Radicado: 05001-23-33-000-2019-01398-01 (1295-2025)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Radicación: 05001-23-33-000-2019-01398-01 (1295-2025)

Demandante: Rafael Grijalba Barrera

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Control integral de los actos administrativos disciplinarios. Prescripción de la acción disciplinaria. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025) y la sentencia complementaria del veintisiete (27) de marzo del mismo año, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. El señor Rafael Grijalba Barrera instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad del fallo disciplinario proferido el 13 de febrero de 2018, mediante el cual lo sancionaron con destitución e inhabilidad general por el término de veinte (20) años, y la declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que ejecutaron la sanción.
3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó su reintegro al servicio activo en el grado que ostentaba al momento de la desvinculación, sin solución de continuidad. Igualmente, solicita el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales y demás derechos laborales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta cuando se haga efectivo el reintegro, junto con los reajustes correspondientes.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4. Adicionalmente, se solicita que se compulsen copias a la Fiscalía General de la Nación para que investigue la posible comisión de conductas punibles relacionadas con los hechos que dieron lugar a la sanción disciplinaria. Finalmente, se solicita que se condene en costas a la entidad demandada.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

5. Que ingresó al Ejército Nacional mediante vinculación regular, y desarrolló una carrera ascendente hasta alcanzar el grado de sargento segundo, con una trayectoria sin sanciones disciplinarias ni penales. Agregó que los hechos que fundamentaron la actuación disciplinaria ocurrieron en 2004, en desarrollo de operaciones militares en el municipio de Yarumal –Antioquia–, en las que se atribuyó al demandante y a otros miembros del ejército la participación en un operativo en el que falleció un civil, circunstancia que se habría producido en el marco de una acción armada en la que se escuchó una explosión.
6. Con ocasión de estos hechos, la Procuraduría General de la Nación inició actuación disciplinaria, donde fue absuelto en primera instancia, al considerar que no existía prueba suficiente que permitiera establecer su responsabilidad. No obstante, en segunda instancia la decisión fue revocada y se le impuso sanción la de destitución e inhabilidad general por el término de veinte (20) años.
7. Afirmó que la imputación se sustentó, entre otros elementos, en un dictamen pericial relacionado con la causa de la muerte del civil, respecto del cual se cuestionó la imposibilidad de determinar con certeza el origen de las lesiones que ocasionaron el deceso.
8. Por otro lado, en relación con el término de la acción disciplinaria, indicó que los hechos ocurrieron en el año 2004, por lo que el término máximo de prescripción de doce (12) años se cumplió en el año 2016, mientras que la decisión sancionatoria de fondo –segunda instancia– fue proferida el 13 de febrero de 2018. Añadió que la sanción fue ejecutada mediante un acto de octubre de 2018 y que, como consecuencia de la sanción, enfrentó afectaciones de orden personal y laboral, derivadas de su desvinculación del servicio y de la imposibilidad de acceder a nuevas oportunidades de empleo.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

9. Constitución Política artículos 6, 29 y 121; Ley 1437 de 2011 artículos 137 y

138; Ley 734 de 2002 artículos 29, 30 y 48; Ley 836 de 2003 artículo 69; Ley 1820

de 2016 artículo 7.

10. Consideró que, en primer lugar, se vulneró el debido proceso porque se desconocieron las garantías propias del procedimiento disciplinario, particularmente el derecho de defensa y contradicción, al sustentarse la sanción en pruebas que, según afirmó, no ofrecían certeza sobre la responsabilidad, especialmente el

dictamen pericial sobre la causa de la muerte, el cual no permitía establecer de manera concluyente el origen de las lesiones.

11. En segundo lugar, argumentó que existe falsa motivación, porque la decisión disciplinaria se fundamentó en una valoración errónea del material probatorio, en tanto se otorgó un alcance indebido a los elementos de prueba y se ignoraron aspectos relevantes que generaban duda sobre la responsabilidad, lo que condujo a conclusiones contrarias a la realidad de los hechos.
12. En tercer lugar, invocó la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer la sanción, por haber prescrito la acción disciplinaria. Sostuvo que los hechos ocurrieron en el año 2004 y que el término máximo de doce

(12) años se cumplió en 2016; mientras que la decisión de segunda instancia fue proferida en 2018, cuando la potestad sancionatoria ya se encontraba extinguida.

13. En cuarto lugar, cuestionó la legalidad de los actos demandados por desconocimiento de los principios que rigen la función administrativa, en particular el de legalidad, al haberse adoptado una decisión sin competencia temporal y con fundamento en una valoración probatoria defectuosa.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

14. El nueve (9) de abril de 2021 se admitió la demanda¹. La Procuraduría General de la Nación se opuso a las pretensiones. Sostuvo que se aceptan los hechos relacionados con la apertura de la indagación preliminar en 2004, la investigación disciplinaria, la absolución en primera instancia y la revocatoria en segunda. Niega o precisa otros hechos en cuanto constituyen apreciaciones subjetivas del demandante, especialmente los relacionados con la prescripción de la acción disciplinaria.
15. Sostuvo que el término se interrumpe con la expedición y notificación de la decisión de primera instancia, pues constituye el acto que define la responsabilidad, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Que el fallo de primera fue proferido el 13 de mayo de 2016 y notificado el 1 de junio del mismo año, antes del vencimiento del término de doce (12) años contados desde la ocurrencia de los hechos en junio de 2004, por lo que la acción disciplinaria no se encontraba prescrita.
16. Respecto del cargo por falsa motivación, afirmó que no existe divergencia entre los hechos probados y la decisión adoptada, porque la sanción se fundamentó en una valoración integral del material probatorio, conforme a las reglas de la sana crítica, sin que se desvirtuara la presunción de legalidad.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

17. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 12 de febrero

1 Ver archivo «06. 000 2019 01398 Admite demanda NYR», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

disponible en el índice No. 00056 de SAMAI.

de 2025, negó las pretensiones, al considerar que el término de prescripción aplicable de doce (12) años se interrumpe con la expedición y notificación del fallo de primera instancia, conforme a la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, lo cual ocurrió el 13 de mayo y el 1 de junio del 2016, respectivamente, por lo que no operó la prescripción.

18. Concluyó que no se acreditó vulneración del debido proceso ni del derecho de defensa, y que la decisión disciplinaria se encontraba debidamente soportada en el material probatorio recaudado, sin que se desvirtuara la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados.
19. Mediante providencia del 27 de marzo de 2025, se adicionó la decisión inicial, al advertir que no se había emitido pronunciamiento expreso sobre el cargo de falsa motivación. La Sala analizó el tema y consideró que la decisión disciplinaria no se fundamentó exclusivamente en el dictamen pericial, sino en una valoración integral del conjunto probatorio, que incluía testimonios, inconsistencias en las versiones de los investigados y hallazgos derivados de otras pruebas. En ese sentido, consideró que las conclusiones del fallo disciplinario eran coherentes y suficientemente sustentadas, por lo que no se desvirtuaba su legalidad.

RECURSO DE APELACIÓN

20. El demandante² interpuso recurso de apelación y argumentó que el Tribunal incurrió en errores en la interpretación del régimen de prescripción, porque se aplicó indebidamente una norma que no estaba vigente, cuando debía tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 69 de la Ley 836 de 2003, que no contemplaba la interrupción del término por la expedición del auto de apertura. En ese sentido, afirmó que el término de prescripción debía contarse de manera continua desde la ocurrencia de los hechos hasta su vencimiento el 7 de junio de 2016.
21. En segundo lugar, expresó que la sanción disciplinaria fue impuesta mediante la decisión de segunda instancia, la cual constituye el acto que define la responsabilidad, por lo que, al haberse expedido con posterioridad al vencimiento del término de prescripción, la Procuraduría carecía de competencia para sancionar. En esta línea, insistió en que el acto relevante para efectos de la prescripción es aquel que impone la sanción, lo que no ocurre con el absolutorio.
22. En tercer lugar, cuestionó la interpretación según la cual la notificación del fallo absolutorio de primera instancia, dentro del término de prescripción, impediría la configuración de dicho fenómeno, pues ello permitiría que se sancione en cualquier tiempo en segunda instancia, lo que desconoce los límites temporales de la potestad disciplinaria y vulnera principios constitucionales, en particular el debido proceso. En cuarto lugar, plantea que se desconoció la garantía de doble conformidad, a pesar de tratarse de un estándar aplicable también en materia disciplinaria, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
23. Finalmente, reiteró el cargo de falsa motivación, al considerar que la decisión

2 Ver índice 00051.

disciplinaria se sustentó en un dictamen pericial que no ofrecía conclusiones ciertas sobre la causa de la muerte, al emplear expresiones de incertidumbre, lo que impedía derivar con certeza la responsabilidad del disciplinado. Señaló que la segunda instancia otorgó a dicha prueba un alcance que no tenía, a diferencia de la primera instancia que no la consideró determinante.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

24. El 19 de mayo de 2025³ se admitió el recurso de apelación.
25. Las partes guardaron silencio en esta instancia.
26. El Ministerio Público⁴ sostuvo que, tratándose de faltas gravísimas relacionadas con infracciones al Derecho Internacional Humanitario, el término de prescripción aplicable es de doce (12) años, contados desde la comisión de la conducta. Expresó que los hechos ocurrieron el 7 de junio de 2004, por lo que el término se cumplía el 7 de junio de 2016; y que el fallo de primera instancia fue proferido el 13 de mayo de 2016 y notificado el 1 de junio del mismo año, esto es, antes del vencimiento del término, lo que impide la configuración de la prescripción, conforme a la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009.
27. Reiteró que la decisión de segunda instancia no constituye el acto mediante el cual se impone la sanción, sino que corresponde a una etapa posterior orientada a agotar la vía gubernativa, por lo que no incide en el cómputo del término de prescripción. Con base en estas consideraciones, concluyó que no operó la prescripción de la acción disciplinaria, por lo que la Procuraduría General de la Nación conservaba la competencia para imponer la sanción, razón por la cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

28. La Sala deberá determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia debe revocarse, porque se vulneró el debido proceso y el principio de legalidad, al haberse ejercido la potestad sancionatoria por fuera del término de prescripción, así como la garantía de doble conformidad, y se incurrió en falsa motivación al sustentar la responsabilidad disciplinaria en una valoración probatoria que no ofrecía certeza sobre los hechos que dieron lugar a la sanción.
29. Con el anterior propósito, la Sala se referirá al alcance del control judicial integral de los actos administrativos sancionatorios en materia disciplinaria; la prescripción de la acción disciplinaria y, finalmente, abordará el caso concreto.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria: control integral de los actos administrativos disciplinarios

3 Véase índice 00004 de SAMAI.

4 Véase índice 00010 de SAMAI.

30. La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.
31. De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto al alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.
32. La primera posición jurisprudencial sostuvo que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias⁵.
33. Luego, la jurisprudencia adoptó una posición en la que, incluso, en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»⁶.
34. Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del

«control judicial integral» por cuanto «[…] la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»⁷, y se indicó además que:

1. La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria.
2. La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo.

5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno.

6 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060-2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09. C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez.

3. La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial.
4. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley.
5. Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza.
6. El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos.
7. El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria.
8. El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

De la prescripción de la acción disciplinaria

35. La Ley 200 de 1995 disponía en su artículo 34 lo siguiente:

«ARTICULO 34. TÉRMINOS DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN Y DE LA

SANCION. La acción disciplinaria prescribe en el término de cinco (5) años. La prescripción de la acción empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y, desde la realización del último acto, en las de carácter permanente o continuado.

»[...]

»Parágrafo 2o. La ejecución de la sanción disciplinaria prescribe en un término de dos (2) años, contados a partir de la ejecutoria del fallo.

Estos términos prescriptivos se aplicarán a la acción disciplinaria originada en conductas realizadas por los miembros de la fuerza pública».

36. Bajo la vigencia de esta norma, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 23 de mayo de 2002 –Exp. 17.112–, precisó que como el legislador no señaló cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, debía entenderse que la sanción se consideraba impuesta cuando se hubiere expedido y notificado la decisión disciplinaria y, si contra esta se interpusieron recursos, entonces cuando se expidiera la decisión disciplinaria que los resolviera.
37. En cualquiera de los dos supuestos, debía proferirse la decisión dentro de los cinco (5) años desde la comisión de la falta o desde la realización del último acto, de acuerdo con lo previsto en la ley.
38. Contra esa providencia, la Procuraduría General de la Nación presentó recurso extraordinario de revisión, el cual fue conocido por la Sala Plena Contenciosa Administrativa de esta Corporación. En sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, revocó la decisión y acogió como tesis que tratándose⁸:

8 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de septiembre de 2009. Radicado: 11001031500020030044201. C.P. Susana Buitrago Valencia.

«[…] de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa»⁹ (Cursiva de la Sala).

39. La anterior sentencia fue objeto de acción de tutela en la que, en sentencia del 17 de abril de 2013, se controvirtió la tesis propuesta por la Sala Plena de la Corporación, en el siguiente sentido:

«[…] no es válida la postura de la decisión judicial sometida a tutela pues al declarar que la sanción queda impuesta con la notificación del acto administrativo principal, olvida que es a partir de ese momento cuando se inicial el plazo de ejecutoria, dentro del cual cabe la interposición de los recursos de ley. En este orden, indicó la Sala de Conjueces, tener como impuesto este acto primigenio al disciplinado, aún antes de su ejecutoria, constituye vía de hecho que conculca su derecho al debido proceso, al desconocer su precariedad, ineficacia e inoponibilidad debida a su condición de recurrible»¹⁰.

40. Con fundamento en este argumento, se revocó la posición jurisprudencial del 2009 y se retornó a lo establecido previamente, es decir, que la acción disciplinaria no estaría prescrita si se resolvieron los recursos interpuestos y se notificó la providencia de segunda instancia, dentro del término establecido legalmente.
41. Posteriormente, en sentencia del 6 de marzo de 2014, al resolver las impugnaciones interpuestas, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la decisión del 17 de abril de 2013 al determinar que los fallos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituyen decisiones últimas, intangibles, inimpugnables e inmodificables a través del mecanismo de la tutela. Concluyó que esas características impiden cualquier pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela ¹¹.
42. En conclusión, al haberse revocado la sentencia del 2013, la tesis vigente es la adoptada en la sentencia de unificación 2009 por la Sala Plena de esta Corporación.
43. Por su parte, la Ley 734 de 2002 reprodujo en su artículo 30, parcialmente, la normativa contenida en el artículo 34 de la Ley 200 de 1995 y, bajo la vigencia de dicha norma, esta Corporación explicó que:

«[…] ha aplicado y reiterado la posición de la Sala Plena contenida en la sentencia de unificación precitada de acuerdo con la cual dentro del término de los 5 años a que se refiere el artículo transcrito, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto principal, esto es, la decisión de primera o única instancia que interrumpe el término de

9 Ibid.

¹⁰ CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sala de Conjueces. Sentencia del 17 de abril de 2013. Rad. 11001-03-15-000-2010-00076-00(AC). C.P. Álvaro Escobar Henríquez.

¹¹ CONSEJO DE ESTADO. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de marzo de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2010-00076-03(AC). C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

prescripción»¹² (negrillas originales).

44. En este punto, se aclara que el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011¹³ modificó el artículo 30 de la Ley 734 de 2002; pero, atendiendo a la fecha de ocurrencia de los hechos que se estudian, la norma aplicable al caso es la contenida, originariamente, en el artículo 30 ya comentado, porque los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria, conforme a lo que obra en el expediente, ocurrieron en 2004.
45. Ahora bien, en atención a que la prescripción de la acción disciplinaria depende de si la falta fue instantánea o continuada, se pone de presente que la Corte Constitucional en relación con la clasificación de las faltas disciplinarias ha precisado lo siguiente:

«[…] 6.3.1. Retomando la clasificación de las faltas, se reseña la postura establecida por la Procuraduría General de la Nación, institución que en el ejercicio de su control disciplinario prevalente, ha ordenado los tipos sancionatorios conforme “a las circunstancias modales y temporales en que se presentan, como de: […] iii) Instantáneas cuando la realización del comportamiento descrito como ilícito se agota en un solo momento, es decir cuando se exterioriza la acción o la omisión y, iv) Permanente o continuada, cuando el comportamiento se prolonga en el tiempo, de manera que la consumación de la falta se prolonga o perdura entre tanto dure la conducta

»Igualmente, el ente de control ha manifestado que “la conducta se puede agotar con una única actividad que despliegue el autor en un solo momento o, por el contrario, se suceda durante un periodo de tiempo y solo al cabo del mismo puede decirse que el hecho se ejecutó”»¹⁴ (cursivas originales).

46. Esto significa que, en las faltas disciplinarias instantáneas, la infracción del deber funcional se agota en un solo momento; mientras que en las faltas disciplinarias continuadas hay una unidad de conducta que genera una afectación al deber que se prolonga en el tiempo hasta que cesa la circunstancia de ilegalidad generadora de dicha infracción¹⁵.

Caso concreto

47. Para resolver la controversia, la Sala examinará si las decisiones se ajustan al ordenamiento jurídico, a partir del análisis del fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, con el fin de establecer si la potestad sancionatoria fue ejercida

12 CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de octubre de 2019. Exp. 4891.16. C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

13 Artículo 30. Términos de prescripción de la acción disciplinaria. <Artículo modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar.

La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.

14 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-282A de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

¹⁵ CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 04 de junio de 2020. Exp. 3965-2018. C.P. William Hernández Gómez.

dentro del término legal. Así mismo, analizará la valoración del material probatorio realizada por la autoridad, en especial el alcance del dictamen pericial y su articulación con los demás medios de prueba, para determinar si la sanción impuesta se encuentra jurídicamente justificada.

48. Para empezar, es necesario resaltar que del análisis del expediente de la actuación disciplinaria, la Sala encuentra que las pruebas permiten establecer la siguiente línea temporal:

Los hechos objeto de investigación ocurrieron entre el 6 y 7 de junio de 2004, en la vereda Alto del Silencio, jurisdicción del municipio de Ituango-Antioquia, en desarrollo de operaciones militares en las que se atribuyó al demandante la participación en la retención, lesiones y muerte de un civil.

El 3 de septiembre de 2007, la Procuraduría General de la Nación profirió el auto de apertura de la investigación disciplinaria contra el demandante.

El 13 de mayo de 2016 se profirió la decisión disciplinaria de primera instancia, mediante la cual se absolvió al demandante, la cual fue notificada por edicto fijado el 27 de mayo de 2016 y desfijado el 1 de junio del mismo año.

Que el 13 de febrero de 2018 se profirió la decisión disciplinaria de segunda instancia, mediante la cual se revocó la absolución y se impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de veinte (20) años.

49. Con base en la anterior información, la Sala pone de presente que, dado que los hechos investigados corresponden a una conducta de carácter instantáneo, el término de prescripción debe contabilizarse desde el momento de su consumación, esto es, el 7 de junio de 2004.
50. En ese sentido, y teniendo en cuenta que la conducta fue calificada como constitutiva de falta gravísima relacionada con infracciones al Derecho Internacional Humanitario, el término aplicable es de doce (12) años, pues de acuerdo con la Ley 734 de 2002, artículos 29 y 30, tratándose de faltas gravísimas de este tipo, el término aplicable es de doce (12) años. En consecuencia, la prescripción de la acción disciplinaria se materializaría el 7 de junio de 2016.
51. El demandante fundamentó el argumento sobre la prescripción en que la potestad disciplinaria se ejercía con la expedición de la decisión de segunda instancia, en la cual se le sancionó. Respecto a este punto, es necesario resaltar, como lo hizo el Tribunal, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación, precisó que la sanción se entiende impuesta oportunamente cuando: dentro del término legal, se expide y notifica el acto administrativo que concluye la actuación disciplinaria.
52. De acuerdo con esto, el acto principal define la responsabilidad del investigado, sin que en ese término deban resolverse los recursos de la vía gubernativa ni que la decisión adquiera firmeza. Este aspecto no admite discusión,

pues la Corporación fijó una regla clara y específica que debe seguirse para contabilizar la prescripción.

53. Esta postura es reiterada constantemente por la Sección Segunda de la Corporación y fue acogida tanto por el Tribunal como por el Ministerio Público en el presente asunto, en cuanto distingue entre el momento en que la Administración ejerce la potestad sancionatoria –lo cual se materializa con la decisión de primera instancia– y la etapa de agotamiento de la vía gubernativa, propia del trámite de los recursos –específicamente la decisión de segunda instancia–, que no incide en el cómputo del término de prescripción.
54. Bajo este entendimiento, no es de recibo el argumento del demandante según el cual la prescripción solamente se evita con la expedición y notificación del fallo de segunda instancia, en la cual se sancionó al demandante. Tal interpretación desconoce la naturaleza de la actuación administrativa sancionatoria y supondría, además, introducir una exigencia no prevista por el legislador y contraria a la sentencia de unificación, consistente en condicionar la validez del ejercicio de la potestad disciplinaria a la resolución de los recursos dentro del mismo término de prescripción.
55. Tampoco es de recibo el planteamiento según el cual la aplicación de esta tesis permitiría a la Administración sancionar sin límite temporal en segunda instancia. Por el contrario, la distinción entre el ejercicio de la potestad sancionatoria y el agotamiento de los recursos en vía administrativa responde a una lógica de equilibrio entre la garantía de seguridad jurídica y el derecho de defensa, en la medida en que asegura que la decisión de fondo sea adoptada dentro del término legal, sin impedir que el administrado ejerza los recursos previstos en el ordenamiento.
56. De otra parte, en relación con la alegada inaplicación del régimen vigente para la época de los hechos, la Sala observa que, aun si se acude al artículo 69 de la Ley 836 de 2003, invocado por el demandante, el término de prescripción para faltas gravísimas es igualmente de doce años, contados desde la consumación de la conducta, sin que de dicha disposición se derive una regla distinta frente al momento en que debe entenderse ejercida la potestad disciplinaria, aspecto que, como se indicó, ha sido definido por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado.
57. Tampoco es de recibo el argumento conforme al cual la absolución en primera instancia impediría entender satisfecha la exigencia de ejercicio oportuno de la potestad sancionatoria. Ello por cuanto el criterio jurisprudencial no se funda en el sentido de la decisión –condenatorio o absolutorio– sino en su naturaleza de acto que pone fin a la actuación administrativa en primera instancia, en el cual la Administración adopta una decisión de fondo sobre la responsabilidad disciplinaria, susceptible de ser revisada en sede de recursos.
58. En ese orden, al haberse proferido y notificado la decisión de primera instancia dentro del término legal, la Procuraduría General de la Nación ejerció

oportunamente su potestad sancionatoria, conservando competencia para continuar con la actuación y resolver el recurso de apelación, lo que condujo a la expedición del fallo de segunda instancia el 13 de febrero de 2018. En consecuencia, no se configura la causal de nulidad por falta de competencia temporal alegada por la parte demandante, por lo que este cargo no está llamado a prosperar.

59. Ahora, en cuanto al argumento sobre la vulneración de la garantía de doble conformidad, la Sala advierte que este parte de que la imposición de la sanción, por primera vez, en segunda instancia le impidió controvertir dicha decisión, desconociendo el estándar constitucional desarrollado en materia sancionatoria.
60. Sobre esto, debe señalarse que la garantía de doble conformidad ha tenido un desarrollo normativo específico en el ámbito disciplinario con la expedición de la Ley 2094 de 2021, la cual introdujo modificaciones al régimen disciplinario actual, con el propósito de reforzar las garantías del debido proceso en este tipo de actuaciones.
61. Si bien esta garantía es actualmente exigible en estos trámites, esta regulación no se encontraba vigente para la época en que se tramitó la actuación disciplinaria contra el demandante, ni al momento de proferirse las decisiones cuestionadas, por lo que no resulta exigible su aplicación al caso concreto.
62. En efecto, la actuación disciplinaria se tramitó bajo la vigencia de la Ley 734 de 2002, la cual establecía un procedimiento con doble instancia, en el que la autoridad de segunda estaba habilitada para revisar integralmente la decisión adoptada en primera, pudiendo confirmarla, modificarla o revocarla –como en efecto ocurrió–; incluso en perjuicio del investigado, sin que se exigiera una decisión sancionatoria concurrente entre ambas instancias.
63. Bajo este marco normativo, la Sala encuentra que se respetaron las garantías propias del debido proceso, en la medida en que el demandante contó con la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, participar en la práctica de pruebas y controvertir las decisiones adoptadas en su contra. El hecho de que la sanción haya sido impuesta en segunda instancia, como consecuencia de la revocatoria de una absolución, no configura por sí mismo una irregularidad, sino que responde al diseño legal del procedimiento disciplinario vigente para la época.
64. En lo que respecta al cargo de falsa motivación, la Sala advierte que la parte demandante sostiene que la decisión disciplinaria de segunda instancia carece de soporte suficiente porque la responsabilidad se edificó sin prueba directa, a partir de testimonios inconsistentes, de declaraciones de oídas y de un dictamen pericial que no fue concluyente sobre la causa de la muerte. Aduce, además, que la primera instancia disciplinaria lo había absuelto precisamente por no encontrar acreditada la autoría ni la dinámica de los hechos, y que la segunda instancia revocó esa decisión sobre bases inferenciales insuficientes.
65. El reproche por falsa motivación no prospera cuando la Administración expone una base fáctica verificable, valora de manera integral el material probatorio

y deriva de él conclusiones razonables, aun cuando el disciplinado proponga una lectura alternativa o más favorable del expediente. En este caso, la Procuraduría de segunda instancia no fundó la sanción en una sola prueba ni en una conjetura aislada, sino en la convergencia de la prueba técnica, las declaraciones de los propios militares, las denuncias presentadas inmediatamente después de los hechos, la documentación operativa y las inconsistencias advertidas al contrastar todas esas piezas.

66. Esa misma lógica fue acogida por el Tribunal, que en la sentencia principal negó las pretensiones por no hallarse desvirtuada la legalidad del acto y, en la providencia complementaria, precisó que el fallo disciplinario no se apoyó exclusivamente en el dictamen pericial, sino en el análisis conjunto del acervo, incluyendo testimonios omitidos por la primera instancia disciplinaria y hallazgos de inspección judicial. Así que no le asiste razón al demandante cuando afirma que la pericia era inútil por no fijar con total rotundidad una única etiología.
67. La sentencia complementaria del Tribunal ya señaló, como reitera la Sala, que el uso de expresiones como «probablemente» o «no puede descartarse» no neutraliza el valor del dictamen, porque no fue valorado fragmentariamente sino en conjunto con las demás pruebas, y porque de su contenido emergen datos objetivos incompatibles con la tesis de una simple baja en combate. Tampoco es acertado el argumento según el cual la falta de un testigo presencial directo impedía adoptar una decisión sancionatoria. En materia disciplinaria, como en general en el juicio de responsabilidad estatal sancionatoria, no existe una tarifa que exija una prueba directa para cada extremo fáctico; lo exigible es que el juicio esté soportado en un conjunto serio, concordante y razonablemente apreciado.
68. Tampoco prospera el planteamiento según el cual la absolución de primera instancia disciplinaria imponía conservar la duda. La segunda instancia disciplinaria estaba habilitada para reexaminar el expediente y concluir, de forma diferente, que la primera valoración había sido incompleta o fragmentaria. En este aspecto tampoco se encuentra una arbitrariedad, sino una reconsideración fundada en el contraste entre necropsia, declaraciones, denuncias, registros y documentación militar.
69. Hecha esa precisión, pasa la Sala a identificar, describir y valorar las pruebas aportadas, y así verificar si esta es adecuada:
70. En primer lugar, se encuentra el «protocolo de necropsia nro. 14» practicada al cuerpo de la víctima¹⁶. Es un documento médico-forense expedido por el Hospital San Juan de Dios de Ituango, con soporte gráfico adicional y registro de defunción. En él se identifica a la víctima, las prendas que portaba al momento del examen, los fenómenos cadavéricos, las lesiones externas e internas y la conclusión medicolegal.
71. Su contenido muestra un patrón de lesiones complejo: aplastamiento

¹⁶ Ver pág. 20 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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traumático de cráneo, deformación marcada de la cara, lesiones en cuello, fracturas múltiples en extremidades, heridas por elemento corto contundente, edema, equimosis y signos de trauma severo. La causa de muerte se fija como choque traumático con «hemorragia intracraneana» masiva, secundaria a aplastamiento traumático de cráneo y asociada a otras heridas múltiples¹⁷.

72. Este medio de prueba tiene especial relevancia porque aporta un dato objetivo e independiente del relato de los disciplinados. Su importancia para el análisis probatorio no reside en establecer autónomamente la autoría individual, sino en desvirtuar la narrativa aportada inicialmente por los militares –entre ellos el demandante– de una muerte producida únicamente por intercambio de disparos en desarrollo de un combate ordinario. En efecto, la multiplicidad y naturaleza de las lesiones, la referencia a heridas anteriores a la muerte, y el mecanismo traumático descrito permiten inferir, razonablemente, que el estado del cuerpo no se corresponde con la versión militar de un simple hostigamiento seguido del hallazgo de un insurgente abatido.
73. En segundo lugar, está la declaración de Jhon Fredy Vásquez Durango – integrante de la patrulla–, rendida ante el Juzgado 22 de Instrucción Penal Militar. En ella explica que fueron hostigados y respondieron al fuego, cuando oyeron una explosión, permanecieron algunos minutos en el terreno y luego hallaron al sujeto abatido, a quien posteriormente trasladaron. Dice que disparó treinta y cinco cartuchos, que el combate duró entre cuatro y cinco minutos, que eran tres o cuatro los sujetos enfrentados y que el cadáver tenía un disparo en la cabeza¹⁸.
74. Si bien su testimonio tiene la intención de acreditar la versión inicial de los militares, al valorarlo críticamente, surgen varios aspectos a destacar: presenta un número de atacantes que no coincide con otros declarantes; ofrece una descripción muy parcial de las lesiones; y ubica el cadáver dentro de una secuencia de combate que luego no armoniza del todo con el patrón lesivo de la necropsia. Por ello, esta declaración no acredita por sí sola la tesis de la baja legítima, pero sí resulta útil para poner en evidencia las inconsistencias internas de la versión de los militares cuando se la contrasta con las demás pruebas.
75. En tercer lugar, se encuentra la declaración de Rafael Grijalba Barrera – demandante– ante la justicia penal militar. Señala que un centinela reportó presencia de hombres, que descendieron a verificar, fueron hostigados, hubo intercambio de disparos y explosión, y después encontraron una persona abatida. Manifestó no recordar las heridas; afirmó que no utilizó su arma; y refirió haber oído sonido de AK-47 y material explosivo¹⁹.
76. Como en la decisión disciplinaria, su versión debe ser apreciada en relación con los demás testimonios rendidos por los integrantes de la patrulla, en la medida

¹⁷ Ver pág. 20 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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¹⁸ Ver pág. 102 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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¹⁹ Ver pág. 106 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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en que, aun cuando coinciden en señalar la existencia de un supuesto enfrentamiento, presentan divergencias en aspectos relevantes de tiempo, modo y lugar, así como en la descripción del hallazgo del cuerpo y de las circunstancias posteriores. Estas diferencias, lejos de desvirtuar el valor de la prueba, deben interpretarse razonablemente como indicativas de una falta de correspondencia en la dirección de los hechos narrados por todos los implicados, lo cual justificaba un examen conjunto con los demás elementos del expediente.

77. En cuarto lugar, en otra declaración, Farley Osorio Flórez indicó que vieron civiles sospechosos, que hubo contacto con disparos y explosión, que luego encontraron el cuerpo y que él hizo un disparo como francotirador. Calcula que los atacantes eran seis o siete, menciona una herida en la mano izquierda del cadáver y refiere que vio al sujeto en ropa de civil²⁰.
78. Este testimonio presenta diferencias significativas con el del señor Vásquez y con el del señor Grijalba, porque aumenta el número de atacantes, cambia el detalle de las lesiones observadas, modifica el nivel de intervención propia y ofrece un cuadro más amplio del supuesto contacto armado. Es una prueba útil y permite para evidenciar divergencias sobre aspectos nucleares que no se explican por simples errores menores de percepción.
79. En quinto lugar se encuentra una segunda versión rendida por Jhon Fredy Vásquez Durango, quien refiere que vieron tres personas de civil, que disparó 35 cartuchos y que el cadáver presentaba una herida en el oído y otra en la mano izquierda²¹. La importancia de esta prueba radica en la posibilidad de contrastar las dos versiones presentadas por el mismo sujeto, pues aunque no cambie en esencia, muestra variaciones en detalles relevantes sobre lesiones, hallazgo y características del supuesto insurgente. Por más que estas oscilaciones no descalifican totalmente al testigo, sí reducen la fuerza demostrativa de la misma, comprometiendo especialmente su coherencia.
80. En sexto lugar, ante la autoridad disciplinaria se rindió la declaración de Diego Alejandro Carmona, quien ratificó lo esencialmente dicho: que observó personas merodeando, informó al mando, descendieron, hubo una explosión, se produjo intercambio de disparos y luego hallaron el cuerpo²². Esta declaración demuestra que incluso la prueba interna de descargo no ofrece una reconstrucción totalmente estable ni individualiza con precisión la conducta atribuible a cada integrante.
81. En séptimo lugar, en una denuncia temprana de un civil vecino de la zona ante un juzgado municipal se señaló que Francisco José López Berrío salió a pedir permiso al Ejército Nacional para pasar a otra región; además, que luego apareció muerto y que varios soldados dijeron haberlo matado en combate, pero que según

²⁰ Ver pág. 164 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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²¹ Ver pág. 294 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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²² Ver pág. 297 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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lo que se comentaba en la vereda, no había habido enfrentamientos en esos días²³.

82. Aunque el señor no es testigo presencial del hecho letal, la denuncia tiene relevancia por varias razones: fue presentada inmediatamente después de los hechos; ubica a la víctima en una interacción previa con miembros del Ejército; introduce el dato de retención o, al menos, de sujeción al control de la tropa; y pone en duda la versión de combate desde una fuente externa al grupo disciplinado. En esa medida, se tiene la declaración de un tercero con más imparcialidad, quien precisó que la víctima estaba en custodia del ejército antes de su fallecimiento.
83. En octavo lugar se encuentra la denuncia de la esposa de la víctima, quien afirma que su esposo salió hacia la zona del Riosucio, que después se le informó que el Ejército lo tenía en el Alto del Silencio, y que luego encontró el cadáver con múltiples lesiones. Describe que observó golpes en el rostro, una mano torcida, la lengua afuera, una lesión tipo machete y disparos en el pecho, además de indicar que vestía prendas de civil.
84. Aunque la señora tampoco es testigo presencial del hecho causal, sí es fuente directa de varios asuntos relevantes: i) la desvinculación de la víctima con el conflicto armado; ii) la secuencia de hechos previa al fallecimiento, concretamente con la noticia recibida acerca de la previa retención y iii) el estado en que vio el cadáver, con heridas que no corresponden a un enfrentamiento del tipo dirigido por los militares. En esa medida, su valor probatorio es significativo para reforzar la incompatibilidad entre el estado físico del cuerpo y la narrativa de una simple baja en combate. Además, su denuncia fue presentada con inmediatez, antes de que pudiera elaborarse una construcción sofisticada o tardía de los hechos.
85. En noveno lugar, también obran en el expediente, además, las declaraciones rendidas ante la Personería Municipal de Ituango el 28 de julio de 2004 por Gildardo de Jesús Espinal Álvarez y Luis Alfonso García Mora, las cuales constituyen elementos relevantes de contexto para la reconstrucción de los hechos.
86. En cuanto al primero, manifestó bajo juramento que, según lo que conoció en la zona, la víctima se dirigió al sector del Alto del Silencio con el propósito de solicitar permiso al Ejército para transitar hacia su lugar de destino, y que posteriormente se tuvo conocimiento de que había sido detenido por miembros de dicha institución, sin que el declarante hubiera tenido noticia directa de lo ocurrido después de ese momento²⁵. Esta versión, aunque no es directa, introduce un elemento consistente con otras piezas del expediente: la presencia de la víctima en un contexto de interacción previa con la fuerza pública, lo cual resulta relevante para el análisis de la secuencia fáctica valorada por la autoridad disciplinaria.
87. Por su parte, Luis Alfonso García Mora indicó que tuvo conocimiento, a través

²³ Ver pág. 180 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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²⁴ Ver pág. 177 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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²⁵ Ver pág. 33 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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de su padre, de que la víctima se encontró con el Ejército en el Alto del Silencio cuando se dirigía hacia su finca, circunstancia en la que, según refirió, debía solicitar permiso para continuar su tránsito. Señaló igualmente que no tuvo noticia de enfrentamientos armados en ese momento, y que el fallecido no pertenecía a grupo subversivo alguno, dedicándose a labores agrícolas²⁶. Este testimonio, aun cuando tampoco es de carácter presencial en relación con el hecho letal, aporta elementos que permiten contextualizar la situación de la víctima como una persona civil, ajena a hostilidades, y ubicarla dentro de un escenario de control territorial por parte de la fuerza pública.

88. Estas declaraciones, apreciadas en conjunto con las denuncias previamente referidas y con el resto del acervo probatorio, refuerzan la conclusión según la cual la víctima no se encontraba participando en un enfrentamiento armado al momento de los hechos, sino que fue vista por última vez en un contexto de interacción con miembros del Ejército, lo cual adquiere especial relevancia al ser contrastado con el protocolo de necropsia y con las inconsistencias advertidas en las versiones rendidas por los propios integrantes de la patrulla.
89. En ese sentido, la Sala comparte la valoración efectuada por la Procuraduría y avalada por el Tribunal, en cuanto no se analizan de forma aislada ni como prueba directa de la responsabilidad, sino como elementos de contexto que, al ser integrados con la prueba técnica y testimonial, contribuyen a desvirtuar la hipótesis de un enfrentamiento armado y a sustentar de manera razonada la reconstrucción fáctica que dio lugar a la sanción disciplinaria.
90. Por otro lado, también se incorporó un estudio técnico remitido por la Fiscalía sobre un estopín eléctrico, una granada M-26 modificada, una granada hechiza y cordón detonante, con solicitudes complementarias de análisis químico y rastreo de despacho. Su contenido demuestra que el material remitido era auténticamente explosivo, que se encontraba en condiciones aptas para uso y que algunas piezas tenían correspondencia con material de dotación o con fabricación artesanal. Sin embargo, su alcance es limitado frente al núcleo de la litis: no establece por sí sola que dicho material hubiera sido usado por la víctima, ni que el deceso ocurriera en el marco de un combate real, ni mucho menos explica el mecanismo lesivo consignado en la necropsia.
91. De la valoración conjunta de los medios de prueba referenciados, la Sala concluye que la decisión disciplinaria de segunda instancia se encuentra sustentada en una apreciación integral, razonada y coherente del acervo probatorio, en la que no se advierten tergiversaciones, omisiones o inferencias arbitrarias. Por el contrario, se evidencia un ejercicio de valoración conforme a las reglas de la sana crítica, en el que la autoridad disciplinaria no solo tuvo en cuenta la prueba técnica, sino también las declaraciones rendidas por los propios disciplinados, las denuncias presentadas de manera inmediata a los hechos, la documentación operativa y las inconsistencias advertidas al confrontar dichos elementos entre sí.

²⁶ Ver pág. 34 del archivo «08.4 CUADERNO ORIGINAL 1», disponible en la siguiente ruta: enlace de OneDrive

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92. Valorado todo el material en conjunto, la Sala advierte que no es correcto aislar cada prueba para exigir que ella, por sí sola, produzca certeza plena sobre todos los extremos de la imputación. El expediente administrativo muestra un cuadro suficientemente convergente: i) la víctima aparece en poder de hecho o bajo control de una patrulla que dominaba el área; ii) la versión militar de combate presenta inconsistencias relevantes entre sus propios protagonistas; iii) la necropsia revela un patrón lesivo múltiple y severo difícilmente conciliable con una baja ordinaria en combate; iv) las denuncias tempranas de civiles y familiares sitúan a la víctima en un contexto de previa retención o de impedimento de libre tránsito por parte del Ejército; v) la documentación operativa acredita la presencia de la unidad, su cadena de mando y sus deberes reforzados de protección, y vi) la prueba técnica sobre material explosivo no logra reconstruir, por sí misma, el supuesto combate en los términos afirmados por los disciplinados.
93. Por ello, la Sala estima que la conclusión alcanzada por la Procuraduría de segunda instancia no fue caprichosa ni apoyada en premisas falsas. Fue una inferencia construida a partir de la valoración y contradicción objetiva entre la necropsia y la versión aportada por los militares, del contraste entre declaraciones no armónicas, de la documentación operativa y del contexto inmediato ofrecido por las denuncias. No se advierte, entonces, incoherencias o inconsistencias entre motivos y decisión que caracteriza la falsa motivación. Lo que existe es un acto administrativo disciplinario suficientemente motivado, basado en apreciación integral del acervo y en conclusiones razonables sobre la ilicitud de la conducta.
94. En ese contexto, la Sala no encuentra configurado el vicio de falsa motivación alegado por la parte demandante, pues no existe una discordancia entre los hechos que se tuvieron por acreditados y las conclusiones adoptadas en el acto administrativo sancionatorio. La reconstrucción fáctica realizada por la Sala y por la Procuraduría se soporta en elementos objetivos que, valorados en conjunto, permiten desvirtuar la hipótesis de un enfrentamiento armado y sostener, de manera razonable, la ocurrencia de los hechos en los términos allí establecidos. Así las cosas, no se logra desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado, lo que impone mantener incólume la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

De la condena en costas

95. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.
96. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha

imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

97. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.
98. En consecuencia, se impondrán costas en contra de la parte demandante, por cuanto se niegan las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 de la misma norma, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veinticinco (2025) y la sentencia complementaria del veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Segundo. CONDENAR en costas al señor Rafael Grijalba Barrera. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Tercero. RECONOCER personería al abogado Carlos Yamid Mustafá Durán, identificado con cédula de ciudadanía nro. 13.511.867 y portador de la tarjeta profesional nro. 123.757 del C.S. de la J. para representar los intereses de la Procuraduría General de la Nación, conforme al poder que obra en el índice 00012 de SAMAI.

Cuarto. Devolver el expediente al Tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado electrónicamente Con aclaración de voto

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado electrónicamente

Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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