Radicación: Demandante: Demandado: Referencia:

11001 03 26 000 2025 00016 00 (72424)

Santiago Ariza Quintero y otros Colombia Compra Eficiente Nulidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Temas: CIRCULARES DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Están sujetas a control judicial cuando corresponden a actos administrativos. / CONVENIOS Y CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS – Comportan acuerdos de la voluntad que involucran entidades públicas, pero presentan diferencias en su causa, objeto y régimen aplicable. / LEY ESTATUTARIA – El artículo 38 de la Ley 996 de 2005 ostenta esta naturaleza, porque desarrolla el literal f) del artículo 152 de la Constitución Política. / APLICACIÓN RESTRICTIVA – Las normas con contenido prohibitivo son de interpretación restrictiva, por lo que no pueden hacerse extensivas a supuestos que no fueron previstos expresamente por el legislador.

1. La Subsección decide, en única instancia y mediante sentencia anticipada, la demanda de la referencia, interpuesta por Santiago Ariza Quintero, Joel David Gaona Lozano, Sebastián Rojas Sánchez y Juan José Gómez Urueña contra la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente (en adelante, también, CCE o Colombia Compra Eficiente).

SÍNTESIS DEL CASO

2. La parte actora solicitó la nulidad parcial del numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 de CCE, al considerar que dicha entidad se extralimitó en sus competencias al expedir la disposición acusada. Los demandantes sostuvieron que, al extender a los contratos interadministrativos la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 para los convenios interadministrativos, introdujo una restricción no contemplada por el legislador e intervino en una materia sometida a reserva de ley estatutaria. La demandada se opuso porque la circular no constituye un acto administrativo, y al señalar que actuó en ejercicio de su potestad reglamentaria en materia de contratación estatal, sin alterar el contenido de la ley, sino desarrollándola. Adujo que la norma en cita resulta aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, de forma que la disposición cuestionada se limitó a reproducirla y explicarla.

ANTECEDENTES

Demanda

3. Los accionantes solicitaron que se declare la nulidad parcial del numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 expedida por Colombia Compra Eficiente, en los siguientes términos¹:

¹ Se realiza una transcripción literal de la demanda, con sus propios énfasis, subrayas y posibles errores.

“En mérito de lo expuesto, del acervo probatorio que se recaude en el proceso y de los fundamentos jurídicos que más adelante expondremos, les solicitamos a ustedes, consejeros de Estado, declarar la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2023, esto es, los apartes subrayados que corresponden a los siguientes:

El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de Entidades Estatales del orden Municipal, Departamental o Distrital celebrar convenios interadministrativos para ejecutar recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a cualquier elección, sin importar la naturaleza o el orden nacional o territorial de la otra entidad contratante.

Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas.

No obstante, por vía jurisprudencial se ha establecido que en los contratos interadministrativos existe una contraprestación directa a favor de la entidad que ha entregado el bien o prestado el servicio a la Entidad contratante, habilitada para ello por su objeto legal como entidad ejecutora, comoquiera que las obligaciones asignadas legalmente a aquella entidad pública están directamente relacionadas con el objeto contractual. Por su parte, en los convenios interadministrativos las entidades se asocian con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, sin que exista una contraprestación para ninguna de las entidades ni la prestación de un servicio a cargo de alguna de ellas y en favor de la otra parte del convenio.

En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones, además de propender por la igualdad de los candidatos, están encaminadas a evitar que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito.

En cuanto a la aplicación temporal de las restricciones de la Ley de Garantías, debe tenerse en cuenta que ambas restricciones no son excluyentes, pues en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, les aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. Por lo que las restricciones de la Ley de Garantías pueden aplicarse de manera simultánea”².

4. Como sustento, el extremo accionante señaló que CCE excedió el ámbito de sus competencias al expedir la disposición acusada, toda vez que la regulación de las garantías de igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República es una materia sometida a reserva de ley estatutaria, en los términos del literal f) del artículo 152 de la Constitución Política, por lo que le corresponde al Congreso de la República de forma exclusiva³.
5. En desconocimiento de lo anterior, el numeral cuya nulidad se solicita creó una nueva limitación en materia contractual, al indicar que los contratos interadministrativos se encuentran incluidos en lo dispuesto por el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, cuando esta norma solo proscribe la suscripción de convenios interadministrativos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las

² Folios 3 y 4 del archivo 1, visible a índice 2 del aplicativo Samai.

³ Folio 5 del índice 2 del aplicativo Samai.

elecciones. En la medida en que la citada disposición contiene normas prohibitivas, su interpretación debe ser restrictiva y preferir aquello que limite en menor medida el derecho de las personas⁴.

6. CCE no tiene la habilitación legal para expedir delimitaciones en materia contractual para la época electoral ni circulares dirigidas a establecer directrices para el desarrollo de la Ley de Garantías Electorales, como tampoco le fue delegada la facultad de proferir leyes estatutarias, actuación que se encuentra prohibida por el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política⁵.
7. El contrato y el convenio interadministrativo son negocios jurídicos distintos, por cuanto (a) el primero es de carácter conmutativo y sinalagmático, en el que una de las partes obtiene una remuneración, y está regulado por la Ley 1150 de 2007, con las modificaciones de la Ley 1474 de 2011, mientras que (b) el segundo está determinado por la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de un fin común, conforme a lo regulado en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Por ello, no le era dable a la accionada equiparar estas dos figuras cuando la ley y la jurisprudencia las diferencian⁶.
8. Esta Corporación, al momento de la presentación de la demanda, había decretado la suspensión provisional parcial del numeral 16.2 de la versión 2 de la Circular aquí demandada, y, pese a ello, CCE reprodujo su contenido en la versión 3 objeto del presente trámite.

Actuación procesal relevante

9. Mediante auto del 13 de agosto de 2025⁷, se inadmitió la demanda y se requirió a los accionantes (i) aclarar si se pretende la nulidad del numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 o si, en realidad, se hace referencia al procedimiento especial en caso de reproducción de un acto suspendido; (ii) aportar copias de las constancias de publicación del instrumento acusado e indicar el lugar donde se encuentra depositado; y (iii) enviar por medio electrónico copia de la demanda y sus anexos a la entidad demandada.
10. El 1 de septiembre de 2025⁸, la parte actora subsanó la demanda e indicó, entre otras, que su pretensión es la declaratoria de nulidad del numeral demandado y no la solicitud de suspensión de los efectos de un nuevo acto conforme al art. 238 del CPACA, en tanto la nulidad de la versión 2 de la Circular en cuestión se encontraba, para entonces, al Despacho para fallo⁹.

⁴ Ibidem.

⁵ Folio 7 ibidem.

⁶ Folio 10 ibidem.

⁷ Índice 9 del aplicativo Samai.

⁸ Índice 14 ibidem.

⁹ La demanda de nulidad parcial del numeral 16.2 de la versión 2 de la Circular Externa Única de 2022, expedida por CCE, fue tramitada bajo el expediente con número interno 70.313. Mediante sentencia del 17 de octubre de 2025, esta Corporación declaró su nulidad parcial al concluir que dicha disposición introdujo una limitación no prevista de manera expresa e inequívoca por el legislador y, por ende, excedió la potestad reglamentaria al señalar que la prohibición de celebrar convenios interadministrativos en la época señalada en la ley se extiende a los contratos interadministrativos. Los procesos no fueron acumulados, toda vez que el magistrado sustanciador del proceso en mención consideró que no se cumplían los presupuestos para ello. Ver índice 7 del aplicativo Samai e índices 45 y 53 del aplicativo Samai bajo expediente no. 11001-03-26-000-2023-00139-00.

11. Asimismo, mediante memorial radicado el 10 de septiembre de 2025¹⁰, los accionantes allegaron una respuesta de CCE frente a la fecha y lugar de publicación de la Circular demandada, poniendo de presente que la entidad no se pronunció respecto a su inclusión en el Diario Oficial.
12. El 6 de noviembre de 2025¹¹, el despacho sustanciador admitió la demanda.

Trámite de la solicitud de medida cautelar

13. En la demanda, el extremo actor solicitó la suspensión provisional de la disposición demandada, al amparo del numeral 3 del artículo 230 del CPACA, por cuanto (i) la accionada incurrió en una grave usurpación de la competencia del Congreso de la República contemplada en el artículo 152 de la Constitución Política; y (ii) las elecciones legislativas y presidenciales están próximas, por lo que la suspensión de la aplicación del numeral demandado es inminente¹².
14. A través de proveído del 6 de noviembre de 2025¹³, el despacho sustanciador decretó la medida cautelar solicitada, por configurarse los presupuestos legales para el efecto. Se señaló, como valoración preliminar, que la Circular demandada constituye un acto administrativo, en tanto no se limitó a impartir orientaciones generales, sino que introdujo un supuesto de hecho que puede considerarse inédito en la ley, lo cual configura preliminarmente un exceso de las facultades de CCE.

Contestación de la demanda

15. CCE se opuso a las pretensiones y respondió al cargo formulado por los accionantes¹⁴. Manifestó que, en virtud del Decreto 4170 de 2011, la Agencia tiene “la tarea de formular políticas públicas, normas y unificar los procesos de contratación estatal”¹⁵, potestad que ejerció con la expedición de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023, puntualmente, de su numeral 16.2.
16. Al efecto, señaló que está facultada para expedir las circulares necesarias para dar cumplimiento a sus funciones de ente rector en materia de política de compras y contratación estatal, y en ese marco expidió el instrumento impugnado, de forma que, con éste, no se modificó la ley, ni invadió la competencia del legislativo, sino que ejerció la potestad reglamentaria para precisar su aplicación. Aclaró que, en todo caso, la Circular objeto de la presente demanda no constituye un acto administrativo, por cuanto no crea, modifica ni extingue una situación jurídica, sino que solo reproduce y explica el contenido de unas normas jurídicas existentes¹⁶.
17. Argumentó que la restricción contemplada en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 es aplicable tanto a convenios como a contratos interadministrativos, toda vez que no existe una fuente legal que diferencie ambas figuras, motivo por el cual estas

¹⁰ Índice 15 del aplicativo Samai.

¹¹ Índice 16 ibidem.

¹² Folios 13 y 14 del expediente digitalizado visible a índice 2 del aplicativo Samai.

¹³ Índice 18 del aplicativo Samai.

¹⁴ Índice 29 ibidem.

¹⁵ Folio 3 ibidem.

¹⁶ Folio 6 ibidem.

denominaciones, contempladas en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, se deben entender en el mismo sentido. Además, sostuvo que ambos tipos de negocios están determinados, como tales, a partir de un criterio orgánico (por ser celebrados entre entidades estatales), con independencia de la modalidad de selección utilizada para celebrarlos, y que ambos están sujetos a las mismas normas y limitaciones¹⁷. Añadió que esa lectura permite aplicar la ley de forma más coherente, a fin de prevenir la influencia electoral a través de la contratación pública.

18. En suma, (i) afirmó que la Circular demandada no modificó el ordenamiento legal, sino que precisó su aplicación; (ii) señaló que, con ello, el instrumento aseguró que la Ley de Garantías Electorales cumpla con su objetivo de prevenir la influencia electoral indebida; y (iii) esa lectura es acorde con la definición de contratos y convenios interadministrativos, en tanto ambos están determinados con un criterio orgánico y ni el legislador, ni la jurisprudencia ni la doctrina los diferencia para efectos de la Ley 996 de 2005.
19. Respecto a la solicitud de medida cautelar, la accionada manifestó que esta no era procedente ni formal ni temporalmente¹⁸, toda vez que los “daños que pretenden prevenir con el decreto de la medida cautelar son inexistentes y no tienen ningún fundamento legal”¹⁹.

Trámite de sentencia anticipada

20. Por auto del 4 de mayo de 2026²⁰, se resolvió dar aplicación a lo previsto en el literal
1. del numeral 1 del artículo 182A del CPACA y, en consecuencia, proferir sentencia anticipada. Para el efecto, se fijó el litigio, así:

“(i) ¿El numeral 16.2 de la Circular Externa Única, versión 3 del 27 de diciembre de 2023 de CCE es pasible de control judicial por parte del contencioso-administrativo? En el evento de que la respuesta sea positiva, se debe analizar:

1. si los convenios interadministrativos y los contratos interadministrativos son instrumentos que reciben el mismo tratamiento en el ordenamiento jurídico. Si se define la ausencia de equivalencia, corresponderá auscultar si el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 -según el cual los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de entidades estatales del orden municipal, departamental o distrital no podrán celebrar convenios interadministrativos durante los cuatro meses anteriores a cualquier elección²¹:
2. tiene reserva de ley estatutaria, conforme al literal f) del artículo 152 de la Constitución Política;

¹⁷ Folios 7 y 8 ibidem.

¹⁸ Folios 28 a 30 del expediente digitalizado visible a índice 29 del aplicativo Samai.

¹⁹ Ibidem. Se aclara que la medida cautelar ya había sido decretada para el momento en que se presentó la contestación, al haberse emitido a título de urgencia -sin traslado previo a la accionada-.

²⁰ Índice 36 del aplicativo Samai.

²¹ “Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. (…). Parágrafo. Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista en las que participen los candidatos a cargos de elección popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos” (cita textual del auto del 4 de mayo de 2026).

3. es de interpretación restrictiva, de acuerdo con el artículo 31 del Código Civil; y
4. excluiría la posibilidad de hacerlo extensivo a supuestos que no fueron previstos expresamente por el legislador.
5. En el caso de que se responda afirmativamente a tales cuestionamientos, se debe determinar si la aplicación del parágrafo aludido a los contratos interadministrativos excede el marco de las competencias asignadas a CCE”.
21. Asimismo, se decretaron las pruebas documentales allegadas por las partes, por considerarlas útiles, necesarias y pertinentes, y se les corrió traslado para que presentaran sus alegaciones finales, así como al Ministerio Público para que presentase sus apreciaciones.

Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

22. La parte actora²² reiteró su pretensión y concluyó que la nulidad solicitada es procedente, toda vez que la regulación de la igualdad electoral es exclusiva del Congreso de la República, y que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 estableció la restricción allí contemplada únicamente respecto de los convenios interadministrativos -que son diferentes de los contratos de esa estirpe, según lo reconocido por el Consejo de Estado-, lo que fue desconocido por los apartados impugnados. Asimismo, señaló que esta Corporación ya se pronunció sobre una disposición de contenido materialmente idéntico, respecto de la cual declaró su nulidad.
23. CCE²³ señaló que sí contaba con competencia para expedir el numeral impugnado, en tanto lo hizo en ejercicio de su potestad orientadora; que dicha disposición no crea restricciones adicionales, sino que unifica la interpretación de las normas que reconocen la equivalencia entre contratos y convenios interadministrativos para efectos de las prohibiciones en época preelectoral; y que, con esa lectura, se resguarda la finalidad constitucional de la Ley de Garantías Electorales.
24. El Ministerio Público solicitó²⁴ declarar “la nulidad parcial de los apartes demandados del numeral 16.2 de la Circular”, por haber sido expedidos sin competencia y con infracción de las normas en que debía fundarse. Señaló que el numeral acusado es susceptible de control judicial y que, al equiparar los contratos con los convenios interadministrativos, la accionada amplió indebidamente el alcance de la prohibición prevista en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, desconociendo la reserva de ley estatutaria y el principio de interpretación restrictiva de las normas prohibitivas.

CONSIDERACIONES

25. La Sala resolverá la demanda interpuesta en el asunto en referencia, toda vez que no advierte causal de nulidad alguna que invalide lo actuado y se evidencia el

²² Índice 42 del aplicativo Samai.

²³ Índice 40 del aplicativo Samai.

²⁴ Índice 41 del aplicativo Samai.

cumplimiento de los presupuestos procesales, en cuanto existe jurisdicción²⁵, competencia²⁶ y las partes están legitimadas por activa y por pasiva²⁷. Además, de acuerdo con el literal a) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, esta nulidad puede promoverse en cualquier tiempo, por lo que se cumple el requisito de oportunidad.

26. A ese efecto, se dará respuesta a los problemas jurídicos que se plantearon en el auto del 4 de mayo de 2026 sobre la fijación del litigio²⁸, que consisten en determinar si: (i) el numeral 16.2 de la Circular acusada es pasible de control judicial; (ii) los convenios y los contratos interadministrativos son instrumentos que reciben el mismo tratamiento en el ordenamiento jurídico y, en caso negativo, (iii) el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene reserva de ley estatutaria conforme al literal f) del artículo 152 de la Constitución Política; (iv) dicha norma es de interpretación restrictiva de acuerdo con el artículo 31 del Código Civil; y (v) ello excluiría la posibilidad de hacerlo extensivo a supuestos que no fueron previstos expresamente por el legislador.
27. En caso de que se respondan afirmativamente a tales cuestionamientos, se debe fijar (vi) si la aplicación del parágrafo aludido a los contratos interadministrativos excede el marco de las competencias asignadas a CCE. A la luz de lo anterior, se establecerá si existe mérito para anular los apartados objeto de cuestionamiento, o si se debe negar la pretensión de los actores.

Sobre la naturaleza de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 y la posibilidad de controvertirla judicialmente

28. El primer problema jurídico para resolver consiste en determinar si el numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 de CCE es pasible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa.
29. Esta Subsección ha definido que las circulares, como manifestaciones de la voluntad de la administración, únicamente son susceptibles de control judicial en tanto tengan el carácter de actos administrativos, esto es, cuando sean proferidas por una autoridad o particular que cumpla funciones administrativas y produzcan efectos jurídicos vinculantes²⁹. Dicha postura también ha sido adoptada por la

²⁵ De conformidad con el artículo 104 del CPACA, esta jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Se precisa lo anterior sin perjuicio del análisis que se realizará en torno a la naturaleza jurídica del instrumento acusado. ²⁶ A la Sala le corresponde conocer en única instancia de la presente demanda de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 149 del CPACA, por enfilarse en contra de una circular emitida por una entidad del orden nacional, esto es, Colombia Compra Eficiente, que fue creada como una “entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, adscrita al Departamento Nacional de Planeación” mediante Decreto 4170 de 2011.

²⁷ De conformidad con lo previsto en el artículo 137 del CPACA, la pretensión de simple nulidad puede ser promovida por toda persona, por lo que en el presente caso existe legitimación de hecho por activa. También se configura por pasiva, pues la demanda fue instaurada contra CCE, entidad que expidió la circular impugnada.

²⁸ Índice 36 del aplicativo Samai.

²⁹ “Las circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas si en estas se expresa la “voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2026. Exp. 70.737. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, citando la sentencia del 17 de mayo de 2012 proferida por la

Subsecciones B³⁰ y C³¹ de esta Sección, y por las Secciones Primera y Segunda de esta Corporación³².

30. En ese sentido, se ha reconocido que “las circulares pueden ser objeto de demanda ante la jurisdicción, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir consecuencias jurídicas y de generar efectos vinculantes frente a los administrados, esto es, que constituyan verdaderos actos administrativos”³³. Desde esa perspectiva, en el evento en que las referidas circulares únicamente contengan una reproducción o explicación de normas o decisiones judiciales existentes, sin que con ello se generen per se efectos jurídicos vinculantes, estas no serán consideradas actos administrativos y, en consecuencia, no podrán ser objeto de control judicial³⁴.
31. No obstante, esta tesis no ha sido pacífica, toda vez que, desde otra orilla, se ha sostenido que toda circular es pasible de control judicial, en atención a lo previsto en el inciso tercero del artículo 137 del CPACA, que señala que “[t]ambién puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”. Bajo dicho entendimiento, no es determinante que tal instrumento cree, modifique o extinga situaciones jurídicas, es decir, que sea o no un acto administrativo, para que sea controlable por esta jurisdicción, “por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades”³⁵.
32. En este caso, se reitera la postura de la Subsección, conforme a la cual las circulares son susceptibles de control judicial solo si son proferidas por autoridades

Sección Segunda de esta Corporación, exp. 2556-08. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Véase, también, sentencia del 21 de marzo de 2025 (exp. 69192, C.P. María Adriana Marín); y auto del 22 de septiembre de 2023 (exp. 69.959, C.P. José Roberto Sáchica Méndez), proferidos por esta Sala.

³⁰ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 17 de octubre de 2025. Exp. 70.313. C.P. Fredy Ibarra Martínez.

³¹ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 24 de marzo de 2023. Exp. 53.492. C.P. Guillermo Sánchez Luque.

³² “Ha precisado esta Corporación que las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 17 de mayo de 2012. Exp. 2556-08.

C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Véase Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencias del 22 de octubre de 2021 (exp. 2017-00142, C.P. Oswaldo Giraldo López) y del 6 de agosto de 2021 (exp. 2018-00113, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón).

³³ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 24 de marzo de 2023. Exp. 53.492. C.P. Guillermo Sánchez Luque. Cita del original: “Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, Rad. 31223 [fundamento jurídico 2.6]”. En dicha ocasión, se enjuició la circular externa no. 6 del 27 de septiembre de 2013 expedida por CCE, cuya nulidad se decretó. Se tuvo en cuenta, también, que la mención de las circulares en el artículo 137 del CPACA, en su tránsito por el Congreso, tuvo por objetivo permitir el control de circulares que producen efectos jurídicos, sin catalogarlas a todas, en general, como actos administrativos.

³⁴ “Con esta perspectiva la ley procesal incluyó a las circulares como destinatarias del control objetivo de legalidad previsto en el art. 137 citado, para explicitar que cuando esas manifestaciones ostentan la naturaleza de actos administrativos son susceptibles de examen por esta jurisdicción”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 1 de septiembre de 2025. Exp. 69.959. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Ver, también, fallo del 13 de febrero de 2026, exp. 70.737, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, proferida por esta Sala.

³⁵ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 27 de noviembre de 2014. Exp. 2012-00533. C.P. Guillermo Vargas Ayala. En dicha oportunidad, se analizó la línea jurisprudencial que sostenía que, a falta de efectos juridicos de la circular, no resulta procedente el control judicial a cargo del contencioso-administrativo, frente a la cual se consideraron diversos aspectos que “llevan a la Sala al convencimiento de que es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es susceptible de control judicial”.

públicas y producen efectos jurídicos vinculantes³⁶. Para el sub lite, en criterio de esta colegiatura, la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 expedida por la entidad accionada reúne tales calidades, de manera que puede reputarse como un acto administrativo y, por lo tanto, es susceptible de control judicial conforme al artículo 137 del CPACA, al ser una manifestación de la voluntad de la administración que crea una situación jurídica general que resulta vinculante para los destinatarios.

33. En efecto, la disposición acusada establece, con efectos vinculantes desde su contenido³⁷, que la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 “es aplicable” tanto a los convenios como los contratos interadministrativos, los cuales “se entenderán” en el mismo sentido³⁸. Así, estas expresiones trascienden la mera reproducción del texto legal aludido. Además, la disposición genera consecuencias jurídicas para los sujetos sometidos a su observancia, como emanación del uso de un lenguaje categórico para su formulación, y es que aquéllos deben cumplir con lo señalado por parte de la Agencia, en el sentido de que en el período electoral no podrán celebrarse contratos interadministrativos. Estas consecuencias no emanarían directamente de la disposición legal sin la intervención de la circular demandada³⁹.
34. A lo anterior se suma que la disposición cuestionada fue expedida por la accionada en ejercicio de funciones administrativas y en su condición de ente rector del sistema de compras y contratación pública⁴⁰. Asimismo, sus destinatarios son los partícipes de dicha red -esto es, sujetos externos a la entidad-, la cual, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015, comprende, entre otros, a las entidades estatales, los oferentes y los contratistas. La Subsección B de esta Corporación, en anterior oportunidad, al evaluar los efectos de otras circulares externas expedidas por CCE, ha remarcado su carácter vinculante, al indicar que dichos instrumentos ostentan la calidad de actos administrativos de carácter general, al estar destinadas a ese universo de “entidades que contratan con recursos públicos”⁴¹.
35. Esta vinculatoriedad se acentúa aún más si se toma en consideración que el documento cuya nulidad parcial se pretende tiene el objetivo de “actualizar la

³⁶ Sentencia del 13 de febrero de 2026. Exp. 70.737. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez (citando la sentencia del 17 de mayo de 2012 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, exp. 2556-08. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila). Ver, también, sentencia del 21 de marzo de 2025 (exp. 69192, C.P. María Adriana Marín) y auto del 22 de septiembre de 2023 (exp. 69.959, C.P. José Roberto Sáchica Méndez), ambos proferidos por esta Sala.

³⁷ Artículo 16.2 demandado: “(…) Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido (…)” (énfasis agregado).

³⁸ Ibidem.

³⁹ Este entendimiento fue expuesto en sentencia del 24 de marzo de 2023 (exp. 53.492) proferida por la Subsección C de esta colegiatura, al analizar la legalidad de la circular externa no. 6 del 27 de septiembre de 2013 expedida por CCE. En esa ocasión, se señaló que dicho instrumento producía efectos jurídicos para las entidades estatales y los particulares, al pretender “precisar” el régimen aplicable a los contratos estatales de ciencia, tecnología e innovación y a las actividades relacionadas con su financiación o con la gerencia de proyectos -por condicionar la actuación de dichos sujetos en esa materia-, de lo que se coligió su controlabilidad. ⁴⁰ Artículo 2 del Decreto 4170 de 2011.

⁴¹ Sentencia del 19 de octubre de 2023, exp. 56151 (acumulado), C.P. Martín Bermúdez Muñoz. En similar

sentido, ver fallo del 25 de mayo de 2023, exp, 64758 (del mismo ponente), en torno a una circular expedida por Coljuegos.

Circular Externa Única para armonizarla con la normativa vigente”⁴², y es la tercera versión de un instrumento que inicialmente señaló de manera expresa que: “Las circulares proferidas por Colombia Compra Eficiente son actos administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones que van dirigidas a las Entidades Estatales y al público en general y son de obligatorio cumplimiento”⁴³.

36. Se pone de presente que la Sección Tercera, Subsección B, de esta Corporación, en sentencia del 17 de octubre de 2025, estableció que la versión 2 de la Circular Externa Única expedida por CCE el 15 de julio de 2022, cuyo numeral 16.2 es de contenido idéntico al de la versión 3 aquí demandada, ostenta la calidad de acto administrativo susceptible de control judicial. Al respecto, se consideró que este instrumento no solo contiene instrucciones, orientaciones o recomendaciones, sino que adopta “determinaciones específicas y puntuales en los procesos de compras y de contratación públicas”, con la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en los partícipes del sistema y con la finalidad de “reglamentar la Ley 996 de 2005”⁴⁴.
37. Así, en criterio de esta Subsección, el numeral acusado produce efectos jurídicos y, por esa razón, ostenta la naturaleza de acto administrativo susceptible de control judicial. En efecto, la disposición no se limita a reproducir el contenido del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 ni a exponer una opinión doctrinal sobre su alcance, sino que adopta una interpretación institucional según la cual la prohibición allí prevista “es aplicable” a los contratos interadministrativos y que éstos “se entenderán” en el mismo sentido que los convenios interadministrativos. Con ello, la entidad fija una regla de conducta dirigida a los destinatarios de la circular y orientada a regir futuras actuaciones contractuales.
38. Se precisa que la capacidad de la disposición para producir efectos jurídicos no deriva de que CCE ostente competencia para modificar la ley o ejercer potestad reglamentaria autónoma -cuestión que se analizará posteriormente-, sino del hecho de que, en ejercicio de funciones administrativas, expresa una decisión institucional con vocación de incidir en el comportamiento de los partícipes de la contratación estatal. Así, la circular advierte a las entidades públicas que, para efectos de la Ley de Garantías, los contratos interadministrativos deben recibir el mismo tratamiento que los convenios interadministrativos, de manera que condiciona la forma en que aquellas adelantan su actividad contractual durante el periodo electoral.
39. Precisamente, porque el razonamiento contenido en la circular tiene aptitud para proyectarse sobre situaciones concretas y guiar la conducta de sujetos externos a la entidad resulta susceptible de control judicial. Lo contrario implicaría sustraer del examen de legalidad manifestaciones administrativas que, aunque formalmente presentadas como orientaciones, poseen la virtualidad de incidir en el ejercicio de derechos, competencias o facultades de sus destinatarios. Ello desestima el

⁴² Folio 5 de la Circular visible a índice 2 del aplicativo Samai.

⁴³ Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única de 2018 (julio 16). Diario Oficial 50.657 del 17 de julio de 2018.

⁴⁴ Índice 53 del aplicativo Samai del Consejo de Estado bajo el expediente no. 11001-03-26-000-2023-00139-00 (70.313), C.P. Fredy Ibarra Martínez.

argumento de la accionada en este sentido, al haber sostenido que la Circular no es un acto administrativo susceptible de acción de nulidad⁴⁵.

40. En definitiva, la Sala considera que el numeral 16.2 de la Circular Externa Única, versión 3, del 27 de diciembre de 2023 de CCE es pasible de control por parte del contencioso-administrativo. Ello da lugar a responder de manera afirmativa el primer interrogante propuesto, lo que permite resolver el siguiente problema jurídico.

Sobre las diferencias entre convenios y contratos interadministrativos

41. Dado que la respuesta a la primera cuestión fue positiva, la Sala pasa a establecer si los convenios y los contratos interadministrativos son instrumentos que tienen un tratamiento diferente en el ordenamiento jurídico.
42. Al respecto, si bien estos dos tipos de negocios son manifestaciones de la voluntad de la administración que involucran a entidades públicas, uno y otro presentan particularidades que los caracterizan y diferencian.
43. Los convenios interadministrativos, que se encuentran reconocidos -principalmente-en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se refieren a una forma de asociación entre entidades públicas encaminada a cooperar para el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar de manera conjunta servicios a su cargo⁴⁶. Dicha figura encuentra su fundamento constitucional, puntualmente, en los artículos 113⁴⁷ y 209⁴⁸ superiores, en tanto allí se contempla el deber de las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines del Estado⁴⁹.
44. Así, el elemento esencial de los convenios interadministrativos es la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes, en la que cada una está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales⁵⁰. En este tipo de acuerdos existe un ánimo de cooperación y, si bien es

⁴⁵ Se advierte que la entidad, en todo caso, incurrió en contradicción en este punto, pues a la par de este argumento, sostuvo que expidió la Circular en ejercicio de su potestad reglamentaria.

⁴⁶ “Artículo 95. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. (…)”.

⁴⁷ “Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial.

Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.

⁴⁸ “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. // Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”.

⁴⁹ “En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado”. Corte Constitucional. Sentencia C-671 del 9 de septiembre de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

⁵⁰ “[L]a nota distintiva de los convenios interadministrativos la constituye la concurrencia de dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto del cual cada entidad está interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales. Se da pues un ánimo de cooperación entre organismos o entidades públicas con funciones interrelacionadas o complementarias”. Consejo de Estado. Sala

posible que cada una incurra en costos y gastos y ello suponga la presencia de un contenido patrimonial, lo cierto es que no se persigue una retribución individual o el pago de un precio a cambio de un bien o la prestación de un servicio, lo cual es precisamente uno de los aspectos que la diferencia de los contratos interadministrativos⁵¹.

45. Por el contrario, los contratos interadministrativos, como especie dentro del género del contrato estatal, son actos jurídicos bilaterales, conmutativos -bajo la lógica de la igualdad o equivalencia entre derechos y obligaciones- y que comprenden prestaciones correlativas a cargo de ambos extremos, quienes son titulares de intereses disímiles o contrapuestos. Mientras que el contratante tiene el ánimo de cumplir una finalidad estatal propia, el contratista, si bien actúa como colaborador, tiene el animus contrahendi de recibir una retribución patrimonial a cambio, “lo que se traduce, básicamente, en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico, extrañas, como acaba de verse, a las relaciones que se estructuran en el marco de los convenios celebrados entre entidades públicas”⁵², de forma que, aunque también persigue una finalidad estatal, no es coincidente con la de su contraparte negocial.
46. Asimismo, las dos figuras se distinguen por el régimen jurídico que las gobierna, circunstancia que reviste especial importancia en el presente caso, toda vez que el legislador les ha otorgado un tratamiento normativo diferenciado. La Subsección ha reiterado que los convenios interadministrativos no se rigen de forma automática por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública⁵³, sino que deben “autorregularse por sus propias estipulaciones, producto del ejercicio de la autonomía de la voluntad de las entidades cooperantes, sin que pueda hacerse prevalecer la aplicación de regímenes o normas incompatibles con dicha finalidad”⁵⁴, así como por los principios constitucionales y legales de la actividad contractual del Estado y los de la función administrativa contemplados en el artículo 209 constitucional⁵⁵.

de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257) del 26 de julio de 2016. C.P. Álvaro Namén Vargas.

⁵¹ “Lógicamente, en los convenios interadministrativos propiamente dichos, es posible que cada entidad incurra en costos y gastos, y en ejecución de su propio presupuesto para cumplir sus funciones y los compromisos adquiridos para con la otra, razón por la cual bien pueden comprender la asunción de aportes económicos o financieros, pero sin que su objeto esencial lo constituyan prestaciones propias de los contratos interadministrativos, o el pago un precio o una remuneración por un servicio prestado o por un bien adquirido o por una obra realizada por una a favor de la otra, pues en tales eventos se estará en presencia de verdaderos contratos”. Ibidem. Véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 21 de mayo de 2021. Exp. 66.756. C.P. José Roberto Sáchica Méndez; y sentencias del 28 de junio de 2024 (exp. 69488) y del 13 de agosto de 2024 (exp. 70405), en éstas, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez.

⁵² Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de mayo de 2021. Exp. 57822. C.P. José Roberto Sáchica Méndez: “[U]n contrato interadministrativo es aquel negocio jurídico celebrado entre dos entidades públicas, mediante el cual una de las dos partes se obliga para con la otra a una prestación (suministro de un bien, realización de una obra o prestación de un servicio), por la que, una vez cumplida, obtendrá una remuneración o precio”. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257) del 26 de julio de 2016. C.P. Álvaro Namén Vargas. ⁵³ Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257) del 26 de julio de 2016. C.P. Álvaro Namén Vargas.

⁵⁴ “Por lo anterior, el régimen original de la Ley 80 de 1993 en este ámbito fue objeto de modificaciones

sustanciales por parte de las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, en particular en relación con el mecanismo de selección, pues si bien se mantuvo la regla general de la modalidad de contratación directa para los “contratos interadministrativos”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 6 de julio de 2022. Exp. 66.594. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

⁵⁵ Sin embargo, “en cada caso concreto deberá analizarse, de conformidad con la naturaleza jurídica, objeto y finalidad que se pretende cumplir o desarrollar con el respectivo convenio, si la disposición correspondiente del

47. En relación con los contratos interadministrativos, éstos se rigen por la Ley 80 de 1993 y sus reformas, en tanto son negocios jurídicos “de las entidades estatales”⁵⁶, así como por la Ley 1150 de 2007, cuyo literal c) del numeral 4 del artículo 2⁵⁷ contempla que estos podrán suscribirse bajo la modalidad de contratación directa, “siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos”⁵⁸.
48. Ahora bien, frente a ambas figuras, esta Corporación⁵⁹ ha indicado que, independientemente de la denominación que sea acordada por las partes, para develar la verdadera naturaleza del acuerdo de voluntades en cuestión se debe analizar si el mismo tiene un ánimo exclusivamente colaborativo, o si cada sujeto tiene intereses u obligaciones a su cargo, como retribuciones económicas o el recibo de un bien o servicio. De hecho, se ha advertido que suscribir convenios interadministrativos cuando, en realidad, se pretende ejecutar un contrato, desconoce la aplicación de los procedimientos de selección establecidos para garantizar el principio de selección objetiva⁶⁰.
49. La Sala no desconoce que, como indica la accionada⁶¹, según lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, desarrollado por el Decreto 1082 de 2015, la contratación directa es la modalidad de selección para determinados negocios jurídicos celebrados entre entidades estatales. Sin embargo, tal circunstancia no desvirtúa que los convenios y los contratos interadministrativos ostenten características jurídicas distintas.
50. En primer lugar, porque no todos los contratos interadministrativos se deben celebrar mediante dicha modalidad de selección, de modo que la equiparación propuesta por la entidad demandada parte de una premisa inexacta. Puntualmente, la ley prevé que los contratos interadministrativos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales

Estatuto Contractual es aplicable o no”, por lo que la aplicación del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no es completamente excluyente. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257) del 26 de julio de 2016. C.P. Álvaro Namén Vargas.

⁵⁶ “Artículo 1. Del objeto. La presente Ley tiene por objeto disponer las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales”.

⁵⁷ Modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El aparte citado corresponde al artículo modificado.

⁵⁸ Exceptuando los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las sociedades de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.

⁵⁹ “Además de lo anterior, el juez contencioso administrativo se ha encargo de develar la verdadera naturaleza de acuerdos de voluntades que se rotulan como convenios cuando en realidad son contratos o viceversa, para lo cual ha sostenido que, más allá de su denominación, lo relevante para establecer su contenido material es el análisis de aspectos como si se persigue exclusivamente un ánimo colaborativo o si por el contrario cada sujeto tiene intereses individuales y/o obligaciones a su cargo, entre ellas retribuciones económicas y el recibo de un bien o servicio. A su vez, ha advertido que la celebración de contratos en estricto sentido bajo el velo de convenios es una afrenta a la lógica competitiva de los procedimientos de selección que en ocasiones impone acudir a mecanismos como la selección objetiva”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 11 de agosto de 2025. Exp. 71018. C.P. Nicolás Yepes Corrales.

⁶⁰ Ibidem.

⁶¹ Índice 29 del aplicativo Samai.

sean las ejecutoras, podrán ser adelantados siempre que existan procesos de licitación pública o contratación abreviada⁶².

51. En segundo lugar, aun en los eventos en que proceda la celebración del acuerdo sin convocatoria pública (es decir, de forma directa), siguen existiendo diferencias entre convenios y contratos interadministrativos, relativas a la causa, el objeto y el régimen aplicable -según lo desarrollado previamente-, las cuales resultan suficientes para diferenciarlas y no pueden desconocerse por el hecho de que el ordenamiento jurídico prevea, en ciertos casos, la ausencia de concurrencia de pluralidad de interesados de forma previa al perfeccionamiento del negocio.
52. Además, debe tenerse en cuenta que, tanto para la época de expedición de la Ley 996 de 2005⁶³, como para el momento de emisión del numeral objeto de análisis el 27 de diciembre de 2023⁶⁴, la doctrina, la ley y la jurisprudencia ya realizaban la distinción entre convenio y contrato interadministrativo, por lo que no podría sostenerse que, para alguna de esas fechas, estos conceptos se asemejaban ni que ello justificó que CCE los equiparara.
53. Más aún, con anterioridad, la doctrina especializada, latinoamericana⁶⁵ y europea⁶⁶, ha diferenciado los convenios de los contratos, al señalar que los primeros tienen un ánimo de colaboración y asociación entre entidades públicas a fin de cumplir sus funciones administrativas, mientras que los segundos usualmente tienen un ánimo de lucro y, por ende, su animus contrahendi recae en la retribución patrimonial a cambio de la prestación de un servicio.
54. En cuanto al desarrollo legal, esta distinción era palpable en el año 2005. La Ley 80 de 1993, en su artículo 24, originalmente contemplaba la categoría de contratos “interadministrativos” (para señalar que su suscripción se podría dar por la modalidad directa)⁶⁷, y se refería a la celebración de otros acuerdos de voluntades en virtud de convenios, de aquella estirpe⁶⁸, pero nunca equiparó ambas categorías de manera expresa, ni tácita. Posteriormente, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 proporcionó los elementos distintivos para los convenios, sin asemejarlos a otros

⁶² Inciso segundo del literal c del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

⁶³ La Ley de Garantías Electorales fue expedida el 24 de noviembre de 2005.

⁶⁴ La Circular tiene fecha del 27 de diciembre de 2023 y fue publicada el 29 de diciembre de la misma anualidad. Índices 2 y 15 del aplicativo Samai.

⁶⁵ Bercaitz, Miguel Ángel. Teoría general de los contratos administrativos. Segunda Edición. Editorial De Palma, Buenos Aires, 1980, pp. 146 y ss.

⁶⁶ En doctrina italiana, se ha afirmado que los convenios corresponden a actos en los que participan varias entidades de la administración y que no constituyen contratos, en tanto satisfacen intereses comunes y no contradictorios. Véase S. Romano, Principi di diritto amministrativo, 2.a ed., Societá Editrice Libraria, Milano, 1906, pp. 55-56. Los académicos españoles, a su vez, han señalado que “la figura de “contrato” se diferencia de “convenio”. Mientras que el núcleo característico del “contrato” es el contenido económico de las obligaciones que asumen las partes que lo celebran, el “convenio” tiene por objeto el desarrollo de una actividad de colaboración interadministrativa. El convenio tiene una función esencialmente organizatoria, o de promoción y fomento de actividades públicas o privadas; de forma indirecta el convenio puede tener efectos económicos, pero el fundamento de la celebración del convenio es la colaboración entre dos personas”. David Blanquer Criado. Los contratos del sector público. Tirant lo Blanch. Valencia, 2013; García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Curso de derecho administrativo, Tomo I, Civitas, Madrid, 1995, p. 647.

⁶⁷ Ello se contempló en el numeral 1° de dicha norma, derogado por la Ley 1150 de 2007. También en el artículo 14 se previó que, en ese tipo de negocios, se prescindiría del uso de cláusulas excepcionales.

⁶⁸ Parágrafo del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 (derogado por la Ley 1150 de 2007). El Decreto 222 de 1983 que le precedió, también incorporaba las dos categorías, sin definirlas, pero señalando, por ejemplo, que frente a convenios interadministrativos no habría lugar a la terminación ni la modificación unilateral (arts. 19 y 23) y, en cuanto a los contratos de la misma estirpe, que en ellos las cláusulas de caducidad y de garantía no serían obligatorias (art. 61 y 67).

negocios entre entidades estatales. En ese sentido, con anterioridad al 2005 existía una diferenciación entre ambas figuras, que también fue desarrollada a nivel jurisprudencial⁶⁹.

55. Ahora bien, para el 2023, también existía una distinción suficientemente decantada tanto por la ley como por la jurisprudencia entre contratos y convenios interadministrativos. En efecto, ya se había emitido la Ley 1150 de 2007, que en su artículo 2 se refirió a los “contratos interadministrativos”⁷⁰, sin asimilarlos a los convenios, y existía amplia jurisprudencia sobre la diferenciación entre estos dos tipos de negocios, así como conceptos emitidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación⁷¹.
56. En conclusión, para el momento de expedición tanto del artículo 38 de la Ley de Garantías Electorales como de la disposición aquí impugnada, ya existía una distinción entre contratos y convenios interadministrativos, por lo que se advierte que uno y otro concepto, si bien comparten características, tienen particularidades que los desigualan. Por todo lo expuesto, la Sala da respuesta negativa al segundo problema jurídico propuesto, toda vez que los dos tipos de negocios desarrollados reciben un tratamiento diferente en el ordenamiento jurídico. Así, según el itinerario trazado, lo anterior da lugar a responder los siguientes problemas jurídicos.

Sobre la naturaleza de ley estatutaria del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005

57. Dado que se determinó que la disposición acusada en el presente litigio es susceptible de control judicial, y que los convenios y contratos interadministrativos son tipologías negociales distintas, la Sala procede a resolver si el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene reserva de ley estatutaria, conforme al literal

f) del artículo 152 de la Constitución Política, que enuncia las materias que deben ser reguladas por medio de ese tipo de norma. Esta cuestión se analiza como consecuencia de la forma en la que se enfiló la demanda, y con la finalidad de responder a uno de los argumentos de los accionantes, que es, precisamente, que la temática contenida en el referido canon legal solo puede ser modificada por el Congreso de la República⁷².

58. Para abordar lo anterior, se destaca que el Acto Legislativo 02 de 2004 reformó algunos artículos de la Constitución Política, disponiendo, entre otras, la adición del

⁶⁹ Corte Constitucional. Sentencia C-671 del 9 de septiembre de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

⁷⁰ Específicamente, en el numeral 4, se previó: “4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: (…) c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos”.

⁷¹ Véase Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 11001-03-06-000-2015-00102-00 (2257) del 26 de julio de 2016. C.P. Álvaro Namén Vargas; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 21 de mayo de 2021. Exp. 66.756. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. En el concepto citado, se reconoció que “dada la naturaleza jurídica explicada de los convenios interadministrativos, las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (…), no resultan de aplicación automática a tales convenios, toda vez que ese Estatuto lo que esencialmente regula son relaciones contractuales de contenido patrimonial y oneroso. En tal sentido, en cada caso concreto deberá analizarse, de conformidad con la naturaleza jurídica, objeto y finalidad que se pretende cumplir o desarrollar con el respectivo convenio, si la disposición correspondiente del Estatuto Contractual es aplicable o no”.

⁷² Folios 7 y 13 del archivo de demanda (índice 2 del aplicativo Samai).

literal f) al artículo 152 de la Carta, en punto a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, e instruyendo al Gobierno Nacional y a los miembros del Congreso para presentar un Proyecto de Ley Estatutaria que lo desarrollara⁷³.

59. Así, la Ley 996 de 2005⁷⁴ -o Ley de Garantías Electorales- fue expedida con el objeto de definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia, reelección a esta última o elección presidencial del vicepresidente de la República⁷⁵.
60. Entre las prohibiciones contenidas en la referida ley, que están dirigidas tanto a empleados del Estado como a autoridades locales⁷⁶, se encuentra el parágrafo del artículo 38⁷⁷, que proscribe a los gobernadores, alcaldes municipales o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones.
61. La Corte Constitucional⁷⁸, en revisión del proyecto de ley estatutaria que posteriormente fue adoptado mediante la Ley 996 de 2005, concluyó que “todas las limitaciones previstas en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la eficacia en el cumplimiento de las funciones. En esa medida, en términos generales, el artículo 38 no contraría disposición alguna de la Carta, sino que la desarrolla”.

⁷³ “Artículo 4. // Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así: f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley. // Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República (…)”.

⁷⁴ Tramitada como proyecto de ley estatutaria número 216 de 2005 en Senado y 235 en la Cámara de Representantes.

⁷⁵ “Artículo 1. Objeto de la ley. La presente ley tiene como propósito definir el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República, o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el Vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos que reúnan los requisitos de ley. Igualmente se reglamenta la Participación en política de los servidores públicos y las garantías a la oposición”.

⁷⁶ “La ley 996 de 2005 fue concebida como el instrumento jurídico que busca garantizar las condiciones de igualdad y equidad entre los candidatos y cuya aplicación procede en las campañas electorales a la Presidencia de la República (…) desarrolló la participación en política de los servidores públicos y las garantías a la oposición y para el caso estableció algunas prohibiciones y restricciones contenidas en el artículo 30, que se dirige al Presidente y Vicepresidente de la República en ejercicio cuando alguno aspire como candidato a la elección presidencial; en el artículo 32, previsto para toda la rama ejecutiva del poder público; en el artículo 33, cuyos destinatarios son todos los entes del Estado; y en el artículo 38 parágrafo, que rige para las entidades territoriales”. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2168 del 2 de septiembre de 2013. Rad. 11001-03-06-000-2013-00412-00. C.P. Álvaro Namén Vargas.

⁷⁷ “Artículo 38. Prohibiciones para los servidores públicos. (…) Parágrafo. Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista”.

⁷⁸ Corte Constitucional. Sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

62. Resulta claro que el núcleo de la norma referida se encuentra comprendido en las materias sometidas a reserva de ley estatutaria. En efecto, el artículo 152 de la Constitución Política atribuye a este tipo de leyes la regulación de los asuntos concernientes a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, lo que constituye el objeto mismo de la Ley de Garantías Electorales. Precisamente, tanto el Acto Legislativo 02 de 2004 como la Corte Constitucional⁷⁹ han destacado expresamente el carácter estatutario de dicha regulación.
63. La naturaleza estatutaria del canon legal de marras fue analizada por la Corte Constitucional al resolver la demanda formulada contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021⁸⁰. En dicha oportunidad, la Corte observó que el legislador ordinario pretendió modificar una materia sometida a reserva de ley estatutaria, razón por la cual declaró la inexequibilidad de la disposición acusada. Al respecto, precisó que “la inclusión de normas estatutarias en leyes -tramitadas como- ordinarias o de otro tipo no es correcta, bajo una lectura fiel y adecuada de la Constitución de 1991”⁸¹.
64. En esta decisión, el alto tribunal señaló que “el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, y en particular la prohibición de celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, tiene contenido estatutario”, sobre la base de “lo dispuesto en los artículos 127 y 152, literal f), de la Constitución, al establecer una prohibición aplicable exclusivamente en época electoral a algunos empleados del Estado del orden territorial, con el objetivo claro de garantizar el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, pilar fundamental de nuestra Constitución”, interpretación que en materia de reserva “no es restrictiva”⁸².
65. De conformidad con el artículo 153 de la Constitución Política, la Corte determinó que les asistía razón a los demandantes cuando señalaron que el trámite legislativo de ley ordinaria impartido a la norma demandada desconoció la naturaleza estatutaria de la Ley de Garantías Electorales, que “debió adelantarse a través de las comisiones primeras permanentes del Congreso de la República, encargadas de los asuntos estatutarios”.
66. Sobre el particular, el mismo alto Tribunal Constitucional ha precisado que la función legislativa corresponde, por regla general, al Congreso de la República, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, y solo de manera excepcional puede ser ejercida por el presidente de la República en los casos expresamente previstos por el ordenamiento superior (conforme al numeral 10

⁷⁹ “La Sala Plena de la Corte Constitucional (…) ha proferido la presente Sentencia, en la revisión oficiosa del proyecto de Ley Estatutaria N° 216/05 Senado, N° 235-Cámara, “por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”. Ibidem.

⁸⁰ “Artículo 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. // La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. // Parágrafo. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial”.

⁸¹ Ibidem.

⁸² Corte Constitucional. Sentencia C-153 del 5 de mayo de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera.

ejusdem). A su turno, dicho mandatario ostenta la potestad reglamentaria que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Carta, lo que, según la Corte, no excluye que dicho poder sea extendido a organismos administrativos diferentes al ejecutivo⁸³. En este contexto, las autoridades administrativas ejercen una potestad reglamentaria de carácter residual, accesoria y auxiliar -la cual, por regla, no es delegable⁸⁴-, cuyo ejercicio debe sujetarse estrictamente a la Constitución y a la ley, con mayor razón cuando se trata de materias sometidas a reserva legal o estatutaria⁸⁵.

67. A su vez, esta Corporación ha indicado que el Ejecutivo no tiene entre sus facultades reglamentarias la derogación, modificación, ampliación o restricción de una norma con rango de ley, en tanto, en aquellos casos, se estaría legislando y no reglamentando⁸⁶; en su lugar, esta potestad se refiere a la ordenación de aspectos prácticos, administrativos, de gestión y logística, en la que no existe un componente de regulación o desarrollo de la materia en cuestión ni de sus elementos estructurales⁸⁷.
68. Por todo lo anterior, la Sala da respuesta afirmativa al tercer interrogante propuesto, en tanto que, efectivamente, la materia consagrada en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene reserva de ley estatutaria, conforme al literal f) del artículo 152 de la Constitución Política y, por lo tanto, compete al legislador su modificación, según el artículo 153 de la Carta, y no a la Administración. Claro está, tal conclusión se predica de cualquier ley de la república -como lo es el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública⁸⁸-, pues el ejercicio de la facultad reglamentaria debe sujetarse a los estrictos contornos definidos por el legislador, sin que sea posible desconocerlos, ni modificarlos -máxime tratándose de leyes estatutarias, pues en estos asuntos sólo una norma de igual jerarquía puede cambiarlos-.

⁸³ Corte Constitucional. Sentencia C-810 del 5 de noviembre de 2014. M.P. Mauricio González Cuervo. En esta providencia, se trajeron a colación, como ejemplos: “las competencias regulatorias asignadas a: (i) el Consejo Superior de la Judicatura (CP. Art. 257); (ii) el Contralor General de la República (CP. Art. 268, numerales 1 y 12; (iii) el Contador General (CP. Art. 354) y (iv) a la Junta Directiva del Banco de la República (CP. Art. 371 y 372)”.

⁸⁴ Numeral 1 del artículo 11 de la Ley 489 de 1998. Ver, también, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 3 de abril de 2020. Exp. 50.199, C.P. Alberto Montaña Plata. En esta providencia se anularon unas disposiciones del Decreto 1510 de 2013, por incurrir en una delegación de funciones reglamentarias en favor de CCE.

⁸⁵ Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

⁸⁶ “La Jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterada en el sentido de que la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente de la República de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, se ejerce mediante normas jurídicas que desde el punto de vista formal y material se encuentran subordinadas a la Ley, de tal manera que no pueden derogar, modificar, ampliar o restringir su alcance, porque ello no sería reglamentar sino legislar”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de abril de 2015. Exp. 11001-03-24-000-2013-00128-00. C.P. María Elizabeth García González.

⁸⁷ “[D]e la lectura del texto de las directivas objeto del asunto sub examine, el Despacho no advierte, inicialmente, que el Ejecutivo careciera de competencia para expedirlas ni que resulten contrarias a las normas invocadas como violadas por los actores en la medida en que los preceptos en ella contenidos se refieren a aspectos prácticos, administrativos, de gestión y logística relacionados con el derecho a la consulta previa, esto es, no reglamentan el ejercicio del derecho, por lo que no sería necesario acudir al trámite de ley estatutaria (…) El análisis anterior permite afirmar que las directivas no constituyen una regulación integral, completa y sistemática del derecho fundamental a la consulta previa; ni desarrollan el régimen de ese derecho fundamental; ni reglamentan mecanismos de protección de ese derecho; ni afectan o desarrollan elementos estructurales de aquel”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto del 11 de septiembre de 2019. Exp. 11001-03-24-000-2016-00164-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.

⁸⁸ Inciso final del artículo 150 superior, adoptado mediante la Ley 80 de 1993 y sus posteriores modificaciones. A este respecto, ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección

C. Sentencia del 24 de marzo de 2023. Exp. 53.492, C.P. Guillermo Sánchez Luque.

Sobre la interpretación restrictiva del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005

69. En este punto, se transita a resolver si la norma analizada de la Ley de Garantías Electorales es de interpretación restrictiva, de acuerdo con el canon 31 del Código Civil, y si ello excluiría la posibilidad de hacerla extensiva a supuestos que no fueron previstos expresamente por el legislador.
70. La Corte Constitucional⁸⁹ y el Consejo de Estado⁹⁰ han reconocido que las normas que contienen prohibiciones deben constar de manera explícita en la Constitución o la Ley, no pueden ser excesivas ni desproporcionadas, ni ser interpretadas de manera extensiva, sino siempre de manera restrictiva o estricta en consideración únicamente a sus términos precisos, respetando con ello la voluntad del legislador⁹¹.
71. Esta máxima está contenida en el artículo 31 del Código Civil como una regla hermenéutica, en tanto “[l]o favorable u odioso de una disposición no se tomará en cuenta para ampliar o restringir su interpretación. La extensión que deba darse a toda ley se determinará por su genuino sentido, y según las reglas de interpretación precedentes”, motivo por el cual, quien interprete la norma prohibitiva solo debe tener en consideración su contenido expreso.
72. Sobre esta base, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, analizando precisamente el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, consideró que “la interpretación y aplicación restrictiva es una regla que rige tratándose de normas prohibitivas, dado que consagran limitaciones al ejercicio de un derecho o de competencias señaladas en la ley” y que, por tanto, no era posible “extender el plazo de los seis meses anteriores a la correspondiente elección presidencial de acuerdo con el condicionamiento que la Corte realizó para el Presidente o Vicepresidente en ejercicio que decidan participar en elecciones presidenciales, porque sería anticipar la aplicación de normas de carácter prohibitivo a los demás entes del Estado, cuando se repite, en esta materia, en sana hermenéutica, rige el principio de interpretación y aplicación restrictiva”⁹² (énfasis agregado).

⁸⁹ “Esta Corte ha fijado que el intérprete debe acudir primero a la disposición que establece la prohibición. Solo en la medida en que esta sea incompleta o insuficiente para resolver el caso, puede acudir a su concretización. Para ello, en la solución del problema, el operador jurídico se encuentra obligado a incluir tanto los elementos que le proporciona la disposición normativa restrictiva como las directrices que la Constitución contiene. Por tales razones, la aplicación de las prohibiciones y, en general, de cualquier limitación al ejercicio de un derecho fundamental no admite analogías ni aplicaciones extensivas. Por el contrario, se deben aplicar de manera taxativa y restringida. Esto “en aras de impedir, o bien una afectación desproporcionada del derecho, o bien una contradicción que haga inocuo el mandato superior”. Para la Corte, “si es la Constitución la que opta por limitar el ejercicio del derecho a acceder a cargos públicos de una forma determinada, no le es permitido al legislador o su intérprete entrar a flexibilizar o extender tales límites”. Corte Constitucional. Sentencia SU-261 de 2021: “[L]as normas que imponen sanciones o que establecen límites a los derechos son de interpretación restrictiva”. Corte Constitucional. Sentencia C-273 de 1999. Véase Corte Constitucional, Sentencia C-147 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.

⁹⁰ “Entratándose de las inhabilidades para ser elegido a los cargos de representación popular, éstas constituyen una restricción al derecho constitucional fundamental y político que tiene todo ciudadano de ser elegido, razón por la cual, dado su carácter prohibitivo, su consagración debe ser expresa, al tiempo que su interpretación estricta, esto es que su deducción y aplicación siempre debe estar ajustada a los presupuestos que para cada causal haya señalado el constituyente o el legislador, dado que no es posible su aplicación extensiva o analógica”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 22 de enero de 2002. C.P. Germán Ayala Mantilla.

⁹¹ Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2166 de 2013. Rad. 11001-03-06-000-2013-00407-00. C.P. Álvaro Namén Vargas.

⁹² Ibidem.

73. Por todo lo anterior, esta Subsección concluye que la norma legal en cita debe ser interpretada de manera restrictiva, conforme al artículo 31 del Código Civil, sin que se pueda extender su aplicación a supuestos que no hayan sido previstos de manera expresa por el legislador⁹³, lo que da lugar a responder afirmativamente los problemas jurídicos cuarto y quinto propuestos en el itinerario.

Sobre la competencia de CCE para expedir parte del contenido del numeral

16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023

74. En vista de que se concluyó que lo regulado en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 tiene reserva de ley (de naturaleza estatutaria) y que, por contener prohibiciones, es de interpretación restrictiva y no extensiva -lo que impide irradiar su contenido a supuestos no consignados en la norma-, a la Subsección le corresponde examinar si ordenar su aplicación a los contratos interadministrativos excede el ámbito de competencia de CCE.
75. Rememórese que los accionantes señalaron que la demandada expidió la disposición impugnada sin competencia, toda vez que, con esta, se creó una nueva restricción que no estaba contemplada en la norma en cita, rebasando su potestad de orientar la política de compras e invadiendo la facultad legislativa del Congreso⁹⁴.
76. Por su parte, la Agencia indicó que con el numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023, estaba ejerciendo su potestad reglamentaria como rectora en materia de contratación estatal y que la regulación en este asunto no constituye un acto administrativo, en tanto únicamente reproduce y explica el contenido del referido canon legal⁹⁵. Asimismo, en el memorando interno de fecha 7 de noviembre de 2025, aportado por CCE en la contestación de la demanda⁹⁶, la Subdirección de Gestión Contractual de la entidad señaló que el Decreto 1082 de 2015 y el artículo 1495 del Código Civil permitirían una equiparación entre convenios y contratos interadministrativos, lo que excluiría la existencia de una interpretación extensiva o analógica y, por el contrario, lo expuesto en la Circular es un criterio acorde a la normatividad vigente.
77. Decantado en párrafos anteriores el marco normativo aplicable a la controversia, en criterio de la Subsección, CCE excedió su competencia con la expedición del contenido del numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023, toda vez que, en ese apartado, extendió el contenido sustancial del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, el cual versa sobre una materia con reserva

⁹³ Esta conclusión, inclusive, fue reconocida por la accionada en su contestación, al indicar que “varias de las disposiciones de la Ley 996 de 2005, al contener normas prohibitivas, no admiten una interpretación amplia, sino que deben interpretarse restrictivamente”, y trayendo a colación el Concepto No. 2166 ibidem.

⁹⁴ Índices 2, 14, 33 y 42 del aplicativo Samai. En sustento de sus alegaciones, los accionantes allegaron como pruebas: (i) copia de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023, y (ii) la respuesta de Colombia Compra Eficiente del 9 de septiembre de 2025, en la que se informó el lugar y fecha de publicación de la mencionada circular.

⁹⁵ Índices 29 y 40 del aplicativo Samai. La accionada allegó como prueba copia de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 y memorando interno con fecha de 7 de noviembre de 2025, suscrito por la Subdirectora de Gestión Contractual de la ANCP-CCE respecto de la defensa del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de la Agencia.

⁹⁶ Índice 29 del aplicativo Samai. El memorando corresponde a la respuesta brindada por dicha dependencia como respuesta a la solicitud de apoyo elevada por la Secretaría General de la entidad, a fin de estructurar la contestación de la demanda dentro del presente proceso.

de ley, cuya modificación o ampliación corresponde exclusivamente al Congreso de la República y no al Ejecutivo⁹⁷.

78. Al efecto, en punto a las competencias de la accionada, el Decreto Ley 4170 de 2011 contempla que su objeto es “desarrollar e impulsar políticas públicas y herramientas, orientadas a la organización y articulación, de los partícipes en los procesos de compras y contratación pública con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado”, y entre sus funciones está la de “expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública” y “[d]esarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado”⁹⁸.
79. En ese sentido, se desprende del decreto en cita que CCE, como cualquier otra entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, no tiene la competencia de introducir disposiciones legales nuevas, o ampliar el contenido de las ya existentes en materia de contratación estatal, sino -para el caso- de emitir circulares externas en materia de compras y contratación pública que desarrollen, implementen y difundan las normas existentes, sin modificarlas⁹⁹.
80. En otras palabras, aun cuando la Agencia tiene la facultad de expedir circulares en materia de contratación estatal, el ejercicio de dicha atribución debe mantenerse dentro de los límites de su competencia funcional y observar estrictamente lo dispuesto en el artículo 3 ibidem. Así, la entidad no puede, so pretexto de emitir estos documentos, regular asuntos sometidos a reserva de ley ni establecer reglas con vocación normativa que modifiquen o amplíen el contenido de las disposiciones legales, pues ello comporta una extralimitación en el ejercicio de su competencia.
81. En este caso, el contenido impugnado del numeral 16.2 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 excedió la competencia de CCE que el Decreto Ley 4170 de 2011 expresamente le otorgó, toda vez que amplió el alcance del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 a los contratos interadministrativos, cuando el legislador únicamente la contempló para los convenios de esa naturaleza, como una figura

⁹⁷ Ello aplica para cualquier materia con reserva de ley. Véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 3 de septiembre de 2018. Exp. 1060-13. C.P. César Palomino Cortés: “[E]n toda materia sometida por el Constituyente a reserva de ley, no se admite normativa reglamentaria de no haber sido tratada previamente por el legislador, pues es este el llamado a producirla y, en consecuencia, que la reglamentación de la administración depende directamente del texto legal, quedando habilitada la administración directa e intemporalmente, no de manera exclusiva el Presidente de la República, por la sola presencia y existencia de la ley, para ejercer la potestad reglamentaria que considera oportuna y necesaria con el propósito de cumplir, hacer viable y ejecutorio los postulados de la norma legal. En cuanto a sus límites, esta Corporación ha indicado que “(…) el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo (…)” y que so pretexto de reglamentar una norma, el decreto reglamentario no puede, en ejercicio de la facultad mencionada, modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en las mismas, porque ello no sería reglamentar sino legislar” (destacado añadido). Así, según lo expuesto, esta conclusión no se vería impactada por el hecho de que la Ley 996 de 2005 no tuviese el carácter de ley estatutaria.

⁹⁸ Artículo 2 y numerales 2 y 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

⁹⁹ “[L]a Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente cumple las funciones administrativas asignadas por ley para desarrollar o ejecutar programas propios del Departamento Administrativo al cual quedó adscrita, y su competencia está atada al alcance de las funciones asignadas y a la vigencia de la ley que le dio origen”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021. Exp. 56.307. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.

distinta -y, según se vio, el ordenamiento jurídico y la doctrina ya distinguían ambos tipos de figuras para ese momento-. Dicha extensión se realizó aun cuando la materia de la que trata dicha disposición tiene reserva de ley¹⁰⁰ y su aprobación, modificación o derogación es competencia del Congreso de la República¹⁰¹, y desconociendo que, al ser una norma de contenido prohibitivo, debía ser interpretada de manera restrictiva.

82. Sobre lo anterior, la accionada, en su contestación, sostuvo que “[a]l interpretar estos conceptos como fenómenos contractuales, la aplicación de la ley se vuelve más coherente y evita que se excluya injustificadamente a los convenios (sic) de las restricciones impuestas para prevenir la influencia electoral a través de la contratación pública”, para justificar que ambos tipos de negocios “deben estar sujetos a las mismas normas y restricciones, incluyendo aquellas establecidas en la Ley de Garantías Electorales”. Esta colegiatura se aparta de dicho razonamiento, toda vez que se sustenta en una interpretación de la norma que no se aviene a la distinción realizada por el ordenamiento para el momento de expedirse la Ley 996 de 2005 -entre contratos y convenios-, y aunque pretende justificar su asimilación con la finalidad perseguida por dicha norma, ello desconoce la pauta contenida en el artículo 27 del Código Civil según la cual “[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”.
83. La Sala tampoco comparte el argumento de la entidad demandada según el cual la disposición acusada se expidió en ejercicio de la potestad reglamentaria -sin establecer la fuente de ella-. De un lado, porque el Decreto 4170 de 2011 no habilitó a CCE a emitir reglamentos, lo que ha sido ratificado por esta Corporación, al señalar que “si bien le corresponde desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras públicas, no se puede pretender derivar una facultad reglamentaria”¹⁰². Por ello, se ha señalado que la competencia de CCE no es de índole normativa, sino que se concentra en aspectos de política pública y en la medición del desempeño y eficacia de las estrategias implementadas en torno a las relaciones contractuales del Estado, así como diseñarlas y difundirlas¹⁰³. Además, aunque en gracia de discusión se asintiera en que sí tiene esta facultad, la misma, por su naturaleza subordinada y residual, no autoriza a la Administración a modificar, ampliar o complementar el contenido de la ley¹⁰⁴. En el presente asunto, se insiste, dicho

¹⁰⁰ Véase Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 3 de septiembre de 2018. Exp. 1060-13. C.P. César Palomino Cortés.

¹⁰¹ Artículo 153 de la Constitución Política: “Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. // Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla”.

¹⁰² Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, fallo del del 19 de octubre de 2023, exp. 56151 (acumulado), C.P. Martín Bermúdez Muñoz. Reiterando la sentencia del 3 de abril de 2020, exp. 50199, C.P. Alberto Montaña Plata, en la que se anuló parcialmente el Decreto 1510 de 2013 en torno a esta materia.

¹⁰³ Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 24 de marzo de 2023. Exp. 53.492, C.P. Guillermo Sánchez Luque. Como se reconoció en esta providencia, ello debe entenderse sin perjuicio de tareas como el diseño, organización y celebración de Acuerdos Marco de Precios, asignadas mediante el Decreto Reglamentario 1082 de 2015 (vid. arts. 2.2.1.2.1.2.7 y ss.), sin que ello pueda confundirse con una potestad reglamentaria.

¹⁰⁴ “Con todo, el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial. En consecuencia, a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador (límite por competencia), así como tampoco limitar o impedir la realización de los fines perseguidos por esta. Por ende, en el ejercicio de su función reglamentaria, el Ejecutivo no puede adicionar nuevas disposiciones”.

límite fue rebasado, pues el contenido de la disposición impugnada no se circunscribió a desarrollar el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, sino que introdujo supuestos de aplicación no contemplados por el legislador¹⁰⁵.

84. Así, no se reconoce en la accionada una potestad normativa para modificar el contenido de la ley. Ahora, un aspecto es que la circular produzca efectos jurídicos y, por ello, tenga naturaleza de acto administrativo susceptible de control judicial; y otro distinto es que no haya sido expedida dentro del ámbito de sus competencias.
85. Todo ello da lugar a responder afirmativamente el último problema jurídico planteado, en tanto la aplicación del parágrafo aludido a los contratos interadministrativos sí excede el marco de las competencias asignadas a CCE. Con ello, se concluye que hay mérito para anular los apartados objeto de cuestionamiento, conforme a lo pretendido por los actores¹⁰⁶.
86. A ese efecto, se advierte que la declaratoria de nulidad no debe recaer mecánicamente sobre cada una de las expresiones individualizadas por la parte actora, sino sobre aquellos segmentos normativos que materialmente contienen la regla jurídica cuya ilegalidad fue demostrada en este proceso. En efecto, el cargo formulado no estuvo dirigido contra determinadas palabras aisladamente consideradas, sino contra la tesis según la cual la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 resulta aplicable a los contratos interadministrativos y contra los razonamientos empleados por la entidad para justificar esa equiparación. Por ello, se adecuará el alcance de la decisión para retirar únicamente los apartados indispensables para excluir del ordenamiento la regla jurídica inválida, preservando al mismo tiempo la coherencia gramatical y semántica del texto remanente. Esta delimitación no comporta una modificación de la causa petendi, pues la decisión recae sobre el mismo contenido normativo impugnado por los demandantes y se mantiene dentro del marco fáctico y jurídico del litigio fijado.
87. En concreto, la Sala mantendrá algunas expresiones formalmente comprendidas en los apartes subrayados por la demanda, como “Esta restricción es aplicable”, pues aisladamente consideradas carecen de contenido normativo autónomo y no son las que introducen la equiparación entre convenios y contratos interadministrativos. En su lugar, la declaratoria de nulidad recaerá sobre las palabras, locuciones y razonamientos que sí incorporan o justifican dicha equivalencia, esto es, las

Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2318 del 19 de septiembre de 2017. C.P. Germán Alberto Bula Escobar.

¹⁰⁵ Lo argumentado por CCE a este respecto, además, incurre en contradicción, al sostener de forma simultánea que la circular impugnada “no puede ser objeto de control jurisdiccional” (índice 29 del aplicativo Samai).

¹⁰⁶ Este pronunciamiento no impacta lo establecido en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, según el cual: “Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado”. Al igual que lo indicado en el fallo del 17 de octubre de 2025 proferido por la Subsección B de esta Corporación, “esta declaración de nulidad no limita o interfiere con las restricciones a la contratación pública previstas en el artículo 33 ibidem, las cuales se mantienen incólumes por ser un precepto legal vigente”. Al igual que lo indicado en el fallo del 17 de octubre de 2025 proferido por la Subsección B de esta Corporación, “esta declaración de nulidad no limita o interfiere con las restricciones a la contratación pública previstas en el artículo 33 ibidem, las cuales se mantienen incólumes por ser un precepto legal vigente y que fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1153 de 2005” (expediente 11001-03-26-000-2023-00139-00 (70.313),

C.P. Fredy Ibarra Martínez).

referencias a los contratos interadministrativos como destinatarios de la prohibición legal y los argumentos empleados por Colombia Compra Eficiente para sostener que convenios y contratos reciben el mismo tratamiento para efectos de la Ley de Garantías, como se observa a continuación:

Lo demandado formalmente (subrayado)	Lo que no se anulará de lo formalmente acusado	Lo que se anulará (subrayado)
“Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas”.	“Esta restricción es aplicable” “interadministrativos”	“Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas”.
“En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones, además de propender por la igualdad de los candidatos, están encaminadas a evitar que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito”.	“través de” “de”	“En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones, además de propender por la igualdad de los candidatos, están encaminadas a evitar que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito”.

Conclusiones

88. La Subsección declarará la nulidad parcial del numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 expedida por CCE, toda vez que dicha disposición constituye un acto administrativo susceptible de control

judicial que, al extender la prohibición prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 a los contratos interadministrativos, excedió el marco de competencias legalmente atribuido a esa entidad. Lo anterior, porque la restricción contenida en la norma citada recae exclusivamente sobre los convenios interadministrativos, figuras jurídicas distintas. Además, la norma anulada versa sobre una materia sometida a reserva de ley, cuya regulación, modificación o ampliación corresponde al Congreso de la República, máxime cuando es de contenido estatutario.

89. Ello evidencia que la accionada extendió el alcance de una norma prohibitiva que, por su naturaleza, debía ser interpretada de manera restrictiva según el artículo 31 del Código Civil, desconociendo tanto el literal f) del artículo 152 de la Constitución Política como el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. En consecuencia, el numeral impugnado, en el contenido impugnado, fue expedido sin competencia, circunstancia que configura un vicio de legalidad, lo que amerita su expulsión del ordenamiento jurídico.

Sobre las costas

90. Dado que en este asunto se ventila un interés público, consistente en el control abstracto y objetivo de la legalidad de la disposición cuestionada, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en virtud de lo establecido en el artículo 188 del CPACA.
91. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del numeral 16.2 de la versión 3 de la Circular Externa Única del 27 de diciembre de 2023 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente, concretamente de los apartados que se relacionan a continuación:

El siguiente contenido subrayado del inciso segundo: “Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selección para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas”.

El siguiente contenido subrayado del inciso cuarto: “En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones, además de propender por la igualdad de los candidatos, están encaminadas a evitar que por medio de la contratación se

altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito”.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: ARCHIVAR el proceso de la referencia, una vez ejecutoriada esta sentencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

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