CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Autoridad Nacional de Televisión ANTV y la Comisión de Regulación de Comunicaciones CRC / REGULACION DEL SERVICIO DE TELEVISION – Distribución de funciones / AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION ANTV – Es competente en materia de reglamentación contractual del contenido de la programación y del ámbito de cubrimiento

La Sala, como en todos los conflictos de competencias administrativas, debe circunscribir su análisis y decisión al punto específico del conflicto que se le presenta, vale decir, en este caso, a determinar cuál es la autoridad competente para modificar, revocar o derogar el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 expedido por la liquidada Comisión Nacional de Televisión. (…) La norma que constituye el punto central de este conflicto de competencias es, como se ha indicado, el artículo 24 del Acuerdo No. 002 del 4 de abril de 2012, “Por medio del cual se establece y reglamenta la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre – TDT”, expedido por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el cual dispone lo siguiente: “Artículo 24. Distribución de la señal abierta radiodifundida de los canales colombianos por parte de los operadores de televisión cerrada, sin costo alguno a sus usuarios. Los concesionarios y licenciatarios de televisión cerrada deberán incluir en su oferta de programación sin costo alguno a sus suscriptores y asociados, el canal principal digital de los concesionarios colombianos nacionales, regionales y locales que se radiodifundan en el ámbito de cubrimiento de televisión cerrada. La distribución del canal principal digital de los licenciatarios de televisión local estará condicionada a la capacidad técnica del operador de televisión cerrada. En el evento de que los operadores de televisión cerrada incluyan en su oferta de programación la señal de dichos canales colombianos nacionales, regionales y locales, para efectos de dicha distribución deberán contar con el consentimiento previo y expreso por parte del respectivo concesionario de televisión abierta, así como con el consentimiento previo y expreso que corresponda para efectos de distribución de contenidos protegidos por el derecho de autor cuando sea necesario”. (…) Ahora bien, la ley expedida como consecuencia del Acto Legislativo 02 de 2011, que significó la supresión y liquidación de la Comisión Nacional de Televisión – CNTV, fue la Ley 1507 del 10 de enero de 2012, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”. (…)  El artículo 12 de la Ley 1507 de 2012 confiere una serie de funciones regulatorias a la CRC, pero le exceptúa las funciones contenidas en el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 en cuanto a los aspectos relacionados con la reglamentación contractual de cubrimientos, encadenamientos y expansión progresiva del área asignada y los aspectos relacionados con la regulación de franjas y contenido de la programación, publicidad y comercialización, los cuales corresponden a la ANTV, es decir, esta tiene funciones de regulación de las condiciones de operación y explotación  del servicio público de televisión en cuanto se refieren a esas materias. En el caso contemplado en el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión se observa que este dispone que “[l]os concesionarios y licenciatarios de televisión cerrada deberán incluir en su oferta de programación sin costo alguno  a sus suscriptores y asociados el canal principal digital de los concesionarios colombianos nacionales, regionales y locales que se radiodifundan en el ámbito de cubrimiento de televisión cerrada”, con lo cual el artículo 24 está mencionando dos aspectos, el contenido de la programación y el ámbito de cubrimiento, que son de competencia de la regulación del servicio a cargo de la ANTV. El operador de televisión por suscripción debe ofrecer dentro de su programación los canales colombianos nacionales, regionales y locales que se radiodifundan en su ámbito de cubrimiento, y estos aspectos, el contenido de la programación y el cubrimiento, son de la competencia regulatoria que le corresponde a la ANTV, según el artículo 12 de la Ley 1507 sobre distribución de competencias en materia de televisión.

FUENTE FORMAL: LEY 1507 DE 2012 – ARTICULO 12 / LEY 680 DE 2001 / LEY 182 DE 1995 – ARTICULO 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ALVARO NAMEN VARGAS (E)

Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015)

Radicación número: 11001-03-06-000-2014-00224-00(C)

Actor: AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN – ANTV

Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV y la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, con el objeto de determinar cuál es la autoridad administrativa competente “para modificar, revocar o derogar el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 expedido por la extinta Comisión Nacional de Televisión” (Folio 1).

ANTECEDENTES

En primer lugar, resulta indispensable para la adecuada comprensión del presente conflicto de competencias, citar el artículo 24 del Acuerdo No. 002 del 4 de abril de 2012, “Por medio del cual se establece y reglamenta la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre – TDT”, expedido por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 24. Distribución de la señal abierta radiodifundida de los canales colombianos por parte de los operadores de televisión cerrada, sin costo alguno a sus usuarios. Los concesionarios y licenciatarios de televisión cerrada deberán incluir en su oferta de programación sin costo alguno a sus suscriptores y asociados, el canal principal digital de los concesionarios colombianos nacionales, regionales y locales que se radiodifundan en el ámbito de cubrimiento de televisión cerrada. La distribución del canal principal digital de los licenciatarios de televisión local estará condicionada a la capacidad técnica del operador de televisión cerrada.

En el evento de que los operadores de televisión cerrada incluyan en su oferta de programación la señal de dichos canales colombianos nacionales, regionales y locales, para efectos de dicha distribución deberán contar con el consentimiento previo y expreso por parte del respectivo concesionario de televisión abierta, así como con el consentimiento previo y expreso que corresponda para efectos de distribución de contenidos protegidos por el derecho de autor cuando sea necesario”.

La entidad que promueve el conflicto, la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV, sintetiza sus antecedentes en la siguiente forma:

“1. Ante el retiro de la señal de alta definición de los canales de televisión abierta privada nacional en los sistemas de televisión por suscripción, los concesionarios del servicio de televisión abierta privada nacional, los operadores de televisión por suscripción y las agremiaciones que los representan presentaron solicitudes y argumentos ante la ANTV, con el fin que esta entidad procediera a pronunciarse sobre el particular.

2. Dada la relevancia del tema como precedente importante en el futuro de la televisión colombiana, la ANTV mediante Resolución 1612 del 5 de mayo de 2014 dio apertura a la actuación administrativa para el análisis y decisión del asunto relativo a la garantía de la recepción de señales de televisión abierta en los sistemas de televisión por suscripción.

3. Mediante radicado 201400007586 del 28 de marzo de 2014, la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Públicos y Comunicaciones ANDESCO y el operador de televisión por suscripción DIRECTV, solicitaron a la ANTV “…modificar el Acuerdo 2 de 201 (sic) estableciendo la obligación de must carry tal y como está en el artículo 11 de la Ley 680 de 201 (sic), respecto de las señales que se sintonicen en UHF y VHF (incluye TDT) eliminando tanto la necesidad de consentimiento previo y expreso como la referencia a pagos”, más adelante, mediante radicado No. 201400010188 del 30 de abril de 2014 el operador COLOMBIA TELECOMUNICACIONES manifestó: “… reiteramos la solicitud hecha por ANDESCO en el sentido de revoca parcialmente el Acuerdo 2 de 201 (sic), armonizando la obligación de must carry de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 680 de 201 (sic) respecto de las señales que se sintonicen en UHF y VHF (incluye TDT), eliminando la necesidad de consentimiento previo y expreso y la referencia a pagos, por contrariar dicha Ley”. Ambas peticiones hacían parte de la actuación administrativa mencionada en el numeral 2 de este escrito.

4. Las anteriores solicitudes, esto es, la presentada por ANDESCO junto con DIRECTV y posteriormente reiterada por el operador COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, se refieren a la modificación parcial del Acuerdo 002 de 2012 en lo que tiene que ver con la mención al consentimiento previo y expreso por parte de los operadores de televisión abierta para la transmisión de sus señales a través de la televisión por suscripción.

5. Tras la expedición de la Ley 1507 de 2012 se creó la Autoridad Nacional de Televisión y se redistribuyeron en cabeza de ésta, de la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, de la Superintendencia de Industria y Comercio – SIC y de la Agencia Nacional del Espectro, las competencias anteriormente atribuidas por la Ley 182 de 1995 a la extinta Comisión Nacional de Televisión – CNTV.

6. En el marco de la actuación administrativa iniciada, la ANTV analizó las competencias y también las funciones atribuidas en materia del servicio público de televisión y aspectos relacionados con su operación, a la Autoridad Nacional de Televisión, la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, la Superintendencia de Industria y Comercio – SIC y la Dirección Nacional de Derechos de Autor – DNDA, estrictamente a la luz de lo previsto principalmente en las siguientes normas:

Ley 23 de 1982

Ley 182 de 1995

Ley 1507 de 2012

Ley 1340 de 2009

Ley 1341 de 2009

Ley 1564 de 2012

7. Teniendo en cuenta que el artículo 24 del Acuerdo CNTV 002 de 2012, sobre el cual recaen las solicitudes mencionadas en el Punto 3 de este escrito, se refiere a elementos que denotan alcance económico y de mercado en el marco de la oferta de servicios, los cuales corresponden a condiciones generales de operación del servicio de televisión (distintas a aquellas de competencia expresa de la ANTV conforme al artículo 1 de la Ley 1507 de 2012), esta Autoridad consideró que la Comisión de Regulación de Comunicaciones CRC en ejercicio de la competencia atribuida por el mencionado artículo en concordancia con el artículo 5 literal c) de la Ley 182 de 199, debería avocar conocimiento del asunto y resolver dichas solicitudes.

8. Por lo anterior, en el marco de la actuación administrativa mencionada en el numeral 2 del presente escrito, la ANTV expidió la Resolución 1737 de 2014 “Por la cual se da traslado de peticiones presentadas en desarrollo de una actuación administrativa”, y ordenó el traslado a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, de la solicitud presentada por ANDESCO y DIRECTV reiterada por el operador COLOMBIA TELECOMUNICACIONES –arriba mencionadas-, de acuerdo con las funciones asignadas a dicha entidad en virtud de la Ley 1507 de 2012. Dicho traslado se concretó mediante radicado No. 201400032921 aclarado mediante radicado No. 201400010862 del 17 de julio de 2014.

9. Mediante comunicación con radicado ANTV No. 201400021059 del 21 de agosto de 2014, la Comisión de Regulación de Comunicaciones, manifestó: “(…) nos permitimos informarle que no procederemos a revisar los asuntos y solicitudes derivados del actuación administrativa desarrollada  a partir de la Resolución 1612 de 2014 a los que hacen referencia sus comunicaciones, ya que la revisión de los temas a la luz del objeto de la referida actuación no resultan objeto de traslado en virtud de las competencias y funciones regulatorias asignadas por el ordenamiento jurídico a esta Comisión”.

10. Con la respuesta emitida por la Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC, entiende la ANTV que aquella entidad no asumió la competencia sobre el asunto planteado” (Folios 1 a 3).

En consecuencia, la ANTV solicita a la Sala que “se resuelva el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Autoridad Nacional de Televisión y la Comisión de Regulación de Comunicaciones, frente las (sic) solicitudes elevadas por ANDESCO, DIRECTV y COLOMBIA TELECOMUNICACIONES frente al artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 expedido por la extinta Comisión Nacional de Televisión” (Folio 3).

  II. ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días hábiles se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (Folio 66).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Folios 67 a 73).

Según el Informe Secretarial (Folio 300), dentro del término de fijación del edicto la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV, la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, y las sociedades CARACOL TELEVISIÓN S.A. y RCN TELEVISIÓN S.A. presentaron sus  alegatos y consideraciones.

El Consejero Ponente, mediante Auto del 5 de noviembre de 2014 (Folios 301 a 303), citó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC para que, en razón de sus funciones, interviniera en el presente conflicto y expresara sus argumentos jurídicos en torno al tema, lo cual el Ministerio hizo efectivamente (Folios 305 a 316).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

Dentro de la actuación, las partes y los intervinientes presentaron los siguientes argumentos y consideraciones:

A. Posición de la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV

La Autoridad Nacional de Televisión – ANTV en su memorial de alegatos de conclusión (Folios 74 a 80), señala que ante las peticiones formuladas por ANDESCO, DIRECTV y COLOMBIA TELCOMUNICACIONES, en el sentido de modificar o revocar parcialmente el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 expedido por la Comisión Nacional de Televisión, dio inicio a una actuación administrativa en interés general, abierta mediante la Resolución No. 1612 de 2014, que tuvo como objeto “el análisis y decisión del asunto relativo a la garantía de la recepción de señales de televisión abierta en los sistemas de televisión por suscripción”, y que en desarrollo de dicha actuación dio traslado a la Comisión de Regulación de Comunicaciones “de las peticiones antes reseñadas, por considerarse que ésta es la competente para decidirlas, posición que actualmente mantiene la ANTV” (Folio 76).

Hace su análisis jurídico de la normatividad que dio origen al conflicto de competencias y luego de citar el artículo 11 de la Ley 680 de 2001, expresa lo siguiente:

“Esta norma, de la cual deviene la reglamentación cuya modificación se solicita (alude al artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la CNTV), también contiene condiciones de operación y de explotación del servicio, por cuanto se refiere a la transmisión de los canales colombianos en los sistemas de televisión por suscripción sin costo alguno a los suscriptores.

Ahora bien, estas condiciones de operación y de explotación reguladas en el artículo 24 ya citado, estima la ANTV que se enmarcan dentro de las competencias atribuidas por el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012 a la Comisión de Regulación de Comunicaciones, por las siguientes razones:

La distribución de las señales de televisión abierta (canal principal digital) en los sistemas de televisión cerrada, constituye un aspecto técnico para la prestación del servicio de televisión.

La gratuidad de esa distribución para el usuario o suscriptor, constituye una obligación de los operadores de televisión cerrada frente al usuario.

El consentimiento previo y expreso, es una condición accesoria para la distribución.

Ninguno de estos aspectos se encuentra dentro del ámbito de competencia atribuido por el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012 a la ANTV, pues la distribución de la señal, la gratuidad y el consentimiento, nada tienen que ver con: cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada, franjas y contenido de la programación, publicidad o comercialización, que son los que le competen a la ANTV” (Folio 79) (Subrayado y negrillas de la ANTV).

Concluye manifestando que la competencia para modificar o revocar el citado artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la CNTV, radica en la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC.

B. Posición de la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC

La Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC, por medio de apoderado, presenta sus consideraciones en torno a este conflicto negativo de competencias, formula inicialmente varios reparos sobre el traslado realizado por la ANTV de las peticiones hechas por ANDESCO, DIRECTV y COLOMBIA TELECOMUNICACIONES, y dice que entiende que estas se referían exclusivamente a modificar o revocar las menciones de “consentimiento previo y expreso” contenidas en el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión.

Indica que la CRC no se abstuvo de asumir la competencia respecto de dichas peticiones pues no pudo “pronunciarse de fondo sobre el particular de acuerdo con el alcance de sus funciones, en la medida en que el traslado no fue efectuado a cabalidad por parte de ANTV conforme a los parámetros previstos en las normas de procedimiento administrativo que rigen esta institución” (Folio 142), y agrega:

“Ahora bien, abstrayéndonos de lo acontecido con el traslado, lo cierto es que contrario a lo afirmado por la ANTV, en la respuesta brindada a dicha entidad a través de la comunicación del 21 de agosto de 2014 (CRC No. 201457186), esta Comisión se refirió a sus competencias en materia de televisión así como a los proyectos regulatorios en curso relacionados este (sic) servicio, e indicó su imposibilidad de acometer la revisión de aquellos asuntos y solicitudes que estuvieran dentro de la órbita de decisión de la actuación administrativa iniciada a partir de la Resolución 1612 de 2014 demarcada por la propia ANTV ya que en ese caso la revisión de los temas a la luz del objeto de la referida actuación no resultaban objeto de traslado en virtud de las competencias y funciones regulatorias asignadas por el ordenamiento jurídico a esta Comisión” (Folio 142).

Contradice lo afirmado por la ANTV en el sentido de que la CRC no asumió la competencia sobre las mencionadas peticiones porque las mismas no se encontraban dentro de su agenda regulatoria, “pues lo cierto es que a través de la respuesta brindada mediante la Comunicación 201457186 del 21 de agosto de 2014, esta Comisión, por el contrario, informó a la ANTV sobre las actividades regulatorias adelantadas hasta la fecha así como las que se encontraban en curso, explicando la política regulatoria general que orienta  a esta entidad, la cual se encuentra marcada por la convergencia y el análisis de los servicios de televisión en su conjunto y de forma sistémica respecto de los demás servicios de comunicaciones” (Folio 147).

Luego de mencionar que el primero de los requisitos para la existencia de un conflicto negativo de competencias es que ambas entidades manifiesten expresamente su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado, según decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 4 de octubre de 2006 (C.P. Gustavo Aponte Santos, Exp. 11001-03-06-000-2006-00102-00), concluye con su petición:

“Que declare que no existe conflicto negativo de competencias pues la CRC es competente para conocer los aspectos regulatorios derivados de los elementos técnicos y de mercado relacionados con el Acuerdo 002 de 2012, aun cuando no puede ser competente para conocer de la actuación de carácter particular que inició la ANTV en contra de los canales de televisión abierta radiodifundida” (Folio 144).

C. Posición de las sociedades CARACOL TELEVISIÓN S.A. y RCN TELEVISIÓN S.A.

Las sociedades CARACOL TELEVISIÓN S.A. y RCN TELEVISIÓN S.A. manifiestan, por intermedio de su apoderada, que la ANTV, mediante la Resolución 1612 del 5 de mayo de 2014, inició una actuación administrativa para el análisis y decisión del asunto relativo a la garantía de la recepción de señales de televisión abierta en los sistemas de televisión por suscripción; luego, mediante la Resolución 1737 del 3 de junio de 2014, dio traslado a la CRC de las peticiones de varios operadores, de modificación del artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión; después, el 15 de septiembre de 2014, radicó en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la solicitud de solución del presente conflicto de competencias con la CRC; y finalmente, mediante la Resolución 2291 del 22 de septiembre de 2014, resolvió la actuación administrativa iniciada por medio de la Resolución 1612, sin esperar la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre el conflicto planteado.

Señala la apoderada lo siguiente:

“Teniendo en cuenta que, para todas las partes en conflicto y la materia de la actuación administrativa, era esencial el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012, dicha actuación no podía resolverse hasta tanto no se dirimiera el conflicto de competencia y la entidad competente procediera de conformidad. Sin embargo, en contra de los derechos de Caracol Televisión y de RCN Televisión, la ANTV modificó en la práctica dicho artículo 24 y resolvió lo que lo (sic) convenía a los operadores de televisión por suscripción, arrogándose de paso una competencia exclusiva de la CRC, como ella misma lo reconoció al iniciar el trámite respectivo ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado” (Folio 187).

Hace un análisis jurídico sobre la supresión de la Comisión Nacional de Televisión por el Acto Legislativo 02 de 2011, y la expedición de la Ley 1507 de 2012 referente a la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión, para concluir con base en el artículo 12 de esta y su remisión a las funciones mencionadas por el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, que le corresponde a la CRC la competencia para modificar el Acuerdo CNTV 02 de 2012 y por ende, su artículo 24. Sin embargo, no menciona las funciones de regulación que por excepción el citado artículo 12 otorga a la ANTV.

D. Posición del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC

El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC  intervino en el presente conflicto de competencias ante el requerimiento formulado por el Auto del 5 de noviembre de 2014, mediante un memorial presentado por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (Folios 305 a 316), en el cual este se refiere a las facultades de la Comisión Nacional de Televisión para la expedición del Acuerdo 02 de 2012 y luego de citar el artículo 24, expresa:

“Los concesionarios de televisión cerrada deberán incluir en su oferta de programación 'el canal digital principal' de los canales colombianos abiertos que se radiodifundan en su ámbito de cubrimiento. Deberán contar con el consentimiento previo y expreso del concesionario de televisión abierta, así mismo, de los titulares de los derechos de autor cuando sea necesario.

Se trata de la inclusión de una 'oferta de programación', en el área de cubrimiento, sin costo a los suscriptores” (Folio 305 vto.).

Transcribe el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, mencionado dentro de las facultades para expedir el Acuerdo 02 de 2012, del cual infiere lo siguiente:

“Eran funciones de la Comisión Nacional de Televisión las siguientes:

a) Clasificar las modalidades del servicio público de televisión.

b) Regular las condiciones de operación y explotación del mismo.

Particularmente cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva, configuración técnica, franjas y contenidos de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad, comercialización, modificaciones por transmisión de eventos, utilización de redes y servicios satelitales, y obligaciones con los usuarios” (Folio 305 vto.).

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del MINTIC cita el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012, del cual hace la siguiente distinción de funciones:

“Son funciones de la Comisión de Regulación (de Comunicaciones), en relación con el servicio de televisión:

a) Clasificación del servicio de televisión (Parágrafo artículo 18 (Ley 182 de 1995)).

b) Regulación televisión abierta (Literal a) artículo 20 ibidem).

c) Clasificar las modalidades del servicio público de televisión (literal c) artículo 5º ibidem).

Son funciones de la Autoridad Nacional de Televisión:

a) Regular las condiciones de operación y explotación del servicio (literal c) artículo 5º (Ley 182 de 1995)), que en la Ley 1507 se expresa como 'aspectos relacionados con la reglamentación contractual'.

Particularmente de cubrimientos, encadenamientos y expansión progresiva del área asignada, regulación de franjas y contenidos de programación, publicidad y comercialización. Conductas relacionadas con el pluralismo informativo.

Así las cosas, la ANTV regula las condiciones de operación y explotación del servicio en materia de cubrimientos y contenidos de programación” (Folio 306).

Continúa y concluye su análisis en la siguiente forma:

“(…) La Resolución No. 1175 de 12 de diciembre de 2013, por la cual se modifican los estatutos de la Autoridad Nacional de Televisión, en su artículo 6, relativo a las funciones de la autoridad, numeral 11,dice:

'11. Regular las condiciones de operación y explotación del servicio público de televisión en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada, franjas y contenido de la programación, publicidad y comercialización en los términos establecidos por la Ley'. (Subrayo)

Una de sus funciones es regular las condiciones de operación y explotación del servicio, en materia de cubrimientos y contenido de la programación.

(…) En consecuencia, el Acuerdo 002 de 2012, de la Comisión Nacional de Televisión, dictado en ejercicio de las funciones del artículo 5º, literal c) de la Ley 182 de 1995, entre otras, que en su artículo 24 regula las condiciones de operación y explotación del servicio en materia de cubrimientos y contenido de la programación, en cuanto que indica a los concesionarios de la televisión cerrada incluir en su oferta de programación el canal digital principal de la televisión abierta en su ámbito de cubrimiento, en mi concepto, es hoy competencia de la Autoridad Nacional de Televisión en los términos de la Ley 1507 de 2012, artículo 12, y la Resolución No. 1175 de 2013, artículo 6º, numeral 11, que reforma los estatutos de ésta” (Folios 306 y 306 vto.).

IV. CONSIDERACIONES

A. Competencia de la Sala

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna, entre otras funciones, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente:

 “Artículo 112. (…) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el artículo 39 del código en cita estatuye:

“Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado”.

De acuerdo con las normas anteriores, la Sala es competente para conocer de la presente actuación por tratarse de un conflicto de competencias referente al ejercicio de la función administrativa de regular el servicio de televisión, más exactamente, la de modificar, revocar o derogar el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 expedido por una autoridad administrativa, la hoy liquidada Comisión Nacional de Televisión, y suscitado entre dos entidades públicas nacionales, la Autoridad Nacional de Televisión – ANT–

,  y la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CR–

.

B. Configuración del conflicto

El conflicto de competencias administrativas se configura en la medida en que la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV, dentro de la actuación administrativa adelantada en virtud de su Resolución 1612 del 5 de mayo de 2014, “Por la cual se inicia una actuación administrativa para el análisis y decisión del asunto relativo a la garantía de la recepción de señales de televisión abierta en los sistemas de televisión por suscripción, y se establece el procedimiento de participación abierta en la misma”, le dio traslado, por competencia y en aplicación del artículo 21 del CPACA, mediante la Resolución 1737 del 3 de junio de 2014, a la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC de las solicitudes de TELEFÓNICA  y ANDESCO, referentes a la revocación y la modificación, respectivamente, del artículo 24 del Acuerdo No. 02 de 2012 expedido por la Comisión Nacional de Televisión, y la CRC le manifestó, mediante su comunicación No. 201457186  radicada por la ANTV con el No. 201400021059 del 21 de agosto de 2014, que “nos permitimos informarle que no procederemos a revisar los asuntos y solicitudes derivados de la actuación administrativa desarrollada a partir de la Resolución 1612 de 2014 a los que hacen referencia sus comunicaciones ya que la revisión de los temas a la luz del objeto de la referida actuación no resultan objeto de traslado en virtud de las competencias y funciones regulatorias asignadas por el ordenamiento jurídico a esta Comisión” (Folios 171 y 172), con lo cual manifestó claramente que tal asunto no era de su competencia y se cumple así el primer requisito de los conflictos de competencia conforme a la doctrina de la Sala mencionada por la CRC.

La CRC considera en su alegato que no existe conflicto de competencias pues es competente para conocer de los aspectos regulatorios derivados de los elementos técnicos y de mercado del Acuerdo CNTV 02 de 2012 , pero que “no puede ser competente para conocer de la actuación de carácter particular que inició la ANTV” (Folio 144), con lo cual no está aceptando la competencia para pronunciarse sobre las peticiones de modificación y revocación del artículo 24 del citado Acuerdo, respecto de las cuales no habría intromisión en la actuación administrativa adelantada por la ANTV, ya que esta no iba a decidir al respecto, pues se las trasladó al estimar que carecía de competencia.

De otro lado, en relación con la apreciación de la apoderada de las sociedades CARACOL TELEVISIÓN S.A. y RCN TELEVISIÓN S.A. en el sentido de que la ANTV al expedir la Resolución 2291 de 2014, mediante la cual resolvió la actuación administrativa iniciada por la Resolución 1612 de 2014, entró a modificar el artículo 24 del mencionado Acuerdo, la Sala observa que precisamente el tema de cuál es la autoridad competente para modificar, revocar o derogar el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión, permanece vigente por cuanto no fue objeto de decisión específica en la Resolución No. 2291 de 2014 de la ANTV, ya que en el punto 3.9 de esta se expresó lo siguiente:

“Ahora bien, frente a las peticiones de modificación y revocatoria directa de la norma en estudio (alude al artículo 24 del Acuerdo CNTV 02 de 2012), es preciso señalar que la ANTV mediante Resolución número 1737 del 3 de junio de 2014, dispuso trasladar por competencia a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), las peticiones formuladas por Telefónica y DirecTV en este sentido mediante Radicados números 201400010188 del 30 de abril de 2014 y 20140007586 del 28 de marzo de 2014, respectivamente. Mediante comunicación 201457186 radicada en la ANTV el 21 de agosto de 2014, la CRC devolvió a la ANTV dichas peticiones, por considerar que las mismas no resultan objeto de traslado dado que no se encuentran contempladas dentro de su agenda regulatoria, razón por la que no procederá dicha entidad a revisar esas peticiones. Frente a ello la ANTV considera que los asuntos regulados en el artículo 24 del Acuerdo número 02 de 2012, en particular lo relativo a las peticiones de Telefónica y Andesco, contienen asuntos que son competencia de la CRC en razón de la distribución de competencias que hizo el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012 respecto del artículo 5º literal c) de la Ley 182 de 1995. Por ende, de conformidad con lo ordenado por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, la ANTV promovió conflicto negativo de competencia ante el Honorable Consejo de Estado para resolver dichas peticiones”.

C. Delimitación del conflicto

Conviene subrayar que la Sala, como en todos los conflictos de competencias administrativas, debe circunscribir su análisis y decisión al punto específico del conflicto que se le presenta, vale decir, en este caso, a determinar cuál es la autoridad competente para modificar, revocar o derogar el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 expedido por la liquidada Comisión Nacional de Televisión.

D. El artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión y la distribución de funciones en materia de regulación del servicio de televisión dispuesta por el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012

La norma que constituye el punto central de este conflicto de competencias es, como se ha indicado, el artículo 24 del Acuerdo No. 002 del 4 de abril de 2012, “Por medio del cual se establece y reglamenta la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre – TDT”, expedido por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 24. Distribución de la señal abierta radiodifundida de los canales colombianos por parte de los operadores de televisión cerrada, sin costo alguno a sus usuarios. Los concesionarios y licenciatarios de televisión cerrada deberán incluir en su oferta de programación sin costo alguno a sus suscriptores y asociados, el canal principal digital de los concesionarios colombianos nacionales, regionales y locales que se radiodifundan en el ámbito de cubrimiento de televisión cerrada. La distribución del canal principal digital de los licenciatarios de televisión local estará condicionada a la capacidad técnica del operador de televisión cerrada.

En el evento de que los operadores de televisión cerrada incluyan en su oferta de programación la señal de dichos canales colombianos nacionales, regionales y locales, para efectos de dicha distribución deberán contar con el consentimiento previo y expreso por parte del respectivo concesionario de televisión abierta, así como con el consentimiento previo y expreso que corresponda para efectos de distribución de contenidos protegidos por el derecho de autor cuando sea necesario”.

La Comisión Nacional de Televisión invocó para la expedición del Acuerdo 02 de 2012, sus facultades legales y en especial, las consagradas en el artículo 4º, el literal c) del artículo 5º, el literal a) del artículo 12, el parágrafo del artículo 18 y el literal a) del artículo 20 de la Ley 182 de 1995, cinco normas de esta ley, de las cuales una, el literal c) del artículo 5º, es de la mayor importancia para la solución del conflicto, como se verá más adelante.

Ahora bien, el citado artículo 24 encuentra su base legal en el artículo 11 de la Ley 680 del 8 de agosto de 2001, “Por la cual se reforman las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y se dictan otras disposiciones en materia de televisión”, que es el que motiva a los operadores de televisión por suscripción a solicitar la modificación del artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión, por cuanto no incluye el requisito del consentimiento previo y expreso de los concesionarios de televisión abierta. El artículo 11 dispone lo siguiente:

“Artículo 11. Los operadores de Televisión por Suscripción deberán garantizar sin costo alguno a los suscriptores la recepción de los canales colombianos de televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía satelital en el área de cubrimiento únicamente. Sin embargo, la transmisión de canales locales por parte de los operadores de Televisión por Suscripción estará condicionada a la capacidad técnica del operador”.

La Corte Constitucional mediante Sentencia C-654 del 5 de agosto de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) declaró exequible esta norm. Sostuvo la Corte:

“En función de los usuarios el servicio de televisión se clasifica en televisión abierta, que es aquella en la que la señal puede ser recibida libremente por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación, sin perjuicio de que, de conformidad con las regulaciones que al respecto expida la Comisión Nacional de Televisión, determinados programas se destinen únicamente a determinados usuarios; y televisión por suscripción que es aquella en la que la señal, independientemente de la tecnología de transmisión utilizada, y con sujeción a un mismo régimen jurídico de prestación, está destinada a ser recibida únicamente por personas autorizadas para la recepción.

Como puede observarse, entre estas dos últimas modalidades del servicio de televisión existen marcadas diferencias, pues a diferencia del de televisión abierta en la que cualquier persona puede recibir la señal de televisión, en el de televisión por suscripción son únicamente los suscriptores quienes pueden recibir la señal televisiva.

(…)

El artículo 11 de la Ley 680 de 2001, bajo revisión, impone a los operadores de televisión por suscripción el deber de garantizar, sin costo alguno para los suscriptores, la recepción de los canales colombianos de televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal que se sintonicen en VHF, UHF o vía satelital en el área de cubrimiento únicamente, obligación que queda condicionada a la capacidad técnica del operador.

En primer término, por lo que respecta a la acusación que hace el actor de que la medida contenida en la norma acusada representa una injusta ventaja competitiva para los operadores de televisión abierta, conviene recordar que desde el punto de vista del derecho a la libre competencia el servicio de televisión abierta y el de televisión por suscripción no se encuentran en la misma situación fáctica, pues se ha visto como en el caso de la primera modalidad televisiva la señal de televisión es recibida en forma libre y gratuita por cualquier persona ubicada en el área de servicio de la estación, al paso que en la segunda modalidad la señal, independientemente de la tecnología de transmisión y (sic) utilizada, es recibida únicamente por personas autorizadas para su recepción quienes deben cancelar una tarifa por el servicio ofrecido.(Artículo 20 de la Ley 182 de 1995). Es decir, que técnicamente los particulares que operan la televisión por suscripción no se pueden considerar competidores de la televisión abierta.

(…)

En consecuencia, respecto del artículo 11 de la Ley 680 de 2001 resulta improcedente el cargo por violación al derecho a la libre competencia ya que, como se precisó anteriormente, los operadores de televisión por suscripción no se encuentran en igualdad de condiciones respecto de los operadores de la televisión abierta.

De otro lado, advierte la Corte que al adoptar tal medida el legislador está obrando conforme a la Constitución, por cuanto la actividad de los operadores de televisión por suscripción conlleva el uso del espectro electromagnético, que al tenor del artículo 75 de la Carta es un bien de uso público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión, control e intervención estatal. Aún así, como la norma puede estar limitando el ejercicio de la libertad económica de quienes son operadores de televisión por suscripción, será necesario establecer en primer lugar si tal restricción es legítima, esto es, si busca un objetivo que esté conforme con el Ordenamiento Superior, y hecha ésta indagación se determinará si la limitación es potencialmente adecuada para lograr el fin propuesto y si la misma no resulta desproporcionada.

La finalidad buscada por el legislador al disponer en el artículo 11 de la Ley 680 de 2001 que los operadores de televisión por suscripción tienen el deber de garantizar, sin costo alguno para los suscriptores, la recepción de los canales de televisión abierta de carácter nacional, regional y municipal, condicionado a la capacidad técnica del operador, es la de garantizar el derecho al pluralismo informativo que le asiste a toda la comunidad”.

Ahora bien, la ley expedida como consecuencia del Acto Legislativo 02 de 2011, que significó la supresión y liquidación de la Comisión Nacional de Televisión – CNTV, la Ley 1507 del 10 de enero de 2012, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, establece en el artículo 12 lo siguiente:

“Artículo 12. Distribución de funciones en materia de  regulación del servicio de televisión. La Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) a que se refiere la Ley 1341 de 2009 ejercerá en relación con los servicios de televisión, además de las funciones que le atribuye dicha Ley, las que asignaban a la Comisión Nacional de Televisión el Parágrafo del artículo 18, el literal a) del artículo 20, y el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995, con excepción de los aspectos relacionados con la reglamentación contractual de cubrimientos, encadenamientos y expansión progresiva del área asignada, y de los aspectos relacionados con la regulación de franjas y contenido de la programación, publicidad y comercialización, que corresponderán a la ANTV. En particular la CRC tendrá la función de establecer las prohibiciones a que se refiere el artículo 53 de la Ley 182 de 1995, salvo cuando se relacionen con conductas que atenten contra el pluralismo informativo, caso en el cual tales prohibiciones serán establecidas por la ANTV.

Para el caso de los operadores del servicio de televisión, el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos transferirá a la CRC el equivalente a la contribución por regulación a que se refieren el artículo 24 de la Ley 1341 de 2009 y artículo 11 de la Ley 1369 del mismo año, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan” (Resalta la Sala).

Como se advierte, esta norma cita inicialmente tres disposiciones de la Ley 182 de 1995, que confieren funciones a la CRC en materia de regulación del servicio de televisión, pero respecto de una,  el literal c) del artículo 5º,  le exceptúa algunas funciones para otorgárselas a la ANTV.

Resulta oportuno apreciar en paralelo la cita de las normas de la Ley 182 de 1995 que mencionan tanto el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión como el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012, para lo cual se presenta el siguiente cuadro:

Comparación de facultades regulatorias de la Ley 182 de 1995 invocadas por la Comisión Nacional de Televisión y asignadas ahora a la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC  y algunas a la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV

Conforme se aprecia, el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012 confiere una serie de funciones regulatorias a la CRC, pero le exceptúa las funciones contenidas en el literal c) del artículo 5º de la Ley 182 de 1995 en cuanto a los aspectos relacionados con la reglamentación contractual de cubrimientos, encadenamientos y expansión progresiva del área asignada y los aspectos relacionados con la regulación de franjas y contenido de la programación, publicidad y comercialización, los cuales corresponden a la ANTV, es decir, esta tiene funciones de regulación de las condiciones de operación y explotación  del servicio público de televisión en cuanto se refieren a esas materias.

En el caso contemplado en el artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión se observa que este dispone que “[l]os concesionarios y licenciatarios de televisión cerrada deberán incluir en su oferta de programación sin costo alguno  a sus suscriptores y asociados el canal principal digital de los concesionarios colombianos nacionales, regionales y locales que se radiodifundan en el ámbito de cubrimiento de televisión cerrada”, con lo cual el artículo 24 está mencionando dos aspectos, el contenido de la programación y el ámbito de cubrimiento, que son de competencia de la regulación del servicio a cargo de la ANTV.

El operador de televisión por suscripción debe ofrecer dentro de su programación los canales colombianos nacionales, regionales y locales  que se radiodifundan en su ámbito de cubrimiento, y estos aspectos, el contenido de la programación y el cubrimiento, son de la competencia regulatoria que le corresponde a la ANTV, según el artículo 12 de la Ley 1507 sobre distribución de competencias en materia de televisión.

La Sala comparte el planteamiento formulado en su escrito por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del MINTIC, al cual se hizo referencia en el acápite de los argumentos de las partes y los intervinientes en este conflicto.

En conclusión, la Sala encuentra que la modificación, revocación o derogación del artículo 24 del Acuerdo 02 de 2012 de la Comisión Nacional de Televisión le compete en la actualidad, a la ANTV, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 1507 de 2012 y el artículo 6-11 de la Resolución No. 1175 de 2013, Estatutos de la ANTV.

E. Definición de competencia y términos legales

Cabe precisar finalmente que el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6o.), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, mientras no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.

Debido a estas razones, de orden constitucional y legal, los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones tampoco corren mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil no dirima la cuestión de la competencia. De ahí que, conforme al artículo 39, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. En el mismo sentido el artículo 21 del CPACA, relativo al funcionario sin competencia, dispone que “los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente”. También es el motivo por el cual, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos que se hallaren suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

Primero: Declárase competente a la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV para modificar, revocar o derogar el artículo 24 del Acuerdo No. 02 de 2012, “Por medio del cual se establece y reglamenta la prestación del servicio público de televisión abierta radiodifundida digital terrestre – TDT”, expedido por la liquidada Comisión Nacional de Televisión.

Segundo: Reconócese personería para actuar en este asunto, al doctor Juan Carlos Jiménez Triana, como apoderado de la Comisión de Regulación de Comunicaciones – CRC y a la doctora María José Hernández Castaño, como apoderada de las sociedades CARACOL TELEVISIÓN S.A. y RCN TELEVISIÓN S.A., en los términos de los poderes conferidos.

Tercero: Comuníquese esta decisión, con copia de la providencia, al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINTIC, a la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV, a la Comisión de Regulación de Comunicaciones –CRC, y a las sociedades CARACOL TELEVISIÓN S.A. y RCN TELEVISIÓN S.A.

Cuarto: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Presidente de la Sala

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR                 WILLIAM ZAMBRANO CETINA

                Consejero de Estado                                        Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

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Última actualización: 20 de abril de 2024 - (Diario Oficial No. 52.716 - 3 de abril de 2024)

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