Radicado: 05001-23-33-000-2024-00399-03 (0787-2025)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., nueve (9) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 05001-23-33-000-2024-00399-03 (0787-2025)

Demandante: Lixyibel Muñoz Montes

Demandado: Fábrica de Licores de Antioquia

Tema: Elementos de la actuación disciplinaria. Nulidad del acto administrativo por falta de tipicidad. REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, en contra de la sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. La señora Lixyibel Muñoz Montes instauró demanda en contra de la Fábrica de Licores de Antioquia –FLA–, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria del 24 de abril de 2023, expedida por la Dirección de Control Interno Disciplinario de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, mediante la cual fue sancionada con destitución e inhabilidad general por diez (10) años; y del acto administrativo del 9 de junio de 2023, que confirmó la sanción.
3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía, con el reconocimiento de la continuidad en el servicio y la eliminación de la anotación disciplinaria de su hoja de vida. En caso de que el reintegro no resulte posible, pidió el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir, el reconocimiento de perjuicios morales, la indexación de las sumas que se ordenen y la condena en costas.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

4. Que se vinculó a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia EICE el 15 de mayo de 2012. Al momento en que se ejecutó la sanción se desempeñaba en un cargo de la Subgerencia de Producción al que había sido trasladada desde la Dirección de Gestión Humana, con el fin de apoyar actividades relacionadas con la gestión ambiental de la entidad. Sin embargo, siempre manifestó que no tenía los conocimientos técnicos necesarios, por lo cual solicitó capacitación y acompañamiento, pero esto nunca ocurrió.
5. Afirmó que percibió varias de las situaciones ocurridas en su trabajo como animadversión de varios superiores y compañeros, ante lo cual acudió al Comité de Convivencia Laboral de la entidad, y posteriormente a la Procuraduría General de la Nación.
6. Explicó que se le designó como supervisora del contrato nro. 2021-0051, que tenía como objeto prestar el servicio de mantenimiento preventivo y correctivo, así como el suministro de repuestos, para el sistema de red contra incendios y para los sistemas de detección, notificación y alarma. Que se le inició un procedimiento disciplinario por presuntas irregularidades relacionadas con la salida e ingreso de materiales vinculados al contrato referido.
7. Señaló que en la entidad no existía un procedimiento claro y conocido, donde se definiera uniformemente cómo debía procederse para la salida e ingreso de materiales asociados a la ejecución contractual. Sostuvo que en el procedimiento disciplinario distintos funcionarios manifestaron no conocer con precisión el trámite aplicable, ni las responsabilidades específicas de cada interviniente, lo que puso en evidencia la ausencia de lineamientos técnicos y operativos claros que regularan dicha actividad.
8. En ese contexto, insiste en que gestionó la salida de materiales para la realización de pruebas en el marco del objeto contractual, atendiendo requerimientos propios de la ejecución del contrato. Que posteriormente, adelantó actuaciones tendientes al reingreso de los materiales; sin embargo, este no fue autorizado por la entidad.
9. Señaló que se inició investigación disciplinaria en su contra, dentro de la cual se formuló pliego de cargos por falta gravísima a título de dolo; además, indicó que en el trámite, declaraciones de funcionarios y demás elementos de prueba dieron cuenta de que no existía un protocolo institucional consolidado para el manejo de materiales, que varios servidores desconocían el procedimiento aplicable y que, en la práctica, se presentaban obstáculos administrativos para el ingreso de los mismos a las instalaciones de la entidad, lo cual incidía directamente en la ejecución de las actividades contractuales y en la imposibilidad material de cumplir con los trámites correspondientes.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

10. Constitución Política artículos 4, 6, 11, 25, 29 y 122; Ley 1437 de 2011

artículos 137 inciso 2, 138 y 192; Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de

2021.

11. Afirma que las decisiones disciplinarias se expidieron con infracción de las normas constitucionales y legales que debían servir de fundamento a la actuación administrativa. Que se desconocieron principios propios de la función pública previstos en la Constitución, en especial los relacionados con la legalidad, la responsabilidad de los servidores públicos y las garantías del debido proceso. A su juicio, la actuación disciplinaria se adelantó sin que existiera certeza suficiente sobre los hechos investigados y sin una adecuada valoración del contexto en el que se desarrollaron las actuaciones administrativas relacionadas con el contrato estatal objeto de análisis.
12. Sostiene, igualmente, que se interpretaron de manera equivocada los elementos de la responsabilidad disciplinaria, particularmente en lo relativo a la tipicidad, la culpabilidad y la ilicitud sustancial, pues, según la demanda, en el expediente se encontraba acreditado que la actora actuó en cumplimiento de sus deberes y dentro de las limitaciones propias de las funciones que le habían sido asignadas.
13. Que además se expidió de forma irregular, pues en la actuación se habrían adoptado determinaciones que afectaron la imparcialidad y la adecuada práctica y valoración de las pruebas, lo cual habría incidido en la conclusión a la que llegó la autoridad disciplinaria. Por estas razones, considera que los actos administrativos demandados se encuentran afectados por vicios de legalidad que justifican su nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

14. El 19 de octubre de 2023, el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito admitió la demanda¹. Sin embargo, el 15 de febrero de 2024 declaró la falta de competencia y ordenó remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia², el cual avocó conocimiento el 6 de marzo de 2024³.
15. La Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia EICE se opuso a las pretensiones. Señaló que los hechos expuestos en la demanda no corresponden en todos los casos a situaciones verificables, pues varios de ellos constituyen apreciaciones o interpretaciones del apoderado de la demandante dirigidas a

1 Ver archivo «005AutoAdmisorioConcedeAmparoDePobreza», disponible en la siguiente ruta: enlace de

OneDrive disponible en el índice No. 00002 de SAMAI, adjunto

«4_EXPEDIENTEDIGI_RV_ENVIODEEXPEDIENTE_3_20250320120348365 (2)».

² Ver archivo «008AutoDeclaraFaltaCompetenciaFuncional», disponible en la siguiente ruta: enlace de

OneDrive disponible en el índice No. 00002 de SAMAI, adjunto

«4_EXPEDIENTEDIGI_RV_ENVIODEEXPEDIENTE_3_20250320120348365 (2)».

³ Ver archivo « 013AutoAvocaConocimiento», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive disponible en el índice No. 00002 de SAMAI, adjunto

«4_EXPEDIENTEDIGI_RV_ENVIODEEXPEDIENTE_3_20250320120348365 (2)».

sustentar sus pretensiones, mientras que otros son transcripciones de decisiones adoptadas dentro del procedimiento disciplinario.

16. Sostuvo que durante el trámite de la actuación sancionatoria se decretaron y practicaron pruebas testimoniales y documentales, y que otras solicitudes probatorias fueron negadas por no cumplir los criterios de conducencia, pertinencia y utilidad previstos en la normativa.
17. Que los argumentos formulados son de carácter general y no logran demostrar la existencia de irregularidades en la expedición de los actos administrativos demandados ni en el desarrollo del procedimiento disciplinario. Finalmente, afirmó que las decisiones demandadas se adoptaron con base en el material probatorio incorporado al expediente administrativo y dentro de las competencias legales de la autoridad disciplinaria.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

18. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del diez (10) de febrero de 2025, negó las pretensiones. Expuso los antecedentes del procedimiento disciplinario, el contenido de los actos administrativos demandados y los cargos formulados en la demanda, relacionados con la presunta vulneración del debido proceso, falsa motivación, expedición irregular del acto administrativo y desviación de poder. Posteriormente examinó los argumentos de nulidad planteados por la demandante y el trámite surtido dentro del trámite sancionatorio por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la entidad.
19. En relación con la tipicidad, indicó que la investigación disciplinaria se sustentó en comportamientos previstos en la Ley 1952 de 2019, relacionados con la participación en la actividad contractual con desconocimiento de los principios que rigen la contratación estatal y con posible afectación del patrimonio público. Respecto de la ilicitud sustancial, señaló que la autoridad consideró acreditado el incumplimiento de los deberes funcionales en la supervisión del contrato, particularmente frente al manejo y control de los bienes involucrados en la ejecución contractual, al evidenciarse la ausencia de registros, informes o soportes que permitieran verificar el adecuado seguimiento al material que salió de la entidad en desarrollo del contrato.
20. En cuanto a la culpabilidad, indicó que dentro del procedimiento disciplinario se concluyó que la demandante conocía las obligaciones derivadas de su condición de supervisora del contrato y, pese a ello, certificó el cumplimiento del objeto contractual sin que se hubiera verificado efectivamente el reintegro y control de los elementos objeto de mantenimiento, lo que llevó a que su conducta fuera calificada con un grado de reproche elevado.
21. Con fundamento en ese análisis, el Tribunal concluyó que no se acreditaban los vicios de nulidad alegados en la demanda y que las decisiones disciplinarias habían sido adoptadas dentro del marco de las competencias de la autoridad y con fundamento en el material probatorio recaudado en el procedimiento.

RECURSO DE APELACIÓN

22. La demandante⁴ interpuso recurso de apelación, en el que cuestionó la interpretación del régimen disciplinario aplicable, en particular de la Ley 1952 de 2019, de la Ley 80 de 1993 y de la Sentencia SU-316 de 2016, indicando que esto condujo a negar las pretensiones sin efectuar un análisis adecuado del caso concreto.
23. A partir de ello, afirmó que no se realizó un estudio integral de los elementos de la responsabilidad disciplinaria, en particular de la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad. Expresó que no se acreditó una afectación real al deber funcional derivada de la salida del material objeto del contrato, y que incluso existen elementos que indicarían su posterior reingreso, así como la continuidad del contratista con la entidad, aspectos que, en su criterio, debieron incidir en la calificación de la conducta.
24. También cuestionó que la sentencia no hubiera valorado que la actuación relacionada con la salida del material no dependía exclusivamente de la demandante, sino que involucraba la intervención de otros funcionarios y dependencias. En esa misma línea, sostuvo que se omitió analizar el contexto en el cual se desarrolló la supervisión contractual, en particular las condiciones en que esta se ejercía, la necesidad de acompañamiento y capacitación, y las circunstancias propias de la ejecución del contrato.
25. En cuanto a la valoración probatoria, afirmó que el Tribunal no tuvo por acreditados hechos que, a su juicio, estaban demostrados, como que los elementos de la red contra incendios se venían desmontando desde el año 2020 para la realización de pruebas técnicas, que parte de estos fueron efectivamente ingresados nuevamente a la entidad y que existieron intentos posteriores de reingreso que se vieron frustrados por decisiones internas, en un contexto en el que no existía un procedimiento claro para dichas actuaciones.
26. Afirmó que no se valoraron adecuadamente los testimonios en aspectos relacionados con la carga laboral de la demandante y las condiciones en que desempeñaba sus funciones. Finalmente, el recurso insistió en que la sentencia no efectuó un análisis pormenorizado de la ilicitud sustancial ni de la afectación al deber funcional, y que, en cambio, adoptó una aproximación que desconoce la proscripción de la responsabilidad objetiva en materia disciplinaria, al no ponderar adecuadamente las circunstancias de la conducta ni el contexto en que esta se desarrolló.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

27. El 1 de abril de 2025⁵ se admitió el recurso de apelación.

4 Ver índice 00090 de SAMAI.

5 Véase índice 00006 de SAMAI.

28. Las partes guardaron silencio en esta instancia.
29. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia pues considera que se encuentra acreditado que la demandante, en su condición de supervisora del contrato estatal correspondiente, tenía la responsabilidad principal de realizar el seguimiento a la ejecución contractual y de velar por el adecuado control de los bienes y elementos vinculados a la ejecución del contrato.
30. Indicó que, de acuerdo con el manual específico de funciones y competencias laborales, dentro de sus funciones se encontraba realizar la supervisión de los contratos que le fueran asignados, lo cual implicaba efectuar seguimiento a su ejecución y garantizar el cumplimiento de los objetivos contractuales. En ese sentido, consideró que la responsabilidad disciplinaria analizada en el proceso se sustentaba en el hecho de que la demandante era la supervisora del contrato objeto de análisis y, por tanto, la principal responsable de las irregularidades advertidas en su ejecución.
31. Finalmente, el Ministerio Público precisó que en el trámite del medio de control no es posible determinar la eventual responsabilidad disciplinaria de otras personas que hubieran participado en los hechos investigados, por cuanto el proceso judicial se circunscribe al examen de legalidad de los actos administrativos disciplinarios demandados y no al juzgamiento de terceros que no son parte en el proceso. Con fundamento en estas consideraciones, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

32. La Sala deberá determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia debe revocarse, porque los actos administrativos vulneraron el debido proceso, se incurrió en falsa motivación y expedición irregular, al tener por acreditada su responsabilidad, sin que el material probatorio del procedimiento sancionatorio permitiera concluir la configuración de la falta ni de los elementos de la responsabilidad disciplinaria.
33. Con el anterior propósito, la Sala se referirá al alcance del control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios en materia disciplinaria; a la estructura de la responsabilidad disciplinaria, particularmente en lo relativo a la tipicidad, y finalmente abordará el estudio del caso concreto.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria: control integral de los actos administrativos disciplinarios

34. La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la

función pública.

35. De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto al alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
36. La primera posición jurisprudencial sostuvo que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias⁶.
37. Luego, la jurisprudencia adoptó una posición en la que, incluso, en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»⁷.
38. Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del

«control judicial integral» por cuanto «[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»⁸, y se indicó además que:

1. La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria.
2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo.
3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.
4. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley.

6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno.

7 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060-2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09. C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez.

5. Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza.
6. El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos.
7. El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria.
8. El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Elementos de la actuación disciplinaria: tipicidad

39. Conforme al artículo 27 de la Ley 1952 de 2019: «La falta disciplinaria puede ser realizada por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que: «Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo equivale a producirlo». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones⁹.
40. Advertido que, de alguna de las formas señaladas, se incurrió en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, el régimen normativo exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.
41. El primero, íntimamente relacionado con el principio de legalidad previsto en el artículo 4 de la Ley 1952 de 2019, implica que el comportamiento esté consagrado como una falta disciplinaria en las disposiciones aplicables; el segundo exige evaluar si la conducta afecta de manera sustancial el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 9 ibidem¹⁰; y el tercero supone la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria¹¹, concretándose en la exigencia, para el operador disciplinario, de analizar si ese comportamiento consagrado como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.
42. Respecto a la tipicidad, la jurisprudencia precisa que es un principio aplicable al procedimiento disciplinario; aunque la exigencia de rigurosidad es menor y, en esa medida, resulta más flexible su aplicación, debido a la naturaleza de este, pues sus normas carecen de completitud y autonomía, por lo que resulta necesario

9 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de 2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».

10 Ley 1952 de 2019. «Artículo 9. Ilicitud sustancial. La conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin rusticación alguna».

11 Ley 1952 de 2019. «Artículo 10. Culpabilidad. En materia disciplinaria solo se podrá imponer sanción por conductas realizadas con culpabilidad. Las conductas solo son sancionables a título de dolo o culpa. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva».

remitirse a aquellas donde se regulan concretamente los deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los servidores públicos.

43. Recuérdese que el juicio de tipicidad exige que la conducta que se reprocha a un servidor público esté prevista en el ordenamiento como una falta disciplinaria, bien sea de aquellas señaladas manera taxativa, o que se trate de las que, bajo la categoría de los tipos abiertos o en blanco, se deban complementar por remisión a otras disposiciones legales o reglamentarias
44. En consecuencia, la aplicación de las disposiciones que consagran las faltas disciplinarias, particularmente cuando se trata de faltas graves o leves, debe complementarse con las normas que regulan la actividad de los servidores públicos. Por esta razón, será esa remisión normativa la que finalmente permita establecer y determinar, inequívocamente, el alcance de la conducta y la sanción.

Caso concreto

45. Del análisis del expediente de la actuación disciplinaria, la Sala destaca que:

Mediante informe disciplinario radicado el 10 de febrero de 2022, la Directora de Gestión Humana de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia puso en conocimiento de la Oficina de Control Interno Disciplinario la presunta salida irregular de bienes institucionales –tubería y accesorios de la red contra incendio– ocurrida en junio de 2021, sin que existiera claridad sobre su autorización, trazabilidad ni control, hechos asociados a la ejecución del contrato nro. 2021-0051 y a la actuación de la servidora Lixybel Muñoz Montes, en su condición de supervisora.

Mediante auto del 15 de marzo de 2022, la Oficina de Control Interno ordenó la apertura de investigación disciplinaria, para establecer la ocurrencia de los hechos, determinar si constituían falta disciplinaria y verificar la posible responsabilidad de la investigada, en atención a su rol de supervisora del contrato. En esta etapa se dispuso la práctica de pruebas documentales y testimoniales orientadas a reconstruir la salida de los elementos y su control dentro de la ejecución contractual.

Por medio del auto del 8 de noviembre de 2022 se formuló pliego de cargos, en el que se le imputó, en su condición de supervisora del contrato 2021-0051, la omisión en el cumplimiento de sus funciones de seguimiento, control e inventario de los bienes asociados a la ejecución contractual, en particular por no haber verificado adecuadamente la salida de los elementos de la red contra incendio ni garantizado su retorno o correcta gestión.

En concreto, se le reprochó haber permitido la salida de tubería y accesorios del sistema de red contra incendio sin un control efectivo, sin contar con registros completos que acreditaran su destino final y sin asegurar su retorno, así como la falta de documentación adecuada de las actuaciones de supervisión, lo que comprometió la adecuada administración y protección del

patrimonio público.

En el pliego de cargos se identificaron como normas presuntamente vulneradas las siguientes: Constitución Política artículos 6, 123 y 209; Ley

489 de 1998 artículo 3; Ley 1952 de 2019 artículos 54 numeral 3, 38

numerales 2, 22 y 23, 39 numerales 7 y 12. Estas disposiciones fueron invocadas para sustentar la adecuación típica de la conducta, al considerar que la investigada incumplió los deberes propios del ejercicio de la función pública, omitió la vigilancia y custodia de los bienes confiados a su cargo y permitió un manejo irregular de los mismos, en contravía de los principios de la función administrativa y de los deberes del servidor público.

Como resultado de la valoración del material probatorio, la autoridad disciplinaria calificó provisionalmente la conducta como falta gravísima a título de dolo, al estimar que la servidora, pese a conocer sus obligaciones como supervisora contractual y su posición de garante frente a los bienes de la entidad, permitió la ocurrencia de las irregularidades sin adoptar las medidas necesarias para evitarlas, disponiendo la continuación del procedimiento en la etapa de juzgamiento para la adopción de la decisión disciplinaria correspondiente.

El 14 de septiembre de 2022 se cerró la investigación disciplinaria. El 24 de abril de 2023 se declaró responsable a la demandante al considerar probado que, en su calidad de supervisora, incumplió sus deberes de vigilancia y control, cuando permitió la salida de bienes sin garantizar las reglas para su egreso, trazabilidad y reintegro. Calificó la conducta como falta gravísima a título de dolo, por desconocimiento de los principios de la función administrativa y la contratación estatal.

Se le impuso como sanción la destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, de conformidad con lo previsto en la Ley 1952 de 2019 para las faltas gravísimas dolosas. La misma fue posteriormente confirmada, mediante decisión del 9 de junio de 2023.

46. Para resolver la controversia planteada, la Sala examinará los argumentos formulados en el recurso de apelación, particularmente los relacionados con la configuración de los elementos de la responsabilidad disciplinaria, en especial con la tipicidad de la conducta.
47. Se advierte que la sentencia de primera instancia abordó los elementos de la responsabilidad disciplinaria, en particular la tipicidad, la ilicitud sustancial y la culpabilidad, y concluyó que los actos administrativos disciplinarios se ajustaban a derecho. No obstante, ese análisis no es suficiente para entender acreditada la adecuación típica de la conducta atribuida a la demandante, pues, aunque el Tribunal acogió la tesis de la autoridad disciplinaria –según la cual aquella incumplió sus deberes como supervisora del contrato nro. 2021-0051–, no examinó de manera precisa si en el expediente se encontraba identificado y acreditado el deber funcional específico que habría resultado materialmente vulnerado.
48. El pliego de cargos estructuró la imputación partiendo de que el 19 de junio de 2021 fueron retirados de las instalaciones de la entidad varios elementos del sistema de red contra incendios –entre ellos tubería y accesorios–, respecto de los cuales la supervisora del contrato habría tenido conocimiento en razón de las funciones propias de la supervisión contractual.
49. A partir de ese supuesto fáctico, se sostuvo que la investigada no ejerció un control adecuado sobre dichos bienes, no verificó ni dejó constancia en los informes de supervisión del retiro de los elementos, ni llevó o exigió un registro o inventario que permitiera identificar con precisión los elementos retirados, su estado y su destino. Con fundamento en ello, concluyó que la demandante incumplió los deberes funcionales derivados de su rol de supervisora, en particular aquellos relacionados con la vigilancia de la correcta ejecución del contrato y la verificación de las actividades desarrolladas por el contratista.
50. Sin embargo, el examen integral del material probatorio muestra que el retiro de los elementos no se produjo en un contexto ajeno o extraño a la ejecución contractual, sino precisamente en el marco de las actividades propias del contrato de mantenimiento suscrito con la empresa MANFIRE S.A.S. En efecto, la salida de dichos elementos aparece vinculada a la ejecución técnica de las actividades contratadas y está documentada, lo que exige analizar con mayor rigor si efectivamente existió un incumplimiento de las funciones encomendadas a la demandante.
51. En el proceso administrativo se concluyó que la conducta atribuida encuadra en los tipos disciplinarios previstos en el ordenamiento vigente, en la medida en que se evidencia un incumplimiento de los deberes funcionales propios del cargo desempeñado. En particular, el pliego de cargos indicó que la conducta podría constituir falta disciplinaria, conforme a las siguientes normas -las cuales referencia textualmente-: i) Constitución Política artículos 6, 123 y 209; ii) Ley 489 de 1998

artículo 3; y iii) Ley 1952 de 2019 artículo 54, numeral 3, artículo 38, numerales 3,

22 y 23 y artículo 39, numerales 7 y 12.

52. En esa medida, tanto en el pliego de cargos como en las decisiones disciplinarias se efectuó una remisión general a los deberes de los servidores públicos, a las obligaciones derivadas de la supervisión contractual y a varios tipos disciplinarios, sin precisar cuál disposición concreta del manual de funciones, del régimen de contratación o de los lineamientos de supervisión establecía la forma en que debía controlar el egreso de esos bienes.
53. Esta circunstancia resulta relevante desde la perspectiva del principio de tipicidad, pues en el derecho disciplinario la configuración de la falta exige que la conducta reprochada se adecue a la infracción de un deber funcional previamente definido. Aunque el régimen disciplinario admite tipos abiertos, la autoridad sancionadora tiene la carga de identificar con claridad la función, deber u obligación específica cuyo incumplimiento se atribuye al investigado.
54. En el caso analizado, la imputación disciplinaria no precisó cuál era la norma que atribuía a otros funcionarios la competencia para autorizar o impedir la salida de bienes de la entidad –esto se limitó a una simple enunciación–, ni explicó de qué manera el retiro de los elementos realizado por el contratista en desarrollo de las actividades técnicas del contrato constituía, por sí mismo, una infracción disciplinaria imputable a la servidora investigada, porque no identificó una norma donde se precisara qué requisitos o exigencias debían cumplirse para la salida de los mismos.
55. Adicionalmente, el expediente evidencia que el retiro de los elementos del sistema contra incendios se produjo dentro del contexto de la ejecución contractual, circunstancia que desvirtúa la premisa de que se trató de una salida irregular de bienes de la entidad. El propio pliego de cargos reconoce que dichos elementos estaban vinculados al objeto contractual y que su retiro se relacionaba con actividades técnicas propias del mantenimiento del sistema.
56. Así las cosas, el reproche disciplinario terminó sustentándose en una afirmación genérica según la cual la supervisora no ejerció un control suficiente sobre los bienes retirados, sin que se demostrara la existencia de un deber funcional específico que le impusiera la obligación de impedir su salida o de ejercer custodia de una forma específica, como pareció exigir la autoridad disciplinaria.
57. Desde la perspectiva del principio de tipicidad, esta forma de imputación resulta insuficiente, pues la responsabilidad disciplinaria no puede construirse a partir de apreciaciones generales sobre el ejercicio de la supervisión contractual, sino que exige demostrar de manera concreta cuál deber funcional fue incumplido y de qué manera la conducta del servidor público se adecúa a la descripción normativa de una falta disciplinaria.
58. En consecuencia, al no encontrarse identificado con claridad el deber funcional presuntamente vulnerado ni acreditada la adecuación típica de la conducta atribuida a la demandante, la Sala concluye que no se configura el elemento de tipicidad de la responsabilidad disciplinaria. Esta circunstancia impide tener por demostrado el elemento objetivo de la falta.
59. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos disciplinarios demandados, al evidenciarse la ausencia del elemento de tipicidad en la conducta atribuida a la demandante.

Del restablecimiento del derecho

60. El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, al disponer sobre el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, señala:

«Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el

derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

(…)» (subrayas de la Sala).

61. De acuerdo con lo anterior, cuando se encuentra acreditado que un acto administrativo está viciado de nulidad y, como consecuencia de ello, determina que esta debe declararse, a continuación, es necesario adoptar las medidas para restablecer el derecho subjetivo lesionado.
62. Restablecer, en un sentido amplio, significa «[v]olver a establecer algo o ponerlo en el estado que antes tenía». De manera que, una primera forma de restablecimiento, siguiendo el citado artículo 137, implica llevar al afectado con el acto declarado nulo a la situación en la que se encontraría si este no se hubiese expedido. Adicionalmente, la disposición referida permite acudir a una reparación pecuniaria o por equivalente, que se refiere al pago de una indemnización para resarcir la lesión causada por el acto declarado nulo, asociada a la posibilidad que tiene el administrado de «(…) solicitar que se le repare el daño».
63. Llevado al escenario en el cual el medio de control versa sobre actos administrativos que, por diferentes causas, producen el retiro del servicio, se tiene que en el destinatario del acto confluyen dos situaciones: la primera, la imposibilidad de continuar ejerciendo el cargo; la segunda, la afectación a su patrimonio, derivada del salario que deja de percibir.
64. La autoridad judicial suele enmarcar las órdenes que imparte al declarar nulo un acto en el restablecimiento del derecho entendido como: la forma de llevar al afectado a la situación original y, para ello, ordena su reintegro al cargo y dispone el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir.
65. No obstante, en una orden de tales características solo uno de sus componentes es restablecimiento del derecho: el reintegro al cargo. El otro –el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos– comparte naturaleza con las medidas indemnizatorias, como se verá a continuación.

Sobre el reintegro al cargo

66. En el expediente se encuentra acreditado que a la fecha en que se hizo efectiva la sanción disciplinaria, la demandante se desempeñaba como Profesional Universitaria adscrita a la Subgerencia de Producción de la Fábrica de Licores de Antioquia.
67. Visto, pues, que la nulidad de los actos administrativos disciplinarios comporta el restablecimiento de la situación jurídica individual de la demandante, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Fábrica de Licores de Antioquia que proceda con su reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad.
68. Para el cumplimiento de la anterior orden deberá tenerse en cuenta, además, que el empleo no haya sido suprimido y que la demandante no se encuentre incursa en alguna de las causales legales de retiro del servicio.

Sobre el pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir

69. En relación con este punto, la Sala ordenará a la demandada que reconozca y pague a la señora Lixyibel Muñoz Montes los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde el momento en que fue retirada del servicio y hasta el momento en que (i) sea reintegrada al cargo; o (ii) se consolide una situación que haga imposible su reintegro, incluidas las causales legales de retiro del servicio del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.
70. Sobre este punto, cabe destacar que si bien la Sección Segunda de esta Corporación en previos pronunciamientos ha acogido la línea jurisprudencial según la cual de dichos valores se debe descontar lo que la demandante hubiese percibido por concepto de salarios, honorarios y, en general, lo devengado en el sector público como dependiente o de manera independiente¹², en esta oportunidad la orden de pagar los emolumentos que se dejaron de percibir no contemplará estas deducciones, en la medida en que en el expediente no se encuentra acreditado que la señora Lixyibel Muñoz Montes hubiese recibido alguna asignación de este tipo.
71. Las sumas cuyo reconocimiento se ordena serán ajustadas de conformidad con la fórmula que se transcribe a continuación:

R= Rh x índice final Índice inicial

72. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que se causó cada uno de ellos.

12 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Sentencia del 2 de febrero de 2023. Exp. 08001 23 31 000 2004 01443 01 (2138-16). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Sentencia del 17 de noviembre de 2022. Exp. 13001-23-33-000-2014-00217-01 (4175-2017). C.P. William Hernández Gómez; y de la Subsección “B”, sentencia del 23 de junio de 2022. Exp. 25000-23-42-000-2016-03086-01 (2771-2020). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. En estas providencias se ha autorizado a la demandada para que efectúe los descuentos sobre el monto de la condena, de las sumas de dinero que el demandante hubiese recibido a título de haberes laborales derivados de un vínculo con el sector público, motivado en la expresa prohibición del artículo 128 superior. En este punto, se ha aplicado por extensión la regla de unificación fijada en la sentencia del 9 de agosto de 2022, en el radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017)

C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, al tiempo que ha representado un apartamiento de lo dispuesto en la sentencia SU-354 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), que se advierte con mayor claridad en: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de noviembre de 2022. Exp. 13001-23-33-000-2014-00217-01 (4175-2017). C.P. William Hernández Gómez.

73. Ahora bien, en relación con el pago de aportes al sistema general de seguridad social, cabe destacar que en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021¹³, proferida a propósito de los eventos de reconocimiento de una relación laboral encubierta, esta Corporación precisó que por su naturaleza parafiscal no constituyen ingresos ni beneficios económicos para el demandante.
74. En lo que corresponde a los aportes en salud, se advirtió que estos tienen destinación específica para cubrir los servicios para los dos regímenes que integran el subsistema y aseguran un riesgo que, para el caso concreto, ya se superó, por lo que no hay lugar a reconocer este concepto.
75. En lo relacionado con el sistema de pensiones, se ordenará a la demandada que consigne los aportes por este concepto en el respectivo fondo de previsión al que se encuentre afiliada la demandante, para lo cual esta deberá acreditar los pagos que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el lapso de la medida de restablecimiento del derecho y, si estos se hicieron con base en un salario menor al que le hubiese correspondido por ocupar el cargo de profesional universitario adscrito a la subgerencia de producción, la entidad demandada deberá completarlos en la proporción que hubiere correspondido al empleador, realizando los descuentos a que haya lugar sobre el monto de la condena respecto del porcentaje que debía asumir la reclamante, ello a fin de girar el valor real y total de las cotizaciones a la respectiva administradora.

Sobre las demás medidas de restablecimiento del derecho

76. Se ordenará que la sanción disciplinaria impuesta sea retirada de la hoja de vida de la demandante y de las bases de datos de la entidad en que pudiere estar registrada. Como medida de restablecimiento automática, se ordenará oficiar a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que retire del registro de antecedentes disciplinarios la anotación realizada con ocasión de la decisión disciplinaria cuya nulidad se declarará en esta providencia.

Sobre el reconocimiento de perjuicios morales

77. La demandante solicitó el reconocimiento de perjuicios morales derivados de la sanción disciplinaria que le fue impuesta. Sin embargo, la Sala considera que de las pruebas allegadas al proceso no se logró acreditar, con suficiencia, la aflicción, el dolor o padecimiento sufrido por la demandante como consecuencia directa de los actos administrativos disciplinarios.
78. En efecto, aunque en el proceso se practicaron pruebas testimoniales y se allegó un dictamen pericial de naturaleza psicológica, dichos medios de convicción no permiten establecer de manera clara la existencia de un daño moral autónomo imputable directamente a los actos administrativos demandados. En ese sentido, la Sala concluye que, si bien la sanción disciplinaria que le fue impuesta a la

13 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Exp. 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

demandante implicó una restricción de sus derechos y produjo su retiro del servicio, no podría afirmarse que toda decisión disciplinaria conlleve necesariamente la materialización de perjuicios morales.

79. En consecuencia, para que procediera el reconocimiento de los perjuicios reclamados era indispensable que la demandante los acreditara dentro del proceso, pues se trata de una carga probatoria que, conforme a lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, corresponde a quien los alega.
80. Por lo anterior, la Sala negará la pretensión relacionada con el reconocimiento de perjuicios morales.

De la condena en costas

81. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
82. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.
83. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
84. En consecuencia, se impondrán costas en ambas instancias en contra de la parte demandada, por cuanto se accede a las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

FALLA

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el diez (10) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar:

Segundo. DECLARAR la nulidad de los actos administrativos disciplinarios del 24 de abril de 2023 y del 9 de junio de 2023, expedidos por la Fábrica de Licores de Antioquia, mediante los cuales se impuso sanción disciplinaria a la señora Lyxyibel Muñoz Montes, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Fábrica de Licores de Antioquia que reintegre a la señora Lyxyibel Muñoz Montes, en su calidad de trabajadora oficial, al cargo que ocupaba u otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad, previa verificación del cumplimiento de los requisitos que dicho cargo exija.

Para el cumplimiento de esta orden, deberá tenerse en cuenta que el empleo no haya sido suprimido y que la demandante no se encuentre incurso en alguna de las causales de retiro del servicio contempladas en el artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

Cuarto. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Fábrica de Licores de Antioquia que pague a la demandante los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde el momento en que fue retirada del servicio y hasta el momento en que (i) sea reintegrada al cargo; o (ii) se consolide una situación que haga imposible su reintegro, incluidas las causales legales de retiro del servicio del artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

Las sumas cuyo reconocimiento se ordena serán ajustadas de conformidad con la fórmula que se transcribe a continuación:

R= Rh x índice final Índice inicial

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, respecto de cada obligación teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que se causó cada uno de ellos.

Quinto. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR la Fábrica de Licores de Antioquia que consigne los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, en el respectivo fondo de previsión al que se encuentre afiliada la demandante.

Para ello, la demandante deberá acreditar los pagos que realizó por este concepto durante el lapso de restablecimiento del derecho y, de no existir aportes, o, en caso de que estos se hubiesen hecho con base en un salario menor al que le hubiese

correspondido por ocupar el cargo de profesional universitario adscrito a la Subgerencia de Producción, la entidad demandada deberá completarlos en la proporción que hubiere correspondido al empleador, realizando los descuentos a que haya lugar sobre el monto de la condena respecto del porcentaje que debía asumir la demandante, ello a fin de girar el valor real y total de las cotizaciones a la respectiva administradora.

Sexto. ORDENAR a la Fábrica de Licores de Antioquia que la sanción impuesta sea retirada de su hoja de vida y de las bases de datos de la entidad en que pudiere estar almacenada.

Séptimo. Como medida de restablecimiento del derecho automática, ORDENAR la Fábrica de Licores de Antioquia que oficie a la Procuraduría General de la Nación, con la finalidad de retirar del registro de antecedentes del actor la anotación realizada en cumplimiento de la decisión disciplinaria, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad.

Octavo. NEGAR las demás pretensiones.

Noveno. CONDENAR en costas, en ambas instancias, a la Fábrica de Licores de Antioquia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Décimo. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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