Normograma del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones [11001-03-06-000-2012-00095-00(C)]

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CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Autoridad Nacional de Televisión y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Requisitos para que sea resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado / COMISION NACIONAL DE TELEVISION – Reforma del ente televisivo / AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION – Naturaleza jurídica. Régimen presupuestal asimilable al régimen presupuestal de los Establecimientos Públicos. Autonomía presupuestal no es de carácter constitucional sino legal

El acto legislativo N° 2 de 2011 derogó el artículo 76 de la Constitución Política (CP), que en su momento estableció la existencia de un “organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”, que cumplía las funciones de intervención estatal en el espectro electromagnético, utilizado para los servicios de televisión. Así las cosas, el acto legislativo 2 de 2011 “desconstitucionalizó” lo relativo a las competencias estatales en materia de televisión y eliminó el órgano de creación constitucional que originalmente ejerció la intervención del Estado en esas materias: la Comisión Nacional de Televisión. Lo expuesto evidencia que fue voluntad inequívoca del constituyente derivado, al expedir el acto legislativo 2 de 2011, no solo suprimir el ente autónomo e independiente de la televisión creado en 1991, sino trasladar íntegramente al orden legal las competencias estatales en materia de televisión y los organismos públicos encargados de ejercerlas. La ley 1507, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 2° le dio existencia legal a la ANTV. Es claro, por consiguiente, que la ANTV es una entidad de creación legal y, por lo mismo, que el régimen de autonomía que se le atribuye es de rango legal. Es en estos términos que la ley 1507 le concede, entre otras facultades, “autonomía presupuestal”. Por su parte, el parágrafo 1 del mismo artículo 2° dispone que, para efecto de los “actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV se asimila a un establecimiento público del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley”. Finalmente, el parágrafo 1 del artículo 2 de la ley 1507 dispone expresamente que, en lo no previsto allí, el régimen presupuestal aplicable a la ANTV se asimila al de un establecimiento público del orden nacional, de donde se sigue que lo procedente es aplicar tales normas. En consecuencia, la “autonomía presupuestal” que la ley 1507 atribuye a la ANTV deberá entenderse en los términos del artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y, por tanto, en manera alguna la ANTV puede presentar al Congreso de la República, por separado, su proyecto de presupuesto, toda vez que deberá seguir las reglas que a continuación se señalan. No debe olvidarse, por último, que las normas del decreto 111 de 1996 tienen el carácter de orgánicas “sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” al tenor de lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución y, por lo mismo, poseen una jerarquía superior a cualquier norma ordinaria que se refiera incidentalmente a cuestiones presupuestales como es el caso de la ley 1507 de 2012. Los establecimientos públicos del orden nacional se rigen en materia presupuestal por el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. En efecto, así lo disponen los artículos 4, 11 y 36 del decreto 111 de 1996. Concluye la Sala que, en virtud de las disposiciones transcritas y de conformidad con el análisis jurídico realizado, la ANTV debe cumplir las normas presupuestales que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional, y para tal efecto será una sección del presupuesto general de la Nación. Por su parte, la autonomía de la ANTV se entenderá en los términos previstos en el artículo 110 del decreto 111 de 1996, sin perjuicio de la facultad atribuida por la ley a la Junta Nacional de Televisión para aprobar el proyecto de presupuesto, que más técnicamente ha de entenderse como un anteproyecto al tenor del artículo 47 del decreto 111 de 1996. En concordancia con lo anterior, y dada la necesidad de adelantar unas actuaciones dirigidas a la preparación del proyecto anual de presupuesto general de la Nación, “con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto”, se tiene que los artículos 3 y 28 del decreto 4712 de 2008 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, disponen que es función de ese ministerio, específicamente de la Dirección General de Presupuesto, “dirigir la preparación del Presupuesto General de la Nación”. En consecuencia, no cabe duda de que al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde ejercer frente a la ANTV las competencias administrativas expresamente a él atribuidas en materia presupuestal por el artículo 47 del decreto 111 de 1996, los artículos 9 y 10 del decreto reglamentario 568 de 1996 y los artículos 3 y 28 del decreto 4712 de 2008, y es función de la ANTV darles acatamiento.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 77 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 151 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 154 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 347 / DECRETO 111 DE 1996 – ARTÍCULOS 4, 11,36 Y 47 / DECRETO 568 DE 1996 – ARTÍCULOS 8 Y 10 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 105 / DECRETO 4712 DE 2008 – ARTÍCULOS 3 Y 28 / LEY 1507 DE 2012 – ARTÍCULOS 2, 6,7 Y 110

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: Augusto HernAndez Becerra

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil doce (2012)

Radicación número: 11001-03-06-000-2012-00095-00(C)

Actor: AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

CONFLICTO DE COMPETENCIAS

Define la Sala el conflicto de competencias administrativas planteado entre la Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP) sobre la autonomía presupuestal de la ANTV derivada de su naturaleza jurídica.

ANTECEDENTES

Los antecedentes del presente conflicto pueden sintetizarse como sigue:

1. El acto legislativo N° 2 de 2011 derogó el artículo 76 de la Constitución Política (CP) que en su momento estableció la existencia de un “organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”, que cumplía las funciones de intervención estatal en el espectro electromagnético, utilizado para los servicios de televisión.

2. El artículo 2 del mencionado acto legislativo modificó el artículo 77 CP y estableció: “El Congreso expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión”.

3. La ley 1507, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”

, en su artículo 2 le dio existencia legal a la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV en los siguientes términos:

(…)

PARÁGRAFO 1°. Para efectos de los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV, se asimila a un establecimiento público del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley.

4. Según afirma la ANTV, esta entidad dio inicio a sus actividades el 10 de abril de 2012 (folio 3, C. 1).

5. Mediante comunicación radicada con el número 2-2012-015691 del 14 de mayo de 2012, el MHCP manifestó que, de acuerdo con los artículos 47 y 51 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y el parágrafo 1 del artículo 2 de la ley 1507 de 2012, la ANTV debía enviar a ese ministerio “el anteproyecto de presupuesto de esa Entidad para la vigencia fiscal 2013” y agregó que “dichas necesidades presupuestales, deberán ser consideradas igualmente en las cifras del Marco de Gasto de Mediano Plazo 2013 – 2016 del sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones” (folio 15, C. 1).

6. Mediante la comunicación radicada bajo el número 2-2012-020193 del 8 de junio de 2012, el MHCP sostiene que el régimen presupuestal de la ANTV corresponde al de “los establecimientos públicos del orden nacional y está sujeto al Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás normas que lo desarrollan”, motivo por el cual reitera la solicitud del 14 de mayo de 2012, citada en precedencia (folio 18, C. 1).

7. Frente a las anteriores comunicaciones del MHCP, la ANTV afirma que “la Junta de la Autoridad Nacional de Televisión en su sesión del 25 de junio de 2012 encontró que en cumplimiento de lo establecido en la Constitución y la ley, el presupuesto de la ANTV no está sujeto a la aprobación de ninguna autoridad del sector central de la administración pública (…) decisión que fue puesta en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante comunicación del 26 de julio de 2012” (folios 4 y 28, C. 1).

8. La Secretaria General del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en comunicación dirigida al MHCP el 10 de julio de 2012, radicada bajo el número 547952, luego de analizar el acto legislativo 2 de 2011 y la ley 1507 de 2012, manifiesta que “encuentra razonable interpretar que el presupuesto de la ANTV no debe ser aprobado por ninguna autoridad del sector central, pues ello es una manifestación específica del control administrativo del que la propia Ley 1507 de 2012 eximió a la ANTV. Una interpretación diferente sería contraria al espíritu que el Gobierno Nacional le dio a dicha reforma legal y contraria también a lo aprobado por el Congreso de la República” (folios 22 y 23, C. 1).

9. En comunicación dirigida a la ANTV el 17 de septiembre de 2012, radicada bajo el número 564877, la Viceministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones afirmó: “una vez realizados los análisis jurídicos pertinentes, en torno a lo dispuesto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación, por instrucciones del Señor Ministro, me permito solicitar se adelanten las gestiones para que la Carta de Modificaciones que será presentada al Congreso de la República el próximo 20 de septiembre, por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se incluya el detalle de la inversión dentro de la sección presupuestal asignada a la ANTV”. (Folios 34 y 35, C. 1).

10. La ANTV, mediante escrito radicado el 27 de septiembre de 2012, a través de su directora y representante legal solicita a la Sala resolver un conflicto de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y el MHCP.

ACTUACIÓN PROCESAL Y ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Una vez radicada la solicitud de conflicto y repartido el expediente, por Secretaría se fijó edicto por cinco días hábiles con el fin de que las partes en conflicto y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. Hicieron uso oportuno de este derecho la ANTV, el MHCP y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a través de apoderado especial (folios 129 a 187 C. 1).

Por fuera de términos, el 22 de octubre de 2012, la ANTV remitió una documentación. Y el día 26 de octubre se recibió poder otorgado por la ANTV al Dr. Germán Rodríguez Villamizar. Los argumentos expuestos por las partes e intervinientes son esencialmente los siguientes.

1. La Autoridad Nacional de Televisión - ANTV

En su petición a esta Sala la directora de la ANTV informa que esa entidad fue creada mediante ley 1507 de 2012 de conformidad con lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2011 (puntos 1 y 3 de los antecedentes), y reitera la naturaleza jurídica de la ANTV prevista en el artículo 2 de esa ley, enfatizando su “autonomía presupuestal”.

Señala que a pesar de dicha “autonomía presupuestal”, el MHCP considera que la ANTV es un establecimiento público de los que trata la ley 489 de 1998, y bajo tal interpretación su presupuesto debe sujetarse a las “directrices” que ese ministerio “dictamine”. En este sentido relaciona las comunicaciones del MHCP citadas en los antecedentes (puntos 5 y 6) de este conflicto.

Al aludir a la decisión de la Junta Nacional de Televisión, punto 7 de los antecedentes, expone ampliamente en el acápite denominado “fundamentos de derecho” sus consideraciones jurídicas sobre la autonomía de la entidad; destaca su alcance en materia presupuestal, así como la naturaleza especial de la ANTV “que permite diferenciarla de las demás entidades estatales, y en particular, de las descentralizadas”. Al efecto cita abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional y los antecedentes de la ley 1507 de 2012.

Para concluir solicita a la Sala que, de conformidad con el artículo 39 de la ley 1437 de 2012, “resuelva el conflicto presentado” entre la ANTV y el MHCP “en relación con el manejo presupuestal de la ANTV, y en dicho sentido reconozca que la ANTV no debe remitir su presupuesto para aprobación del gobierno Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

Finalmente, en memorial radicado el 10 de octubre de 2012, reitera la existencia de un “verdadero conflicto de competencias administrativas en la medida que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que la ANTV es un establecimiento público de los que trata la ley 489 de 1998, y bajo ese término su presupuesto debe sujetarse a las directrices que el Ministerio de Hacienda dictamine, y, por otra parte, en garantía de la autonomía que debe rodear al regulador de la televisión en prevalencia de los principios democráticos, la ANTV considera y lo ha expuesto en diversas oportunidades que el manejo de su presupuesto no debe suponer el examen de ningún órgano del poder ejecutivo, como lo es el propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - MHCP

Mediante escrito radicado el 10 de octubre, el MHCP manifiesta que el Acto Legislativo 02 de 2011 derogó el artículo 76 y modificó el artículo 77 de la Constitución Política y, como consecuencia de ello, por una parte la Comisión Nacional de Televisión entró en liquidación, y por la otra debía expedirse una ley mediante la cual se definiera la distribución de competencias entre las entidades del Estado en relación con los servicios de televisión, propósito este último que se cumplió con la expedición de la ley 1507 que creó la ANTV.

Indica que el parágrafo 1 del artículo 2 de esa ley asimila a la ANTV a un establecimiento público del orden nacional para efectos de los actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, salvo lo dispuesto en esa ley.

Sostiene que, de acuerdo con los artículos 40 y 47 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, le corresponde al gobierno nacional, por intermedio del MHCP, preparar el presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman ese presupuesto. Es por ello que el MHCP solicitó a la ANTV cumplir con ese deber legal.

Igualmente invoca el artículo 4° del Estatuto Orgánico del Presupuesto, según el cual a todas las personas jurídicas públicas del orden nacional “cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley” se les aplicarán, para efectos presupuestales, las disposiciones que rigen los establecimientos públicos.

Lo expuesto evidencia que la ANTV no fue “creada por la Constitución”, y su “autonomía ha sido de desarrollo legal”, por lo que siguiendo la Ley Orgánica del Presupuesto, el parágrafo 1 del artículo 2 de la ley 1507 y su naturaleza jurídica, la ANTV deberá sujetarse “para efectos presupuestales a las normas que rigen para los establecimientos públicos”.

Concluye el MHCP que el “conflicto de competencias no está llamado a prosperar”, toda vez que en el presente caso lo que se presenta es “una problemática de interpretación” respecto de las normas que regulan la ANTV en materia presupuestal, pero en “ningún caso un conflicto de competencia, entendido, según el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, como aquel enfrentamiento entre dos autoridades administrativas para conocer y decidir de determinado asunto de la administración pública…”.

Así las cosas solicita que “se niegue la existencia de un conflicto de competencias administrativas, y si en gracia de discusión se trabara dicho conflicto, se de la razón a esta Cartera, teniendo en cuenta las consideraciones constitucionales, legales y jurisprudenciales expuestas”.

3. Intervención del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

Mediante apoderado ese ministerio intervino en término. Cita los artículos 4, 47 y 51 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y sostiene que por expresa disposición del parágrafo 1 del artículo 2° de la ley 1507, la “ANTV se asimila a un Establecimiento Público, para efectos del régimen presupuestal y tributario”. Por tanto, la ANTV, “para efectos de su presupuesto, debe sujetarse a las directrices que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público disponga”.

En consecuencia solicita a la Sala “pronunciarse a favor” del MHCP “con relación al Conflicto de Competencias Administrativas de la referencia, por cuanto no desconoce lo establecido en la ley”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se aprecia en los antecedentes del caso, y en particular en las solicitudes elevadas por las partes y el interviniente, que una de ellas, la ANTV, pretende que se solucione el conflicto de competencias a su favor; la otra, el MHCP, niega en principio la existencia del conflicto, y finalmente el Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones, como interviniente, solicita que la Sala se “pronuncie a favor” del MHCP.

Inicialmente procederá la Sala a determinar si en el presente caso existe propiamente un conflicto de competencias administrativas de aquellos que, de acuerdo con la ley, deba dirimir la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Para tal efecto se analizarán los siguientes aspectos: i) Requisitos para que un conflicto de competencias administrativas sea resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil; ii) Aplicación de las reglas precedentes al caso concreto.

En la eventualidad que se cumplan tales requisitos, procederá la Sala a resolver el conflicto de competencias.

A. Requisitos para que un conflicto de competencias administrativas deba ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil

En su decisión del 4 de octubre de 200– la Sala unificó dichos requisitos, los cuales reitera en esta oportunidad, sin perjuicio de algunas precisiones que se derivan de la aplicación del CPACA, así:

1. Deben existir al menos dos autoridades que, en relación con un asunto administrativo determinado, de manera expresa manifiesten que son competentes (conflicto positivo) o incompetentes (conflicto negativo) para conocer del tema y decidirlo.

Se reitera lo expresado por la Sala desde tiempo atrás, en el sentido de que el conflicto de competencias se traba exclusivamente entre entidades u organismos, no entre funcionarios o dependencias de aquellas o estos. Motivo por el cual los conflictos intra-orgánicos deberán ser resueltos por las autoridades superiores de las propias entidades u organismos en virtud del principio de jerarquía.

2. Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional. En efecto, a la Sala solamente le corresponde decidir los conflictos que se presenten entre dos o más autoridades del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial; por excepción conoce de los conflictos que se presenten entre entidades territoriales ubicadas en distintos departamentos. Por su parte, a los Tribunales Administrativos les corresponde cumplir esta función en el orden territoria.

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada, en relación con la competencia que se disputa (conflicto positivo) o se rechaza (conflicto negativo). El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o particular que remiten a otra función de la Sala, como es la consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe tener naturaleza administrativa. La controversia que se someta a la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, por tanto excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos. Ello en consonancia con el artículo 2° del nuevo CPACA, conforme al cual el ámbito de aplicación de la Primera Parte son las “autoridades que cumplen funciones administrativas”, y con el artículo 39, que en su epígrafe se refiere a “conflictos de competencia administrativa”, norma que, además, forma parte del Título III sobre “procedimiento administrativo general”.

Si bien es cierto que no corresponde a la Sala dirimir conflictos de competencias entre autoridades judiciales por razón de sus funciones jurisdiccionales, también lo es que no importa la naturaleza de las entidades u organismos en conflicto, “lo fundamental es que el mismo ocurra con ocasión o por motivo del ejercicio de funciones administrativas. En este sentido, la Sala ha resuelto conflictos entre Corporaciones que forman parte de la Rama Judicial con ocasión del cumplimiento de determinadas funciones de naturaleza administrativa, como es el caso que involucró al Tribunal Superior del Distrito Judicial del Quindío y la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindí.

Igualmente, la Sala ha resuelto conflictos de competencias entre la Jurisdicción Disciplinaria y una autoridad administrativa como el que involucró al Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca – Sala Jurisdiccional Disciplinaria y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, oportunidad en la cual se discutía la titularidad de la acción disciplinaria sobre un funcionario judicial que estaba desarrollando una función pública diferente a la función jurisdiccional que por regla general le corresponde

Por último, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha aclarado que el conflicto de competencias puede surgir incluso entre una entidad pública y una persona de derecho privado que tenga asignado el cumplimiento de una función administrativa, como sucede en materia pensional con los fondos privados de pensione, o en asuntos urbanísticos con los curadores urbano.

B. Aplicación de las reglas precedentes al caso concreto

La Sala verificará a continuación si en el presente caso se cumplen los requisitos descritos.

1. Existencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto

Según las manifestaciones de las partes, la ANTV solicita que se “resuelva el conflicto presentado” entre esa autoridad y el MHCP “en relación con el manejo presupuestal de la ANTV, y en dicho sentido reconozca que la ANTV no debe remitir su presupuesto para aprobación del gobierno Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.

Por su parte, el MHCP niega, en principio, la existencia de un conflicto de competencias administrativas, pues en su opinión lo que existe es un problema de “interpretación” en torno a unas normas presupuestales por parte de la ANTV. No obstante, el Ministerio afirma su competencia sobre la materia e invoca con tal fin las mismas disposiciones.

Como puede apreciarse, la ANTV manifiesta ser autónoma para el manejo de su presupuesto, argumentando que su junta directiva tiene la competencia para “aprobar el proyecto de presupuesto anual de la entidad que le sea presentado por el director, de conformidad con la ley”, según lo dispuesto en el literal g) del artículo 6 de la ley 1507.

En sentido contrario, el MHCP sostiene que de conformidad con los artículos 40 y 47 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, le corresponde al gobierno nacional por intermedio del MHCP preparar el presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman ese presupuesto y, por lo mismo, reclama la competencia correspondiente.

Al existir dos entidades u organismos que reclaman competencia para un asunto determinado, se estaría en presencia, si se cumplen los demás requisitos legales, de un conflicto positivo de competencias administrativas.

2. Que al menos uno de los organismos o entidades en conflicto pertenezca al orden nacional

No existe duda alguna sobre la verificación de este requisito, toda vez que tanto la ANTV como el MHCP son entidades u organismos administrativos del orden nacional: la ANTV, comoquiera que expresamente así lo dispone el artículo 2 de la ley 1507 de 2011, y el MHCP como organismo principal del sector central integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, según lo dispuesto en el artículo 38 de la ley 489 de 1998, en concordancia con los artículos 115 y 208 de la Constitución Política.

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales

Se aprecia en el presente caso una controversia sobre el alcance y observancia de normas constitucionales y legales que refieren a la “autonomía presupuestal” de la ANTV, en un caso concreto que repercute directamente en su presupuesto para la vigencia fiscal del 2013. En efecto, según la ANTV, la Junta Nacional de Televisión es “autónoma para aprobarlo”, en tanto que el MHCP sostiene que a la ANTV se le aplican las normas de los establecimientos públicos en materia presupuestal, lo que le permite al MHCP reclamar su competencia.

Llama la atención a la Sala que la posición de la ANTV fue respaldada en un principio por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, ver punto 8 de los antecedentes, pero posteriormente en la intervención realizada para este conflicto, punto B numeral 3, indicó que “para efectos de su presupuesto, debe sujetarse a las directrices que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público disponga”.

Lo expuesto permite deducir que se trata de un asunto concreto en materia de competencias administrativas relativas al ciclo presupuestal de la ANTV para la vigencia fiscal del 2013, motivo por el cual se cumple con el prenombrado requisito, siendo el aspecto central de análisis las diferentes interpretaciones jurídicas que han surgido sobre un asunto determinado, la competencia presupuestal de la ANTV y el MHCP, y por lo mismo se está en presencia de un verdadero conflicto, para lo cual la ley ha previsto una solución: acudir al procedimiento establecido en el artículo 39 del CPACA.

4. El conflicto debe tener naturaleza administrativa

Tanto la ANTV como el MHCP sustentan su actuación en una particular interpretación de normas constitucionales y legales. Las dos autoridades coinciden en citar los artículos 47 y 51 del decreto 111 de 1996 "por el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto", que disponen:

“VI. De la preparación del proyecto de presupuesto general de la Nación

ARTÍCULO 47. Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto (L. 38/89, art. 27; L. 179/94, art. 20).

(…)

VII. De la presentación del proyecto de presupuesto al Congreso

ARTÍCULO 51. El Gobierno Nacional presentará a las comisiones económicas de Senado y Cámara cada año, durante la primera semana del mes de abril, el anteproyecto del presupuesto anual de rentas y gastos que presentará en forma definitiva a partir del 20 de julio al Congreso (L. 225/95, art. 20)”.

De otra parte se tiene que, de conformidad con los artículos 3 y 28 del decreto 4712 de 2008, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, es función de ese ministerio, específicamente de la Dirección General de Presupuesto, “dirigir la preparación del Presupuesto General de la Nación”.

A su vez, el artículo 7 numeral 7 de la ley 1507 de 2012, en cuanto a las funciones del director de la ANTV, señala que debe presentar para aprobación de la Junta Nacional de Televisión el “proyecto de presupuesto anual de la entidad”. Y el literal g) del artículo 6 de la misma ley dispone que “Son funciones de la Junta Nacional de Televisión… g) Aprobar el proyecto de presupuesto anual de la entidad que le sea presentado por el Director, de conformidad con la ley…”

De las normas transcritas se desprende que la controversia gira en torno a las actuaciones dirigidas a la preparación del proyecto anual de presupuesto, las cuales se desarrollan en ejercicio de competencias administrativas, toda vez que no son más que el cumplimiento de funciones legales radicadas por la ley en cabeza de autoridades administrativas como son el MHCP y la ANTV.

En suma, debe concluirse que se está en presencia de un conflicto positivo de competencias administrativas. Para dirimir el conflicto, la Sala estudiará a continuación el alcance de la autonomía presupuestal de la ANTV, derivada de su naturaleza jurídica, con el fin de contrastarla con las competencias administrativas que en materia de preparación del presupuesto han sido asignadas al MHCP.

C. La reforma del ente televisivo

1. El acto legislativo N° 2 de 2011

Por su parte el artículo 2° del mencionado acto legislativo modificó el artículo 77 CP, el cual quedó así: “El Congreso expedirá la ley que fijará la política en materia de televisión”.

Así las cosas, el acto legislativo 2 de 2011 “desconstitucionalizó” lo relativo a las competencias estatales en materia de televisión y eliminó el órgano de creación constitucional que originalmente ejerció la intervención del Estado en esas materias: la Comisión Nacional de Televisión.

El artículo 3° de dicho acto legislativo, en fin, señaló un régimen de transición, o lo que es lo mismo, una regulación inter - temporal entre el antiguo régimen constitucional y el nuevo, en los siguientes términos:

“Artículo transitorio. Dentro de los seis meses de entrada en vigencia del presente acto legislativo, el Congreso expedirá las normas mediante las cuales se defina la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión. Mientras se dicten las leyes correspondientes, la Comisión Nacional de Televisión continuará ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la legislación vigente”.

Lo expuesto evidencia que fue voluntad inequívoca del constituyente derivado, al expedir el acto legislativo 2 de 2011, no solo suprimir el ente autónomo e independiente de la televisión creado en 1991, sino trasladar íntegramente al orden legal las competencias estatales en materia de televisión y los organismos públicos encargados de ejercerlas.

2. Creación legal de la ANTV. Alcance de su naturaleza jurídica

La ley 1507, “Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones”

, en su artículo 2° le dio existencia legal a la ANTV en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2°. CREACIÓN, NATURALEZA, OBJETO Y DOMICILIO DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN (ANTV). Créase la Autoridad Nacional de Televisión en adelante ANTV, como una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial, presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones. La ANTV estará conformada por una Junta Nacional de Televisión, que será apoyada financieramente por el Fondo para el Desarrollo de la Televisión (FONTV) de que trata el artículo16 de la presente ley.

El objeto de la ANTV es brindar las herramientas para la ejecución de los planes y programas de la prestación del servicio público de televisión, con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el pluralismo e imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley. La ANTV será el principal interlocutor con los usuarios del servicio de televisión y la opinión pública en relación con la difusión, protección y defensa de los intereses de los televidentes y dirigirá su actividad dentro del marco jurídico, democrático y participativo que garantiza el orden político, económico y social de la Nación.

El alcance de su autonomía tiene como fin permitirle a la Autoridad desarrollar libremente sus funciones y ejecutar la política estatal televisiva. En desarrollo de dicha autonomía administrativa, la Junta Nacional de la ANTV adoptará la planta de personal que demande el desarrollo de sus funciones, sin que en ningún caso su presupuesto de gastos de funcionamiento exceda el asignado en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) a que se refiere la Ley 1341 de 2009.

La ANTV no podrá destinar recursos para suscripción de contratos u órdenes de prestación de servicios personales, salvo en los casos establecidos en la ley.

El domicilio principal de la ANTV será la ciudad de Bogotá Distrito Capital.

PARÁGRAFO 2°. La ANTV no estará sujeta a control jerárquico o de tutela alguno y sus actos solo son susceptibles de control ante la jurisdicción competente”.

Es claro, por consiguiente, que la ANTV es una entidad de creación legal y, por lo mismo, que el régimen de autonomía que se le atribuye es de rango legal. Es en estos términos que la ley 1507 le concede, entre otras facultades, “autonomía presupuestal”.

Por su parte, el parágrafo 1 del mismo artículo 2° dispone que, para efecto de los “actos, contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV se asimila a un establecimiento público del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley”.

D. Noción constitucional de autonomía presupuestal y alcance legal de la autonomía presupuestal de la ANTV

1. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación

El artículo 110 del decreto 111 de 1996 que compiló el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación dispuso en el artículo 110:

“XVI. De la capacidad de contratación, de la ordenación del gasto y de la autonomía presupuestal

ARTÍCULO 110. Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las disposiciones legales vigentes.

En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.

En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación (L. 38/89, art. 91; L. 179/94, art. 51)”. (Subraya la Sala).

La constitucionalidad de la disposición transcrita fue atacada porque, a juicio del demandante, la noción de autonomía presupuestal allí contenida transgredía los artículos 113, 117, 267 y 272, relativos a la autonomía de los órganos de control fiscal.

La Corte Constitucional declaró exequible en la sentencia C - 101 de 1996 el aparte demandado, considerando entre otros los siguientes argumentos:

Debe distinguirse entre los órganos del Estado a los que la Constitución reconoce directamente autonomía presupuestal de aquellos a los cuales la ley garantiza esa característica.

En el primer caso el legislador puede determinar el contenido y alcance de la autonomía presupuestal siempre y cuando no vulnere el núcleo esencial de la misma.

Cita extensamente la sentencia C – 592 de 1995 en donde examinó si el Contralor General de la República podría programar y presentar directamente el proyecto de presupuesto al Congreso, sin interferencia de otra autoridad pública.

En esa oportunidad sostuvo la Corte que el principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal (CP art. 347), por lo que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado.

Reitera que según el artículo 346 CP al Gobierno le corresponde la facultad de formular el presupuesto y que, conforme al artículo 154 CP, tiene la exclusividad de la iniciativa en esa materia, campo en el cual la Constitución le reconoce “potestades plenas al Ejecutivo”.

En consecuencia, la declaratoria de exequibilidad del artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto permite señalar que cuando en la Constitución o en la ley se utilice la locución “autonomía presupuestal”, deberá entenderse que el órgano que sea una sección del presupuesto nacional tiene “capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección”. Y también que esa locución no significa que la entidad u organismo pueda presentar por separado su proyecto de presupuesto al Congreso de la República.

Bajo las anteriores premisas y teniendo presente que la “autonomía presupuestal” de la ANTV no es de carácter constitucional sino legal, se examinará el desarrollo que esa noción tiene en la ley 1507 de 2012.

2. La “autonomía presupuestal” que la ley 1507 atribuye a la ANTV

El inciso 3 del artículo 2, en alusión a la ANTV, de manera genérica establece que “El alcance de su autonomía tiene como fin permitirle a la Autoridad desarrollar libremente sus funciones y ejecutar la política estatal televisiva”. Esta norma debe interpretarse en el contexto de la propia ley 1507, así como de las demás leyes relativas a la organización general del Estado, y de la misma Constitución claro está.

Es así como la ley 1507 señala, en el mismo artículo 2, un límite a los gastos de funcionamiento de la ANTV, pues no pueden exceder “el asignado en el presupuesto de gastos de funcionamiento de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) a que se refiere la Ley 1341 de 2009”. Como se aprecia, en este punto más que un desarrollo legal especial de la “autonomía presupuestal”, la ley impone a la ANTV un claro límite.

Por su parte, en cuanto a las funciones del director de la ANTV, el artículo 7 numeral 7 de la ley 1507 señala que debe presentar para aprobación de la Junta Nacional de Televisión el “proyecto de presupuesto anual de la entidad”.

A su vez, el literal g) del artículo 6 de la misma ley dispone que “Son funciones de la Junta Nacional de Televisión… g) Aprobar el proyecto de presupuesto anual de la entidad que le sea presentado por el Director, de conformidad con la ley…”

Como puede apreciarse, tal vez el único desarrollo que trae la ley 1507 sobre la “autonomía presupuestal” de la ANTV es que la Junta Nacional de Televisión, que hace parte de esa Autoridad, puede aprobar su proyecto de presupuesto, “de conformidad con la ley”. De esta manera, si lo que aprueba la Junta es un “proyecto de presupuesto” y no propiamente el presupuesto de la ANTV, la aprobación del presupuesto deberá seguir su trámite y culminarlo, en instancias diferentes, “de conformidad con la ley”.

Finalmente, el parágrafo 1 del artículo 2 de la ley 1507 dispone expresamente que, en lo no previsto allí, el régimen presupuestal aplicable a la ANTV se asimila al de un establecimiento público del orden nacional, de donde se sigue que lo procedente es aplicar tales normas.

En consecuencia, la “autonomía presupuestal” que la ley 1507 atribuye a la ANTV deberá entenderse en los términos del artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto y, por tanto, en manera alguna la ANTV puede presentar al Congreso de la República, por separado, su proyecto de presupuesto, toda vez que deberá seguir las reglas que a continuación se señalan.

No debe olvidarse, por último, que las normas del decreto 111 de 1996 tienen el carácter de orgánicas “sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones” al tenor de lo dispuesto en el artículo 151 de la Constitución y, por lo mismo, poseen una jerarquía superior a cualquier norma ordinaria que se refiera incidentalmente a cuestiones presupuestales como es el caso de la ley 1507 de 2012.

E. Régimen presupuestal de los establecimientos públicos del orden nacional

Los establecimientos públicos del orden nacional se rigen en materia presupuestal por el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. En efecto, así lo disponen los artículos 4, 11 y 36 del decreto 111 de 1996. El artículo 4° dispone:

“ARTÍCULO 4º. Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas por la Ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (L. 179/94, art. 63)”.

Por su parte, el artículo 11 establece:

“ARTÍCULO 11. El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes:

a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;

b) El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos…”

Finalmente, el artículo 36 dice:

“ARTÍCULO 36. El presupuesto de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión.

Cada uno de estos gastos se presentará clasificado en diferentes secciones que corresponderán a: la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y establecimientos públicos, una (1) para la Policía Nacional y una (1) para el servicio de la deuda pública. En el proyecto de presupuesto de inversión se indicarán los proyectos establecidos en el plan operativo anual de inversión, clasificado según lo determine el Gobierno Nacional”. (Resalta la Sala)

Concluye la Sala que, en virtud de las disposiciones transcritas y de conformidad con el análisis jurídico realizado, la ANTV debe cumplir las normas presupuestales que rigen para los establecimientos públicos del orden nacional, y para tal efecto será una sección del presupuesto general de la Nación. Tanto más si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 105 de la ley 489 de 1998 que dice así:

“Artículo 105. Control administrativo. El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no comprenderá la autorización o aprobación de los actos específicos que conforme a la ley competa expedir a los órganos internos de esos organismos y entidades.

No obstante, se exceptúa de esta regla el presupuesto anual, que debe someterse a los tramites y aprobaciones señalados en la Ley Orgánica de Presupuesto”

Por su parte, la autonomía de la ANTV se entenderá en los términos previstos en el artículo 110 del decreto 111 de 1996, sin perjuicio de la facultad atribuida por la ley a la Junta Nacional de Televisión para aprobar el proyecto de presupuesto, que más técnicamente ha de entenderse como un anteproyecto al tenor del artículo 47 del decreto 111 de 1996, cuyo texto no sobra recordar:

“VI. De la preparación del proyecto de presupuesto general de la Nación

En concordancia con lo anterior, y dada la necesidad de adelantar unas actuaciones dirigidas a la preparación del proyecto anual de presupuesto general de la Nación, “con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto”, se tiene que los artículos 3 y 28 del decreto 4712 de 2008 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, disponen que es función de ese ministerio, específicamente de la Dirección General de Presupuesto, “dirigir la preparación del Presupuesto General de la Nación”.

Sobre este particular señalan estas disposiciones lo siguiente:

“ARTÍCULO 3. FUNCIONES. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público tendrá las siguientes funciones:

(…)

3. Preparar, para ser sometidos a consideración del Congreso de la República, los proyectos de (….) Presupuesto General de la Nación.

(…)

13. Dirigir la preparación, modificación y seguimiento del Presupuesto General de la Nación (…)

15. (…) Elaborar el proyecto de ley anual del presupuesto en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y los demás organismos a los cuales la ley les haya dado injerencia en esta materia”.

Por su parte el artículo 28 del decreto 4712, establece puntualmente lo siguiente:

“ARTÍCULO 28. DIRECCIÓN GENERAL DEL PRESUPUESTO PÚBLICO NACIONAL. Son funciones de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional, las siguientes:

(…)

3. Dirigir la preparación del proyecto del Presupuesto General de la Nación que se presenta al Congreso de la República (….)”.

A su vez el decreto 568 de 1996, reglamentario del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en plena concordancia con las funciones que constitucional y legalmente han sido asignadas al MHCP, dispone:

“IV. DE LA PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN.

Artículo 9. Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Nación en la preparación y formulación del anteproyecto de presupuesto, deberán observar los parámetros establecidos en los manuales de programación presupuestal elaborados por la Dirección General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y por el Departamento Nacional de Planeación, de acuerdo con sus competencias.

Artículo 10. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación comunicarán a los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, los lineamientos generales que deberán observar en la elaboración de sus anteproyectos de presupuesto”.

En consecuencia, no cabe duda de que al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde ejercer frente a la ANTV las competencias administrativas expresamente a él atribuidas en materia presupuestal por el artículo 47 del decreto 111 de 1996, los artículos 9 y 10 del decreto reglamentario 568 de 1996 y los artículos 3 y 28 del decreto 4712 de 2008, y es función de la ANTV darles acatamiento.

En atención a las razones expuestas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

Primero. Declárase que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público es competente para adelantar las actuaciones correspondientes al ciclo presupuestal de la Autoridad Nacional de Televisión – ANTV, de conformidad con las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación - Decreto 111 de 1996 -que rigen los establecimientos públicos del orden nacional, en concordancia con el decreto reglamentario 568 de 1996 y el decreto 4712 de 2008.

Segundo. Reconócese personería al doctor Juan Manuel Charry Urueña como apoderado del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y al doctor Germán Rodríguez Villamizar como apoderado de la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV.

Tercero. Comuníquese esta decisión a la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

CÓPIESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

Presidente de la Sala

LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO

Consejero de Estado

WILLIAM ZAMBRANO CETINA

Consejero de Estado

OSCAR ALBERTO REYES REY

Secretario de la Sala

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Última actualización: 27 de marzo de 2024 - (Diario Oficial No. 52.694 - 10 de marzo de 2024)

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