteriores cuerpos normativos, se acude de manera residual a las disposiciones del Código General del Proceso, exclusivamente en lo relativo al proceso ejecutivo.
En síntesis, tratándose de un título ejecutivo de naturaleza contractual y sancionatorio, el procedimiento adelantado por el MINTIC debía observar un régimen escalonado de fuentes normativas, en el cual el Estatuto Tributario no constituye la regla general, sino un referente subsidiario y condicionado.
Ahora bien, en cuanto a la notificación del mandamiento de pago, la Sala observa que, en el Auto 08 del 16 de diciembre de 2022, por medio del cual se libró mandamiento de pago en el proceso de cobro coactivo No. 04-2022, se indicó como
fundamento normativo la Ley 1066 de 2006, la Ley 1437 de 2011, los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario y las Resoluciones No.135 de 2014, 2108, 2109 de 2020 y 04343 de 2022, estas últimas, que según el MINTIC hace referencia al Manual de Cobro Administrativo de la entidad, remiten al artículo 826 del ET para efectos de llevar a cabo la notificación del acto que da inicio al proceso de cobro coactivo. Al respecto dicha normatividad establece textualmente:
“Artículo 826. MANDAMIENTO DE PAGO. El funcionario competente para exigir el cobro coactivo, producirá el mandamiento de pago ordenando la cancelación de las obligaciones pendientes más los intereses respectivos. Este mandamiento se notificará personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de diez (10) días. Si vencido el término no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificará por correo. En la misma forma se notificará el mandamiento ejecutivo a los herederos del deudor y a los deudores solidarios.
Cuando la notificación del mandamiento ejecutivo se haga por correo, deberá informarse de ello por cualquier medio de comunicación del lugar. La omisión de esta formalidad, no invalida la notificación efectuada.
PARAGRAFO. El mandamiento de pago podrá referirse a más de un título ejecutivo del mismo deudor.”
De conformidad con la norma en cita, el mandamiento de pago se notificara? personalmente al deudor, previa citación para que comparezca en un término de 10 días, al cabo de los cuales, si el deudor no comparece, el mandamiento ejecutivo se notificara? por correo.
Por su parte, el artículo 830 del ET, establece que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor deberá cancelar el monto de la deuda con sus respectivos intereses y dentro del mismo término, podrán proponerse mediante escrito las excepciones contempladas en el artículo 831 ibidem.
Conforme con lo anterior, se determina que la parte ejecutada en un proceso de cobro coactivo puede pagar o interponer las excepciones establecidas contra el mandamiento de pago, dentro del término señalado, esto es, dentro de los 15 días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, vencido dicho plazo no podrá el interesado alegar ninguna de las excepciones previstas por el legislador.
Efectuadas las anteriores precisiones normativas y jurisprudenciales, corresponde a la Sala analizar si la notificación del mandamiento de pago se efectuó en debida forma y por ende si la decisión de declarar extemporáneas las excepciones propuestas por el Consorcio demandante se ajusta o no a las normas que regulan el proceso de cobro llevada a cabo por el MINTIC.
Para el Consorcio demandante la Resolución 612 del 8 de marzo de 2023, por la cual se declaró extemporáneas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, vulneró el derecho al debido proceso, defensa y contradicción, pues la notificación del mandamiento, contrario a lo sostenido por el MINTIC, se llevó a cabo válidamente el 12 de enero de 2023 por correo electrónico, por lo que al someter el cobro coactivo al ET, el MINTIC debía aplicar integralmente el régimen de notificaciones del artículo 826 y, adicionalmente, los artículos 565 y 566-1 del ET, y en esa medida, el término de los 15 días para interponer excepciones inició el 19 de enero de 2023 y vencía el 9 de febrero de 2023, fecha en la cual el apoderado presentó las excepciones, siendo estas oportunas.
Contrario a lo manifestado por el demandante, el MINTIC afirma que el Auto 08 del 16 de diciembre de 2022 fue notificado válidamente por correo certificado recibido el 16 de enero de 2023, y que el envío al correo electrónico del ejecutado (12 de enero de 2023) no constituye notificación electrónica del artículo 566?1 ET, pues no hubo autorización del obligado ni se invocó dicha norma. Concluyendo que el término para excepciones era de 15 días hábiles, por lo que las Resoluciones 612 y 922 de 2023 rechazaron correctamente por extemporáneo el escrito del Consorcio.
Pare resolver, la Sala pone de presente que en el expediente se encuentran probados los siguientes hechos relacionados con la notificación del mandamiento de pago (Auto 08 del 16 de diciembre de 2022):
El 16 de diciembre de 2022 la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Cobro Coactivo de la Dirección Jurídica del MINTIC libró Auto 08, por medio del cual libró mandamiento de pago dentro del procedimiento de cobro coactivo No. 04-2022, a favor del Fondo Único de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en contra del Consorcio PE2020 C DIGITALES, y en su parte resolutiva, en cuanto a la notificación del acto, se indicó:
(fls. 201-207, archivo 2, índice 15 SAMAI).
El 22 de diciembre de 2022 el MINTIC remitió al correo electrónico emora@pmconsultoria.com oficio No. TDR:1.7.0.3 63, por el cual citó al Consorcio PE2020 C DIGITALES, para que compareciera a la Carrea 8 entre calles 12A y 12B piso 6, con el fin de llevar a cabo notificación personal del mandamiento de pago contenido en el Auto 08 del 16 de diciembre de 2022, conforme los artículos 826 del ET y 68 del CPACA, igualmente, en el referido oficio se solicitó autorización para que en caso de no comparecer dentro de los 10 días siguientes, se pudiera llevar a cabo la notificación por correo electrónico con fundamento en el artículo 56 del CPACA. Textualmente se señaló:
(Fl. 209, archivo 2, índice 15 SAMAI).
El 12 de enero de 2023 la Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Cobro Coactivo del MINTIC, expidió el Oficio No. TRD:134, Radicado 232001578, dirigido al Consorcio PE2020 C DIGITALES, al correo electrónico emora@pmconsultoria.com y a la Calle 99 # 49-38 Of 1009 Ed. Centum de Bogotá, en el que se indició:
(fl. 217, archivo 2, índice 15 SAMAI).
Según reporte de trazabilidad, el anterior correo fue debidamente entregado el 12 de enero de 2022 ((pdf Prueba No. 31, carpeta 3. PRUEBAS QUE SE APORTAN, link reforma de la demanda fl. 30, archivo 2, índice 20 SAMAI).
Obra planilla de correo del 16 de enero de 2023, en la que se registró:
(fl. 221, archivo 2, índice 15 SAMAI).
Con fundamento en el recuento normativo, jurisprudencial y fáctico expuesto en precedencia, la Sala precisa que, para el caso concreto, la notificación del mandamiento de pago se encuentra sometida a un régimen especial y autónomo. En efecto, el artículo 826 del Estatuto Tributario, en armonía con los artículos 56 y 67 del CPACA, gobierna la forma y los efectos de la notificación del mandamiento de pago cuando el título ejecutivo no tiene naturaleza tributaria, como ocurre en el presente asunto.
Bajo esta premisa, no resulta aplicable el régimen previsto en los artículos 565 y siguientes del Estatuto Tributario, tal como lo sostiene la parte demandante. Dichas disposiciones regulan exclusivamente la notificación de actos administrativos de determinación o discusión tributaria, los cuales son distintos tanto del título ejecutivo como del acto que da inicio al procedimiento de cobro coactivo. Extender su aplicación al mandamiento de pago implicaría desconocer la especialidad normativa del procedimiento ejecutivo administrativo.
En consecuencia, la regla según la cual al término de quince (15) días debe adicionarse un plazo de cinco (5) días, propia del régimen de notificación de actos tributarios definitivos, no es extensible al presente caso. El cobro coactivo se rige por un procedimiento autónomo, con reglas específicas sobre notificación, oportunidad y efectos, que no pueden ser sustituidas por las previstas para la determinación tributaria sin vulnerar el principio de especialidad normativa.
Desde esta perspectiva, la notificación del mandamiento de pago debe analizarse exclusivamente a la luz del artículo 826 del Estatuto Tributario y de las normas
generales del CPACA sobre notificación personal y por correo, sin que sea procedente acudir a las reglas de notificación electrónica del artículo 566-1 ET. Pretender lo contrario supondría desconocer la naturaleza instrumental del mandamiento de pago y la autonomía del procedimiento de cobro, cuyas finalidades y dinámicas difieren de las del procedimiento de determinación tributaria.
Ahora bien, tampoco se advierte la vulneración del debido proceso, defensa o contradicción alegada por el Consorcio demandante. La Resolución 612 del 8 de marzo de 2023 se limitó a constatar la extemporaneidad de las excepciones, con base en el régimen de notificación aplicable y en la fecha en que efectivamente se surtió la notificación válida del mandamiento de pago.
La parte demandante sostiene que el mandamiento de pago fue notificado electrónicamente el 12 de enero de 2023. Sin embargo, la comunicación remitida por correo electrónico ese día no constituye una notificación electrónica válida. El mensaje contenía la comunicación con radicado No. 232001578, cuyo encabezado indicaba expresamente que se trataba de una notificación por correo certificado, no de una notificación electrónica. Además, la misma comunicación señaló que la notificación se entendería surtida con la constancia de entrega del operador postal autorizado, lo cual es propio del artículo 826 ET y ajeno al régimen del artículo 566-1 ET. Tampoco se invocó esta última disposición como fundamento jurídico de la actuación.
Estos elementos permiten concluir que el correo electrónico fue una remisión meramente informativa, carente de los efectos jurídicos propios de una notificación electrónica formal.
Debe recordarse que el artículo 566-1 ET exige, para la procedencia de la notificación electrónica, que el administrado haya manifestado expresamente su decisión de ser notificado por dicho medio o que haya registrado un canal electrónico habilitado para tal fin. Ninguna de estas condiciones se cumplió en el caso concreto. El Consorcio nunca manifestó su voluntad de ser notificado electrónicamente ni registró un canal electrónico para notificaciones. Por el contrario, la entidad ejecutante solicitó autorización para emplear dicho mecanismo, sin que el ejecutado la otorgara.
Aun si se pretendiera interpretar extensivamente la remisión electrónica, esta no cumple los requisitos esenciales del artículo 566-1 ET: no existe habilitación previa del canal, no existe aceptación expresa del administrado, no se generó constancia técnica de envío y recepción, y la comunicación misma remite a la notificación por correo certificado como forma válida. Por tanto, la remisión electrónica no surtió efectos de notificación ni activó el término para presentar excepciones.
En ese orden, ante la inexistencia de autorización para notificación electrónica, la entidad actuó conforme al régimen legal al remitir una citación electrónica preliminar, que no constituye notificación formal, y surtir la notificación válida mediante correo certificado, conforme al artículo 826 ET.
Así las cosas, el cómputo del término realizado por la administración fue correcto y las excepciones presentadas el 9 de febrero de 2023 resultaron extemporáneas, pues el término legal ya había vencido al momento de su presentación. En consecuencia, el cargo no está llamado a prosperar.
En ese orden, acreditado que las excepciones propuestas por la parte ejecutada contra el mandamiento de pago fueron correctamente declaradas extemporáneas por la administración, y como se había anunciado con antelación, al no haber ingresado válidamente al procedimiento administrativo, la Sala no puede pronunciarse sobre los cargos de la demanda que reproducen o desarrollan dichas excepciones, pues ello implicaría sustituir la carga procesal del ejecutado y desconocer la estructura legal del procedimiento de cobro coactivo.
Es así como no pueden analizarse las excepciones que fueron posteriormente reproducidas como cargos: (i) falta de título ejecutivo, por considerar que el título no era claro, expreso y exigible; (ii) incompetencia del funcionario y de la entidad que profirió el acto base del cobro; (iii) existencia de demandas de restablecimiento del derecho o procesos de revisión de impuestos en curso ante la jurisdicción contenciosa; (iv) indebida tasación del monto de la deuda; y (v) pago efectivo de las obligaciones reclamadas.
Ahora bien, la Sala se centrará en los demás cargos que fueron determinados en la fijación del litigio, en los siguientes términos: si se presentó inaplicación del procedimiento legal establecido, indebido rechazo de la liquidación alternativa del crédito; e indebido cobro de intereses e indexación y desconocimiento e infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados.
Si se presentó inaplicación del procedimiento legal establecido.
Considera el Consorcio demandante que el MINTIC alteró unilateralmente el fundamento normativo aplicable al resolver las excepciones, pues modificó las reglas contrariando los principios de legalidad, publicidad, confianza legítima y seguridad jurídica. En consecuencia, la decisión que declaró extemporáneas las excepciones se encuentra viciada, al haberse aplicado un régimen inexistente al momento de la actuación procesal del Consorcio.
Aunado a lo anterior, la parte demandante sostiene que, desde la presentación de las excepciones, 9 de febrero de 2023, fijó un canal exclusivo de notificación, reiterado al interponer el recurso de reposición. Sin embargo, El MINTIC lo ignoró y notificó solo a los correos del RUP/RUT, lo que generó invalidez en la notificación y vulneración al debido proceso, defensa y contradicción, y desconocimiento del parágrafo 2° del artículo 565 del ET.
En primera medida la Sala rechaza la afirmación de la parte actora según la cual el MINTIC habría modificado, durante el trámite del proceso de cobro coactivo 004 de 2022, las normas procesales aplicables. Tal planteamiento carece de sustento, pues desde el inicio de la actuación la entidad definió y aplicó de manera consistente el marco normativo previsto en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y en el artículo 100 del CPACA, disposiciones que establecen un orden jerárquico claro para la determinación de las reglas que rigen el procedimiento de cobro coactivo.
En efecto, la administración señaló desde la expedición del mandamiento de pago que el trámite se regiría por la Ley la Ley 1066 de 2006 y la Ley 1437 de 2011, norma que remite en primer lugar a las disposiciones especiales de cobro coactivo expedidas por la entidad; en su ausencia, al Estatuto Tributario y CPACA, y solo de manera supletoria a las reglas generales del Código General del Proceso. Este marco normativo fue aplicado de forma uniforme y sin alteraciones a lo largo de la actuación administrativa.
En ese orden, no se advierte, entonces, la existencia de un cambio normativo de las reglas procedimentales. Por el contrario, la entidad actuó conforme al ordenamiento jurídico vigente, respetando la jerarquía normativa establecida por el legislador y garantizando la seguridad jurídica del Consorcio ejecutado. La alegación de la parte actora, por tanto, debe ser desestimada.
Ahora, respecto a la segunda alegación, y contrario a lo sostenido por la parte demandante, la Sala considera que el parágrafo 2° del artículo 565 del Estatuto Tributario no resulta aplicable al presente asunto. Su ámbito normativo se restringe a las actuaciones propias de la administración tributaria y no se extiende a todos los procedimientos administrativos ni, en particular, a los procesos de cobro coactivo adelantados por entidades que no ejercen función tributaria. Pretender su aplicación analógica desconoce el principio de legalidad y la especialidad del régimen tributario.
La norma pertinente es el artículo 67 del CPACA, que regula la notificación personal en sede administrativa y permite surtirla al interesado, su representante, apoderado o persona autorizada. En este caso, la parte y su apoderado conformaban una unidad procesal, y el Consorcio ejerció de manera activa y continua su defensa
técnica mediante múltiples escritos obrantes en el expediente. Ello demuestra que la finalidad constitucional y legal de la notificación, garantizar publicidad, permitir contradicción y asegurar el ejercicio del derecho de defensa, fue plenamente satisfecha.
Adicionalmente, la entidad notificó las decisiones al correo electrónico registrado por el Consorcio en el RUT, y recibió oportunamente todas las comunicaciones, conoció las decisiones adoptadas y ejerció los mecanismos de defensa dentro de los plazos legales, lo que evidencia la efectividad real de las notificaciones.
En consecuencia, no se configura vulneración del debido proceso ni de los derechos de defensa, contradicción o audiencia. Las notificaciones se practicaron conforme al régimen jurídico aplicable, en los canales oficialmente registrados por el propio administrado, y cumplieron su finalidad material dentro del procedimiento administrativo.
Si se presentó indebido rechazo de la liquidación alternativa del crédito; e indebido cobro de intereses e indexación y desconocimiento e infracción de las normas en que debían fundarse los actos demandados.
Los referidos cargos tienen relación con el acto por medio del cual se liquidó el crédito, por lo que es pertinente aclarar que en lo que respecta al procedimiento de cobro coactivo solo resultan ser demandables ante esta jurisdicción los actos que deciden sobre las excepciones contra el mandamiento de pago y los que ordenan seguir adelante la ejecución. Por interpretación jurisprudencial4, tal posibilidad se ha extendido a los actos que se presenten en el curso del cobro coactivo, tales como embargos, el remate de bienes del ejecutado, la aprobación de éste, su cumplimiento y el pago al acreedor, la liquidación del crédito y las costas, entre otros.
Al respecto, conforme el artículo 446 del Código General del Proceso la liquidación del crédito y las costas se efectuará mediante auto que contiene las sumas liquidadas a pagar, contra el que no procede recurso alguno. Del auto se dará traslado al ejecutado por el término de tres (3) días, para que, el ejecutado, si lo considera oportuno, formule objeciones y aporte las pruebas que estime necesarias.
En la formulación de las objeciones la entidad ejecutada únicamente podrá plantear inconformidades en relación con el estado de cuenta de la deuda, la cuantía, forma de liquidación del crédito y las costas y, operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la liquidación. Mediante auto, que no admite recurso, se aprueba la
4 Auto del 17 de febrero de 2005, Exp. 15040, C.P. Héctor J. Romero, auto del 27 de marzo de 2014, Exp. 20244 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, auto del 12 de febrero de 2019, Exp. 22635 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencias del 26 de julio de 2018, Exp. 22031 y del 20 de noviembre de 2019, Exp. 23814,
C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, entre otras.
liquidación, bien en la forma inicial, o con las modificaciones que resulten de las objeciones viables presentadas por el ejecutado5.
En el presente caso se encuentra probado lo siguiente:
El 8 de mayo de 2023 el MINTIC profirió la Resolución No. 1035, por la cual se liquida el crédito y se decreta el embargo de sumas de dinero pendientes de pago por parte del MINTIC, dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 04 – 2022, en la que se indicó y se tuvo en cuenta que el 4 de enero de 2023 Seguros del Estado había realizado un pago parcial de la deuda por valor de ($3.890.916.654.20), por lo que se liquidó el crédito en cuantía de (224.459.142,32) hasta el 31 de mayo de 2023 (fls. 469-471, archivo 2, índice 15 SAMAI); acto notificado por correo electrónico el 16 de mayo de 2023 (fls. 473-474 archivo 2, índice 15 SAMAI).
El 19 de mayo de 2023, la parte demandante se opuso a la liquidación del crédito, para lo cual propuso los siguientes argumentos: (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por ausencia de ejecutoria y firmeza de la Resolución que resolvió las excepciones propuestas por mi representada; (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por violación del derecho fundamental al debido proceso, defensa y contradicción; (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por ausencia de cobro sobre la indexación de la suma adeudada, los gastos y cobros de cobranza; e (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por imposibilidad jurídica dada la existencia de demanda de nulidad sobre los actos administrativos que sirvieron de base al Cobro Coactivo (fls. 497-557, archivo 2, índice 15 SAMAI).
El 26 de mayo de 2023 el MINTIC expidió la Resolución No. 1181, por la cual aclaró de oficio la liquidación del crédito en el sentido de discriminar los valores liquidados, en los siguientes términos:
5 Sentencia del 26 de agosto de 2021, Exp. 66001-23-33-000-2019-00176-01 (25492), CP. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
(…) (fls. 565-568, archivo 2, índice 15 SAMAI). Acto que fue notificado por correo electrónico el 29 de mayo de 2023 (fl.561, archivo 2, índice 15 SAMAI).
En junio de 2023 el Consorcio demandante presentó nuevamente oposición a la Liquidación del Crédito, para lo cual presentó las siguientes inconformidades: (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por ausencia de ejecutoria y firmeza de la Resolución que resolvió las excepciones propuestas por mi representada; (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por violación del derecho fundamental al debido proceso, defensa y contradicción; (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por ausencia de cobro sobre la indexación de la suma adeudada; (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por imposibilidad jurídica dada la existencia de demanda de nulidad sobre los actos administrativos que sirvieron de base al Cobro Coactivo; e (-) Improcedencia de la liquidación del crédito por tasar un capital que se encuentra indebidamente liquidado, en este último argumento se indicó e incorporó lo siguiente:
“En estas condiciones, las sociedades miembro del CONSORCIO PE2020 C DIGITALES, solicitan que el valor de la deuda a título de cláusula penal sea tasada de manera proporcional al menos, al valor realmente ejecutado en observancia del título ejecutivo complejo acá ejecutado, conformado por el Contrato de Interventoría No. 1045, así como, a la tasación anticipada de perjuicios, y los documentos que se aportan al presente y que modificaron el valor de dicho negocio jurídico estatal, y finalmente, en observancia de las Resoluciones Nos. 02382 y 02862 de 2020.
De esta forma se propone dos liquidaciones de crédito alternativas que se aportan de la siguiente manera:
ALTERNATIVA 1: Reliquidado el valor del capital con base en el valor realmente ejecutado del contrato de interventoría 1045 de 2020 no hay lugar a indexación del concepto de capital, por cuanto la entidad contratante y MINTIC
como se expuso a detalle previamente no promovieron la liquidación del contrato de interventoría aún cuando el Consorcio PE2020 C DIGITALES la solicitara en reiteradas ocasiones para dar cumplimiento al contrato y a la Ley, y así en dicho trámite se pagara el valor de la cláusula penal en razón a los saldos a favor de la ejecución del contrato mediante la compensación.
ALTERNATIVA 2: Reliquidado el valor del capital con base en el valor realmente ejecutado del contrato de interventoría 1045 de 2020, el saldo de indexación sería menor al propuesto en las resoluciones identificadas objeto de la presente oposición. Esta alternativa se propone en aras de prevenir mayores perjuicios de los ya causados por la entidad contratante/MINTIC y a fin de dar una terminación administrativa al proceso coactivo, lo cual no obsta, para reiterar la inconformidad del Consorcio PE2020 C DIGITALES de la existencia de este proceso y de la liquidación de una cláusula penal improcedente y erróneamente tasada, situación que será expuesta ante el juez contencioso administrativo.” (pdf Prueba No. 27, carpeta 2. PRUEBAS DEMANDA ORIGINAL, link reforma de la demanda fl. 30, archivo 2, índice 20 SAMAI).
El 15 de junio de 2023, el MINTIC expidió la Resolución No. 1310, por medio de la cual se resuelven objeciones a la liquidación del crédito dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo No. 04 – 2022, en la que se rechazaron las objeciones presentadas y se aprobó la liquidación del crédito contenida en la Resolución No. 1035 del 8 de mayo de 2023, aclarada mediante la Resolución No. 1181 del 26 de mayo de 2023, acto en el que textualmente se indicó:
(fls. 581-586, archivo 2, índice 15 SAMAI).
Para resolver, la Sala destaca en primer término que, cuando se demanda la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se efectuó la liquidación del crédito y de las costas, así como del acto que resolvió las objeciones formuladas frente a dicha liquidación, el ámbito del control judicial se encuentra estrictamente delimitado. En esta etapa procesal no es posible extender el debate hacia la legalidad del título ejecutivo, ni hacia la validez de la resolución que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, ni, en el caso concreto, hacia la resolución que declaró extemporáneas dichas excepciones.
Sobre el particular el Consejo de Estado6 ha indicado que “en la fase de liquidación del crédito los aspectos que pueden ventilarse al interior del proceso judicial deben referirse exclusivamente al estado de cuenta de la deuda y a los parámetros y/u operaciones aritméticas sobre las cuales se realizó la respectiva liquidación”.
Bajo este marco, la Sala observa que el Consorcio demandante presentó dos escritos de objeciones con ocasión de la liquidación del crédito y su aclaración.
En relación con el primer escrito, radicado el 19 de mayo de 2023, esto es, dentro del término previsto en el artículo 446 del CGP, se advierte que los argumentos allí expuestos no se dirigieron a controvertir el estado de cuenta, ni los parámetros, ni las operaciones aritméticas empleadas en la liquidación. Por el contrario, el Consorcio demandante reiteró los mismos argumentos que ya había planteado en las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago. Además, tal como lo señaló el MINTIC, no se allegó liquidación alternativa, requisito indispensable para la procedencia de las objeciones en esta fase.
En cuanto al segundo escrito de objeciones, la Sala observa que en el expediente no obra prueba de su radicación ante el MINTIC ni de su fecha, lo que impide verificar si fue presentado dentro del término legal del artículo 446 del CGP.
No obstante, aun si se asumiera que dicho escrito fue presentado oportunamente, la Sala advierte que tampoco en él se controvirtió la liquidación del crédito en los términos exigidos por la ley, pues igualmente se replicaron los argumentos expuestos en el escrito de excepciones y aunque se anexaron dos liquidaciones alternativas, estas no cuestionan las operaciones aritméticas de la liquidación del crédito, sino que se orientaron a controvertir el valor de la deuda derivado de la cláusula penal fijada en las resoluciones que constituyen el título ejecutivo. Es decir, se pretende reabrir el debate sobre la legalidad del título, lo cual resulta improcedente en esta etapa.
6 Sentencia del 20 de noviembre de 2019, Exp. 23814, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Reiterada en la sentencia del 18 de febrero de 2021, Exp. 25277, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
En esas condiciones, al no versar las objeciones sobre el estado de cuenta ni sobre los parámetros u operaciones aritméticas de la liquidación, la Sala concluye que los actos demandados relacionados con la liquidación del crédito se ajustaron a derecho. En consecuencia, no prospera el cargo analizado.
En conclusión, al no prosperar los cargos de la demanda que fueron fijados en el problema jurídico, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
Costas en primera instancia
Se debe señalar que el Consejo de Estado en sentencia de 23 de septiembre de 2025 rectificó posición respecto del tema procesal de costas, precisando que en aplicación del artículo 365 del CGP, se condenará en costas en aquellos procesos que nieguen las pretensiones de la demanda o se declare la nulidad pretendida de los actos administrativos acusados en el mencionado medio de control, no se impondra? costas cuando se declare la nulidad parcial de los actos demandados. En lo que atañe al componente de las agencias en derecho, siempre habrá lugar a esa parte de la condena en costas, sin que haga falta prueba alguna, a condición de que exista una parte vencida en el juicio o a la que se le resuelva desfavorablemente el recurso interpuesto (ordinal 1º del artículo 365 del CGP).
Posterior a la sentencia del Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 “Por el cual se adiciona el artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 que establece las tarifas de agencias en derecho”, el cual en su artículo 1° numeral 11 literal b, dispuso que en los procesos contencioso-administrativos de los que sean competentes los tribunales administrativos, las agencias en derecho se tasaran entre el 3 % y el 7.5 % del valor de las pretensiones, sin llegar a superar nunca el monto de seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Teniendo en consideración la posición asumida por la Alta Corporación y el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025, dado que en el presente caso se negarán las pretensiones de la demanda, y que la entidad demandada –parte beneficiada con la condena, no acreditó el monto de las costas (expensas y gastos del proceso), sólo procede la condena en costas por agencias en derecho a la parte demandante en seis (6) salarios mínimos mensuales legales vigentes, ello teniendo en consideración la cuantía de las pretensiones del proceso7; para lo cual, se ordenará al secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas, conforme a las reglas previstas en el artículo 366 del CGP.
7$3.890.916.654,20, según la estimación de la cuantía expuesta en la demanda (fl. 22, pdf 003 Demanda, archivo 2, índice 2 SAMAI).
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDÉNASE en costas (agencias en derecho) a la parte vencida (parte demandante) en 6 SMLMV, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En consecuencia, ordénase al Secretario de la Sección Cuarta de esta Corporación tramitar el respectivo incidente de liquidación de costas (agencias en derecho), conforme a las reglas previstas en el art. 366 del CGP.
TERCERO: NOTIFÍQUESE la presente providencia en los términos previstos en el
artículo 203 del CPACA.
CUARTO: Remítase copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087
SEXTO: En firme esta decisión, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LOS MAGISTRADOS
(Firmado Electrónicamente)
GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ
(Firmado Electrónicamente)
JUAN DARIO CONTRERAS BAUTISTA
(Firmado Electrónicamente)
AMPARO NAVARRO LÓPEZ
CONSTANCIA: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024 que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.
