Número Interno: 0554-2026
Demandante: Luis Alberto Martínez Gutiérrez
Demandado: Policía Nacional
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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá D. C., Catorce (14) de Mayo de Dos Mil Veintiséis (2026)
Radicado : 19001-23-33-000-2025-00028-01 (0554-2026)1
Demandante : Luis Alberto Martínez Rodríguez
Demandado : Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional
Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema : Asuntos disciplinarios
Decisión : Sentencia de segunda instancia
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de Veinte (20) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
La demanda2
Pretensiones
1. El señor Luis Alberto Martínez Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para
2 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: https://etbcsj-. Archivo: 003.
solicitar la nulidad de: (i) el fallo de primera instancia de 10 de enero de 2024, emitido por el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno Juzgamiento No. 08 de la Policía Metropolitana de Popayán – Cauca; y (ii) el fallo de segunda instancia de 10 de febrero de 2024, dictado por el Inspector Delegado Región 4 de Juzgamiento, actos de contenido disciplinario a través de los cuales, le fue impuesta la sanción de suspensión e inhabilidad especial de 12 meses, sin derecho a remuneración.
2. A título de restablecimiento del derecho, requirió el reconocimiento y pago de todos los emolumentos laborales causados durante la suspensión impuesta, se eliminen los antecedentes del Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) de la Procuraduría General de la Nación y el sistema «SIJUR» de la Policía Nacional; y se dispongan sendas indemnizaciones por daños materiales y morales sufridos como consecuencia de la sanción disciplinaria.
Hechos y omisiones
3. Mediante auto de 24 de abril de 2023, el jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción No. 14 del Departamento de Policía Cauca, abrió indagación previa para dar con los responsables de la ejecución de una actividad gastronómica al interior de una estación de policía en que participaron los ahí detenidos, siendo formalmente abierta en contra del demandante el 31 de julio de 2023.
4. El 2 de agosto de 2023, la defensa del disciplinado solicitó la práctica del medio de prueba de confesión, por solicitud del señor Martínez Gutiérrez, a efectos de terminar anticipadamente la investigación disciplinaria y acogerse a los beneficios de tal acto, diligencia que se llevó a cabo el 7 de agosto siguiente, y por lo que, se elevó acta de pliego de cargos.
5. En dicha acta, que equivale al pliego de cargos, fue imputada la falta grave contenida en el numeral 9 del artículo 46 de la Ley 2196 de 2022, esto es «incumplir, modificar, desautorizar, eludir o ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones que afecten la finalidad constitucional o legal de la Policía Nacional», a título de culpa gravísima.
6. El 24 de los mismos mes y año, el jefe de la Oficina de Control Interno
Disciplinario de Juzgamiento No. 08, declaró la nulidad de la confesión, al estimar que «[…] lo confesado no se ajusta a la realidad fáctica, o a los hechos disciplinariamente relevantes que están soportados en las pruebas que se practicaron», y que, el despacho de instrucción indició que la falta fue cometida a título de culpa, sin que ello sea posible.
7. El 10 de noviembre de 2023, se profirió nuevo pliego de cargos en contra del demandante, en el que se imputó la falta grave contenida en el numeral 9 del artículo 46 de la Ley 2196 de 2022, esto es «incumplir, modificar, desautorizar, eludir o ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones que afecten la finalidad constitucional o legal de la Policía Nacional», a título de dolo, toda vez que, tenía conocimiento de la orden impartida y sabía de las consecuencias de su incumplimiento, sin embargo, decidió hacer caso omiso y sacar a los detenidos de sus celdas para realizar un sancocho, sin justificación alguna.
8. El 10 de enero de 2024, fue proferido fallo de primera instancia, en el que se sancionó al actor con suspensión e inhabilidad especial por 12 meses.
9. La anterior decisión, fue confirmada por la segunda instancia, con decisión de 10 de febrero de 2024.
10. La sanción fue ejecutada con Resolución 2571 de 13 de agosto de 2024, por el director general de la Policía Nacional, pero solo por espacio de 6 meses, en tanto ya había sido suspendido del servicio provisionalmente.
Normas violadas y concepto de violación
11. Refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones:
11.1. Constitución Política: artículo 29.
11.2. Legales o reglamentarias: Leyes 1952 de 2019: artículos 3, 8, 12, 159, 160, 161,
163 y 205; y 2196 de 2022: artículos 6, 7, 10, y 16.
12. Sostuvo que, los operadores disciplinarios no tuvieron en cuenta como prueba la confesión realizada por el demandante durante la etapa instructiva de la investigación y, en consecuencia, no aplicaron el beneficio de rebaja de sanción, previsto en el artículo 162 de la Ley 1952 de 2019.
13. Argumentó que, la confesión se hizo ante autoridad competente, estando el
investigado asistido por su defensa y siendo informado sobre el derecho a no declarar contra sí mismo; aunado a que el operador disciplinario constató que la misma se realizó de manera voluntaria, libre y consciente. No obstante, esto fue ignorado por la autoridad de juzgamiento, quien decretó la nulidad del pliego de cargos, a la par que ninguna de las instancias aplicó los beneficios que la confesión trae; decisión de nulidad que se fundó en que la confesión no se ajustó a la realidad fáctica y que los hechos podían ser más graves, fruto de una deficiente investigación.
14. Bajo ese entendido, reprochó que, la nulidad no debió extenderse a la confesión, pues esta es una prueba que no es invalidada según los efectos de la declaratoria de nulidad establecida en el artículo 205 del Código General Disciplinario, y aseguró, que la confesión se compadeció con los hechos jurídicamente relevantes, cuestión distinta es que el fallador disciplinario pretendiera que se confesaran hechos carentes de prueba.
15. También advirtió que, una vez declarada la nulidad del pliego de cargos y al volverse a formular este acto, tan solo se modificó la culpabilidad, esto es a título doloso, pues la falta disciplinaria y el concepto de violación permanecieron idénticos.
16. Argumentó que, se presentó una incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo de primera instancia, comoquiera que el primero se edificó sobre el hecho de haber permitido la elaboración de un sancocho por parte de un grupo de privados de la libertad en la Estación de Policía de Villa Rica, incumpliendo la orden impartida por el subintendente Viloria Ortiz; conducta bajo la que el investigado estructuró su defensa; sin embargo, en el fallo de primera instancia se añadieron supuestos de hecho novedosos, tal como el consumo de bebidas alcohólicas y salida de los privados de la libertad del establecimiento policial.
17. Por último, alegó que, en los actos demandados la conducta desplegada fue calificada a título de dolo, sin embargo, tal afirmación de la instancia disciplinaria se fundó en el hecho de conocer la orden de no realizar actividades que impliquen la salida de las celdas de los privados y que a pesar de ello decidió permitirlo sin justificación alguna, sin detenerse a analizar los argumentos y pruebas de defensa tendientes a demostrar que la conducta fue cometida a título culposo.
Contestación de la demanda3
18. La Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda, al estimar que, si bien en la demanda se alegó la vulneración al debido proceso al nulitarse la confesión, no se explicaron los motivos de esa decisión, siendo aquellos que lo confesado no guarda identidad fáctica con lo realmente acontecido, ni con los hechos disciplinariamente relevantes, pues lo que se probó en el proceso era que como comandante de la estación de policía, el disciplinado realizó una actividad hasta altas horas de la noche con música a gran volumen, preparación de sancocho, ingreso y consumo de alcohol, sustancias alucinógenas, visitas conyugales y, además, se permitió la salida de la estación a los presos, sin custodia de ningún uniformado.
19. Dijo que la confesión fue anulada para profundizar en los hechos relevantes, y que, en lo sucesivo, el demandante participó activamente en la solicitud probatoria y ejerció su defensa sin que se aceptaran nuevamente los cargos, en tanto no quiso confesar los hechos producto de la investigación integral.
20. Indicó que, la valoración de la confesión es una potestad autónoma del operador disciplinario, quien decidió desestimarla, en tanto el demandante confesó lo conveniente, mas no los hechos restantes que comportaban mayor gravedad para endilgar la conducta.
La sentencia de primera instancia4
21. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de Veinte (20) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, en los siguientes términos:
PRIMERO. – DECLARAR la nulidad parcial del fallo de primera instancia del 10 de enero de 2024, proferido por la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 8 de la Policía Nacional, así como el de segunda instancia del 10 de febrero de 2024, de la Oficina de Juzgamiento de Procesos Disciplinarios de la Inspección General de la Policía Nacional, dentro del proceso disciplinario SIE2D EEDECAU-2023-101, seguido en contra de Luis Alberto Martínez Gutiérrez.
SEGUNDO. – Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho,
CONDENAR a la Nación Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a
reconocer y pagar al señor Luis Alberto Martínez Gutiérrez, identificado con cédula de ciudadanía No. 10.305.299 de Popayán – Cauca, los salarios y prestaciones dejados de percibir durante los últimos seis (06) meses en que estuvo suspendido, atendiendo al grado y cargo que ostentaba al momento de su desvinculación.
Las sumas que resulten a favor del demandante se actualizarán en su valor, con aplicación de la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia.
De este valor, la entidad deberá descontar la totalidad del monto debidamente actualizado percibido por el señor Luis Alberto Martínez Gutiérrez, provenientes de relaciones de trabajo con entidades públicas, durante el interregno indicado, así como cualquier otro concepto laboral proveniente del erario, por el mismo término.
Para todo efecto, se entenderá que no hubo solución de continuidad.
TERCERO. – ORDENAR a la Procuraduría General y a la Policía Nacional, modificar la inscripción o anotación en sus sistemas, en el sentido de que la sanción impuesta fue por el término de 6 meses, no 12.
CUARTO. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. – Sin condena en costas.
22. Como sustento de su decisión, indicó que, la declaratoria de nulidad sobre el acta de confesión, desconoció de manera flagrante los artículos 202 a 204 de la Ley 1952 de 2019], «[…] pues de manera arbitraria y superflua se procedió a su decreto, sin fundamentar ni siquiera someramente cómo es que aquello se constituyó como una irregularidad sustancial que afectó las garantías de los sujetos procesales o desconoció las bases de la instrucción y juzgamiento».
23. Aseguró que, el operador disciplinario de primera instancia nulitó la confesión
«[…] sin mínimo argumentativo alguno, desconociendo que tal facultad concedida por el artículo 204 del CGD no es un poder arbitrario ni que opera a su parecer; resaltando, que la nulidad no estuvo motivada por vicios o vulneraciones que se presentaran por la confesión realizada, pues como se vio, aquella se ajustó a Derecho».
24. Por tanto, coligió que «[…] la declaratoria de nulidad del acta de confesión, lejos de salvaguardar el debido proceso del señor Martínez Gutiérrez, se comportó como una oportunidad más y una orden para que el funcionario de instrucción indagara sobre unos hechos que al sentir del operador de juzgamiento pudieron haber sucedido, esto es, el consumo de alcohol, sustancias estupefacientes y prácticas conyugales, supuestos de hecho que ya habían sido declarados inexistentes por la instrucción, en cuyo camino se soslayaron los derechos del investigado, decidiendo nulitar su confesión».
25. Señaló que, aunque la Policía Nacional adujo que, la nulidad de la confesión
«[…] fue convalidad[a] por el extremo actor al no efectuar pronunciamiento respecto de la aplicación de los beneficios de la confesión y no interponer recursos en contra del auto que declaró la nulidad
de oficio», dicha interpretación no resulta de recibo», toda vez que, «[…] conforme el artículo 204 de la Ley 1952 de 2019, contra la decisión oficiosa de nulidad no procede recurso alguno, y, de otro lado, no es posible convalidar un acto cuando se ha vulnerado una garantía constitucional fundamental».
26. En consecuencia, concluyó que, «[…] después de que los operadores disciplinarios encontraran la conducta típica, con ilicitud sustancial y culpable, bajo la misma falta, concepto de violación y supuestos de hecho acreditados previo a la “nulidad” de la confesión; se debió tener en cuenta tal acto procesal y mecanismo de defensa adoptado por el señor Martínez Gutiérrez, y aplicar los consecuentes beneficios», pues, no hacerlo, «[…] constituyó una actuación irregular por parte de la instancia de juzgamiento, donde de manera errada decidió nulitar la confesión rendida ante la instancia de instrucción con el lleno de los requisitos legales para su validez y valoración», lo que se tradujo en «[…] la inaplicación de los beneficios que tal medio de prueba trae consigo si se rindiere en la etapa de investigación, esto es, la rebaja de la sanción en la mitad, lo que claramente constituía un beneficio en favor del señor Martínez Gutiérrez».
El recurso de apelación5
27. Inconforme con la anterior decisión, la Policía Nacional interpuso recurso de apelación, al considerar que, «[…] la investigación disciplinaria se encuentra ajustada a derecho, en la cual se materializaron los derechos fundamentales del procesado durante las etapas iniciales y posteriores», razón por la cual, «[…] no hay lugar a declarar la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia con radicado N° DECAU-2023-101».
28. Argumentó que, «[…] si bien es cierto el señor IT LUIS ALBERTO MARTINEZ GUTIERREZ en la etapa instructiva manifestó realizar voluntariamente la confesión, es de tener en cuenta que esta deben cumplir unos requisitos situación que no se presentó en el trámite procesal disciplinario, lo que dio lugar a que el 24 de agosto de 2023 se decretará la nulidad del acta de confesión, devolviendo el trámite a etapa probatoria nuevamente sin que [su] apoderado […] realizara algún tipo de manifestación frente a lo nulitado, ni tampoco en la etapa probatoria la solicito nuevamente», por lo que, «[…] al dejar de hacer frente a su actuar como defensor del hoy actor[,] no es dable manifestar una vulneración al debido proceso[,] por cuanto tuvo todas las garantías procesales y etapas para haber solicitado lo hoy reclamado en la instancia establecida, actuaciones que no pueden pretender que se generen de oficio, o […] generar una tercera instancia ante los despachos administrativos para una nueva revisión del proceso disciplinario».
29. Indicó que, la declaratoria de nulidad del acto de confesión tuvo como objetivo que, «[…] bajo el principio de investigación integral y apreciación integral de las pruebas se
profundi[zara] en los hechos relevantes por parte del despacho de instrucción», e insistió en que, una vez nulitado el ato de confesión «[…] el apoderado [del accionante] participó activamente solicitando pruebas, participando y ejerciendo el derecho de defensa y contradicción, y antes de la ejecutoria del auto de cierre de la investigación disciplinaria no presentó la figura de la confesión», ni aceptó cargos, pues, tanto el disciplinado como su apoderado «[…] no desearon confesar respecto de los hechos que habían investigado de forma integral y que realmente lo se presenta es una alteración a la culpabilidad».
30. Señaló que, emitido el nuevo pliego de cargos el 10 de noviembre de 2023, «[…] los sujetos procesales contaban con esta oportunidad y beneficios de la confesión y de la aceptación de cargos, que hubieran podido realizar en la etapa de juzgamiento, situación que no se presentó, porque lo que querían confesar era lo que creían y lo que le convenía, empero, los hechos investigados y lo que se logra demostrar de acuerdo a las pruebas que se arrimaron al proceso son diferentes a lo que el sujeto disciplinable confesó».
31. Por último, señaló que, el «[…] ejercicio de la potestad disciplinaria se llevó a cabo en el marco del debido proceso, […] y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en la[s] Ley[es] 2196 de 2022 y [...] 1952 de 2019», y reiteró que,
«[…] no existen pruebas en el expediente que permitan afirmar que hubo un quebranto del derecho fundamental al debido proceso, pues no existe un hecho o parámetro a partir del cual se pueda inferir que la decisión adoptada fue irrazonable o desproporcionada y que por ende, ocasionara la vulneración o amenaza real de algún derecho constitucional fundamental que el accionante refiere».
Trámite de segunda instancia
32. Con auto de 8 de abril de 20266, el consejero de Estado ponente admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
33. Las partes no emitieron pronunciamiento sobre el recurso de apelación, dentro del término de ejecutoria del auto admisorio de la alzada.
34. El Representante del Ministerio Público no intervino, en esta oportunidad.
CONSIDERACIONES
Competencia
35. La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA y 328 del Código General del Proceso (CGP).
Problema jurídico
36. El problema jurídico que ocupa el sub-examine, se contrae a establecer lo siguiente:
36.1. ¿La Policía Nacional garantizó los derechos fundamentales del actor durante el procedimiento disciplinario adelantado, en especial, al declarar la nulidad de la confesión efectuada por el señor Luis Alberto Martínez Gutuiérrez?
36.2. ¿La confesión efectuada por el señor Luis Alberto Martínez Gutiérrez colmó los requisitos legales para que fuera tenida en cuenta por el operador disciplinario?
36.3. ¿La nulidad de la confesión efectuada por el señor Luis Alberto Martínez Gutiérrez desbordó el objeto y alcance de dicha facultad del operador disciplinario y, debió ser valorada para efectos de disminuir la sanción a la mitad, como lo dispuso el tribunal de primera instancia?
Marco normativo y jurisprudencial - De la potestad disciplinaria del Estado
- Control judicial de los actos administrativos de contenido disciplinario
37. El derecho disciplinario se encuentra caracterizado por una especificidad concreta, a partir de la cual, es viable afirmar que «[…] la ley disciplinaria tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro»7.
38. En ese sentido, la Corte Constitucional ha indicado que, «[…] constituye elemento
7 Corte Constitucional, sala plena; sentencia C-948 de 9 de noviembre de 2002; M. P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.
básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública»8, de manera que, «[e]n el cumplimiento de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones»9.
39. En consecuencia, la atribución para disciplinar a sus servidores, o a los particulares que ejercen funciones administrativas no resulta caprichosa, sino que propende por el aseguramiento de los fines más esenciales del Estado, en orden a garantizar que, aquellos cumplan los contenidos funcionales que la sociedad les ha confiado en cada órgano, institución o dependencia pública y, bajo la observancia de los principios de moralidad, eficacia y eficiencia, sea posible garantizar la vigencia del orden jurídico y el ejercicio de los derechos reconocidos a los ciudadanos.
40. Así, conforme al alcance y orientación del artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes», mientras que, «[l]os servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones», el Legislador ha expedido sendos estatutos, contenidos, primero, en la Ley 20 de 1995; luego, en la Ley 734 de 2002 (aplicable al particular), y ahora en la Ley 1952 de 2019 (en vigor desde el 29 de marzo de 2022).
41. No obstante, el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de las autoridades investidas con dicha facultad no es una cláusula definitiva ni incontrovertible, pues, cuando es desempeñada con la naturaleza de actividad administrativa, es susceptible del control judicial reconocido a la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, que, conforme a la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado, ejerce un control integral sobre dichas actuaciones, veamos10:
El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 201612 consideró frente el alcance de aquél:
“En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y Ia ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
42. Así las cosas, la Sala concluye que la potestad disciplinaria del Estado, cuando es ejercida como función administrativa, y pese a estar dirigida al cumplimiento de valores, principios y normas superiores de carácter esencial para la Nación, también se encuentra atada al escrutinio judicial integral por parte de los jueces contencioso-administrativos, quienes ostentan competencia para efectuar un análisis integral de cada situación.
Hechos probados y actuación disciplinaria
43. En el expediente constan los siguientes medios de convicción:
43.1. De los libros de minutas y registro de novedades de la estación de Policía de Villa Rica - Cauca13, se extrae que, el 18 de marzo de 2023, el subteniente Anderson Viloria Ortiz, comandante de la estación, salió a franquicia, y por ello, dejó como
10 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo; sentencia de 9 de agosto de 2016; expediente: 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-11); C. P. Dr. William Hernández Gómez. Citada en: Consejo de Estado, sección segunda, subsección B; sentencia de 25 de noviembre de 2021; expediente 25000-23-42-000-2015-04473-01(2028-19); C. P. Dr. César Palomino Cortés.
11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014). - Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional.
12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (e), proceso con radicado 11001-03-25-000-2011-00316-00 y número interno 1210-11.
13 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: carpeta 004, archivo Copia proceso disciplinario EE-DECAU-2023-101 Libro I, pp. 19 - 44.
comandante encargado al señor Luis Alberto Martínez Gutiérrez. Se dispuso cuáles uniformados debían cubrir determinado servicio y en qué lugar de la estación o perímetro urbano.
43.2. Para los días 18, 19 y 20 de marzo de 2023, quien elaboró la minuta de servicios fue el señor Martínez Gutiérrez, en calidad de comandante encargado, de cuyas consignas se resaltan: informar cualquier novedad oportunamente, prestar atención a las comunicaciones de la central, patrullar mínimo 4 unidades con rutas definidas, extremar medidas de seguridad, respetar los derechos humanos, y buena presentación personal.
43.3. Por oficio GS-2023-029237-DECAU de 9 de abril de 202314, se informó que el señor intendente Martínez Gutiérrez, quien fungía como comandante encargado de la estación de Policía de Villa Rica – Cauca, permitió la realización de un evento en el patio de las instalaciones policiales, en donde se prepararon alimentos, consumieron bebidas embriagantes, sustancias alucinógenas, realizaron visitas conyugales y se dio salida de los privados de la libertad de alta peligrosidad, sin tener en cuenta una posible fuga de presos.
43.3.1. Misma situación descrita en el correo electrónico15 dirigido a la dirección decau.oac@policia.gov.co, de la cual se resalta que es una práctica común del intendente Martínez, cada vez que queda encargado de la estación.
43.4. Por los anteriores hechos e informaciones, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción No. 14 ordenó la indagación previa en contra del personal a establecerse, bajo el número de radicado EE-DECAU-2023-10116.
43.5. Por auto de 31 de julio de 202317, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción No. 14, abrió la investigación disciplinaria en contra del señor Martínez Gutiérrez, proveído en que se le notificó los beneficios de la confesión o aceptación de cargos, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 21 del CGD, documento notificado al correo electrónico del investigado18, por último, se dispuso
la práctica de pruebas documentales y testimoniales.
43.6. El subintendente Viloria Ortiz, en su calidad de comandante de la Estación de Policía de Villa Rica – Cauca, informó que, para el 19 de marzo de 2023, 14 personas se encontraban retenidas en la precitada estación, fecha en que los señores Luis Alberto Martínez y Óscar Esneider González Rodríguez, estaban al servicio de custodios. De otro lado, aseguró que para tal momento no se contaba con ninguna actividad programada con los retenidos, ni se contaba con permiso del Comando del Cauca para realizar tales acciones19.
43.7. Según anexos remitidos por parte del jefe de Grupo de Talento Humano DECAU, para el 19 de marzo de 2023 -fecha de los hechos-, el demandante fungía como comandante Grupo de Reacción en la Estación de Policía El Bordo, siendo su jefe inmediato el comandante de la estación de policía20.
43.8. El 3 de agosto de 202321, la Oficina de Control Interno Disciplinario No. 14 de la Policía Nacional ordenó la suspensión provisional del señor Martínez Gutiérrez, por el término de 3 meses, sin derecho a remuneración, basado en lo siguiente:
43.8.1. El oficio GS2023-029237-DECAU de 9 de abril de 2023, en el que se relató que el investigado permitió una integración de los retenidos en el patio de la estación policial, y se prepararon alimentos, consumo de alcohol, sustancias alucinógenas, práctica de visitas conyugales y salida de las instalaciones.
43.8.2. Se mencionó que con tal conducta se pudo haber incurrido en la violación del artículo 46 de la Ley 2196 de 2022, numeral 9 «incumplir, modificar, desautorizar, eludir o ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones que afecten la finalidad constitucional o legal de la Policía Nacional».
43.8.3. Sostuvo que, resultaba procedente suspender al accionante del ejercicio de su empleo, toda vez que «[…] su permanencia en el servicio público podría permitirle que continúe cometiéndola, ya que actualmente sigue ejerciendo funciones y con la misma dinámica de las que realizaba al momento de cometer la presunta infracción, yendo en contravía de los preceptos institucionales, y su normal desarrollo».
43.9. La suspensión fue confirmada en sede de consulta por la Inspección Delegada Región No. 4 de instrucción22, y ejecutada a través de Resolución 2563 de 15 de agosto de 202323.
43.10. La suspensión fue prorrogada por 3 meses por parte del funcionario de juzgamiento24, confirmada en sede de consulta25, y ejecutada con Resolución 3927 del 24 de noviembre de 202326.
43.11. Previo reconocimiento de personería jurídica para actuar, el abogado del investigado remitió solicitud de programación de práctica del medio de prueba de confesión27, aduciendo que era deseo libre y voluntario del señor Martínez Gutiérrez, hacer uso de tal medio probatorio y mecanismo de terminación anticipada de la investigación disciplinaria, con la finalidad de acogerse a los beneficios previstos para quien confiesa la falta, por lo que, la instancia disciplinaria programó la respectiva diligencia para el 7 de agosto de 2023 a las 08:00 a.m.28.
43.12. El 7 de agosto de 2023 se llevó a cabo la diligencia de confesión29, que consta en acta de la misma fecha, ante la Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción No. 14, así:
Se encuentra en este despacho disciplinario, la comunicación oficial GS-2023-029237-DECAU/DISPO-ESTPO de fecha 09/04/2023, suscrita por el señor subteniente Anderson Viloria Ortiz, Comandante Estación de Policía Villa Rica del Departamento de Policía Cauca, a través del cual informa que de acuerdo a información verbal y video fílmico entregado por el señor Patrullero Oscar Esneider González Rodríguez, para el día 19/03/2023 se encontraba como Jefe de Información de la Estación de Policía Villa Rica para tercer turno, donde siendo aproximadamente las 15:44 horas, se presentó una novedad con el señor Intendente LUIS ALBERTO MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, quien para esa fecha fungió como Comandante de la Estación de Policía Villa Rica encargado, donde de manera irresponsable al parecer permitió la realización de un evento en el patio de las instalaciones policiales de esa unidad, evidenciándose la preparación de alimentos, presuntamente consumo de alcohol, presuntamente consumo de sustancias alucinógenas, presuntamente visita conyugal en las mismas carceletas y hasta la salida de las instalaciones por parte de personas que se encuentran ahí privadas de la libertad, generando con esto la vulnerabilidad de la seguridad de las instalaciones ante una eventual fuga de presos, teniendo en cuenta que son 15 personas capturadas y en ese momento superaban
24 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: carpeta 004, archivo copia proceso disciplinario EE-DECAU-2023-101- Libro II”, p. 51.
29 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: carpeta 004, archivo Copia proceso disciplinario EE-DECAU-2023-101 Libro I, p. 229.
en número al personal policial.
Ante lo anterior, el investigado manifestó:
De manera consciente, voluntaria, espontánea y libre, siendo conocedor de las implicaciones que tiene la aceptación de responsabilidad respecto del hecho relevante por el que se me investiga, deseo confesar ante este despacho disciplinario de instrucción, que para el día 19 de marzo de 2023 cuando me encontraba como comandante encargado de la Estación de Policía Villa Rica del Departamento de Policía Cauca, permití que un grupo de personas que se encontraban con medida de aseguramiento en las instalaciones policiales, realizaran un almuerzo sancocho en el patio de la estación, les autorice la actividad de esparcimiento ante solicitud de estos y ello lo hice adoptando medidas preventivas y de seguridad, como lo fue de manera personal ejercer la vigilancia de estos, disponer de dos policiales como centinelas, uno en la parte trasera y otro en la parte delantera de la estación, así mismo los privados de la libertad se encontraban esposados en parejas y la actividad se llevó a cabo en el interior de la estación (patio, de igual manera el hecho fue dado a conocer a todo el personal policial que se encontraba en la estación, más sin embargo no informé de ello al Comandante de Estación, para efectos de conocimiento y aprobación de este Comando de Distrito, así como para solicitar apoyo de personal policial a efectos de haber brindado una mejor seguridad, donde gracias a Dios no se presentó ninguna novedad que lamentar, resultando este descuido mi falta, y como profesional de policía que soy, respetuoso de las normas y la disciplina, es que reconozco y confieso mi falta, ello es, no haber cumplido la orden del señor comandante de estación respecto a informar y pedir autorización al comandante de distrito para efectos de la actividad que realicé con un grupo de personas privadas de la libertad en la estación de policía de Villa Rica […].
43.12.1. El confesante explicó que su conducta obedeció a garantizar espacio de esparcimiento de los recluidos, para reducir los niveles de estrés, así como constituir una forma de agradecimiento en tanto aquellos previnieron una fuga al brindar información de manera personal al investigado; situación que aseguró no está prohibida por el ordenamiento jurídico. Por otro lado, afirmó que no hubo ingesta de alcohol ni consumo de sustancias estupefacientes.
43.12.2. En el análisis efectuado por la instancia disciplinaria, se concluyó que la norma violada fue la falta grave contenida en el numeral 9 del artículo 46 de la Ley 2196 de 2022, esto es «incumplir, modificar, desautorizar, eludir o ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones que afecten la finalidad constitucional o legal de la Policía Nacional» (énfasis del operador disciplinario).
43.12.3. En cuanto al concepto de violación, consideró que el demandante incumplió las ordenes consistentes en «no sacar» de las celdas al personal detenido salvo autorización judicial que lo avalara, y mucho menos con la finalidad de realizar actividades sociales como sancocho, con lo que de afectó la finalidad legal de la
Policía Nacional.
43.12.4. Atribuyó tal conducta omisiva bajo culpa gravísima, al considerar que el señor Martínez Gutiérrez, incurrió en una desatención elemental, pues no era lógico si estaba «allí presente cuando se impartió la orden, días antes (formaciones) y al momento de la entrega de la unidad policía se le recalcó que no debía sacar los detenidos pero esto lo hace desatendiendo algo básico que se convertirá en elemental por la connotación e lo implícito en la misma es decir son PPL que su custodia era regida a las órdenes y lo dispuesto por los jueces de la república, son estos hechos que hacen que sea un acto por demás elemental en el servicio es decir el cuidado y no sacar los PPL de las celdas».
43.12.5. En consecuencia, endilgó la referida falta grave a título de culpa gravísima, indicando que la sanción para tal supuesto de hecho y modalidad de culpabilidad es de suspensión e inhabilidad especial de 6 a 12 meses, sin derecho a remuneración.
43.12.6. Cargos y argumentos de los que se corrió traslado al investigado a efectos de su aceptación, manifestando el apoderado de confianza que:
Esta defensa acoge la tipificación de la falta que realiza el despacho, ya que se adecúa a la conducta investigada y que ha sido objeto de confesión por parte de mi cliente, por lo que en atención al artículo 149 y 161 y siguientes de la Ley 1952/2019, solicito respetuosamente al operador disciplinario acoger este medio de prueba y mecanismo de terminación anticipada de la investigación disciplinaria, para de esa manera facilitar el avance y culminación del proceso y acogerse a los beneficios que el legislador estableció para quien confiese la falta disciplinaria, teniendo en cuenta la etapa de la actuación en la que se está realizando la misma, esto es, si la confesión o aceptación de cargos se produce en la etapa de investigación, las sanciones de inhabilidad, suspensión o multa se disminuirán hasta la mitad […].
43.13. A través de auto de 24 de agosto de 202330, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 8 revocó y decretó la nulidad oficiosa del acta de confesión, con fundamento en el numeral 3 del artículo 202 de la Ley 1952 de 2019, esto es, la existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
43.13.1. Lo anterior, porque, según la instancia disciplinaria, en uso de la sana crítica,
«lo confesado no se ajusta a la realidad fáctica, o a los hechos disciplinariamente relevantes que están soportados en las pruebas que se practicaron», por lo que, bajo el principio de investigación integral, y al considerar que el proceso disciplinario no solo debe
apuntar a probar la falta del disciplinado, sino a ajustarse a la realidad fáctica, aunado a que tampoco existió acervo probatorio suficiente, porque solo se contaba con un informe de novedad y las diligencias testimoniales de un patrullero y un subintendente.
43.13.2. Consideró que el despacho de instrucción «no investigó a fondo», la realidad del caso, pues de las escasas pesquisas se hace referencia al consumo de alcohol por los PPL, así como la salida de las instalaciones policiales a buscar leña, mismos supuestos fácticos que no confesó el investigado, de forma que «[…] se estaría en la presunta comisión de hechos que pueden ser más graves a la falta que se endilgó en el acta de confesión», por lo que se debía adelantar una investigación integral, y, nuevamente, si así es el deseo del señor Martínez Gutiérrez, volver a confesar, pero, lo realmente sucedido.
43.13.3. Añadió que el cargo endilgado no se ajusta, ni la forma de culpabilidad, pues a pesar de que confesó que no informó ni siguió las instrucciones dadas y tomó una decisión diferente, el despacho de instrucción indició que la falta fue cometida a título de culpa, sin que ello sea posible. Aspectos que según el operador de juzgamiento se comportan como irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, sin que sea posible dar continuidad con el trámite de confesión.
43.14. Con ocasión de la nulidad decretada, la oficina de control interno disciplinario volvió a avocar conocimiento sobre el expediente disciplinario31, y previa práctica de diligencias testimoniales decretadas de oficio y por solicitud de la defensa, se dictó el auto del 19 de octubre de 202332, que declaró cerrada la investigación disciplinaria y corrió traslado para la presentación de alegatos al investigado.
43.15. Presentados los alegatos, se profirió pliego de cargos de 10 de noviembre de 202333, documento en el que se reprodujeron de manera idéntica, los hechos objeto de investigación, concepto de violación y modalidad de la conducta.
43.15.1. Sin embargo, en punto de la ilicitud sustancial, se dispuso que aquella se encontraba verificada, comoquiera que se quebrantó un deber funcional, conforme
33 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: carpeta 004, archivo copia proceso disciplinario EE-ECAU-2023-101- Libro II”, p. 1.
a la Constitución y a la ley, en tanto asumió unas actividades que «lo llevaron a incumplir las ordenes, generándose una afectación al servicio, al haber puesto en riesgo la unidad policía y el mismo, en virtud de que al tener por fuera más de 14 PPL, pudo haber dejado en riesgo y bajo control de los detenidos la unidad policía». Conducta con la que, al parecer, pudo haber afectado la correcta marcha de la administración pública y los fines de la actividad estatal.
43.15.2. De otro lado, en punto de la culpabilidad, atribuyó la conducta en la modalidad de dolo, en tanto tenía conocimiento de la orden impartida y sabía de las consecuencias de su incumplimiento, sin embargo, decidió hacer caso omiso y sacar a los detenidos de sus celdas para realizar un sancocho, sin justificación alguna, indicando una eventual sanción de 12 a 18 meses de suspensión e inhabilidad especial de 12 a 18 meses sin remuneración.
43.16. El 16 de noviembre de 2023, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 8 asumió conocimiento y ordenó adelantar el juicio ordinario, concediendo el término para rendir los correspondientes descargos, teniendo como hechos disciplinariamente relevantes, los anunciados con antelación34.
43.17. Los descargos presentados por el señor Martínez Gutiérrez35, se fundaron en los siguientes argumentos:
43.17.1. Señaló que la falta endilgada concibe de suyo el desobedecimiento a una orden, pero sin causa justificada, aspecto que el operador disciplinario no tuvo en cuenta, comoquiera que la salida de los presos no fue para que el señor Martínez Gutiérrez, compartiera con ellos, sino para garantizar el cumplimiento de los principios y buenas prácticas que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha establecido respecto de los privados de la libertad.
43.17.2. Dijo que, el desobedecimiento de la orden no afectó la finalidad constitucional de la Policía Nacional, pues más allá de simples afirmaciones, nada se argumentó al respecto, verificando de manera objetiva el incumplimiento a una orden.
43.17.3. Alegó que, el investigado no asumió una conducta dolosa en tanto actuó
con el convencimiento de que no había nada irregular en permitir la preparación de un almuerzo dentro de las instalaciones policiales, lo que, aunado a la deficiencia probatoria, impiden endilgar la conducta en la modalidad de dolo.
43.17.4. Agregó que, se configuró una causal eximente de responsabilidad, esto es, el actuar con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria; y agregó que, el operador disciplinario de instrucción fundó el pliego de cargos en la desatención de protocolos, sin que se hubieren precisado o anotado cuáles eran los procedimientos que desatendió el intendente, ni donde están contenidos, aunado a que la Policía Nacional, no tiene funciones carcelarias ni de custodia de recluidos.
43.18. Fueron recaudados los siguientes testimonios:
43.18.1. Yimer Fabián Mera, policial que se encontraba en la estación de policía, quien para la fecha estaba descansando en la estación, afirmó que al llegar al patio de la estación, vio a dos detenidos esposados con el intendente jefe encargado de la estación, quien los sacaba a tomar el sol o a estirarse fuera de la carceleta dado su tamaño; evidenció ladrillos y una olla para encender fogón, pero no vio que se estuvieran consumiendo alcohol o sustancias estupefacientes, pues subió a dormir al segundo piso, y que al retornar a las 09:00 p.m., ya no había nadie en el patio.
43.18.1.1. Afirmó que el comandante titular Viloria, prohibió verbalmente en la formación que durante su comandancia no se podía tener relación o dejar salir a los capturados sin su autorización, pero que el señor Martínez Gutiérrez, como posterior comandante, tenía la facultad de disponer sobre los detenidos y en este caso los dejó tener un momento de esparcimiento.
43.18.2. Ronald Samuel Largo, detenido en la estación para la fecha de los hechos, indicó que llevaban 20 días sin salir a tomar sol, por los que, se les autorizó a adelantar un sancocho por parte del personal que menos peligrosidad representaba, para después, permitir a los demás salir a consumir el alimento, así como ingerir gaseosa, limonada y «aguapanela avinagrada chicha», durante aproximadamente una hora, a cuyo término regresaron a las celdas. Afirmó que no se consumieron sustancias alucinógenas ni bebidas embriagantes, y que, la
actividad, transcurrió de forma pacífica al interior de la estación con presencia del señor Martínez Gutiérrez y otro patrullero. Narró que, durante su reclusión, los sacaban a la estación para barrer, trapear, recoger basura y limpiar aljibes, actividades que eran realizadas con conocimiento del señor subteniente Viloria Ortiz.
43.18.3. Miguel Ángel Balanta Mina, detenido en la estación para la fecha de los hechos, afirmó que solicitaron al «sargento» hacer un sancocho para sentirse entre familia entre los detenidos, por lo que se los sacó en turnos al patio, de dos en dos, esposados, lugar donde escucharon música y, al terminar de ingerir el sancocho, retornaron a la celda. Manifestó que nunca consumieron alcohol o sustancias alucinógenas, solo ingirieron gaseosas y que el evento transcurrió pacífico, siendo supervisados por el demandante. De otro lado, relató que, la bebida amarilla que consumieron era aguapanela. También dijo que, los sacaban de la celda a realizar labores de mantenimiento de la estación, por permiso del señor subteniente Viloria.
43.18.4. Steven Alejandro Ayala España, patrullero de la Policía Nacional, quien se encontraba en la estación de policía para el día de los hechos y señaló que el comandante Viloria, indicó que debían estar a la defensiva con los detenidos y estar al tanto de ellos.
43.18.4.1. Ante el interrogante de si el comandante les tenía autorizado sacar a los retenidos, dijo que «era él o era mi sargento, pero que uno se tome la atribución de ay lo voy a sacar, no […] uno obviamente le decía a mi teniente, mi teniente que para sacar a coco y a leni que para hacer aseo, ah bueno hágale, entonces uno ahí ya llamaba a la patrulla o si había gente disponible para abrir la carceleta entonces se sacaba a ellos dos, si estaba mi teniente, si estaba mi sargento pues uno le día mi sargento para sacar, ah bueno hágale»(Sic).
43.18.4.2. Al respecto, manifestó que, sacar al personal de las carceletas era atribución del comandante encargado, y que, como patrulleros, no podían disponer de los recluidos a menos que contaran con permiso del teniente o sargento. También indicó que, en las formaciones era cuando se impartían las directrices de estar pendientes de los detenidos.
43.18.4.3. Dijo que para el día de los hechos se encontraba disponible, lavando la
moto de patrulla, momento en que escuchó música al interior de la estación, y, al revisar, vio que habían sacado a los detenidos al patio de la estación, donde estaban armando el fogón para un sancocho. Añadió que, dos de los presos salieron de las instalaciones para hacerse con leña para el fuego.
43.18.4.4. Afirmó que, no evidenció que se estuvieran ingiriendo bebidas alcohólicas, y tampoco contaban con las mismas. Además, indicó que algunos detenidos eran liberados de sus celdas para asear la estación, dada la confianza que depositó en ellos el comandante Anderson Viloria y el subcomandante Martínez Gutiérrez, salida de las celdas que era conocida por el referido comandante titular.
43.18.5. Sandra Yadile Mora Barcenas, patrullera que para el día de los hechos no se encontraba en la estación del servicio, relató que, durante su estadía en la estación de policía de Villa Rica, los retenidos salían de sus celdas para realizar labores de ornato, archivo y pintura de las instalaciones, todo con conocimiento y autorización del comandante de estación Anderson Viloria, lo que, se plasmaba en los libros de la estación.
43.18.5.1. Indicó que la orden impartida por el señor Viloria, era que se sacaba al personal retenido para realizar archivo, aseo y limpieza de la estación, así como para tomar el sol, a cuya finalización debían ingresar a las carceletas. Fue clara en manifestar que el referido oficial autorizó la salida para estos fines, pero no para fines de esparcimiento.
43.18.6. Kelly Dayanna Navia Chito, patrullera que estaba de permiso, pero relató que algunos de los detenidos eran extraídos de sus celdas para adelantar labores de aseo de las instalaciones policiales, y, que incluso, el señor Viloria ordenaba sacar a un detenido para arreglar las instalaciones. Indicó que no conoció las órdenes impartidas por el comandante Viloria y no recuerda que este haya ordenado no sacar al personal.
43.18.7. Anderson Viloria Ortiz, subteniente, comandante de la estación de policía de Villa Rica, indicó que, de conformidad con el material fílmico e información verbal compartida por el patrullero Oscar González, el señor Martínez Gutiérrez sacó a 14 capturados de las celdas bajo su responsabilidad, consumieron alcohol, sustancias alucinógenas y prepararon un sancocho en el patio de la
estación, desconociendo las medidas de seguridad de la estación y del personal, por lo que, remitió el correspondiente informe.
43.18.7.1. Indicó que, dentro de los capturados estaban personas de alta peligrosidad, y refirió que una de las consignas impartidas era que cualquier situación que se presentara en la estación debía ser avisada al comandante del distrito, y que la actividad desplegada no había sido autorizada por nadie.
43.18.7.2. Afirmó que impartió la orden de no permitir el ingreso de ningún elemento, sobre todo los fines de semana, y que el demandante no estaba autorizado a sacar a los detenidos de las celdas, acción que, solo podía llevar a cabo si había un mayor número de uniformados para garantizar la seguridad y con reporte al distrito; o bien cuando tuvieran que desplazarse a los PPL para comparecer a audiencias.
43.18.7.3. Dijo que, como comandante de estación, es autónomo para disponer sobre la organización de sus unidades, es decir, organizar y designar el servicio, patrulla, centinela y demás, y que, en las formaciones ordenó que, a excepción del comandante de guardia -en las revistas-, nadie se puede acercar a las carceletas, salvo situaciones especiales.
43.18.7.4. Señaló que, como comandante, nunca ha permitido que los recluidos salgan de sus carceletas.
43.18.7.5. Ante el interrogante de si impartió orden directa al demandante respecto del cuidado de los detenidos, expuso:
[…] la consigna que siempre permanente la doy, a él o en formación y cuando entrego la estación, pendiente con el tema de los capturados, cualquier situación con el tema de los capturados, si necesita abrir las carceletas si alguna cosa, infórmele al comandante del distrito para que tenga conocimiento y le pueda colocar un grupo GOES que tenemos nosotros ahí en Villa Rica para (inteligible) y no está autorizado nada los fines de semana porque es bastante complejo porque en Villa Rica los fines de semana hay mucho movimiento y estamos el 100% de los policías afuera y no podemos estar concentrados no que voy a tener 4, 5, 6, 7, 8 policías para hacer cualquier actividad, no estaba permitido, así que cualquier situación que se presentara en la estación con el tema de PPL o con el servicio de policía, que le informara directamente al comandante de distrito, esa era una orden que se le dio a él, que cualquier situación de la estación, inmediatamente él tenía que comunicarse con el comandante de distrito, ya si el comandante de distrito le avalaba o alguna situación, ya pues quedaba un soporte que por orden del comandante del distrito y por orden del comandante de distrito, él realizaba cualquier situación en la estación.
43.18.8. Óscar Esneider González Rodríguez, patrullero que para el día de los hechos se encontraba en la estación de policía de Villa Rica, indicó que estaba previsto para fungir como jefe de información, no obstante, el demandante modificó su servicio a centinela, dada la actividad a realizar con los detenidos, e indicó que Martínez Gutiérrez, pasó a ser jefe de información.
43.18.8.1. Expresó que, pasadas las 05:00 p.m., escuchó música y dio cuenta de algunos PPL por fuera de las instalaciones e ingiriendo bebidas alcohólicas, y ante el temor de ser investigado por estos hechos, procedió a grabar con su celular, archivo que remitió al subintendente Juan Carlos Sánchez, quien se contactó con Martínez Gutiérrez, para explicar la actividad que manifestó autorizada por el distrito.
43.18.8.2. Relató que cuando Viloria regresó al servicio, le relató lo sucedido y compartió el video tomado por Whatsapp, por lo que, este último, manifestó que realizaría un informe y lo previno sobre la realización de audiencias.
43.18.8.3. Indicó que el señor Martínez Gutiérrez, se encontraba presente en las formaciones donde el intendente Viloria, ordenaba que:
[…] al momento de que tocara sacar a algún capturado de las carceletas para alguna audiencia que era lo único para lo que ellos salían y demás, siempre tenía que ser con ayuda del cuadrante y los disponibles que estuvieran dentro de la estación, ahora bien, constantemente pues cada una hora se nos pide, […] a los jefes de información, por orden de mi intendente de que le pasemos revista o que estemos pendiente de las carceletas cada una hora para estar pendiente de que no pase nada de que no haya ninguna novedad […]
43.18.8.4. Asimismo, expresó que, la orden era que los capturados solo podían salir para ir a audiencias con ayuda del cuadrante y de los disponibles en la estación de policía. En contraste con los demás declarantes, manifestó que, el señor Viloria no sacaba a ningún retenido, mientras que el demandante sí los ocupaba en labores de aseo y para tomar sol. Finalmente, dijo que había retenidos bajo el influjo de bebidas embriagantes que pelearon entre sí, al punto que fue necesario ingresar a la carceleta a uno de ellos y que la actividad finalizó a altas horas de la noche.
43.19. A través de fallo de 10 de enero de 202436, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 08, declaró responsable de la comisión de falta grave contenida en el numeral 9 del artículo 46 Ley 2196 de 2022, a título doloso, al señor intendente Martínez Gutiérrez y, en consecuencia, le impuso la sanción de suspensión e inhabilidad especial de 12 meses, sin derecho a remuneración.
43.19.1. Como hechos relevantes, se tuvo que:
[…] refiere el señor Subteniente Anderson Viloria Ortiz, Comandante Estación de Policía Villa Rica del Departamento de Policía Cauca, que de acuerdo a información verbal y video fílmico entregado por el señor Patrullero Oscar Esneider González Rodríguez, para el día 19-03-2023 se encontraba como Jefe de Información de la Estación de Policía Villa Rica para tercer turno, siendo las 15:44 horas aproximadamente, se presentó una novedad con el señor Intendente LUIS ALBERTO MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, quien para esa fecha fungió como Comandante de la Estación de Policía Villa Rica encargado, donde de manera irresponsable permitió la realización de un evento en el patio de las instalaciones policiales de esa unidad, evidenciándose la preparación de alimentos, consumo de alcohol, consumo de sustancias alucinógenas, visita conyugal en las mismas carceletas y hasta la salida de las instalaciones por parte de personas que se encuentran ahí privadas de la libertad; generando con esto la vulnerabilidad de la seguridad de las instalaciones ante una eventual fuga de presos, teniendo en cuenta que son 15 personas capturadas y en ese momento superaban en número al personal policial.
43.19.2. Consideró que, el cargo de incumplimiento sin causa justificada a las órdenes que afecten la finalidad constitucional o legal de la Policía Nacional se encuentra debidamente acreditado, comoquiera que, se permitió que los detenidos salieran de sus celdas y realizaran la preparación de alimentos, consumo de alcohol y salieran de las instalaciones policiales, incumpliendo así con la orden dada por su superior jerárquico subteniente Anderson Viloria, quien como titular de la unidad policial ordenó en las formaciones no sacar de las celdas al personal recluido, salvo orden judicial.
43.19.3. Sobre la ilicitud sustancial, refirió que, la conducta asumida por el demandante afectó la correcta marcha de la administración pública y, en especial, los fines de la actividad estatal, pues los servidores públicos están compelidos a obedecer las normas, leyes y reglamentos y hacer que estos se cumplan, de forma que no resulta aceptable que se haya incumplido una orden proveniente de superior jerárquico consistente en no sacar a los detenidos de sus celdas.
43.19.4. En cuando a la culpabilidad, consideró que, el señor Martínez Gutiérrez
36 Ib., p. 187, con aclaración visible a p. 237 ibidem.
conocía las órdenes del superior, pero, una vez asumió como comandante encargado de la estación, decidió realizar actividades con los detenidos, sin autorización alguna, incumpliendo las referidas órdenes, de forma que era conocedor de que su comportamiento era contrario a Derecho y aun así tomó la decisión de adelantar tal actuación.
43.20. El disciplinado presentó recurso de apelación contra la anterior decisión37, al estimar que, la orden impartida por el subteniente Viloria era ilegítima, en tanto impedir que los recluidos salieran de sus cárceles atentaba contra la dignidad humana y a sus derechos fundamentales; motivo por el que, el disciplinado no estaba compelido a cumplir tal mandato impartido verbalmente; orden que tildó de contradictoria, comoquiera que, el oficial denunciante, permitía que los mismos retenidos salieran para realizar labores de aseo y reparaciones de la estación, elemento que no fue valorado por la primera instancia disciplinaria al momento de valorar su relato. Por lo anterior, argumentó que, le era dado al señor Martínez Gutiérrez, apartarse de tal mandato y permitir que los retenidos realizaran actividades de esparcimiento.
43.20.1. Expuso que, el operador disciplinario consideró que el alejamiento del imperativo verbal impartido por el subintendente Viloria afectó la finalidad de la Policía Nacional, sin embargo, criticó que, no se explicó ni se argumentó aquella afirmación. Por otro lado, alegó una incongruencia fáctica entre el pliego de cargos y el fallo disciplinario, en tanto la decisión recurrida agregó el consumo de bebidas alcohólicas y salida de los detenidos de las instalaciones policivas.
43.20.2. Adujo que, no se valoraron los demás testimonios, de los cuales se puede colegir que no se estaban consumiendo bebidas embriagantes ni sustancias alucinógenas, dando total y plena credibilidad al testimonio del patrullero González Rodríguez, sin analizar todas las declaraciones en conjunto. Asimismo, alegó que obró a la luz de los derechos humanos, y, por ello, consideró que se configuró la causal de convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria.
43.20.3. Finalmente, argumentó que no se tuvo en cuenta la confesión al graduar la
sanción.
43.21. Con fallo de 10 de febrero de 202438, se confirmó la decisión recurrida.
43.22. Las sanciones impuestas se ejecutaron a través de Resolución 2571 de 13 de agosto de 202439.
Caso concreto
44. En el presente caso, el Tribunal Administrativo del Cauca sostuvo que, los operadores disciplinarios vulneraros los derechos subjetivos del demandante, en especial, el derecho al debido proceso, al nulitar la diligencia de confesión y no dar valor alguno a dicha expresión.
45. Por su parte, la Policía Nacional plantea que la mencionada declaración de nulidad tiene sustento en el principio de investigación integral de los hechos que suscitaron la actuación disciplinaria y que, en todo caso, una vez nulitada la confesión del accionante, este no interpuso recursos, y siguió actuando en el procedimiento disciplinario sin promover una nueva confesión.
46. Con el fin de resolver el particular, la Sala recuerda que, de acuerdo con el artículo 149 de la Ley 1952 de 2019, la confesión hace parte de los medios de prueba que el Legislador ha previsto como procedentes dentro del procedimiento disciplinario.
47. No obstante, según lo preceptuado por el artículo 159 ejusdem, la confesión, como medio de convicción, está supeditada a ser valorada de manera integral con las demás pruebas aportadas al dossier disciplinario, «[…] de acuerdo con las reglas de la sana crítica», comoquiera que, «[e]n toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que esta se fundamenta».
48. Así, el artículo 161 de la norma en comento, estableció el medio de prueba de confesión, en los siguientes términos:
Artículo 161. Modificado por el art. 29, Ley 2094 de 2021. Requisitos de la confesión o aceptación de cargos. La confesión o la aceptación de cargos deberán reunir los
siguientes requisitos:
Se hará ante la autoridad disciplinaria competente para instruir, juzgar o ante el comisionado o designado.
La persona deberá estar asistida por defensor.
La persona será informada sobre el derecho a no declarar contra sí misma, y de las garantías consagradas en el artículo 33 de la Constitución Política y de los beneficios y de las rebajas de las sanciones contempladas en este código.
La autoridad disciplinaria ante la cual se realice la aceptación de cargos, deberá constatar que la misma se hace en forma voluntaria, consciente, libre, espontánea e informada.
Parágrafo. En la etapa de investigación o juzgamiento, el disciplinable podrá confesar o aceptar su responsabilidad respecto de los hechos disciplinariamente relevantes enunciados en la apertura de la investigación o en los cargos formulados en el pliego.
49. Sobre la oportunidad y beneficios que otorga al investigado o disciplinado la acción de confesar, el artículo 162 de la Ley 1952 de 2019, prevé:
Artículo 162. Modificado Oportunidad y beneficios de la confesión y de la aceptación de cargos. La confesión y la aceptación de cargos proceden, en la etapa de investigación, desde la apertura de esta hasta antes de la ejecutoria del auto de cierre. Al momento de la confesión o de la aceptación de cargos se dejará la respectiva constancia. Corresponderá a la autoridad disciplinaria evaluar la manifestación y, en el término improrrogable de diez (10) días, elaborará un acta que contenga los términos de la confesión o de la aceptación de cargos, los hechos, su encuadramiento típico, su calificación y la forma de culpabilidad. Dicho documento equivaldrá al pliego de cargos; el cual será remitido al funcionario de juzgamiento para que, dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a su recibo, profiera el respectivo fallo.
Si la aceptación de cargos o la confesión se producen en la fase de juzgamiento, se dejará la respectiva constancia y, se proferirá la decisión dentro de los quince (15) días siguientes. La aceptación de cargos o la confesión en esta etapa procede hasta antes de la ejecutoria del auto que concede el traslado para alegar de conclusión.
Si la confesión o aceptación de cargos se produce en la etapa de investigación, las sanciones de inhabilidad, suspensión o multa se disminuirán hasta la mitad. Si se produce en la etapa de juzgamiento, se reducirán en una tercera parte.
El anterior beneficio no se aplicará cuando se trate de las faltas gravísimas contenidas en el artículo 52 de este código. En el evento en que la confesión o aceptación de cargos sea parcial, se procederá a la ruptura de la unidad procesal en los términos de esta ley.
Parágrafo. No habrá lugar a la retractación, salvo la violación de derechos y garantías fundamentales.
50. Finalmente, el artículo 163 ibidem, establece que los criterios para apreciar el medio de prueba de confesión, así:
Artículo 163. Criterios para la apreciación. Para apreciar la confesión y determinar su mérito probatorio, el funcionario competente tendrá en cuenta las reglas de la sana crítica y los criterios para apreciar el testimonio.
51. De las normas citadas, es posible colegir que, la confesión, dentro del procedimiento disciplinario de que trata la Ley 1952 de 2019, comporta un medio de convicción que debe ser efectuado bajo unas condiciones específicas, que otorgan al investigado o disciplinario, el derecho a obtener una graduación en la sanción a imponer, si estas son de inhabilidad, suspensión o multa, así: (i) si la confesión de una falta o la aceptación del cargo ocurre en la etapa de investigación, las sanciones se disminuirán hasta la mitad; o (ii) si la confesión de una falta o aceptación de una cargo se produce en la etapa de juzgamiento, se reducirán en una tercera parte. Dichas premisas, no son aplicables para las faltas relacionadas con la infracción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, enlistadas en el artículo 52 ibidem.
52. Ahora bien, con el objetivo de precisar aspectos relevantes de la dogmática del derecho disciplinario, conviene señalar que, de acuerdo con el artículo 50 del Código General Disciplinario, la confesión puede suscitarse respecto de la falta disciplinaria en sí misma considerada, o bien, a través de la aceptación de cargos.
53. Para el efecto, conviene recordar que las faltas disciplinarias son aquellas conductas reprochables previamente establecidas por el Legislador, en virtud de la cual, el Estado puede ejercer su potestad sancionatoria, de acuerdo con las particularidades de cada caso. En términos de la Corte Constitucional, la noción de dicho concepto entraña «[l]as conductas -hechos positivos o negativos- que pueden configurar falta juzgable disciplinariamente», razón por la cual, «[…] la violación de los deberes, de las prohibiciones o de las inhabilidades o incompatibilidades, a que están sujetos los funcionarios y empleados públicos, es considerado por el respectivo estatuto disciplinario como falta disciplinaria».
54. Por otra parte, en criterio de esta Subsección 41 , los cargos disciplinarios corresponden a una noción más amplia, que comporta una imputación disciplinaria válida, en los siguientes términos:
Ciertamente, al examinar la naturaleza y elementos de dicho pronunciamiento, esta Sección ha considerado que «todo cargo disciplinario debe responder a lo que
40 Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C- 124 de 18 de febrero de 2003; magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. Reiteración de lo indicado en: Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-341 de 1996; magistrado ponente: Antonio Barrera Carbonell.
41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 12 de febrero de 2026; expediente: 08001-23-33-000-2021-00596-01 (6854-2023). Consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar.
la teoría, en otras expresiones del derecho sancionador, ha definido como una “imputación válida”42 [...]», en la cual deben superarse los siguientes parámetros:
«[...]
Imputación clara:
«[C]uando el imputado puede comprender cabalmente cuál es la acción que se le atribuye y el resultado que se le recrimina […]; es necesario formularle una imputación suficientemente asertiva, exenta de ambigüedades que le impidan saber por qué razón se lo investiga […]»43 En materia disciplinaria, la expresión acción significa conducta, para comprender tanto la acción como la omisión, mientras que el resultado será una cuestión excepcional, si se está en presencia de una falta que lo requiera44
Imputación precisa:
Se requiere la exactitud tanto de los aspectos objetivos como subjetivos45 de la falta disciplinaria, frente a lo cual es necesario puntualidad y rigurosidad. Puntualidad frente a los hechos, en tanto que la rigurosidad se refiere al rol que se le atribuye al imputado para que conozca la conducta que se le recrimina46
Imputación circunstanciada y específica:
Relacionada con las circunstancias de tiempo, modo y lugar. Este es uno de los aspectos más visibles de la imputación disciplinaria (numerales 1 y 2, art. 163 del CDU), pues «resulta impensable una conducta atemporal, inespacial o amorfa»47.
Imputación integral:
Debe contener todos los elementos que caracterizan el hecho o la conducta, pues la imputación no se satisface con consideraciones parciales, ni con la simple atribución de un rol al sujeto48
Imputación propia:
«En el proceso solo se puede imputar a un sujeto los resultados de una acción cuando tuvo el dominio de esta, lo que lo hace responsable por vía causal de aquellos»49 En el proceso disciplinario, se exige que el servidor esté sometido al deber funcional y que este resulte infringido.
Imputación de una conducta típica:
Es la correspondencia entre los elementos anteriores -que sumados equivalen a la imputación fáctica- con la denominada imputación jurídica, esta última que involucra los aspectos jurídicos más relevantes, como la clase de falta disciplinaria (gravísima, grave, o leve), la naturaleza del tipo (abierto o en blanco), si el comportamiento está relacionado con el cargo, función o servicio y si el precepto
42 Segui, Ernesto. Imputación, Congruencia y nulidad en el proceso penal. Nova Tesis. Editorial Jurídica. Argentina. 2010. p. 20.
44 «¿todavía podemos atrevernos a decir que el resultado nunca será importante para el derecho disciplinario? Desde luego que no, pero siempre que así lo disponga el legislador, para lo cual dicho resultado se convertirá en un elemento especial del respectivo tipo disciplinario. Ahora bien, esta consideración –insisto– es excepcional, pues por regla general, para la infracción disciplinaria, únicamente se necesitará el desvalor de acción. De manera muy gráfica: no es cierto que nunca importe el resultado, pues en unas faltas disciplinarias así se exige, pero tampoco lo es que toda falta disciplinaria requiera de un resultado o de una consecuencia, pues el fundamento de lo ilícito siempre será –por regla general, subrayo– el desvalor de acción o de conducta». [Negrillas fuera de texto]. Pinzón Navarrete, John Harvey. La ilicitud sustancial en el derecho disciplinario: concepto, evolución y criterios teórico-prácticos para su correcto entendimiento. Bogotá. Grupo Editorial Ibáñez, 2018. pp.197.
45 Segui, Ernesto. Ob. cit. p. 23.
47 Segui, Ernesto. Ob. cit. p. 27.
48 «Con acierto puntualiza Vélez Maricondde que el requisito de que la imputación sea integral o completa significa la obligación de comunicar al imputado la totalidad de las circunstancias «jurídicamente relevantes» con el claro designio de que el imputado pueda oponer con eficacia sus medios defensivos a los del cargo». Alfredo Vélez Maricondde, citado por Segui, Ernesto. Ob. cit. p. 31.
49 Segui, Ernesto. Ob. cit. p. 44.
normativo contempla o no el resultado como requisito típico50
Así las cosas, son estos los requisitos sustanciales que deben estar presentes en toda decisión de cargos. Por ende, las imprecisiones formales o, incluso, la falta de técnica para formular un cargo no podrá considerarse como aspectos que desvirtúen una imputación válida».
55. En consecuencia, de la anterior relación normativa y jurisprudencial se colige que, la confesión resulta válida respecto de una determinada falta, previamente señalada y puesta en conocimiento al investigado o disciplinado por el operador judicial de instrucción o conocimiento, según corresponda; o, a través de la aceptación de uno o varios cargos, entendidos estos como imputaciones válidas complejas que comportan la descripción clara y específica de los hechos, la conducta reprochable, el análisis de tipicidad, ilicitud sustancial y calificación de responsabilidad.
56. Descendiendo al sub judice, la Sala vislumbra que, en la diligencia de 7 de agosto de 2023 el accionante emitió confesión51, bajo los siguientes parámetros:
PREGUNTADO: es su voluntad libre, consciente y espontánea, rendir la presente diligencia de CONFESIÓN en la que acepta su responsabilidad en la presente investigación disciplinaria conforme a los hechos mencionados así:
“Se encuentra en este despacho disciplinario, la comunicación oficial GS-2023-029237-DECAU/DISPO-ESTPO de fecha 09/04/2023, suscrita por el señor subteniente Anderson Viloria Ortiz, Comandante Estación de Policía Villa Rica del Departamento de Policía Cauca, a través del cual informa que de acuerdo a información verbal y video fílmico entregado por el señor Patrullero Oscar Esneider González Rodríguez, para el día 19/03/2023 se encontraba como Jefe de Información de la Estación de Policía Villa Rica para tercer turno, donde siendo aproximadamente las 15:44 horas, se presentó una novedad con el señor Intendente LUIS ALBERTO MARTÍNEZ GUTIÉRREZ, quien para esa fecha fungió como Comandante de la Estación de Policía Villa Rica encargado, donde de manera irresponsable al parecer permitió la realización de un evento en el patio de las instalaciones policiales de esa unidad, evidenciándose la preparación de alimentos, presuntamente consumo de alcohol, presuntamente consumo de sustancias alucinógenas, presuntamente visita conyugal en las mismas carceletas y hasta la salida de las instalaciones por parte de personas que se encuentran ahí privadas de la libertad, generando con esto la vulnerabilidad de la seguridad de las instalaciones ante una eventual fuga de presos, teniendo en cuenta que son 15 personas capturadas y en ese momento superaban en número al personal policial” (Sic).
Por lo anterior, se le concede el uso de la palabra al señor Intendente LUIS ALBERTO MARTÍNEZ GUTIÉRREZ - CONTESTÓ:
“De manera consciente, voluntaria, espontánea y libre, siendo conocedor de las implicaciones que tiene la aceptación de responsabilidad respecto del hecho relevante por el que se me investiga, deseo confesar ante este despacho disciplinario de instrucción, que para el día 19 de marzo de 2023 cuando me encontraba como comandante encargado de la Estación de Policía Villa Rica del Departamento de
50 Pinzón Navarrete, John Harvey. Ob. cit. p. pp. 197 a 209.
51 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: carpeta 004, archivo Copia proceso disciplinario EE-DECAU-2023-101 Libro I, p. 229.
Policía Cauca, permití que un grupo de personas que se encontraban con medida de aseguramiento en las instalaciones policiales, realizaran un almuerzo sancocho en el patio de la estación, les autorice la actividad de esparcimiento ante solicitud de estos y ello lo hice adoptando medidas preventivas y de seguridad, como lo fue de manera personal ejercer la vigilancia de estos, disponer de dos policiales como centinelas, uno en la parte trasera y otro en la parte delantera de la estación, así mismo los privados de la libertad se encontraban esposados en parejas y la actividad se llevó a cabo en el interior de la estación (patio), de igual manera el hecho fue dado a conocer a todo el personal policial que se encontraba en la estación, más sin embargo no informé de ello al Comandante de Estación, para efectos de conocimiento y aprobación de este Comando de Distrito, así como para solicitar apoyo de personal policial a efectos de haber brindado una mejor seguridad, donde gracias a Dios no se presentó ninguna novedad que lamentar, resultando este descuido mi falta, y como profesional de policía que soy, respetuoso de las normas y la disciplina, es que reconozco y confieso mi falta, ello es, no haber cumplido la orden del señor comandante de estación respecto a informar y pedir autorización al comandante de distrito para efectos de la actividad que realicé con un grupo de personas privadas de la libertad en la estación de policía de Villa Rica.
57. En dicha diligencia, el operador disciplinario advirtió que, la falta reprochada al señor Martínez Gutiérrez era la consagrada en el artículo 46.9 de la Ley 2196 de 2022, estatuto disciplinario policial en vigor al momento de ocurrencia de los hechos, que, establece:
Artículo 46. Faltas graves. Son faltas graves:
[…]
9. Incumplir, modificar, desautorizar, eludir o ejecutar con negligencia o tardanza, o introducir cambios sin causa justificada a las órdenes o instrucciones que afecten la finalidad constitucional o legal de la Policía Nacional.
58. Lo anterior, al encontrar que, con sus actos, el señor Martínez Gutiérrez «[…] incumplió las ordenes existentes con respecto a no sacar de las celdas salvo autorización de autoridad que así de lo determinara los detenidos que allí se encontraban y menos con el fin de realizar actividades de tipo social (sancocho), afectando con esto la finalidad legal de la Policía Nacional, configurándose de este modo la vulneración del tipo disciplinario» aludido.
59. La formulación del cargo respectivo fue completada con los elementos de: (i) modalidad, en virtud de la cual se indicó que el accionante fue el autor de la conducta, que configuró una omisión en sus deberes; (ii) culpabilidad, momento en el que fue indicado que el actor actuó con culpa gravísima; y (iii) señalamiento de la sanción, consistente en suspensión e inhabilidad especial de 6 a 12 meses, sin derecho a remuneración.
60. Ante dicha calificación, el señor Martínez Gutiérrez manifestó que aceptaba «[…]
LOS CARGOS», mientras que, su apoderado, intervino en los términos que a
continuación se trascriben:
Esta defensa acoge la tipificación de la falta que realiza el despacho, ya que se adecúa a la conducta investigada y que ha sido objeto de confesión por parte de mi cliente, por lo que en atención al artículo 149 y 161 y siguientes de la Ley 1952/2019, solicito respetuosamente al operador disciplinario acoger este medio de prueba y mecanismo de terminación anticipada de la investigación disciplinaria, para de esa manera facilitar el avance y culminación del proceso y acogerse a los beneficios que el legislador estableció para quien confiese la falta disciplinaria, teniendo en cuenta la etapa de la actuación en la que se está realizando la misma, esto es Si la confesión o aceptación de cargos se produce en la etapa de investigación, las sanciones de inhabilidad, suspensión o multa se disminuirán hasta la mitad.
61. Hasta ese momento, resulta claro que el accionante no solo confesó la comisión de la falta, sino aceptó el cargo formulado por el operador disciplinario de instrucción, razón por la cual, obtuvo derecho a que dicha confesión fuera valorada como medio de prueba y, de esa manera, obtener los beneficios previstos en la ley.
62. Lo anterior, comoquiera que dicho acto procesal colmó los requisitos preceptuados por el artículo 161 del CGD, que prevé:
ARTÍCULO 161. REQUISITOS DE LA CONFESIÓN O ACEPTACIÓN DE
CARGOS. (Artículo modificado por el artículo 29 de la Ley 2094 de 2021). La confesión o la aceptación de cargos deberán reunir los siguientes requisitos:
- Se hará ante la autoridad disciplinaria competente para instruir, juzgar o ante el comisionado o designado.
- La persona deberá estar asistida por defensor.
- La persona será informada sobre el derecho a no declarar contra sí misma, y de las garantías consagradas en el artículo 33 de la Constitución Política y de los beneficios y de las rebajas de las sanciones contempladas en este código.
- La autoridad disciplinaria ante la cual se realice la aceptación de cargos, deberá constatar que la misma se hace en forma voluntaria, consciente, libre, espontánea e informada.
PARÁGRAFO. En la etapa de investigación o juzgamiento, el disciplinable podrá confesar o aceptar su responsabilidad respecto de los hechos disciplinariamente relevantes enunciados en la apertura de la investigación o en los cargos formulados en el pliego.
63. En el caso de autos, se tiene demostrado que la confesión del señor Martínez Gutiérrez fue realizada: (i) ante el funcionario de instrucción competente; (ii) con acompañamiento de su apoderado; (iii) después de habérsele informado sobre el derecho a no declarar contra sí mismo, y de las garantías consagradas en el artículo
33 de la Constitución Política, y puestos en conocimiento los beneficios de la confesión; y, que el operador disciplinario constató que la confesión fue efectuada en forma voluntaria, consciente, libre, espontánea e informada. Por consiguiente,
dicho acto procedimental del señor Martínez Gutiérrez satisfizo la normatividad aplicable, y estaba claramente orientado a obtener los beneficios que la ley establece.
64. No obstante, a través de auto de 24 de agosto de 202352, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Juzgamiento No. 8 revocó y decretó la nulidad oficiosa del acta de confesión, con fundamento en el numeral 3 del artículo 202 de la Ley 1952 de 2019, esto es, la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso.
65. Lo anterior, porque, a su juicio, «lo confesado no se ajusta a la realidad fáctica, o a los hechos disciplinariamente relevantes que están soportados en las pruebas que se practicaron», por lo que, bajo el principio de investigación integral, y al considerar que el proceso disciplinario no solo debe apuntar a probar la falta del disciplinado, sino a ajustarse a la realidad fáctica, aunado a que tampoco existió acervo probatorio suficiente, porque solo se contaba con un informe de novedad y las diligencias testimoniales de un patrullero y un subintendente. En concepto del disciplinante, el cargo endilgado no se ajustaba a la forma de culpabilidad irrogada, pues, a pesar de la confesión, lo cierto es que el señor Martínez no informó ni siguió las instrucciones dadas y tomó una decisión diferente, por lo que no resultaba posible que la conducta fuera cometida a título de culpa.
66. Así las cosas, continuó con el procedimiento disciplinario y, mediante auto de 10 de noviembre de 202353, formuló pliego de cargos, en el que imputó la misma falta, en idéntica condición de autoría por omisión, pero, esta vez, a título de dolo.
67. Visto lo anterior, la Subsección observa que, la declaratoria de nulidad de la diligencia de confesión no estuvo sustentada en violación alguna del debido proceso, sino en la necesidad contingente del operador de disciplinario de variar el cargo formulado al accionante, en punto de la calificación de culpabilidad.
68. En efecto, recuérdese que el debido proceso, como principio y derecho de las actuaciones disciplinarias, fue consagrado por el artículo 12 del Código General Disciplinario, así:
53 Samai del tribunal de origen, índice 3, expediente en repositorio del tribunal de origen: carpeta 004, archivo copia proceso disciplinario EE-DECAU-2023-101- Libro II”, p. 1.
Artículo 12. Modificado por el art. 3°, Ley 2094 de 2021. Debido proceso. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
Todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley.
69. En el caso de autos, no se observa infracción alguna al articulado trascrito, normatividad que, ciertamente, comporta una garantía de orden superior y transversal en el procedimiento disciplinario en favor del investigado o procesado, de tal manera que, el decreto de nulidad de la actuación por presunta violación del debido proceso no puede derivar en un estado de cosas adverso al destinatario de dicha prerrogativa.
70. En ese sentido, no resultaba ajustado a derecho que, para variar la modalidad de culpabilidad del cargo imputado, la Administración decretara la mencionada nulidad y, con ello, desconociera los demás elementos sobre los cuales el accionante confesó válidamente, pues dejó de ver que este, efectivamente, admitió la comisión de la falta en virtud de la cual, finalmente, fue sancionado.
71. Entonces, es claro que, para la variación de la atribución de culpabilidad efectuada ab initio, el operador disciplinario debió actuar conforme lo prevé el artículo 225D del Código General Disciplinario, que si bien prevé la posibilidad que el funcionario decrete «[…] la nulidad del pliego de cargos», ello debe hacerse «[…] de conformidad con lo señalado en [esa] ley», cuyos artículos 202 y 203 prevén que, la nulidad
«[s]olo puede decretarse cuando no exista otro medio procesal para subsanar la irregularidad sustancial», y, únicamente cuando: (i) el funcionario no tenga competencia para proferir el fallo; (ii) exista violación del derecho de defensa del investigado; o (iii) se adviertan irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso.
72. En el caso bajo estudio, está claro que la declaratoria de nulidad no se adecuó a la normatividad antes destacada, y, ello derivó en el desconocimiento de la
confesión de la falta (que no del cargo) que realizó el accionante; y en la correspondiente graduación de la sanción, en cuanto, de manera ilegal, fue despojado de los beneficios de haber confesado la mencionada falta, durante la etapa de instrucción.
73. Por esas razones la Subsección concluye que, la nulidad de la confesión efectuada por el señor Luis Alberto Martínez Gutuiérrez, decretada por el operador disciplinario, vulneró su derecho al debido proceso, pues dicho medio de prueba debió ser valorado para efectos de disminuir la sanción a la mitad, tal como lo dispuso el tribunal de primera instancia.
74. Sea este el momento de resaltar que, el análisis de la Sala, en modo alguno, se opone al principio de investigación integral previsto en el artículo 13 del Código General Disciplinario, en virtud del cual, «[l]as autoridades disciplinarias tienen la obligación de investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad». Sobre dicho postulado, esta Corporación ha sostenido que
«[…] la pesquisa que se efectúe dentro del proceso disciplinario, no solo debe apuntar a probar la falta del servidor público, sino además, a encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo»54.
75. No obstante, la Subsección vislumbra que, el deber de investigación integral establecido como principio aplicable a los procedimientos disciplinarios adelantados con fundamento en la Ley 1952 de 2019, no comporta licencia alguna para desestimar o restar efectos a las garantías y beneficios que el ordenamiento jurídico ha previsto en favor de los procesados; por tanto, dicho ejercicio de investigación integral debe ser realizado por las autoridades administrativas en el marco de las previsiones contenidas en el Código General Disciplinario, a través de los canales y herramientas previstos para el efecto, sin distorsionar el alcance de instituciones como la declaratoria de nulidad de las actuaciones suscitadas durante el respectivo trámite.
76. Como fue advertido con antelación, si el objeto de la Administración era dar aplicación al principio de investigación integral, con el fin de valorar otros hechos jurídicamente relevantes y variar la calificación de culpabilidad confesada por el
54 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de febrero de 2018; expediente 11001-03-25-000-2014-00633-00(1973-14); consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández.
señor Martínez Gutiérrez, debió actuar conforme lo prevé el artículo 225D del Código General Disciplinario, no a través de la declaratoria de nulidad del acto de confesión, pues con ello, no solo dejó de aplicar el procedimiento adecuado previsto por el Legislador para los fines que requería, sino que, también, despojó al accionante de los efectos válidos de la confesión de la falta por la cual fue sancionado.
77. Al respecto, la Sala insiste en que, el señor Martínez Gutiérrez aceptó la comisión de la falta enrostrada por la Policía Nacional, y, con la declaratoria de nulidad de su acto de confesión, la Administración dejó de aplicar los beneficios a los que tenía derecho, toda vez que, se reitera, el acto de confesión colmó los requisitos legales para ser considerado como válido.
78. En consecuencia, no resultan de recibo los argumentos expuestos por el apelante, en virtud de los cuales plantea que, el accionante continuó con la actuación disciplinaria, sin interponer recursos contra la decisión de nulidad, ni confesar nuevamente, a través de la aceptación del cargo que incluyó la calificación de culpabilidad a título de dolo, la comisión de la falta, toda vez que: (i) conforme lo preceptuado por el artículo 204 del Código general Disciplinario, contra el auto que declara una nulidad de oficio «[…] no procede recurso»; (ii) el accionante confesó válidamente la falta en mérito de la cual fue sancionado (artículo 46.9 de la Ley 2196 de 2022); (iii) el actor no estaba obligado a aceptar el cargo formulado, con la nueva calificación de culpabilidad a título de dolo; (iv) el accionante discutió la graduación de la sanción en sede disciplinaria, de acuerdo con la confesión efectuada; y (v) el operador disciplinario dejó de apreciar la confesión de la falta para efectos de dosificar la sanción, encontrándose en el deber legal de hacerlo.
Conclusión
79. En mérito de todo lo expuesto, la Subsección encuentra que la apelante no logró desvirtuar los argumentos esgrimidos por el tribunal de primera instancia, razón por la cual, la sentencia apelada será confirmada, tal como será dispuesto ut infra.
Sobre las condenas en costas
80. No resulta procedente la condena en costas, toda vez que, no se encuentran
reunidos los presupuestos exigidos en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso.
DECISIÓN
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR, en su integridad, la sentencia de Veinte (20) de Noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en esta instancia.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones de rigor.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR
Firmado electrónicamente
ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Con aclaración de voto
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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