Número de radicación: 25000 23 24 000 2009 00162 01
Demandante: Colombia Telecomunicaciones SA ES
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
Número de radicación: 25000 23 24 000 2009 00162 01
Demandante: Colombia Telecomunicaciones SA ESP
Demandada: Alcaldía Mayor de Bogotá DC
Acción: Nulidad simple
Tesis: No es cierto que en el fallo apelado se omitió el análisis de los cargos
relativos a la presunta infracción del POT y del PMT de Bogotá, así como del artículo
27 de la Ley 388 de 1997.
Es nulo por expedición irregular el acto administrativo por el cual se establecieron
unas restricciones y prohibiciones para la ubicación de antenas de
telecomunicaciones de un municipio, si para esos efectos no se siguió el trámite de
modificación del contenido estructural del Plan de Ordenamiento Territorial de ese
ente.
SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia del 22 de octubre de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
I. DEMANDA
1.1. Pretensiones
1. Colombia Telecomunicaciones SA ESP, en ejercicio de la acción de nulidad,
presentó demanda contra la Alcaldía Mayor de Bogotá DC, con fundamento en las
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pretensiones que se exponen a continuación:
«PRIMERA: Que son nulos los artículos Primero, Segundo, Tercero y parágrafo,
y Cuarto del Acuerdo No. 339 del 24 de noviembre de 2008 del Concejo de
Bogotá D.C. [...].
SEGUNDA: Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente
acción, se comunique a la autoridad administrativa correspondiente, para los
efectos legales consiguientes.» 1
1.2. Disposiciones demandadas
2. Los artículos 1, 2, 3 y 4 del Acuerdo 339 de 24 de noviembre de 2008 establecen:
«ACUERDO 339 DE 2008
(Noviembre 24)
"Por medio del cual se dictan normas de restricción para la ubicación de
antenas de telecomunicaciones y la estructura que las soporta y se dictan otras
disposiciones"
EL CONCEJO DE BOGOTÁ, D. C.,
En uso de las atribuciones que le confiere la Constitución Política en el artículo
322 y, en especial el Decreto Ley 1421 de 1993 en su artículo 12, numeral 1, 5 y
7 concordante con el Acuerdo 095 de 2003,
A C U E R D A:
ARTÍCULO PRIMERO. La Administración Distrital deberá determinar las
restricciones del espacio físico y aéreo para la ubicación temporal o permanente
de antenas de telecomunicaciones y la estructura que las soporta, atendiendo a
criterios sociales, técnicos, urbanísticos y arquitectónicos.
ARTÍCULO SEGUNDO. Para la implementación de lo establecido, las entidades
y organismos de control distrital adoptarán las medidas y acciones eficaces
correspondientes de acuerdo con su competencia.
ARTÍCULO TERCERO. Para la localización de estaciones de
telecomunicaciones inalámbricas en zona de uso residencial neto establecido por
el Decreto Distrital 190 de 2004, esta se permitirá en un radio no menor de 250
metros de otras estaciones de telecomunicaciones y a no menos de 200 metros
de centros educativos, centros geriátricos y centros de servicios médicos.
PARAGRAFO. La Secretaria Distrital de Planeación emitirá el acto administrativo
correspondiente a la aprobación o negación del permiso de ubicación,
1 Samai, archivo «025ED_C01_01Demanda.pdf», páginas 41 y 42.
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regularización e implantación de antenas de telecomunicaciones y/o a la
estructura que las soporta, con base, entre otros, a los siguientes criterios:
Paisajísticos. Simulación grafica que mida el impacto visual a través de un
fotomontaje que demuestre las estrategias de mitigación.
Ambiental. Se prohíbe la dispersión de antenas de telecomunicaciones en el
Sistema orográfico distrital.
ARTICULO CUARTO. La Administración Distrital reglamentará lo dispuesto
dentro de la vigencia del presente acuerdo [...].»
1.3. Concepto de violación
3. Señaló como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 58, 121, 123 y
365 de la Constitución Política; 22 del Decreto Ley 1900 de 1990; 5 del Decreto 741
de 1993; 1 de la Ley 37 de 1993; 25 y 28 (numeral 4) de la Ley 388 de 1997; 26 y
28 de la Ley 12 de 1994; 26, 28 de la Ley 142 de 1994; 38 (numeral 4) del Decreto
Ley 1421 de 1994; 1 del Decreto 796 de 1999; 45 (numerales 8, 10, 11), 46 (numeral
2, parágrafo 3), 225 (parágrafos 1, 3) del Decreto 190 de 2004; 3, 8, 11, 16 del
Decreto 195 de 2005; y 24 del Decreto 317 de 2006.
1.3.1. Falta de competencia
4. Manifestó que el Concejo de Bogotá, al expedir el acuerdo demandado,
reglamentó disposiciones que no estaban previstas en el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá (en adelante POT) compilado en el Decreto 190 de 2004, ni en
el Plan Maestro de Telecomunicaciones (en adelante PMT) dispuesto en el Decreto
317 de 2006. Sostuvo que dicha Corporación se arrogó competencias asignadas a
la Administración Distrital, autoridad encargada de reglamentar lo relativo a la
ubicación de las antenas de telecomunicaciones.
5. Adujo que se desconocieron los artículos 224 y 225 del Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá, los cuales disponen que el Programa de Desarrollo del Sector
de las Telecomunicaciones debe ser concertado entre los operadores, los
propietarios de la infraestructura y la Administración Distrital, a través de entidades
como el entonces Departamento Administrativo del Medio Ambiente (en adelante
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DAMA) y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (hoy Secretaría
Distrital de Planeación). Precisó que esta última entidad era la competente para
expedir la reglamentación correspondiente al programa, incluyendo aspectos como
restricciones de localización, alturas máximas, aislamientos y alternativas de
mimetización de los equipos con base en los estudios técnicos presentados por las
empresas operadoras.
6. En ese contexto, explicó que se vulneró igualmente el artículo 27 de la Ley 388
de 1997, que establece el procedimiento para la adopción de los Planes Parciales,
por cuanto la reglamentación del «Programa de Desarrollo para el Sector de las
Telecomunicaciones» no fue expedida por la Secretaría Distrital de Planeación (en
adelante SDP), autoridad llamada por la ley a elaborarlo y someterlo a adopción
mediante decreto del alcalde, conforme a los parámetros del POT.
7. Agregó que el Concejo Distrital introdujo modificaciones al POT sin seguir el
procedimiento legal establecido en los artículos 25, 27 y 28 (numeral 4) de la Ley
388 de 1997, que disponen que las revisiones a ese instrumento deben ser
propuestas por el alcalde respectivo y sometidas a consideración del Concejo para
su aprobación.
1.3.2. Desconocimiento del principio de legalidad
8. Alegó que el acto administrativo demandado vulneró los artículos 3, 8, 11 y 16
del Decreto 195 de 2005, al imponer requisitos y restricciones no contempladas en
dicha normativa, tales como la exigencia de una distancia mínima de 250 metros
entre estaciones y de 200 metros respecto de centros educativos, geriátricos y
médicos, sin sustento técnico, científico ni jurídico, bajo una errada invocación del
principio de precaución.
9. Indicó que estas disposiciones desconocen, además, lo previsto en el artículo 3 de la Resolución
1645 de 2005 y la Circular 270 de 2007, así como lo dispuesto en el parágrafo del artículo 8 del
Decreto 195 de 2005, según el cual los municipios y distritos deben tener en cuenta las disposiciones
ambientales expedidas por las autoridades competentes y la compatibilidad con el uso del suelo
definido en el POT para autorizar la instalación de antenas o estaciones radioeléctricas.
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Por la misma razón antes expuesta, afirmó que se infringieron los artículos 1 del
Decreto 796 de 1999 (que modificó el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998), 26 y
28 de la Ley 142 de 1994, el artículo 16 del Decreto 195 de 2005 y el artículo 1,
numeral 1, de la Ley 962 de 2005.
1.3.3. Falsa motivación
10. Manifestó que el acto administrativo demandado incurrió en falsa motivación al
fundamentarse en los artículos 322 de la Constitución y 12 del Decreto Ley 1421 de
1993, así como el Acuerdo 095 de 2003 que no otorgan competencia al Concejo de
Bogotá para modificar el ordenamiento urbano ni para intervenir en la
reglamentación del PMT.
11. Además, en la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 438 de 2008, que
dio lugar al acto acusado, el propio Concejo reconoció que la competencia para
definir restricciones espaciales y aéreas correspondía a la Administración Distrital,
conforme a los lineamientos técnicos y urbanísticos del POT, contradiciendo lo que
finalmente se aprobó.
12. Asimismo, invocó erróneamente el principio de precaución para justificar
restricciones a la instalación de estaciones de telecomunicaciones, pese a que este
tema ha sido regulado por autoridades del orden nacional en salud, medio ambiente
y telecomunicaciones, pues normas como la Resolución 1645 de 2005 y la Circular
270 de 2007 establecían que los niveles de radiación estaban dentro de parámetros
internacionales seguros, y que no existen restricciones para instalar estaciones
cerca de centros educativos, médicos o residenciales. En este sentido, se había
pronunciado la Unión Internacional de Telecomunicaciones y la Comisión
Internacional para la Protección de la Radiación No Ionizante.
13. Arguyó que la exposición de motivos del acto censurado también incurre en
afirmaciones incorrectas al señalar una supuesta ausencia de regulación en Bogotá,
ignorando que el POT y el PMT ya establecían el marco normativo aplicable.
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1.3.4. Expedición irregular
14. Sostuvo que el acto acusado omitió las formalidades exigidas por el artículo 225,
parágrafo 1 del POT de Bogotá, que establece que toda normatividad técnica
relacionada con la localización de torres y equipos de telecomunicaciones debe
estar sustentada en estudios técnicos previamente concertados con las entidades
públicas, privadas y empresas de servicios públicos, en coordinación con la SDP.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
15. La Alcaldía Mayor de Bogotá afirmó que las facultades del Concejo de Bogotá
para expedir el acto demandado estaban previstas en el Decreto Ley 1421 de 1993,
Estatuto Orgánico del Distrito Capital, el cual le otorgaba competencia para regular
aspectos urbanísticos y administrativos. Por tanto, explicó que no era cierto que el
Concejo Distrital hubiera invocado facultades inexistentes, ya que actuó como
autoridad máxima en materia administrativa, con atribuciones para reglamentar la
localización, alturas, aislamientos y mimetización de instalaciones técnicas
especiales2.
16. Frente al señalamiento de desconocimiento del artículo 225 del POT, arguyó
que la intención del Concejo no fue excluir a los operadores ni modificar el POT,
sino vincular a las autoridades distritales para controlar la proliferación desordenada
de antenas y mitigar impactos ambientales y sociales. Así, la norma censurada
buscó coordinar a entidades de las áreas de planeación, ambiente, salud y policía
para ejercer sus competencias, sin despojar a la SDP de sus atribuciones
establecidas en el PMT.
17. Asimismo, sostuvo que no se vulneró el PMT, pues el acto acusado no alteró
competencias ni normas superiores, sino que promovió la participación institucional
en el desarrollo del sector. Es más, en casos de instalación en zonas
ambientalmente sensibles, exigió concepto técnico de la Secretaría de Ambiente.
2 Samai, archivo «033ED_C01_09ContestacionDeLaDemanda.pdf», páginas 34 a 45.
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18. Rechazó la acusación de falta de estudios técnicos, al aclarar que la única
medida directa adoptada fue la fijación de distancias mínimas para estaciones
inalámbricas respecto a otras estaciones y centros educativos, geriátricos y de
salud, en aplicación del principio de precaución y concluyó que el acto demandado
no vulneró derechos ni normas superiores y respondía al clamor ciudadano frente a
la instalación irregular de antenas en la ciudad.
III SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
19. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 22 de
octubre de 20123, negó las pretensiones de la demanda.
20. Frente a la falta de competencia, sostuvo que el Concejo de Bogotá, actuando
dentro del marco constitucional y legal que le confieren los artículos 311, 313, 322
y 365 de la Constitución Política y el Decreto Ley 1421 de 1993 (artículo 12,
numerales 1, 5 y 7), en concordancia con el Acuerdo 095 de 2003, expidió el
acuerdo demandado en ejercicio legítimo de sus competencias.
21. Respecto del desconocimiento de normas en las que debía fundarse el acto
censurado, adujo que los artículos 212 y 213 del Decreto 619 de 2000, compilado
por el Decreto 190 de 2004 (POT de Bogotá), que regulan los componentes del
servicio de telecomunicaciones y los objetivos de intervención, debían interpretarse
de forma sistemática junto con la Ley 388 de 1997. Así, la infraestructura de
telecomunicaciones, al requerir el uso del suelo y del espacio público, tiene una
incidencia directa en el ordenamiento territorial. Por ello, las autoridades distritales
estaban facultadas para establecer regulaciones normativas que condicionaran la
expedición de licencias de uso y autorizaciones para la ocupación del espacio
público.
22. Aseveró que el acuerdo demandado no interfería con la formulación de la
política nacional del sector, sino que se enmarca en las competencias locales para
3 Samai, archivo «059ED_C01_35Fallo.pdf», páginas 1 a 29.
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regular el uso del suelo y proteger el entorno urbano, en concordancia con principios
como el de precaución ambiental consagrado en la Ley 99 de 1993.
23. Respecto al cargo de falsa motivación, argumentó que la decisión objeto de
análisis surgió con el propósito de atender la problemática social derivada de la
instalación desordenada de antenas de telefonía celular y su impacto ambiental.
24. A su vez, expresó que este se armonizaba con lo dispuesto en los artículos 79
y 80 de la Constitución Política, que otorgan al Estado la responsabilidad de prevenir
y controlar el deterioro ambiental, y con la Ley 99 de 1993, que establecen el
principio de precaución.
25. Finalmente, en cuanto al cargo relacionado con la expedición irregular del acto
administrativo por desconocimiento de lo exigido por el POT de Bogotá, explicó que
no prosperaba porque este vicio solo se configuraba cuando la decisión
administrativa vulneraba normas objetivas sobre el procedimiento o la forma de
presentación de la decisión censurada, lo cual no ocurrió ya que el acto fue expedido
conforme a derecho y respetando el procedimiento establecido por el POT para
definir dicha normativa técnica.
IV. RECURSO DE APELACIÓN
26. La parte demandante, apeló la sentencia de primera instancia, bajo las razones
que se sintetizan enseguida4:
4.1. Falta de Competencia
27. Reiteró que el vicio de incompetencia estaba acreditado, pues la regulación
sobre la localización de antenas de telecomunicaciones correspondía a la Alcaldía
Distrital a través de la SDP, según lo dispuesto en el POT (artículos 224 y 225) y el
PMT de Bogotá (artículos 3, 4, 5, 8, 20 a 31).
4 Samai, archivo «061ED_C01_37RecursoApelacion.pdf», páginas 1 a 26.
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28. Agregó que se desconoció el POT y el PMT de Bogotá, ya que no se tuvo en
cuenta que el programa de desarrollo del sector de las telecomunicaciones de
Bogotá debe ser concertado con los operadores y propietarios de infraestructura y
que cualquier normativa que se expida sobre ese particular debe estar
fundamentada en estudios técnicos, circunstancia que inclusive, fue corroborada en
el oficio VTSP-2010-0829 del 7 de abril de 2010.
29. Anotó que se desconoció lo dispuesto en los artículos 25 y 28 (numeral 4) de la
Ley 388 de 1997, que exige que tanto la propuesta inicial del POT como sus
revisiones deben ser presentadas por el alcalde, para luego ser consideradas y
aprobadas por el Concejo. Lo anterior, como quiera que en el acto enjuiciado se
reglamentaron aspectos propios del POT tales como la ubicación temporal o
permanente de las antenas de telecomunicaciones, así como la prohibición en su
localización en ciertas zonas de la ciudad.
30. Explicó que el a quo no se pronunció sobre la vulneración del artículo 27 de la
Ley 388 de 1997, que regula el procedimiento para la aprobación de Planes
Parciales, pues según esta norma dichos planes deben ser elaborados por las
autoridades de planeación, comunidades o particulares interesados conforme a los
parámetros del POT y adoptados por el alcalde mediante decreto. Al no haber sido
la SDP la entidad que reglamentó lo relacionado con el «Programa de Desarrollo
para el Sector de las Telecomunicaciones», se desconoció el procedimiento
legalmente establecido.
31. Anotó que, en la sentencia censurada, se vulneró el principio de congruencia
por no estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en la
demanda, ya que el fallador hizo caso omiso de las disposiciones acusadas y de las
pruebas recaudadas en el proceso, al fundamentar su decisión en los artículos 82,
287, 311 y 313 de la Constitución Política y 41 de la Ley 152 de 1994, para concluir
que la entidad demandada sí tenía facultades para expedir el acto enjuiciado. Sin
embargo, advirtió que dichas normas son de carácter general y debían ser
interpretadas en armonía con las disposiciones legales y administrativas que
delimitan de manera específica las competencias del Distrito de Bogotá, las cuales,
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precisamente, fueron invocadas como vulneradas.
32. Reprochó que en el fallo apelado no se efectuó pronunciamiento alguno
respecto del cargo relacionado con la vulneración del POT y del PMT de Bogotá, en
cuanto la decisión enjuiciada no fue concertada con los operadores y propietarios
de la infraestructura, como lo exigen dichos instrumentos. De igual modo, señaló
que el fallo omitió analizar la presunta infracción del artículo 27 de la Ley 388 de
1997, según el cual los Planes Parciales deben ser elaborados por las autoridades
municipales, las comunidades o los particulares interesados.
4.2. Desconocimiento de normas superiores
33. Alegó que la decisión enjuiciada vulneró los artículos 25, 27 y 28 numeral 4 de
la Ley 338 de 1998, toda vez que las competencias relativas a la modificación de
los POT y los Planes Parciales está reservada a los Concejos Municipales por
iniciativa de los alcaldes. Resaltó que se infringieron los artículos 3, 4, 5 y 8 del
Decreto 317 de 2006, que adoptó el PMT y que asignó la competencia para expedir
la reglamentación que defina las restricciones de localización, alturas máximas, los
aislamientos y la mimetización de las redes de telecomunicaciones en la SDP.
34. Anotó que se infringió lo dispuesto en el Decreto 195 de 2005, expedido por el
Gobierno Nacional, al imponer restricciones para la instalación de antenas de
telecomunicaciones con fundamento en una interpretación errónea del principio de
precaución, sin que existieran estudios técnicos, científicos o ambientales que
justificaran la adopción de tales medidas.
35. Reprochó que a pesar de que el proyecto de acuerdo fue objeto de revisión por
parte de la Secretaría de Planeación y la Secretaría Distrital de Ambiente, lo cierto
es que el articulado inicialmente presentado es distinto al finalmente aprobado por
el Concejo de Bogotá, ya que en este último se restringió la ubicación física de las
estaciones de telecomunicaciones.
36. Indicó que el acuerdo demandado contravino el artículo 1° del Decreto 796 de
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1999, el cual modificó el artículo 20 del Decreto 1504 de 1998, así como los artículos
26 y 28 de la Ley 142 de 1994 al establecer limitaciones y prohibiciones sin
fundamento técnico ni legal que impedían a las empresas de servicios públicos de
telecomunicaciones ejercer el derecho y cumplir la obligación previstos en dichas
normas para instalar, mantener y reparar redes destinadas a la prestación de
servicios públicos incluyendo antenas, torres y estaciones radioeléctricas.
37. Explicó que el acuerdo creó restricciones no contempladas en los artículos 3
(numeral 3.11), 8 (párrafo único), 16 Decreto 195 de 2005, 3 de la Resolución 1645
de 2005 y la Circular 2007 de 2007, que establecían los únicos requisitos para la
instalación de estaciones radioeléctricas.
4.3. Expedición irregular
38. Adujo que el a quo desestimó el cargo de expedición irregular sin analizar el
cumplimiento del artículo 225 del POT de Bogotá, defendiendo las facultades del
Concejo sin considerar que no se realizaron los estudios técnicos exigidos
previamente concertados con las entidades públicas y privadas involucradas.
4.4. Falsa motivación
39. Señaló que el acto demandado no presentaba una justificación fáctica ni
normativa válida para las decisiones adoptadas. Asimismo, ignoró las
recomendaciones técnicas de organismos especializados como la Unión
Internacional de Telecomunicaciones y la Comisión Internacional para la Protección
de la Radiación No Ionizante, que establecen que los servicios de telefonía móvil
son fuentes inherentemente conformes y no requieren restricciones como las
impuestas por el acuerdo. Además, el acto censurado invocó el principio de
precaución sin cumplir los requisitos jurisprudenciales exigidos por la Corte
Constitucional, como la existencia de peligro grave, certeza científica y motivación
del acto.
40. Afirmó que la exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 438 de 2008
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reconoce expresamente que el POT de Bogotá otorga a la Administración Distrital
la competencia para determinar las restricciones de ubicación de antenas, pero
incurre en una contradicción sustancial al final, cuando el Concejo asume
directamente esa competencia reglamentaria. Además, la proliferación
desordenada de antenas y las normas invocadas como fundamento no respaldaban
la competencia del Concejo Distrital de Bogotá para reglamentar aspectos
urbanísticos relacionados con la instalación de antenas de telecomunicaciones.
41. Finalmente, la demandante solicitó como prueba el requerimiento a la SDP, para
que remita copias de los «oficios 2-207-17692 de junio de 2007 y 2007-ES15800
del 19 de junio de 2007», mediante los cuales se emitieron conceptos favorables al
proyecto de Acuerdo 438 de 2008, que dio lugar al acto acusado, así como el texto
completo del proyecto sobre el cual se pronunciaron las Secretarías de Ambiente y
de Planeación de Bogotá, toda vez que fueron decretadas por el tribunal en el auto
de pruebas del 25 de febrero de 2010, pero no fueron recaudadas, sin culpa de su
representada.
V. ADMISIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN Y DECRETO DE PRUEBAS DE
SEGUNDA INSTANCIA
42. El Despacho, mediante auto de 6 de febrero de 20145, admitió el recurso de
apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22
de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
43. Asimismo, mediante auto del 9 de abril de 20196, el despacho requirió a la SDP
de Bogotá para que remitirá copia de los oficios 2-207-17692 y 2007-ES15800 de
junio de 2007, mediante los cuales emitió concepto favorable al proyecto de Acuerdo
438 de 2008, así como el texto completo del proyecto, al considerar que cumplía
con lo dispuesto en el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo (CCA),
pues en primera instancia ya había sido esta prueba decretada pero no practicada,
5 Samai, archivo «023ED_C05_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACIÓN SENTENCIA-RESERVADO»,
página 6.
6 Ibidem, páginas 93 a 98.
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sin culpa de la parte demandante.
44. El 23 de mayo de 20197, la Dirección de Defensa Judicial de la Alcaldía Mayor
de Bogotá informó que tenía dentro de sus archivos el oficio 2-2007-17692 de junio
de 20078, del cual se adjuntó copia sin anexos y que no se encontró evidencia
documental ni registro archivístico del Acuerdo 438 de 2008 en el archivo de
Manzanas y Urbanismos. Respecto al radicado 2007-ES15800 de junio de 2007,
aclaró que no corresponde a un oficio de Secretaría de Planeación Distrital, ya que
sus radicados no incluyen letras, y tras realizar la búsqueda no se obtuvo ningún
resultado.
VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA
45. El despacho, mediante auto del 30 de septiembre de 20199, corrió traslado a las
partes por el termino común de 10 días para que aleguen de conclusión.
46. La parte demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación10.
47. La Alcaldía mayor de Bogotá reiteró los argumentos expuestos en la
contestación de la demanda11.
VII. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PUBLICO
48. El Agente del Ministerio Público12 guardó silencio en esta etapa procesal.
VIII. CONSIDERACIONES
8.1. Competencia de la Sala
7 Ibidem, páginas 101 y 102.
8 Ibidem pagina 114.
9 Ibidem, páginas 117 y 118.
10 Ibidem, páginas 120 a 151.
11 Ibidem, páginas 152 a 158.
12 Ibidem, página 159.
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49. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política,
así como de lo ordenado en los artículos 129 y 132 (numeral 1) del CCA y en el
artículo 1313 del Acuerdo 80 de 201914, la Sección Primera del Consejo de Estado
es competente para conocer del asunto de la referencia.
8.2. De la controversia sobre el estudio de los cargos de la demanda en la
sentencia recurrida
50. Tendrá que definirse si es cierto que en el fallo apelado se omitió el análisis de
los cargos relativos a la presunta infracción del POT y del PMT de Bogotá, así como
del artículo 27 de la Ley 388 de 1997.
51. A efectos de absolver ese interrogante, resulta necesario hacer referencia a lo
señalado en la sentencia recurrida, en la cual se abordaron los reparos formulados
por la parte actora en los siguientes términos:
«Cargo primero: Alegó que el demandado al expedir el Acuerdo en cuestión,
invocó facultades constitucionales y legales inexistentes, toda vez que
reglamentó disposiciones como restricciones al uso del suelo del Distrito, para
la ubicación de estaciones de telecomunicaciones y antenas inalámbricas en
zonas de usos residencial neto, así como el sistema orográfico distrital, no
previstas en el Decreto 190 de 2004, Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá, ni el Decreto 317 de 2006, Plan Maestro de Telecomunicaciones de
Bogotá, que competían exclusivamente a la Secretaría Distrital de Planeación.
Señaló que se incurrió también en vicio por incompetencia al introducir
modificaciones al POT de Bogotá, desconociendo los artículos 25 y 28 numeral
4° de la Ley 388 de 1997, que disponen que las instancias competentes para
proponer y aprobar los Planes de Ordenamiento Territorial a nivel municipal o
distrital, deben ser propuestas por el alcalde respectivo y puestas a
consideración del Concejo Municipal o Distrital para su aprobación, lo que fue
omitido por el acuerdo demandado.
Que con el acto demandado, el Concejo también desconoció las exigencias
contempladas en los artículos 224 y 225 del POT de Bogotá y en el Plan
Maestro de Telecomunicaciones de Bogotá, según los cuales para que existiera
el Programa de Desarrollo del Sector de las Telecomunicaciones para Bogotá
D.C., éste debía ser concertado previamente con los operadores y propietarios
de la infraestructura de telecomunicaciones y la Administración Distrital a través
13 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 2024,?«por medio del cual se modifican los
artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84,
85, 86, 87, 88, 89 y 90».
14 Reglamento Interno del Consejo de Estado.
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del Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA) y el
Departamento Administrativo Distrital, como también desconoció que esta
norma le atribuyó competencia directa a esta última entidad para expedir toda
reglamentación relativa al Programa de Desarrollo para el Sector de las
Telecomunicaciones, asi como sobre restricciones de localización, alturas
máximas, aislamientos y alternativas de mimetización o camuflaje de los
equipos de telecomunicaciones, sustentadas en los estudios técnicos que
presentaran las entidades públicas o privadas y las empresas de servicios
públicos que requieran instalaciones técnicas especiales del
telecomunicaciones(Sic).
Resaltó que al no ser la Secretaría de Planeación Distrital la que reglamentó lo
atinente al Programa de Desarrollo para el Sector de las Telecomunicaciones,
se desconoció también el artículo 27 de la Ley 388 de 1997, que regula el
procedimiento para la aprobación de Planes Parciales, en el que se dispone que
estos serán elaborados por las autoridades municipales o distritales de
planeación, por las comunidades o por los particulares interesados, de
conformidad con los parámetros previstos en el POT y que será adoptado por
el respectivo alcalde municipal mediante decreto.
En consonancia con lo alegado por la accionante y para definir que con el
Acuerdo demandado se vulneraron los anteriores preceptos constitucionales y
legales y si el Concejo Distrital invadió o no la competencia de otras entidades,
es necesario detenerse en el alcance de las decisiones adoptadas en él, por
ello encuentra la Sala pertinente entrar a revisar los cargos que la actora acusa.
Respecto al régimen de las entidades territoriales, Colombia es una república
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo
1° Constitución Política). Estos principios constitutivos del Estado colombiano
implican que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios
que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial
de la Nación.
La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo
el entendido de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las
entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y
atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente
del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus
propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia
de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas
entidades para actuar dentro del espacio que según dicho derecho autonómico
se les reconoce.
La autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la
Administración Pública, la fuerza de la argumentación a favor de la autonomía
regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el
hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las
necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la
comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, de solucionar los
problemas locales. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo
para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el
artículo 287 habla de la gestión de sus intereses. Y esa es la razón por la cual
se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado
(artículo 311 ?.?.).
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El artículo 311 de la Carta Magna, asigna a los entes territoriales la satisfacción
de las necesidades locales para ello deberá prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, y el
mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
En concordancia con las citadas disposiciones de la Constitución, el artículo 313
ibidem establece las funciones de los Concejos Municipales, entre ellas la de
reglamentar los usos del suelo (núm. 7°).
El artículo 41 de la Ley 152 de 1994 dispuso que los municipios, además de los
planes de desarrollo, contaran con un plan de ordenamiento que se regirá por
las disposiciones especiales sobre la materia. Esta función está desarrollada en
la Ley 388 de 1997, cuyos objetivos son, entre otros: i) el establecimiento de los
mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, impulsar
el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su
ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo,
así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes; ii) promover la
armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades
ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en
el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al
Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad
de vida de sus habitantes; iii) facilitar la ejecución de actuaciones urbanas
integrales, en las que confluyan en forma coordinada la iniciativa, la
organización y la gestión municipales con la política urbana nacional, así como
con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de
dicha política (artículo 1º).
En los términos del artículo 9º de la Ley 388 de 1997, el Plan de Ordenamiento
Territorial que los entes territoriales deberán adoptar, es el instrumento básico
para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. El plan se
define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas,
programas, actuaciones y normas para orientar, administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo.
De acuerdo el artículo 287 C.P., la autonomía de que gozan las entidades
territoriales para la gestión de sus intereses se enmarca dentro de los contornos
que le fijen la Constitución y la ley.
El artículo 311 de la Constitución Política de Colombia, delega a los municipios
como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado,
la potestad de ordenar el desarrollo de su territorio.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política de
Colombia, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del
espacio público y por su destinación al uso común, en tanto prevalece sobre el
interés particular.
El artículo 365 de la Constitución Política de Colombia dispone que los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
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El Distrito Capital como entidad territorial competente para ordenar el desarrollo
de su territorio, debe expedir las normas urbanísticas para la instalación de las
infraestructuras, equipamientos e instalaciones técnicas del Sistema de
Telecomunicaciones.
El Concejo de Bogotá en ese marco promulgó el Acuerdo demandado en uso
de las atribuciones que le confiere la Constitución Política en el artículo 322 y
en especial el Decreto Ley 1421 de 1993 en su artículo 12, numeral 1, 5 y 7
concordante con el Acuerdo 095 de 2003.
Por lo anterior, la Sala considera que el Concejo de Bogotá está en pleno uso
de sus facultades al proferir el acuerdo demandado, y que no carece de
competencia al regular las materias en el descritas, no contraria ni modifica el
régimen normativo previsto del ordenamiento territorial de la ciudad, por lo que
se desvirtuan los argumentos del demandante y declara como no prospero el
cargo de falta de competencia para regular lo concerniente al uso del suelo en
el Distrito Capital»15 (Subrayas de la Sala).
52. En ese orden, resulta claro para la Sala que sí existió un pronunciamiento
expreso sobre los reparos cuya omisión alega la parte recurrente, pues en la
providencia apelada se concluyó que la autoridad demandada sí contaba con las
facultades para expedir el acto enjuiciado. En consecuencia, el cargo no está
llamado a prosperar.
8.3. Del cargo de expedición irregular
53. De entrada, advierte la Sala que es menester precisar el alcance de la decisión
enjuiciada, habida cuenta de que existe controversia respecto de su naturaleza. En
efecto, la parte actora sostiene que con su expedición se modificaron las normas
del POT de Bogotá sin observar el procedimiento previsto para ese fin; mientras
que, para el Tribunal en la sentencia recurrida, la decisión enjuiciada no implicó una
modificación de las normas de ordenamiento territorial y fue emitida conforme al
procedimiento establecido.
54. En ese orden, la Sala deberá determinar si las medidas adoptadas por el
Concejo de un municipio, consistentes en la restricción para la ubicación de antenas
de telecomunicaciones, correspondían a decisiones que debían incorporarse a
15 Visible a índices 276 a 280 del Cuaderno del Tribunal.
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través del trámite de modificación del POT.
55. Para ello, es pertinente referir el marco normativo de telecomunicaciones bajo
la premisa de que el acto enjuiciado, esto es, el Acuerdo 339 de 2008, fue emitido
con anterioridad a la expedición de la Ley 1341 de 200916. En consecuencia, lo
relativo a la telefonía fija conmutada se regía por la Ley 142 de 1994, la cual preveía
que dicho servicio tenía la naturaleza de servicio público domiciliario. En efecto, el
artículo 1 de la última norma en comento disponía:
«Artículo 1o. Ámbito de aplicación de la ley. Esta Ley se aplica a los
servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía
eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica
conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural; a las actividades que
realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el
artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en
el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas
especiales de esta Ley»
56. Por su parte, el artículo 1 de la Ley 37 de 1993, determinó que la telefonía móvil
celular era un servicio público no domiciliario, en los siguientes términos:
«Artículo 1o. Definición del servicio de telefonía móvil celular. La telefonía
móvil celular es un servicio público de telecomunicaciones, no domiciliario, de
ámbito y cubrimiento nacional, que proporciona en sí mismo capacidad
completa para la comunicación telefónica entre usuarios móviles y, a través de
la interconexión con la red telefónica pública conmutada (RTPC), entre aquellos
y usuarios fijos, haciendo uso de una red de telefonía móvil celular, en la que la
parte del espectro radioeléctrico asignado constituye su elemento principal»
(Subrayas de la Sala).
57. A su vez, el artículo 2 de la Ley 37 de 1993, señaló que las redes de telefonía
móvil celular eran:
« Artículo 2o. Redes de telefonía móvil celular. Las redes de telefonía móvil
celular son las redes de telecomunicaciones, que interconectadas entre ellas o
a través de la red telefónica pública conmutada, permiten un cubrimiento
nacional destinadas principalmente a la prestación al público del servicio de
telefonía móvil celular en las cuales el espectro radioeléctrico asignado se divide
16 «Por la cual se definen principios y conceptos sobre la sociedad de la información y la organización
de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ?TIC?, se crea la Agencia Nacional de
Espectro y se dictan otras disposiciones»
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en canales discretos, los cuales a su vez son asignados en grupos de células
geográficas para cubrir un área. Los canales discretos son susceptibles de ser
reutilizados en diferentes células dentro del área de cubrimiento»
58. En ese sentido, el artículo 14 del Decreto Ley 1900 de 1990, indicó:
«Artículo 14. La red de telecomunicaciones del Estado es el conjunto de
elementos que permite conexiones entre dos o más puntos definidos para
establecer la telecomunicación entre ellos, y a través de la cual se prestan los
servicios al público. Hacen parte de la red los equipos de conmutación,
transmisión y control, cables y otros elementos físicos, el uso de los soportes
lógicos, y la parte del espectro electromagnético asignada para la prestación de
los servicios y demás actividades de telecomunicaciones» (Subrayas de la
Sala).
59. Por su parte, el artículo 22 ibidem, señaló que la instalación de las redes de
telecomunicaciones constituía motivo de interés social y de utilidad pública, así:
«Artículo 22. El establecimiento, la instalación, la expansión, la modificación,
la ampliación, la renovación y la utilización de la red de telecomunicaciones del
Estado, o de cualquiera de sus elementos, constituyen motivos de utilidad
pública e interés social» (Subrayas de la Sala).
60. En ese orden, es claro para la Sala que las telecomunicaciones ostentan la
naturaleza de servicio público, ya sea en la modalidad de domiciliario como ocurre
con la telefonía fija pública básica conmutada regulada por la Ley 142 de 1994, o
en la modalidad de no domiciliario como sucede con la telefonía móvil celular,
definida en la Ley 37 de 1993.
61. A su vez, como se vio, el Legislador calificó expresamente la construcción,
instalación, expansión y renovación de la infraestructura asociada a estos servicios
como actividades de utilidad pública e interés social. Ello pone de manifiesto que su
desarrollo constituye un objetivo prioritario para el Estado, en la medida en que
dicha infraestructura resulta indispensable para garantizar la prestación del servicio
en condiciones de continuidad, eficiencia y calidad, lo que al mismo tiempo se
traduce en la concreción efectiva de los fines esenciales del Estado Social de
Derecho.
62. Precisado el alcance de la regulación del servicio de telecomunicaciones, la Sala
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indicará su tratamiento de cara al ordenamiento territorial. El artículo 8 de la Ley 388
de 1997 definió la acción urbanística en la forma que se transcribe enseguida17:
«Artículo 8. La función pública del ordenamiento del territorio municipal o
distrital se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y
municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones
urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio
y la intervención en los usos del suelo. Son acciones urbanísticas, entre otras:
(...)
2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte,
los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos
sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés
público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y
lugares análogos.
3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción,
actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos,
intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación,
las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas.
(...)
9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte,
los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente
por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con
las leyes.
(...)
14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del
ordenamiento del territorio
(...)
Parágrafo. Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas
o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos
que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente
ley» (Subrayas del Despacho).
63. Así, de acuerdo con lo expuesto, las acciones urbanísticas previstas en la Ley
388 de 1997 comprenden, entre otras, la localización y definición de las
características de la infraestructura destinada a la prestación de servicios públicos
domiciliarios así como de servicios de interés público, como ocurre con las redes y
17 Este artículo fue adicionado por el artículo 192 de la Ley 1450 de 2011 y modificado por el artículo
27 de la Ley 2079 de 2021. Por lo tanto, se cita la versión que estaba vigente al momento de la
expedición del acto demandado.
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estaciones de telecomunicaciones, así como la determinación de la zonificación, los
usos específicos del suelo y las intensidades de uso aplicables a este tipo de
instalaciones.
64. Además, en el parágrafo del artículo 8 de la Ley 388 de 1997 se precisó que
este tipo de acciones urbanísticas deben estar contenidas o autorizadas en los
planes de ordenamiento territorial definidos por el artículo 9 ibidem en los siguientes
términos:
«Artículo 9º. Plan de ordenamiento territorial. El plan de ordenamiento
territorial que los municipios y distritos deberán adoptar en aplicación de la
presente ley, al cual se refiere el artículo 41 de la Ley 152 de 1994, es el
instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio
municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas,
estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar
y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo».
65. Ahora, conforme con lo dispuesto en el artículo 11 ibidem, el Plan de
Ordenamiento Territorial debe comprender los siguientes componentes:
«Artículo 11. Componentes de los planes de ordenamiento territorial. Los
planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes:
1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos,
estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.
2. El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones,
programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano.
3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones,
programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre
los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente
utilización del suelo». (Subrayas de la Sala).
66. Por otra parte, el artículo 15 de la Ley bajo estudio, modificado por el artículo 1
de la Ley 902 de 2004, señala que las normas urbanísticas contenidas en los planes
de ordenamiento territorial están jerarquizadas en: (i) normas urbanísticas
estructurales, (ii) normas urbanísticas generales, y (iii) normas complementarias, y
que éstas deben establecer el procedimiento para su revisión, ajuste o modificación.
De igual manera, dice cómo debe producirse la modificación de las normas
urbanísticas:
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«Artículo 15. Normas urbanísticas. Las normas urbanísticas regulan el uso,
la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las
consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la
administración de estos procesos. Estas normas estarán jerarquizadas de
acuerdo con los criterios de prevalencia aquí especificados y en su contenido
quedarán establecidos los procedimientos para su revisión, ajuste o
modificación, en congruencia con lo que a continuación se señala.
En todo caso los municipios que integran áreas metropolitanas deberán
ajustarse en su determinación a los objetivos y criterios definidos por la Junta
Metropolitana, en los asuntos de su competencia.
1. Normas urbanísticas estructurales
Son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas
en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano
plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el
sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni
modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia
modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan
o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en
motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Por consiguiente, las
normas estructurales incluyen, entre otras:
1.1 Las que clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en
el Capítulo IV de esta ley.
1.2 Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos
relacionadas con la conservación y el manejo de centros urbanos e históricos;
las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de
infraestructura vial y de servicios públicos, las que reservan espacios libres para
parques y zonas verdes de escala urbana y zonal y, en general, todas las que
se refieran al espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo»
(Subrayas de la Sala).
67. Ahora, en atención a lo dispuesto en el artículo 12 ibidem, el contenido
estructural del componente general de los planes de ordenamiento territorial debe
incluir la estructura urbano-rural que se busca alcanzar a largo plazo, identificando
la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios:
«Artículo 12. Contenido del componente general del plan de
ordenamiento. El componente general del plan de ordenamiento deberá
contener:
(...)
2. Contenido Estructural, el cual deberá establecer, en desarrollo y concreción
de los aspectos señalados en el numeral 1º de este artículo, la estructura
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urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la
correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de
comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos
estructurantes de gran escala. (...)». (Subrayas de la Sala).
68. El artículo 9 del Decreto 879 de 199818 establece que el contenido estructural
del componente general del plan de ordenamiento territorial debe incluir los planes
maestros de servicios públicos. El parágrafo de esta disposición señala que las
decisiones que afecten dicho contenido son normas urbanísticas estructurales y, al
igual que el numeral 1º del artículo 15 de la Ley 388 de 1997, ya citado, advierte
que éstas solo pueden ser modificadas con motivo de la revisión general del plan
de ordenamiento territorial o, excepcionalmente, por iniciativa del alcalde, previa
demostración de la existencia de cambios en las circunstancias del municipio que
así lo ameriten:
«Artículo 9º.- El componente general. El componente general del plan
comprende la totalidad del territorio del municipio o distrito y prevalece sobre
los demás componentes.
El componente general deberá señalar en primera instancia los objetivos y
estrategias territoriales de mediano y largo plazo, lo cual incluye, entre otros,
las acciones necesarias para aprovechar las ventajas comparativas y mejorar
la competitividad del municipio o distrito; la definición de acciones estrategias
para alcanzar sus objetivos de desarrollo económico y social de conformidad
con el plan de desarrollo, y las políticas de largo plazo para la ocupación y
manejo del suelo y demás recursos naturales.
Esta división se materializa en el contenido estructural, que define:
(...)
4º La localización de actividades, infraestructuras y equipamientos básicos,
expresados en los planes de ocupación del suelo, el plan vial y de transporte,
el plan de vivienda social, los planes maestros de servicios públicos, el plan de
determinación y manejo del espacio público.
(...)
Parágrafo. Todas las decisiones y definiciones de política del contenido
estructural del componente general se traducen en normas urbanísticas
estructurales, que prevalecen sobre las demás normas urbanísticas y sólo
pueden modificarse con motivo de la revisión general del plan o
excepcionalmente a iniciativa del alcalde, cuando por medio de estudios
técnicos se demuestre que debido a cambios en las circunstancias y evolución
18 "Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y
distrital y a los planes de ordenamiento territorial".
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del municipio o distrito dicha modificación se hace necesaria". (Subrayas de la
Sala).
69. El artículo 13 de la Ley 388 de 1997 dice que el componente urbano del plan es
el que consagra las disposiciones sobre el espacio clasificado como suelo urbano y
suelo de expansión urbana, y que éste debe regular la disponibilidad de las redes
primarias y secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo:
«Artículo 13. Componente urbano del plan de ordenamiento. El
componente urbano del plan de ordenamiento territorial es un instrumento para
la administración del desarrollo y la ocupación del espacio físico clasificado
como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas de
mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas
urbanísticas. Este componente deberá contener por lo menos:
1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre uso y ocupación del suelo
urbano y de las áreas de expansión, en armonía con el modelo estructural de
largo plazo adoptado en el componente general y con las previsiones sobre
transformación y crecimiento espacial de la ciudad.
2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para el sistema vial,
de transporte y la adecuada intercomunicación de todas las áreas urbanas y la
proyectada para las áreas de expansión; la disponibilidad de redes primarias y
secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo; la localización
prevista para los equipamientos colectivos y espacios libres para parques y
zonas verdes públicas de escala urbana o zonal, y el señalamiento de las
cesiones urbanísticas gratuitas correspondientes a dichas infraestructuras.
(...)
11. La expedición de normas urbanísticas en los términos y según los alcances
que se establecen en el artículo 15 de la presente ley». (Subrayas de la Sala).
70. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 879 de 1998 señala que el componente
urbano debe contener la localización y dimensionamiento de la infraestructura para
las redes primarias y secundarias de servicios públicos en el corto y mediano plazo:
«Artículo 10º.- El componente urbano. El componente urbano se refiere a la
administración del suelo urbano y de expansión urbana. Integra políticas de
mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y está
insertado y supeditado al componente general del plan.
En lo que se refiere a suelo urbano y áreas de expansión urbana, este
componente deberá contener por lo menos, los siguientes elementos:
1. Las políticas a mediano y corto plazo sobre uso y ocupación, en armonía con
el modelo estructural de largo plazo adoptado en el componente general.
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2. La localización y dimensionamiento de la infraestructura para: el sistema vial
y de transporte, previendo la adecuada intercomunicación del conjunto de las
áreas urbanas y su ampliación a las zonas de expansión; las redes primarias y
secundarias de servicios públicos en el corto y mediano plazo; los
equipamientos colectivos y espacios libres para parques y zonas verdes
públicas; y las cesiones urbanísticas gratuitas para todas las anteriores.
(...)
6º Las estrategias de crecimiento y reordenamiento de la ciudad, y los
parámetros para la identificación y declaración de inmuebles y terrenos de
desarrollo y construcción prioritaria». (Subrayas de la Sala).
71. De conformidad con las disposiciones citadas, las normas urbanísticas
estructurales son las que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias
adoptadas: (i) en el componente general, y (ii) en las políticas y estrategias de
mediano plazo del componente urbano del plan19.
72. En tal sentido, se consideran normas estructurales del componente general de
los POT: (i) las que reservan áreas para la construcción de redes primarias de
servicios públicos20, así como (ii) la estructura urbano-rural e intraurbana que se
busca alcanzar a largo plazo, (iii) la identificación de la naturaleza de las
infraestructuras21, (iv) las reglas sobre las redes de comunicación y servicios, y (v)
los planes maestros de servicios públicos22.
73. Igualmente, son normas estructurales del componente urbano de los planes de
ordenamiento territorial las que regulan: (i) la disponibilidad de redes primarias y
secundarias de servicios públicos a corto y mediano plazo23, y (ii) la localización y
dimensionamiento de la infraestructura para las redes primarias y secundarias de
servicios públicos, también en el corto y mediano plazo24.
74. Así las cosas, las medidas previstas en el Acuerdo 339 de 2008, se enmarcan
19 Artículo 15, numeral 1º, de la Ley 388 de 1997.
20 Artículo 15, numeral 1.2, ibidem.
21 Artículo 12, numeral 2º, ibidem.
22 Artículo 9, numeral 4º, del Decreto 879 de 1998.
23 Artículo 13, numeral 2º, ibidem.
24 Artículo 10, numeral 2º, del Decreto 879 de 1998.
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en las acciones urbanísticas previstas en el numerales 225 y 926 del artículo 8 de la
Ley 388 de 1997, por cuanto regulan la localización de infraestructura destinada a
la prestación de servicios públicos domiciliarios y de interés público y las
condiciones de uso y ocupación del suelo aplicables a este tipo de instalaciones.
75. Además, el acto enjuiciado incide en materias propias del componente
estructural de los planes de ordenamiento territorial, en tanto introdujo regulaciones
sobre la localización y las condiciones para la implantación de infraestructura de
telecomunicaciones en suelo urbano, mediante la fijación de distancias mínimas y
restricciones específicas para su ubicación en zonas de uso residencial. En ese
sentido, es evidente que se trata de disposiciones orientadas a definir, a largo plazo,
las condiciones para la instalación de antenas de telecomunicaciones.
76. Asimismo, la Sala advierte que el acto enjuiciado incorpora normativas que
hacen parte del contenido estructural del componente urbano de los planes de
ordenamiento territorial, en la medida en que regulan la localización de la
infraestructura de redes primarias destinadas a la prestación del servicio de
telecomunicaciones. Ello es así, pues como quedó en evidencia en el numeral 59
de esta providencia, por mandato de la Ley, esa clase de infraestructura es
considerada de utilidad pública e interés social, de modo que su adecuada
instalación, expansión y operación constituye un objetivo prioritario y protegido por
el ordenamiento jurídico dada su relevancia en la consecución de los fines del
Estado Social de Derecho.
77. De ese modo, el Concejo Distrital intervino en un ámbito que el POT había
reservado a un proceso de reglamentación técnica y concertada a cargo de la
Administración Distrital, incluidos los operadores y la comunidad, alterando las
condiciones y parámetros bajo los cuales debían definirse las restricciones
25 «2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios
públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y
peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes
y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos».
26 «9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios
públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por
entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes».
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aplicables a este tipo de instalaciones.
78. En efecto, téngase en cuenta que, el parágrafo primero del artículo 225 del POT
de Bogotá, contenido en el Decreto 190 de 2004, estableció que, respecto de la
infraestructura de telecomunicaciones, los entonces Departamentos Administrativos
de Medio Ambiente y de Planeación Distrital, junto con los propietarios de las
antenas, debían concertar un programa de desarrollo para este tipo de obras. A su
turno, el parágrafo tercero dispuso que las entidades y empresas que requirieran
instalar antenas debían presentar ante dichos Departamentos los estudios técnicos
que sustentaran la normatividad a expedirse, por parte de la administración distrital,
en materia de localización, alturas máximas y mimetización de esa infraestructura.
79. La norma en cuestión prevé:
«Artículo 225. Objetivos de intervención en el Sistema de
Telecomunicaciones.
Son objetivos de la intervención en el Sistema de Telecomunicaciones, los
siguientes:
1. De conformidad con la Ley, garantizar la provisión futura del servicio básico
local para toda la ciudad, mediante el aprovechamiento óptimo de las fuentes
generadoras y de la infraestructura de transmisión y distribución, en
correspondencia con las expectativas de crecimiento urbano definidas por el
presente Plan.
2. De conformidad con la Ley, garantizar la provisión futura de los servicios
especializados de telecomunicación, en la medida en que los diferentes tipos
de clientes lo demanden, como soporte de la competitividad económica de la
ciudad.
3. Garantizar la extensión ordenada de las redes de distribución de los servicios
a todo el suelo de expansión previsto en el POT, en coordinación con las demás
obras de los diferentes sistemas generales.
Parágrafo 1. Respecto de la infraestructura de telecomunicaciones, el
Departamento Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital (DAPD) y los propietarios de antenas,
concertarán un programa de desarrollo para el sector de las
telecomunicaciones, que apunte a la centralización de las estructuras de
telecomunicación de largo alcance, evitando su dispersión a través del sistema
orográfico y congregando varios usuarios y tecnologías en no más de tres áreas
dentro del sistema orográfico del Distrito Capital. De ninguna manera se podrán
ubicar fragmentando o alterando relictos de vegetación nativa.
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Parágrafo 2. La autoridad ambiental competente y el Departamento
Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), definirán las zonas donde se
podrán ubicar antenas dentro del sistema de áreas protegidas. Así mismo
definirán las contraprestaciones a que habrá lugar para el cuidado de estas
áreas. El Plan de Ordenamiento y Manejo de la Reserva Forestal Bosque
Oriental de Bogotá será el que defina la ubicación de antenas en esta zona.
Parágrafo 3. Las entidades públicas y privadas y las empresas de servicios
públicos que requieran instalaciones técnicas especiales, tales como torres de
telecomunicaciones, equipos emisores de ondas que utilizan el espacio
electromagnético, presentarán ante el Departamento Administrativo de
Planeación Distrital los estudios técnicos que sustenten la normativa que deberá
expedirse para definir las restricciones de localización, las alturas máximas, los
aislamientos y las alternativas de mimetización o camuflaje de los equipos.
La administración distrital reglamentará la localización, las alturas máximas, los
aislamientos y la mimetización o camuflaje de las instalaciones técnicas
especiales» (Subrayas de la Sala).
80. Lo anterior resulta relevante en la medida en que los artículos primero y segundo
del acuerdo demandado dispusieron que, para determinar las restricciones del
espacio físico y aéreo y la ubicación temporal o permanente de las antenas de
telecomunicaciones y de las estructuras que las soportan, la Administración Distrital
debía atender únicamente a criterios sociales, técnicos, urbanísticos y
arquitectónicos. En otros términos, se estableció un esquema que prescinde del
trámite de concertación previsto en el POT para la definición de los parámetros de
localización y características de esta infraestructura.
81. Vale la pena traer nuevamente a colación las disposiciones censuradas:
«ARTÍCULO PRIMERO. La Administración Distrital deberá determinar las
restricciones del espacio físico y aéreo para la ubicación temporal o permanente
de antenas de telecomunicaciones y la estructura que las soporta, atendiendo a
criterios sociales, técnicos, urbanísticos y arquitectónicos.
ARTÍCULO SEGUNDO. Para la implementación de lo establecido, las entidades
y organismos de control distrital adoptarán las medidas y acciones eficaces
correspondientes de acuerdo con su competencia».
83. Por su parte, en el artículo tercero censurado se introdujeron prohibiciones,
distancias mínimas y condiciones adicionales no previstas en las normas de
ordenamiento territorial, como se verá enseguida:
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«ARTÍCULO TERCERO. Para la localización de estaciones de
telecomunicaciones inalámbricas en zona de uso residencial neto establecido por
el Decreto Distrital 190 de 2004, esta se permitirá en un radio no menor de 250
metros de otras estaciones de telecomunicaciones y a no menos de 200 metros
de centros educativos, centros geriátricos y centros de servicios médicos.
PARAGRAFO. La Secretaria Distrital de Planeación emitirá el acto administrativo
correspondiente a la aprobación o negación del permiso de ubicación,
regularización e implantación de antenas de telecomunicaciones y/o a la
estructura que las soporta, con base, entre otros, a los siguientes criterios:
Paisajísticos. Simulación grafica que mida el impacto visual a través de un
fotomontaje que demuestre las estrategias de mitigación.
Ambiental. Se prohíbe la dispersión de antenas de telecomunicaciones en el
Sistema orográfico distrital»
84. Así, asiste razón a la actora cuando sostiene que el Concejo Distrital
introdujo, por vía del Acuerdo 339 de 2008, restricciones en la localización de las
estaciones de telecomunicaciones inalámbricas que inciden directamente en el
régimen definido por el POT, al alterar el esquema previsto en dicho instrumento
para la determinación de los parámetros aplicables a las antenas. En otras palabras,
la entidad accionada, en lugar de sujetarse al procedimiento de reglamentación
técnica y concertada contemplado en el aludido instrumento de ordenamiento
territorial, optó por fijar de manera directa las distancias mínimas y limitaciones
aplicables a esa infraestructura, lo que, sin duda, comporta una modificación de las
normas de ordenamiento territorial.
85. Ello es relevante, pues para cambiar las normas establecidas en el POT, el
artículo 28 de la Ley 388 de 1997, que fue invocado como desconocido, prevé el
siguiente procedimiento:
«Artículo 28. Los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia
de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su revisión en
concordancia con los siguientes parámetros:
1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para
este efecto se entenderá como mínimo el correspondiente a tres (3) períodos
constitucionales de las administraciones municipales y distritales, teniendo
cuidado en todo caso de que el momento previsto para su revisión coincida con
el inicio de un nuevo período para estas administraciones.
2. Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima
correspondiente al término de dos (2) períodos constitucionales de las
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administraciones municipales y distritales, siendo entendido en todo caso que
puede ser mayor si ello se requiere para que coincida con el inicio de un nuevo
período de la administración.
3. Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán
como mínimo durante un (1) período constitucional de la administración
municipal y distrital, habida cuenta de las excepciones que resulten lógicas en
razón de la propia naturaleza de las actuaciones contempladas o de sus propios
efectos.
4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su
aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento
relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población
urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la
necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de
transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos
de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura
regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del
territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas
del respectivo plan.
No obstante lo anterior, si al finalizar el plazo de vigencia establecido no se ha
adoptado un nuevo plan de ordenamiento territorial, seguirá vigente el ya
adoptado.
5. Las autoridades municipales y distritales podrán revisar y ajustar los Planes
de Ordenamiento Territorial o sus componentes una vez vencido el período
constitucional inmediatamente anterior.
En las revisiones de los Planes de Ordenamiento se evaluará por los
respectivos Alcaldes los avances o retrocesos y se proyectarán nuevos
programas para el reordenamiento de los usos de servicios de alto impacto
referidos a la prostitución y su incompatibilidad con usos residenciales y
dotacionales educativos.» (Subrayas de la Sala).
86. De la lectura de la anotada disposición se desprende que los planes de
ordenamiento territorial deben definir la vigencia de sus contenidos y las condiciones
que ameritan su revisión. Para ello, las autoridades se encuentran obligadas a tener
en cuenta que el contenido estructural tiene una vigencia de largo plazo, esto es,
mínimo de tres (3) periodos constitucionales del alcalde, y que la revisión puede
emprenderse durante el inicio de un nuevo período constitucional de la
administración municipal o distrital. A su vez, dicha revisiones están sometidas al
mismo procedimiento que se aplica para la aprobación de los planes, y deben
sustentarse en las previsiones sobre la población urbana o en la necesidad de
ejecutar proyectos de impacto en materia de infraestructura, expansión de servicios
públicos o proyectos de renovación urbana.
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87. Al respecto, del trámite para la modificación del POT, esta Sección en
sentencia del 19 de agosto de 2022, señaló:
« Ahora, el artículo 12 de la Ley 810 de 200327 dispuso que los concejos
municipales y distritales, por iniciativa de los alcaldes, pueden revisar y hacer
ajustes a los planes de ordenamiento territorial, y que si no los aprueban en un
plazo de noventa (90) días calendario, el alcalde puede emitirlos por decreto:
"Artículo 12. Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y
hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados
por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde.
Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo
podrá hacer por decreto el alcalde".
El artículo 1 del Decreto 2079 de 200328, que reglamentó la norma legal
precitada, estableció:
"Artículo 1°. Procedimiento para aprobar las revisiones. Las
revisiones y ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial a que hace
referencia el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, se someterán a los mismos
trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos
24 y 25 de la Ley 388 de 1997.
Parágrafo. En todo caso, la revisión y ajuste de los Planes de
Ordenamiento o de alguno de sus contenidos procederá cuando se
cumplan las condiciones y requisitos que para tal efecto se determinan en
la Ley 388 de 1997 y en sus decretos reglamentarios". (Subrayas de la
Sala).
Es decir, que el artículo 12 de la Ley 810 de 2003 habilitó la modificación de los
planes de ordenamiento territorial ya adoptados, siempre que se presenten las
condiciones consagradas en la Ley 388 de 1997, esto es, que se sustenten en
motivos y estudios técnicos, caso en el cual, de todos modos, deberán acogerse
los requisitos y procedimientos previstos en los artículos 24 y 25 ibidem.
Pues bien, el artículo 24 ibidem prevé una instancia de concertación
interinstitucional y de consulta ciudadana dentro del trámite de formulación y
adopción de los planes de ordenamiento territorial, así:
"Artículo 24. Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital
o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia
que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación
oportuna del proyecto del plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo
a consideración del Consejo de Gobierno.
27 "Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y
algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones".
28 "Por el cual se reglamenta el artículo 12 de la Ley 810 de 2003".
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En todo caso, antes de la presentación del proyecto de plan de
ordenamiento territorial a consideración del concejo distrital o municipal,
se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta
ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la Corporación
Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, para su
aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales,
dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la
Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de
treinta (30) días; sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas
en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el
Ministerio del Medio Ambiente.
2. Durante el mismo término previsto en el numeral anterior se surtirá la
instancia de concertación con la Junta Metropolitana para el caso de
planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas
metropolitanas, instancia que vigilará su armonía con los planes y
directrices metropolitanas, en asuntos de su competencia.
3. Una vez revisado el proyecto por las respectivas autoridades
ambientales y metropolitanas, en los asuntos de su competencia, se
someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia
que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los
treinta (30) días hábiles siguientes.
4. Durante el período de revisión del plan por la Corporación Autónoma
Regional, o la autoridad ambiental correspondiente, la Junta
Metropolitana y el Consejo Territorial de Planeación, la administración
municipal o distrital solicitará opiniones a los gremios económicos y
agremiaciones profesionales y realizará convocatorias públicas para la
discusión del plan, incluyendo audiencias con las juntas administradoras
locales, expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles
a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones
formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y
comunitarias del municipio, debiendo proceder a su evaluación, de
acuerdo con la factibilidad, conveniencia y concordancia con los objetivos
del plan. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación
comunal previstos en el artículo 22 de esta ley.
Las administraciones municipales y distritales establecerán los
mecanismos de publicidad y difusión del proyecto de plan de
ordenamiento territorial que garanticen su conocimiento masivo, de
acuerdo con las condiciones y recursos de cada entidad territorial.
Parágrafo. La consulta democrática deberá garantizarse en todas las
fases del plan de ordenamiento, incluyendo el diagnóstico, las bases para
su formulación, el seguimiento y la evaluación". (Subrayas de la Sala).
De acuerdo con lo anotado, el alcalde, antes de presentar el proyecto de plan
de ordenamiento territorial al concejo, es responsable de que se surta el trámite
de concertación interinstitucional y consulta ciudadana. En ese procedimiento,
el proyecto debe ser sometido a consideración y aprobación de: (i) la
Corporación Autónoma Regional, solo en lo concerniente a los asuntos
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ambientales, y su decisión es apelable ante el Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, (ii) la instancia de concertación con la Junta
Metropolitana, para el caso de los municipios que formen parte de áreas
metropolitanas y (iii) el Consejo Territorial de Planeación.
Mientras el proyecto es revisado por esas autoridades, se deben solicitar
opiniones a los gremios económicos y a las agremiaciones profesionales y se
deben realizar convocatorias públicas para la discusión del plan. Además, se
deben exponer los documentos básicos del plan en sitios accesibles a todos los
interesados, de manera que se garantice su conocimiento masivo. De la misma
manera, se deben poner en marcha los mecanismos de participación comunal
previstos en el artículo 22 de la misma ley y recoger las recomendaciones y
observaciones que se presenten, las cuales deben ser evaluadas por la
administración.
Luego, de conformidad con lo consagrado en el artículo 25 ibidem, surtida la
etapa de concertación interinstitucional y de participación democrática, dentro
de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial
de Planeación, el alcalde debe poner el proyecto de plan de ordenamiento
territorial a consideración del concejo:
"Artículo 25. Aprobación de los planes de ordenamiento. El proyecto
de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado
después de surtir la etapa de la participación democrática y de la
concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será
presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital,
dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del
Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo
estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones
extraordinarias. Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar
con la aceptación de la administración". (Subrayas de la Sala).
Al respecto, el artículo 28 del Decreto 879 de 199829 dispuso que el medio para
alcanzar la participación comunitaria lo era el procedimiento de concertación de
que tratan los artículos 22, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997:
"Artículo 28º.- Procedimientos. Para asegurar la participación comunal
en el ordenamiento territorial, para la concertación y consulta del Plan y
para la aprobación del plan de Ordenamiento Territorial, se seguirá lo
dispuesto por los artículos 22, 24 y 25 de la Ley 388 de 1997".
Ahora, lo dicho debe entenderse comprendido en las actividades reguladas en
el artículo 4 de la Ley 388 de 1997 que señala cuáles son los procesos de
concertación que orientan las acciones urbanísticas; veamos:
"Artículo 4o. Participación democrática. En ejercicio de las diferentes
actividades que conforman la acción urbanística, las administraciones
municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación
entre los intereses sociales, económicos y urbanísticos, mediante la
participación de los pobladores y sus organizaciones.
29 "Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y
distrital y a los planes de ordenamiento territorial".
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Esta concertación tendrá por objeto asegurar la eficacia de las políticas
públicas respecto de las necesidades y aspiraciones de los diversos
sectores de la vida económica y social relacionados con el ordenamiento
del territorio municipal, teniendo en cuenta los principios señalados en el
artículo 2º de la presente ley.
La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de
petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de
cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de
los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento,
modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en
los términos establecidos en la ley y sus reglamentos".
En efecto, para el cumplimiento de las actividades que conforman la acción
urbanística30, los municipios deben fomentar la concertación de los intereses
sociales, económicos y urbanísticos, mediante la participación democrática de
los pobladores y sus organizaciones. En tal sentido, señala que la participación
democrática puede tener lugar mediante: (i) el ejercicio del derecho fundamental
de petición, (ii) la celebración de audiencias públicas, (iii) la acción de
cumplimiento y (iv) la intervención en la formulación, discusión y ejecución de
los planes de ordenamiento territorial.
No debe dejarse de lado que el artículo 2 de la Ley 507 de 199931 prescribió
que, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994,
por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana, los
concejos celebrarán obligatoriamente un cabildo abierto32 previo al estudio y
análisis del plan de ordenamiento territorial:
"Artículo 2. Los Concejos Municipales o Distritales, de conformidad con
lo establecido en el artículo 81 de la Ley 134 de 1994, celebrarán
obligatoriamente un Cabildo Abierto previo para el estudio y análisis de
los Planes de Ordenamiento Territorial sin perjuicio de los demás
instrumentos de participación contemplados en la ley" (Subrayas de la
Sala).
El artículo 81 de la Ley 134 de 1994 señala que "en cada período de
sesiones ordinarias de los concejos municipales o distritales, o de las
juntas administradoras locales, deben celebrarse por lo menos dos
sesiones en las que se considerarán los asuntos que los residentes en el
municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, soliciten sean
estudiados y sean de competencia de la corporación respectiva".
En este punto es oportuno traer a colación la sentencia C-192 de 201633, en la
que la Corte Constitucional se pronunció en relación con los procesos de
formación y variación de los actos que afectan los usos del suelo, así:
30 La cual se encuentra definida por el artículo 8 de la misma ley.
31 "Por la cual se modifica la Ley 388 1997".
32 El cabildo abierto, como mecanismo de participación ciudadana, fue definido en el artículo 9 de la
Ley 134 de 1994, que reza: "Artículo 9º. Cabildo abierto. El Cabildo abierto es la reunión pública de
los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes
pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad".
33 Magistrado ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
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"La importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del
alcance del derecho de propiedad y, en particular, de la facultad de usar
los bienes inmuebles, por un lado, y la trascendencia de la planeación
urbana mediante la adopción y aplicación de instrumentos que permitan
asegurar un desarrollo armónico de las ciudades, por otro, impone
concluir que a pesar de que no existe un derecho a la intangibilidad o
permanencia indefinida de las normas que disciplinan los usos del suelo,
en tanto ello afectaría gravemente las competencias asignadas a los
órganos del Estado, sí existe un derecho a que las decisiones de las
autoridades territoriales sobre la variación de los usos del suelo, respeten
estrictamente las reglas que rigen dicha modificación y se encuentren
debidamente motivadas en razones vinculadas al interés público, social o
común (arts. 1º, 58 y 82).
El referido derecho a que las decisiones emitidas por las autoridades
nacionales o territoriales, según el caso, que impliquen la modificación de
los usos del suelo y que puedan afectar a licenciatarios y propietarios, se
ajusten a las normas vigentes y sean debidamente motivadas, constituye
un desarrollo directo de la cláusula de Estado Social (art. 1º), del principio
de legalidad (art. 6º) y de los principios de transparencia y publicidad que
rigen la actuación de las autoridades públicas (art. 209).
Esta garantía impone que la aprobación y modificación de las normas
relativas a los usos del suelo en los POTD satisfagan las condiciones
previstas para ello. Luego, si esas decisiones tienen la capacidad de
alterar las manifestaciones centrales del derecho a la propiedad en tanto
pueden llegar a afectar contenidos fundamentales de las facultades bajo
las cuales se ejercita, deberá asegurarse su estricta sujeción a las normas
superiores y, por ello, considerando el régimen jurídico vigente, las
autoridades competentes y, en particular, los Concejos Municipales y
Distritales, han de actuar teniendo en cuenta (a) las normas de superior
jerarquía (Ley 388 de 1997 arts. 10 y 15), (b) los componentes del POTD
y el contenido de cada uno de ellos (Ley 388 de 1997 arts. 11, 12, 13 y
14), (c) los procesos de participación y consulta en su elaboración (Ley
388 de 1997 arts. 22, 23, 24, 25 y 26) y, resalta la Corte, (d) las reglas
relativas a la periodicidad de los cambios (art. 2 de la Ley 902 de 2004,
modificatorio del artículo 28 de la Ley 388 de 1997).
La Ley ha previsto periodos mínimos de vigencia de los planes de
ordenamiento -que oscilan entre cuatro (4), ocho (8) y doce (12) años
según el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificada por el artículo 2 de
Ley 902 de 2004- a fin de asegurar un mínimo grado de estabilidad que
haga posible a los particulares desarrollar, en condiciones de certidumbre,
los diferentes proyectos familiares, educativos o comerciales. Por la
misma razón, esto es, por los efectos que puede tener la modificación de
las reglas de uso del suelo en el derecho de propiedad, dicha variación
debe fundarse siempre en razones vinculadas al interés público, social o
común, es decir, no cualquier razón, de conformidad con los artículos 1º,
58 y 82 de la Carta.
En el mismo sentido el numeral 4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997
indica, en su redacción vigente, que "las revisiones estarán sometidas al
mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse
en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios
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significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de
ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o
conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte
masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de
renovación urbana; la ejecución de macro proyectos de infraestructura
regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del
territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos
y metas del respectivo plan." Así las cosas, decisiones que se adoptan en
esta materia si bien tienen componentes políticos vinculados a la manera
en que se comprende la organización del territorio y la relación de cada
uno de sus elementos, no pueden ser caprichosas, inmotivadas o
apoyadas en intereses particulares". (Subrayas de la Sala).
De acuerdo con lo anterior, los planes de ordenamiento territorial inciden
en el derecho de propiedad, en la planeación urbana y en el desarrollo
armónico de las ciudades. Por ello, si bien éstos no son inmodificables,
para su variación, deben respetarse los procedimientos democráticos
consagrados en las normas superiores que los rigen, y, especialmente,
deben motivarse en razones vinculadas al interés público. Lo anterior,
como manifestación del Estado Social de Derecho, del principio de
legalidad y de los principios de transparencia y publicidad que rigen la
actuación de las autoridades.
Esta Corporación, en sentencia del 6 de marzo de 200334, señaló que "las
instancias de participación de la comunidad y de los gremios en los
estudios, debates y discusión de los Planes de Ordenamiento Territorial,
se constituyen en etapa fundamental por tratarse de un asunto que
concierne a toda la comunidad, participación democrática que constituye
un derecho constitucionalmente reconocido".
Asimismo, en la sentencia del 5 de abril de 201835, la Sección Quinta sostuvo
que el incumplimiento del procedimiento de concertación y consulta ciudadana
vicia de nulidad los actos que modifican excepcionalmente el plan de
ordenamiento territorial, pues su omisión constituye una irregularidad grave en
el proceso de formación del acto administrativo:
"Por su parte, el artículo 6 del Decreto 4002 de 2004 ?Por el cual se
reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997? prevé la
modificación excepcional de las normas urbanísticas contenidas en el
POT, la cual podrá hacerse en cualquier momento a iniciativa del alcalde
municipal siempre y cuando estén demostrados técnicamente los motivos
que la originan, norma cuyo texto es como se transcribe a continuación:
(...)
Con el acto administrativo acusado, el Concejo Municipal de Cogua revisa
y ajusta excepcionalmente el PBOT, adoptado mediante el Acuerdo No.
022 de 2000, en razón de la incorporación de nuevas normas urbanísticas
por parte del gobierno nacional. De esta manera, el Concejo Municipal de
Cogua consideró que el PBOT debía estar ajustado a la reglamentación
34 Sección Primera, radicación: 2001-00100-01, consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.
35 Consejo de Estado, Sección Quinta, radicación: 2004-00388-01, consejero ponente: Carlos
Enrique Moreno Rubio.
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en referencia, con miras a lograr el desarrollo social, económico y
territorial del municipio.
Ahora bien, el artículo 7 antes citado es claro en establecer que las
revisiones al POT deben someterse al mismo procedimiento previsto para
su aprobación, es decir que, para el caso que se analiza, se deben llevar
a cabo las concertaciones interinstitucionales y las consultas a la
ciudadanía, para cuyo propósito la administración municipal debe poner
en marcha los mecanismos pertinentes dirigidos a lograr la difusión del
proyecto de acuerdo.
(...)
Es importante recordar que el derecho de participación democrática se
erige como un instrumento para que la ciudadanía se exprese e
intervenga en las decisiones que atañen y afectan a todos, con la
correlativa responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino
colectivo.
(...)
En ese contexto, se arriba a la conclusión de que el procedimiento de
socialización a los gremios de la economía y a la comunidad en general
para efectos de realizar los ajustes y modificaciones excepcionales al
PBOT, constituye un requisito de inexorable cumplimiento para la
adopción de la decisión en tal sentido, de tal suerte que su inobservancia
presupone una irregularidad insaneable en el proceso de formación del
acto administrativo que lo vicia de ilegalidad.
(...)". (Subrayas de la Sala).
1.4.1. Nótese que existe toda una regulación que privilegia los procesos de
participación a través de la concertación dada la relevancia de los intereses que
están de por medio, pues, como lo dejó en evidencia la Corte Constitucional,
los entes territoriales, al regular los usos del suelo, no solamente se encuentran
habilitados para alterar el alcance de derechos individuales como el de
propiedad, sino que además definen el entorno en el que se desenvuelve la
sociedad, lo cual comporta la modificación de derechos que trascienden la
esfera personalísima del ciudadano»36 (Subrayas dentro del texto).
88. En esas condiciones, la Sala concluye que el Acuerdo 339 de 2008 adolece de
un vicio de nulidad al ser emitido de forma irregular, por cuanto introdujo
restricciones sustantivas en materia de localización de estaciones de
telecomunicaciones inalámbricas que inciden en las determinaciones del POT, sin
sujetarse al trámite de concertación, consulta y revisión previsto en la Ley 388 de
1997 y en la normativa reglamentaria para la modificación de las normas
36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Proceso radicado
número 25000 23 24 000 2010 00271 0. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López.
Número de radicación: 25000 23 24 000 2009 00162 01
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urbanísticas que regulan los usos del suelo.
88. Tales reflexiones llevan a la Sala a estimar las pretensiones, no siendo
procedente analizar los demás cargos de ilegalidad propuestos en la alzada, en la
medida en que ya ha sido enervada la presunción de legalidad del acto enjuiciado37.
8.2. Condena en costas
89. De conformidad con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en
consonancia con el artículo 55 de la ley 446 de 1998, la Sala considera que no hay
lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue
promovido en ejercicio de la acción de nulidad, la cual tiene por objeto la protección
del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es
público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
90. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República
y por autoridad de la Ley,
FALLA
PRIMERO: REVOCAR la sentencia recurrida, de acuerdo con los razonamientos
expuestos en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD del Acuerdo 339 de 2008, por las razones
previstas en la parte motiva de esta providencia.
37 Dicha posición ha sido reiterada por esta Sección, entre otras, en las siguientes sentencias: i) de
8 de agosto de 2025, emitida dentro del proceso identificado con radicado 08001 3333 001 2013
00140 01, con ponencia del consejero de Estado Oswaldo Giraldo López; ii) de 17 de julio de 2025,
proferida en el proceso 76001 23 33 000 2016 01349 01, magistrado Ponente: Oswaldo Giraldo
López; 11 de febrero de 2016, emitida en el expediente 11001 03 24 000 2009 00457 00, con
ponencia del consejero Roberto Augusto Serrato Valdés y; ii) de 21 de septiembre de 2023, proferida
en el proceso 11001 03 24 000 2015 00234 00, emitida por el entonces consejero Hernando Sánchez
Sánchez.
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TERCERO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez se encuentre
en firme esta providencia.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la
Sala en la sesión de la fecha.
NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA
Presidenta Consejero de Estado
Consejera de Estado
CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES
Consejero de Estado Consejero de Estado
La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la
sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad,
integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.
