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RECURSO DE APELACIÓN EN ACCIÓN POPULAR / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA REALIZACION DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURIDICAS / INSTALACIÓN DE ANTENA DE TELECOMUNICACIONES / LICENCIA URBANÍSTICA – Las torres de soporte no requieren licencia / CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA INSTALACIÓN DE ANTENA DE TELECOMUNICACIONES - Presentación de estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles que se requieran

[C]omo se advirtió, la instalación de torres de soporte para antenas de telecomunicaciones no requiere del trámite de licencia de construcción, lo cual no significa que no deban adelantar ante la autoridad municipal o distrital, la acreditación de los requisitos de que trata el artículo 2.2.2.5.4.1. del Decreto 1078 de 2015, en armonía con el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, esto es, presentar los estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles que se requieran para la adecuada instalación de las torres. (…) En el asunto objeto de estudio, debido a las condiciones del terreno y el sector donde se pretendía instalar la torre para la antena de telecomunicaciones, se exigieron unas obras para la cimentación de la misma y la construcción de un muro pantalla para que el terreno pudiera soportar la carga de la estructura que se pretendía ubicar.(…) Con base en dichas recomendaciones, la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella – Antioquia, autorizó la instalación de la torre para la antena, mediante Oficio No. 150-06596 de 4 de agosto de 2016, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, haciendo claridad al operador que debía hacerse responsable de: i) cumplir con los lineamientos consignados en los estudios aportados y en el Código de Buenas Prácticas para el Despliegue de Infraestructura de Redes de Comunicaciones; ii) ejecutar la obra con sujeción a las normas técnicas vigentes y supervisión de los profesionales responsables; iii) ceñirse a la propuesta de instalación presentada, cuya eventual modificación habrá de ser nuevamente autorizada; iv) prevenir daños que se puedan ocasionar y hacerse responsable por su causación; y v) cumplir con el manejo socio-ambiental del proyecto. (…) La torre no es un predio y el cerramiento de protección a su alrededor no cumple con las características contenidas en la norma de licencias de construcción que, como se explicó en líneas precedentes, se exige cuando se pretende intervenir un predio o una edificación, asuntos que no están relacionados con la instalación de torres de transmisión; estructuras que se encuentran exentas del trámite de licencias urbanísticas, según el artículo 11 del Decreto 1469 de 2010. (…) En ese orden de ideas, en el caso que ocupa la Sala se pudo determinar con claridad que se cumplieron los requisitos que exigen las normas para la instalación de elementos de redes de telecomunicaciones ante la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella - Antioquia, trámite que concluyó con la autorización a la empresa Centennial Towers, para la instalación de la antena autosoportada de telecomunicaciones en la Calle 101 Sur No. 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia de ese municipio.

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y A LA SALUBRIDAD PÚBLICA / DISTANCIA DE ANTENAS DE TELECOMUNICACIONES RESPECTO DE ASENTAMIENTOS HUMANOS. – Cumplimiento de requisitos legales / EMISIONES RADIOELÉCTRICAS DE LAS ANTENAS DE COMUNICACIÓN – No está demostrado científicamente que la radiación incida en la afectación de la salubridad pública o del medio ambiente / PRINCIPIOS DE PRECAUCIÓN Y DE PREVISIÓN – Se aplican si existe mayor grado de certeza de la existencia de peligro de daño

La Sala advierte, entonces, que dicho criterio respecto de la protección de la salud pública y del medio ambiente requiere de grado de mayor certeza respecto de la acreditación o demostración de los elementos que permitan establecer la existencia de peligro del daño y que exista una correlación entre este peligro y la salubridad pública o el medio ambiente por la exposición a la radiación. (…) De las pruebas recaudadas en el expediente, encuentra la Sala que la plurimencionada antena cumple con las distancias de exposición a radiaciones electromagnéticas y fue ubicada con el cumplimiento de los requisitos exigidos para su instalación y, por tanto, tal circunstancia exige que el actor popular demuestre, así sea de manera sumaria, que está ante la presencia de un peligro de daño. (…) [L]a Sala reitera lo manifestado frente a la aplicación del principio de precaución frente a la protección de la salud pública y del medio ambiente, en el sentido de que requiere de grado de mayor certeza respecto de la acreditación o demostración de los elementos que permitan establecer la existencia de peligro del daño y que exista una correlación entre este peligro y la salubridad pública o el medio ambiente por la exposición a la radiación. (…) En el presente asunto, además de las afirmaciones efectuadas por algunos propietarios y habitantes del sector, sin acompañar ningún otro elemento de juicio que las sustente, no obra prueba alguna que permita a la Sala establecer la existencia del peligro del daño a la salud por la instalación de la antena objeto de controversia.  Tampoco se aportaron pruebas que permitan determinar que las dolencias referidas por las personas que se hicieron presentes en la diligencia, tengan relación con la instalación de la antena. (…) En esa medida, la ausencia de pruebas adicionales que sustenten lo ahí afirmado, hacen que el elemento probatorio referido carezca de idoneidad para desvirtuar la conformidad de las emisiones de la antena. (…) En síntesis, la Sala encuentra que no se presenta la afectación alegada de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública, debido a la instalación y funcionamiento de la estación radioeléctrica de telecomunicaciones ubicada en Calle 101 Sur N° 45 – 75 en el Municipio de La Estrella, Antioquia.

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / INSTALACIÓN DE ANTENA DE TELECOMUNICACIONES EN ZONA DE AMENAZA ALTA POR INESTABILIDAD DEL TERRENO - Se observaron los requisitos legales para la viabilidad de la instalación / AFECTACIÓN A VIVIENDA POR INSTALACIÓN DE ANTENA DE COMUNICACIONES – No se acreditaron las causas de agrietamiento

[E]n el caso que ocupa la Sala se pudo determinar con claridad que se cumplieron los requisitos que exigen las normas para la instalación de elementos de redes de telecomunicaciones ante la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella - Antioquia, trámite que concluyó con la autorización a la empresa Centennial Towers, para la instalación de la antena autosoportada de telecomunicaciones en la Calle 101 Sur No. 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia de ese municipio.  Dicha autorización se expidió teniendo en consideración las condiciones del terreno en donde se pretendía instalar la infraestructura citada. (…) Por lo expuesto, no se configura la vulneración a los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, por cuenta de la instalación de una antena de telecomunicaciones. (…) Respecto de las afirmaciones efectuadas por la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia en el sentido de que también se presentaba una vulneración de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, en tanto la instalación de la torre que sostiene la antena de telecomunicaciones provocó agrietamiento de las paredes de la vivienda del actor popular, la Sala encontró que no existe evidencia sobre el daño manifestado. (…) En el acervo probatorio obra la inspección que se realizó al predio donde se encuentra ubicada la antena, en la que se afirma que la afectación encontrada en la vivienda del actor se trata de una humedad, agrietamiento y asentamiento, el cual no fue reparado por cuanto el actor no lo permitió.  Frente a tal circunstancia, la Sala precisa que, si bien la compañía Centennial Towers Colombia S.A.S. ofreció reparar los daños alegados por el actor popular, no existe certeza de que éstos provengan de la instalación de la antena de telecomunicaciones.  En esa medida, el arreglo del inmueble del actor es un asunto que incumbe exclusivamente a éste y a la compañía Centennial Towers Colombia S.A.S., lo cual se encuentra al margen de la discusión frente a la protección de los derechos colectivos en el presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 193 / DECRETO 1078 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.2.5.4.1 / DECRETO 1469 DE 2010 – ARTÍCULO 11.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01898-01(AC)

Actor: ANDRÉS GIOVANNY CORREA MAYA

Demandado: MUNICIPIO DE LA ESTRELLA – ANTIOQUIA; GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA – SECRETARÍA DE SALUD; ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ (A.M.V.A.); CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA (CORANTIOQUIA); NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (MINSALUD); MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (M.A.D.S.); MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES (MINTIC); AGENCIA NACIONAL DEL ESPECTRO (A.N.E.); COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. Y CENTENNIAL TOWERS COLOMBIA S.A.S.

La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia y por el demandante, Andrés Giovanny Correa Maya, en contra de la sentencia de 17 de octubre de 2018, proferida por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia.

I.SOLICITUD

El ciudadano Andrés Giovanny Correa Maya, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 199 y 1437 de 201, presentó demand en contra del Municipio de La Estrella – Antioquia; de la Gobernación de Antioquia – Secretaría de Salud; de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-; de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (MinSalud); del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (M.A.D.S.); del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic); y de las sociedades comerciales Colombia Móvil S.A. E.S.P. y Centennial Towers Colombia S.A.S., con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con la seguridad y salubridad públicas; con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; en razón de los distintos tipos de afectaciones que se generan por cuenta de la ubicación e instalación de una antena de telefonía móvil en un área rural de la Vereda Sagrada Familia en el Municipio de La Estrella – Antioquia.

II. LOS HECHOS

Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes:

II.1. El 8 de agosto de 2016, las empresas Tigo Une y Centennial Towers, instalaron una antena de telefonía móvil celular autosoportada de 30 metros de altura en la Calle 101 Sur N.° 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia.

II.2. El demandante sostuvo que la instalación de la referida antena se realizó bajo las siguientes circunstancias: i) invadiendo predios de propiedad privada de algunos vecinos de la zona y a menos de un (1) metro de distancia de las viviendas circundantes; ii) desconociendo la destinación del uso del suelo de la zona, el cual, de conformidad con el P.B.O.T. del Municipio de La Estrella, es ciento por ciento habitacional y autoriza la construcción de residencias de hasta tres pisos, o sea, de hasta seis (6) metros de altura; iii) sin licencia, permiso o autorización para su construcción; iv) sin estudios técnicos previos de suelos ni de contaminación electromagnética exigidos por el P.B.O.T.; v) con desconocimiento de los aspectos ambientales y paisajísticos; vi) sin póliza de seguros para eventuales daños; vii) sin haber vinculado ni garantizado la participación de la comunidad en el trámite de la licencia urbanística; y viii) sobre una zona de amenaza alta de sismicidad, tormentas y deslizamientos.   

II.3. Que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constituciona, la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer de la Organización Mundial de la Salud –O.M.S.- y varios estudios técnicos, la radiación electromagnética generada por antenas de telefonía celular son posibles causantes de afectaciones a la salud animal y humana; frente a esta última, existe una especial vulnerabilidad de los niños, quienes por su etapa de desarrollo absorben dos veces más radiación de microondas que las personas adultas.

II.4. En virtud de las particularidades del terreno de la zona, existe un riesgo contra la seguridad y la integridad del patrimonio material e inmaterial de las personas, el cual ya se ha materializado por cuenta del acaecimiento de deslizamientos y de descargas eléctricas que ha recibido la antena, las cuales han generado la destrucción de los electrodomésticos de la comunidad vecina, así como la afectación de los servicios de telefonía y televisión.   

II.5. A pesar de que la instalación de la antena de telefonía móvil celular constituye un riesgo para el ambiente, la salud, la seguridad, el bienestar y la tranquilidad de la comunidad que habita a un radio de doscientos metros -entre la que se encuentran diversos sujetos de especial protección constitucional-, las autoridades no se han encargado de desarrollar la reglamentación que establezca la ubicación de ese tipo de infraestructura y la distancia mínima que debe guardar respecto de instituciones sensibles o prioritarias, tales como hogares comunitarios, viviendas, colegios, hogares geriátricos, hospitales o guarderías infantiles.

III. PRETENSIONES

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

“1. Se ordene a través de sentencia a las partes demandadas que el municipio de LA ESTRELLA, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, EL MINISTERIO MINTIC, la empresa UNE-TIGO, gobernación de Antioquia-Secretaría de salud, CORANTIOQUIA que por sus actos, acciones u omisiones, vulneran y amenazan los derechos colectivos […] [invocados].

2. Ordenar a TIGO - UNE Y LA EMPRESA CENTENNIAL TOWERS desmontar y/o trasladar de forma inmediata a un lugar más seguro para la vida humana, la torre de telefonía móvil autosoportada de 30 metros de altura que tiene instalada en la calle 101 sur Nro. 45 - 75 de la Vereda Sagrada Familia del municipio de la Estrella, en cumplimiento de las sentencias 360 de 2010, 104 de 2012, 1077 de 2012 y 397 de 2014 de la honorable Corte Constitucional, que amparan la vida y la salud en estos casos y que ordenaron al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que, en aplicación del principio de precaución, diseñen un proyecto encaminado a establecer una distancia prudente (en términos de distancia) entre las torres de telefonía móvil y las instituciones educativas, viviendas, hospitales, hogares geriátricos y centros similares.

3. Ordenar a la Administración Municipal de La Estrella, cumplir con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (Parágrafo 3 del Artículo 26 del Acuerdo 042 de 2008), reglamentando la ubicación y distancia prudente entre las antenas de telefonía móvil y los hogares comunitarios, viviendas con menores, mujeres embarazadas, personas de avanzada edad y/o que sufran de discapacidad o enfermedad grave, de tal manera que su ubicación no represente riesgos para la salud, la vida, la integridad física de las personas y la infraestructura de los colindantes.

4. Ordenar al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones el cumplimiento de las sentencias T-104/12, T 360/2010, T1077/12 y T397/2014, que amparan la vida y la salud de las personas, estableciendo definitivamente y sin dilataciones, los límites de ubicación (en términos de distancia) de las antenas de telefonía móvil celular respecto a las viviendas, instituciones educativas, hospitales y hogares geriátricos, para evitar los posibles efectos perjudiciales que puedan causar a la salud la exposición a esta clase de radiación electromagnética y los daños a la infraestructura de particulares adyacentes a los lugares donde actualmente se encuentran instaladas.

5. Cítese al proceso a las personas naturales o jurídicas de quienes dependa la suspensión de estos daños contingentes y condénensele a tomar las medidas que a ellas corresponda.

6. Condénese a los demandados a pagar las costas, agencias en derecho y los daños que se hallan generado a terceros.

7. Y todas las demás ordenes señores jueces administrativos y-o magistrados de los tribunales que considere necesarias para la protección integral de los derechos e intereses colectivos invocados en la presente demanda”.

IV. ACTUACIÓN PROCESAL

IV.1. La Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 2 de agosto de 201, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las personas accionadas a fin de que contestaran, aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes. De igual forma, ordenó que se notificara al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Finalmente, dispuso comunicar de la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.

IV.2. El Tribunal, mediante auto de 11 de mayo de 201, resolvió vincular a la acción popular de la referencia al Área Metropolitana del Valle de AburráA.M.V.A.-, puesto que el objeto de esta entidad es ejercer como autoridad ambiental en la zona urbana de los municipios que la conforman, entre ellos, el Municipio de La Estrella. De igual forma se vinculó a la Agencia Nacional del EspectroA.N.E.-, debido a que esta entidad fue creada con el propósito de brindar el soporte técnico para la gestión, la planeación, la vigilancia y el control del espectro radioeléctrico en coordinación con las diferentes autoridades avocadas a ejercer funciones o actividades relacionadas con este.

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

V.1. El apoderado judicial de la sociedad comercial Colombia Móvil S.A. E.S.P., mediante escrito presentado el 15 de septiembre de 201, solicitó: i) que se desvincule a la compañía que representa; ii) que se nieguen las pretensiones de la demanda; y iii) que se condene en costas al demandante y se le imponga la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998; todo con fundamento en que la torre de telefonía móvil objeto de la presente controversia no es propiedad de Colombia Móvil S.A. E.S.P.; además, está demostrado que las ondas electromagnéticas emitidas por dicha infraestructura no representan peligro o daño alguno para la salud de la comunidad.

De otro lado, solicitó declarar probadas las excepciones que denominó: (i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, debido al contrato de cesió (haciendo referencia al contrato de arrendamiento celebrado entre Colombia Móvil S.A. E.S.P. –arrendataria- y la señora María Elizabeth Vásquez Jaramillo –propietaria del predio ubicado en la Calle 101 Sur N.° 45 – 75 del Municipio de La Estrella-) suscrito el 31 de agosto de 2015 entre Colombia Móvil S.A. E.S.P. –en calidad de cedente- y Centennial Towers Colombia S.A.S. –en calidad de cesionaria-, mediante el cual esta última “se hizo propietaria” de la antena objeto de debate; (ii) “inexistencia de responsabilidad y nexo causal”, toda vez que la cesión del contrato de arrendamiento realizado en favor de Centennial Towers Colombia S.A.S., se efectuó antes de la instalación de la antena objeto de discusión; (iii) “insuficiencia probatoria – carga probatoria en cabeza del accionante”, por cuanto no se acreditó la responsabilidad de Colombia Móvil S.A. E.S.P.; (iv) “inexistencia de daño, vulneración, amenaza o peligro de los derechos colectivos que se señalan como vulnerados”, en virtud de que actualmente no existen elementos científicos que permitan establecer la existencia de algún tipo de relación entre las emisiones de las antenas de telecomunicaciones móviles y alguna afectación o amenaza a la salud de los seres humanos; y (v) “excepción genérica”.

V.2. El apoderado judicial de la sociedad comercial Centennial Towers Colombia S.A.S., mediante escrito aportado el 23 de octubre de 201, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones:

El riesgo para la salud generado por las ondas electromagnéticas que irradian las antenas de telecomunicaciones se basa en la exposición a la potencia y densidad de las emisiones (Decreto 195 y Resolución 1645 de 2005), más no en la distancia o ubicación de las estaciones radioeléctricas, como erradamente lo ha entendido la Corte Constitucional. Así, en tanto que las emisiones que produce la estación objeto de inconformidad se encuentran dentro de los límites establecidos, nunca se ha puesto en peligro la salud o el derecho al medio ambiente sano de la comunidad. De esa forma se da cumplimiento al principio de precaución.

La Organización Mundial de la Salud –O.M.S.-, mediante comunicado de prensa 208 de 31 de mayo de 2011, aclaró que los campos electromagnéticos de radiofrecuencias peligrosos para la salud humana son aquellos asociados con los teléfonos móviles y no con antenas de telefonía celular.

No se tramitó licencia urbanística de construcción para la instalación de la torre porque de conformidad con el P.B.O.T. y el numeral 2.º del artículo 11 del Decreto 1469 de 2010, lo precedente es que la Alcaldía Municipal de La Estrella emita un pronunciamiento de viabilidad; por tanto, no aplica lo establecido en el Decreto 1069 de 2010, referente a la vinculación de la comunidad.

El inmueble donde se instaló la estación de telecomunicaciones no se encuentra en zona de tipo residencial o ambiental; por tal motivo no era necesario contar con permiso de alguna autoridad.

Para la instalación de la torre no se realizó una obra civil de cerramiento, sino una malla eslabonada para restringir el acceso a personal no autorizado, la cual no requiere licencia de ningún tipo. La licencia de cerramiento se tramita cuando este se va a realizar en la totalidad del inmueble y no en una parte del mismo.

El inmueble donde se instaló la torre de telecomunicaciones, de conformidad con el P.B.O.T., no se encuentra en zona de reserva forestal, sino en suelo suburbano de uso agrícola, el cual no prohíbe las actividades relacionadas con ese tipo de infraestructura.

La actividad de instalación de torres de telecomunicaciones está revestida de legalidad y no ha sido catalogada como de alto riesgo o perjudicial para la salud pública o del medio ambiente.

La construcción de la torre estuvo amparada por estudios estructurales, de suelos y de remoción en masa; se desarrolló con los mejores materiales y de acuerdo con las normas de sismo-resistencia; además, en la parte alta cuenta con un pararrayos que se encarga de recibir los impactos eléctricos, protegiendo así los electrodomésticos.

Se han interpuesto cuatro acciones de tutela en contra de Centennial Towers Colombia S.A.S. por los mismos hechos expuestos en la acción de la referencia, y sus decisiones coinciden en negar los respectivos amparos solicitados.  

Por todo lo anterior propuso la excepción que denominó “falta de conocimiento o ignorancia en materia de instalación de antenas de telecomunicaciones”.  

V.3. El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de La Estrella – Antioquia, mediante escrito allegado el 23 de octubre de 201, se opuso a las pretensiones de la demanda debido a que: i) el lugar donde se ubicó la antena es el polígono ZSU03CN12, suelo rural de categoría suburbana; ii) de conformidad con la Ley 1341 de 2009, el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015 y la Circular Conjunta 014 de 2015, el Municipio no puede restringir el acceso a los servicios TIC; iii) la parte demandante debe acreditar que la antena de telefonía constituye un riesgo para la salud y el goce de un ambiente sano; iv) la Administración Municipal, mediante Memorando N.º 06596 de 4 de agosto de 2016, autorizó la ubicación de la torre de telefonía en cumplimiento del principio de legalidad; además, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 1469 de 2010 y el literal 2.º del artículo 192 del Decreto 019 de 2012, la instalación de torres de transmisión no requiere de licencia de construcción; v) el inmueble en el que se ubica la antena se encuentra en una zona clasificada como de amenaza media, motivo por el cual la Administración le exigió a la empresa interesada presentar un estudio detallado de amenazas y riesgos y mitigación de los mismos.  

Por último, planteó las excepciones que denominó: “inexistencia de violación y desconocimiento de normas legales” y “cumplimiento del parágrafo 1 del artículo 175 del C.P.A.C.A.”.

  

V.4. El apoderado judicial de la Gobernación Departamental de Antioquia, mediante escrito enviado el 22 de septiembre de 201, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda en lo que atañe a la entidad territorial que representa, puesto que esta carece de competencia en materia de permisos o licencias para la instalación y el funcionamiento de torres autosoportadas donde funcionan las antenas para las comunicaciones vía celular. Por esta razón, no le es atribuible algún tipo de conducta en relación con la afectación de los derechos colectivos invocados. Por el contrario, la ubicación y construcción de torres, en cuanto al uso del suelo, corresponde a las autoridades locales de planeación; mientras que lo atinente al espectro radioeléctrico recae sobre el MinTic.

Por último, propuso las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, en virtud de que, aparte de lo anterior, de conformidad con el numeral 3.8 del artículo 43 de la Ley 715 de 2001, a la Administración Municipal le asiste la obligación de realizar acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana; y “genérica”.

V.5. El apoderado judicial del Área Metropolitana del Valle de Aburrá –A.M.V.A.-, mediante escrito allegado el 12 de julio de 201, solicitó que se desvinculara a tal autori

dad como responsable, competente o garante para atender las pretensiones de la demanda, con fundamento en que dentro del marco de competencias determinado por las Leyes 99 de 1993 y 1625 de 2013, a dicha entidad le corresponde desempeñar atribuciones relacionadas con el medio ambiente dentro del perímetro urbano de los municipios integrados; sin embargo, de conformidad con el P.B.O.T. del Municipio de La Estrella, se observa que la zona donde se instaló el artefacto cuestionado se clasificó como rural y, por tanto, escapa de su competencia.

De otro lado mencionó que, según sus necesidades y prospectivas particulares, a los municipios les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio (Artículo 311 de la Constitución y artículo 7.° de la Ley 388 de 1997); ejercer funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables (Numeral 6.° del artículo 65 de la Ley 99 de 1993); y velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente (Ley 136 de 1994).

Por las razones expuestas propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

V.6. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-, mediante escrito presentado el 15 de septiembre de 201, solicitó que se desvinculara de la presente acción constitucional a la autoridad ambiental que representa en consideración a que:

No se encuentra demostrado que la instalación de la antena objeto de inconformidad constituya una afectación al paisaje en la medida en que, de conformidad con el artículo 302 del Decreto 2811 de 1974, se deben determinar cuáles son los paisajes que ameritan protección; sin embargo, no existe pronunciamiento alguno en tal sentido respecto del sector aludido.   

El principio de precaución no es aplicable al caso de autos ya que no se demostró que se estuvieran poniendo en riesgo los recursos naturales ni se verificó la relación de los hechos con la preservación y conservación de aquellos, o con su posible afectación.

La instalación de antenas de telefonía celular no se encuentra sometida a la obtención de permisos ambientales por parte de la autoridad ambiental, siendo competencia municipal y del MinTic regular su instalación. Tampoco le corresponde a Corantioquia pronunciarse respecto de la expedición de licencias de carácter urbanístico.

No es cierto que las restricciones de altura para las edificaciones sean aplicables de igual forma a la infraestructura de servicios públicos. Además, si la zona donde se ubica la antena fuere de amenaza alta, sería incompatible con el uso residencial.

De igual forma, por todo lo anterior, solicitó que se declararan probadas las excepciones de “competencia de los entes territoriales en materia de uso del espacio público”; “sujeción de Corantioquia a las funciones señaladas en la Ley 99 de 1993”; y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.    

V.7. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (M.A.D.S.), mediante escrito aportado el 6 de septiembre de 201, solicitó que se desvinculara a la referida entidad ministerial, habida cuenta de que no fueron aportadas las pruebas que vincularan su actuación con las afectaciones invocadas producto de la instalación de una antena de telefonía celular. Además, de conformidad con la Ley 99 de 1993 y el Decreto 3570 de 2011, el M.A.D.S. es un órgano encargado de fijar, a nivel nacional, las políticas y la regulación sobre la protección de los recursos naturales renovables y el medio ambiente, mientras que la ejecución de dichos lineamientos les compete a las respectivas autoridades y/o entidades ambientales de la respectiva jurisdicción conforme a sus funciones.

Por lo anterior, planteó las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva”; “inepta demanda”; “ausencia de nexo causal”; “ausencia de daño y responsabilidad causados a los demandantes por parte del ministerio”.  

V.8. El apoderado judicial de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (MinSalud), mediante escrito allegado el 25 de agosto de 201, solicitó que se declararan probadas las excepciones de “falta de legitimidad pasiva en la causa”; “ausencia de presupuestos que configuren la responsabilidad extracontractual del Estado”; e “inexistencia de la solidaridad entre las demandadas”; así como denegar las pretensiones y condenas de la acción de la referencia en relación que la autoridad que representa. Esta solicitud estuvo fundamentada en los siguientes argumentos:

En su oportunidad el Ministerio le informó al accionante que, de acuerdo a lo establecido en la Ley 715 y el Decreto 4107 de 2011, no es competencia de dicha entidad efectuar la supervisión y/o vigilancia en la instalación de las antenas de telefonía móvil, y de los posibles efectos nocivos; tampoco reglamentar las distancias que deben existir entre las torres de telefonía móvil y las instituciones educativas, hospitalarias, geriátricas y/o centros similares.    

En materia de uso del suelo, los municipios son autónomos para reglamentar su plan de ordenamiento territorial en relación con el servicio público de comunicaciones.

Corresponde al MinTic aprobar la instalación y desmonte de antenas y verificar que estén acorde con las disposiciones técnicas legales vigentes.  

La Organización Mundial de la Salud –O.M.S.- ha precisado que, teniendo en cuenta los muy bajos niveles de exposición y los resultados de investigaciones reunidos hasta el momento, no hay ninguna prueba científica convincente de que las débiles señales de RF (gama de frecuencia del espectro radioeléctrico) procedentes de las estaciones de base y de las redes inalámbricas, tengan efectos adversos en la salud. Asimismo, que algunos de los resultados confirman que las antenas de telefonía móvil están entre 500 y 4000 veces por debajo de los valores límite establecidos internacionalmente por la Comisión Internacional sobre Protección Frente a Radiaciones No Ionizantes –I.C.N.I.R.P. por sus siglas en inglés- y la Unión Internacional de Telecomunicaciones –U.I.T.-.  

La U.I.T. expidió la Recomendación UIT-T K.52 “orientación sobre el cumplimiento de los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos”. El Consejo de la Unión Europea, mediante Recomendación 519/EC/1999 “por la cual se establecen límites de exposición del público en general a campos electromagnéticos”, también adoptó los límites recomendados por la O.M.S. y la I.C.N.I.R.P. El Gobierno Nacional de Colombia, en aplicación del principio de precaución, a través del Decreto 195 de 2005, adoptó los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos indicados por la I.C.N.I.R.P. y la U.I.T.  

V.9. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic), mediante escrito presentado el 29 de septiembre de 201, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en las siguientes razones:

En cuanto a los presuntos riesgos a la salud por la presencia de antenas de telefonía móvil celular, informó que, en atención a los estudios técnicos disponibles, no existe impacto alguno que cause en la salud de las personas la cercanía de estas con las antenas de móvil celular y/o estaciones radioeléctricas.

Para reducir aún más los niveles de exposición de las personas a emisiones de radiofrecuencia, lo técnicamente aconsejable es colocar más antenas. Retirar o alejar las antenas, además de que restringe el derecho de las personas a comunicarse, sí puede generar riesgos para la salud pública en virtud de que se debería incrementar la potencia para poder comunicarse con alguna antena de telefonía móvil celular. No existe un pronunciamiento científico serio que indique que las antenas de telefonía móvil celular son un riesgo sanitario.

La regulación científica de los niveles de exposición de las personas frente a radiaciones no ionizantes –R.N.I.-, no tiene como único criterio de protección el factor de la distancia, sino también la potencia máxima de los campos electromagnéticos generados por las antenas.  

En la Recomendación ITU-T K.52, por medio de la cual la U.I.T. emitió la “orientación sobre el cumplimiento de los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos”, se advierte que la distancia es uno de los factores para calcular los niveles de exposición.

La sentencia T-1077 de 2012 de la Corte Constitucional malinterpretó el Comunicado de Prensa 208 de 2011 del Centro Internacional de Investigaciones sobre el Cáncer –I.A.R.C. por sus siglas en inglés- de la O.M.S., suponiendo que allí se anunciaba como riesgoso para la salud las estaciones base de telefonía móvil celular, siendo que, realmente, el comunicado se refirió a posibles riesgos asociados al uso de teléfonos inalámbricos.  

Adicionalmente, formuló la excepción que denominó “la genérica”.

V.10. La apoderada judicial de la Agencia Nacional del Espectro –A.N.E.-, mediante escrito aportado el 28 de mayo de 201, se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se condenara al accionante a pagar las costas y agencias en derecho ocasionadas por cuenta del proceso, en consideración a los siguientes motivos:

El principio de precaución se encuentra inmerso en la regulación nacional sobre los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos, es decir, el Decreto 1078 de 2015 y la Resolución 754 de 2016.

Los estudios actuales clasifican como posible cancerígeno tipo 2B a los teléfonos celulares, más no a las antenas. Como lo han establecido todas las entidades internacionales, no existe certeza científica de que las antenas de telecomunicaciones causen daño a la salud.

No está demostrado que la instalación y funcionamiento de la antena esté causando complicaciones de salud a los vecinos, máxime cuando ni siquiera se allegó alguna prueba de los supuestos padecimientos.

Es la potencia y no la distancia, el factor que genera la perturbación o riesgo para la población. El hecho de que las estaciones base de telefonía móvil celular se encuentren más cerca de la población no implica que esta vaya a estar expuesta a mayores niveles de intensidad de los campos electromagnéticos. Si dichas estaciones se ubicaran a mayores distancias de las zonas donde se requiere la prestación del servicio, tanto estas como los equipos celulares necesitarían operar con mayor potencia, lo cual implica un aumento de la intensidad de los campos electromagnéticos generados, en comparación con la que se originaría si la antena se encontrase más cerca de la zona donde se requiere el servicio.   

De conformidad con la Constitución y la ley, la reglamentación sobre el uso del suelo es competencia de las autoridades distritales o municipales. Por lo tanto, es a esas entidades y no a la A.N.E., a las que les corresponde otorgar o suspender los permisos para la construcción de una torre donde se instalen antenas de telefonía móvil y su vigilancia. A la A.N.E. le compete vigilar y controlar el espectro radioeléctrico, sin embargo, dicha función no se extiende a la expedición o verificación de permisos de instalación de torres o antenas.     

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 4 de diciembre de 201, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.

LA SENTENCIA APELADA

La Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 17 de octubre de 201, resolvió negar las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones:

El Tribunal sostuvo que la Organización Mundial de la Salud –O.M.S.-, como autoridad directiva de la acción sanitaria de las Naciones Unidas, en múltiples pronunciamientos ha señalado que no se ha establecido con certeza que la exposición a campos electromagnéticos genere posibles efectos nocivos sobre la salud. Solo se ha podido concluir que ese tipo de emisiones constituyen un factor de riesgo, pero que su exposición no es determinante en el desarrollo de ciertas enfermedades.   

Sin embargo, se han definido criterios para el manejo de los campos electromagnéticos a fin de controlar un eventual riesgo para la población. En observancia de las directrices internacionales fijadas tanto por la Comisión Internacional de Protección contra las Radiaciones No Ionizantes, como por el Instituto de Ingenieros Electricistas y Electrónicos, en Colombia se expidió el Decreto 195 de 2005, mediante el cual se fijaron los límites máximos de exposición de las personas a campos electromagnéticos.   

Pues bien, el Tribunal concluyó que en el sector donde se instaló la antena objeto de inconformidad no se excede el umbral de las zonas de exposición de público en general, demostrándose que el valor máximo exposición poblacional fue del 1.99% referida al límite del 100%. Además, de conformidad con el Decreto 1078 de 2015 y la Recomendación UIT-T K.52, se determinó que los niveles de radiación no ionizantes hallados están muy por debajo de los valores límites fijados en dicha normatividad para la protección de las personas ante la exposición a los campos electromagnéticos.  

Adicionalmente, mediante sentencias de 17 de julio de 200 y 10 de febrero de 201, la Sección Primera del Consejo de Estado ha manifestado que, de conformidad con los estudios efectuados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones –U.I.T-, no se ha demostrado que las antenas de telefonía móvil provoquen o causen cáncer o que produzcan riesgos para la salud, toda vez que las mismas son fuentes inherentemente conformes.

La Corte Constitucional ha aplicado el principio de precaución luego de encontrar probada la relación de causalidad entre la agravación de las dolencias de las personas y las emisiones de radiaciones electromagnéticas. Sin embargo, en el caso concreto no se demostró que las ondas electromagnéticas emitidas por la antena de telefonía móvil instalada en el inmueble ubicado en el sector de la Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia, fuera la causa de la enfermedad de alguna persona de la comunidad o que generara algún tipo de deterioro de la salud.

El Tribunal consideró impertinente darle aplicación al principio de precaución porque, en primer lugar, la duda que se presenta no tiene la entidad suficiente como para anular un acto administrativo que goza de presunción de legalidad o desconocer los estudios técnicos que sirvieron de fundamento para aprobar la instalación de la antena. Y, en segundo lugar, porque no se demostró que la potencia del campo electromagnético generado por la antena en cuestión desconociera los límites establecidos en la ley.  

  

Por último, el Tribunal destacó que la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Municipal de La Estrella consideró viable autorizar la instalación de la infraestructura para telecomunicaciones objeto de cuestionamiento, en virtud de que la empresa solicitante cumplió con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, allegando documentos como el plano de localización del predio, escritura pública, certificado de tradición y libertad vigente, paz y salvo del impuesto predial, estudios de suelos, planos del proyecto, entre otros.

Por todo lo expuesto, se descartó el menoscabo de los derechos colectivos invocados.   

FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN

VIII.1. El agente de la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia, mediante escrito presentado el 23 de octubre de 201, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda al amparo de los derechos colectivos, en razón al siguiente planteamiento:

El Tribunal omitió analizar aquella parte de la controversia relativa a la vulneración del derecho colectivo relacionado con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, máxime cuando el Acuerdo Municipal 042 de 2008 –P.B.O.T. del Municipio de La Estrella- define que la zona donde se encuentra ubicada la torre de telefonía móvil es de amenaza alta por inestabilidad del terreno y donde sólo es permitido levantar edificaciones cuya altura no exceda de 6 metros de altura o de tres pisos.

A pesar de los estudios de suelo obrantes en el expediente y la construcción de algunos gaviones, en la zona de influencia de la antena se presenta inestabilidad del terreno, al igual que grietas en las paredes de la vivienda colindante de propiedad del accionante. Esto constituye una amenaza de ocurrencia de un desastre, aunado al hecho de que existen antecedentes de haberse presentado deslizamientos de tierra.

El terreno donde se construyó la antena no es apto para ese tipo de estructuras debido a que se soporta en un relleno antrópico sin condiciones técnicas adecuadas porque su uso fue escombro con ese propósito. Por ello, se amerita el traslado de la torre de telefonía móvil a un lugar más seguro desde el punto de vista de la gestión del riesgo de desastres.  

VIII.2. El demandante, Andrés Giovanny Correa Maya, mediante escrito aportado el 23 de octubre de 201, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y se concedan las pretensiones de la demanda, debido a lo siguiente:

El Tribunal omitió tener en consideración la jurisprudencia de la Corte Constituciona relativa a las distancias que deben existir entre los campos electromagnéticos generados por antenas de telefonía móvil celular e instituciones sensibles o prioritarias, como consecuencia de la aplicación del principio de precaución.

El recurrente sostiene que el MinTic persiste en desconocer la jurisprudencia referida, toda vez que el contenido de esta alude a un criterio de protección de distancias, más no de límites de exposición como lo viene interpretando dicho Ministerio. Esta situación, a su juicio, pone en peligro la salud, el bienestar y la tranquilidad de los habitantes de La Estrella.

No existe a nivel internacional una unificación de criterios en torno a la contaminación por radiación electromagnética de altas frecuencias, sin embargo, debido al aumento de la temperatura en el cuerpo humano y los efectos biológicos de tal radiación, diferentes países han adoptado normativas con límites más estrictos que los establecidos en la Recomendación de la Comisión Internacional sobre Protección Frente a Radiaciones No Ionizantes –I.C.N.I.R.P. por sus siglas en inglés- acogida por Colombia.

En comparación con los niveles máximos recomendados por la Convención de Salzburgo, los límites de exposición a la radiación electromagnética utilizados en Colombia no garantizan la protección de la población infantil, adultos ni personas enfermas de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella, motivo por el cual, con base en el principio de precaución, se justifica el amparo judicial.

Tampoco existe un criterio unificado respecto de la radiación producida por campos electromagnéticos de bajas frecuencias; así, la mayoría de los países han adoptado valores muy por encima de los indicados en la Norma Técnica de Medición en Baubiologie SBM-2008 (0,1 uW/m2) del Institut fûr Baubiologie und Oekologie de Alemania.

A diferencia de los valores máximos establecidos legalmente, los profesionales dedicados a las medidas biológicas, según el Instituto de Construcción Biológica y Ecológica IBN (SBM-2015), aconsejan que los valores medidos en dormitorios deberían ser inferiores a 10ìW/m2. Los valores medidos por la ANE en la casa donde duermen los niños alcanzaron un máximo de 964.48 ìW/m2.

  

 El Tribunal omitió valorar al detalle el material probatorio relativo a los estudios de suelos, taludes y de remoción en masa, así como la época en que fueron entregados a la Administración Municipal de La Estrella, y la de ejecución del proyecto.

Las fundaciones iniciaron y fueron ejecutadas sin permiso alguno por parte de la Alcaldía Municipal de La Estrella. Se desconoció el riesgo que corren las viviendas vecinas por la existencia de una amenaza sísmica alta en la zona, así como la realización de labores de protección de estructuras vecinas, todo lo cual se recomendó en los mismos estudios utilizados por el Tribunal para adoptar su decisión.

El Tribunal no tuvo en cuenta las pruebas en virtud de las cuales se demostró el vicio de ilegalidad del acto administrativo por medio del cual la Secretaría de Planeación de la Alcaldía Municipal de La Estrella, dio viabilidad a la instalación de la infraestructura para telecomunicaciones puesto que: (i) no se permitió la participación de la comunidad en el respectivo procedimiento de autorización; (ii) el proyecto carece de licencia de construcción, aun cuando el MinTic reconoció la necesidad de su trámite y expedición; (iii) el proyecto es incompatible con el uso residencial del suelo determinado en el artículo 26 del P.B.O.T. del Municipio de La Estrella –Acuerdo 042 de 2008- y con la regulación ambiental.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA

IX.1. La apoderada judicial de la Agencia Nacional del Espectro –ANE-, mediante escrito enviado el 8 de mayo de 201, presentó alegatos de conclusión reiterando que todas las entidades internacionales han establecido que no existe certeza científica de que las emisiones de antenas causen daño a la salud. Por tal motivo, resulta irracional impedir el funcionamiento de las antenas de telecomunicaciones en virtud del principio de precaución, pues este debe fundamentarse en un mínimo de sustento científico.

La jurisprudencia actual de la Corte Constitucional es contraevidente al desconocer que los niveles de radiación electromagnética emitidos por antenas de telefonía móvil no rebasan los límites de exposición humana fijados por la legislación nacional y organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud –O.M.S.-, la Unión Internacional de Telecomunicaciones –U.I.T.-, la Comisión Internacional para la Protección contra las Radiaciones No Ionizantes y la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer. La regulación nacional en la materia incluye el principio de precaución.

Los estudios y posiciones citadas por el accionanthttp://www.avaate.org/spip.php?article877 hacen referencia a los cables de alta tensión y a los teléfonos celulares, más no a las antenas, por lo que no pueden ser admitidos como prueba en el proceso.

Si se dispusiera que las estaciones de telefonía móvil funcionaran distantes de las zonas en donde se requiere la prestación del servicio, requerirían operar con mayor potencia, lo cual implica un aumento en la intensidad de los campos electromagnéticos generados. Así pues, el hecho de que las estaciones se encuentren más cerca de la población no implica que esta se vaya a ver más expuesta a los niveles de intensidad de los campos electromagnéticos.

IX.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-, mediante escrito enviado el 10 de mayo de 201, presentó alegatos de conclusión solicitando que, en caso de que se revoque la sentencia de primera instancia, se desvincule a la autoridad ambiental que representa, pues esta no ha vulnerado algún derecho colectivo.

Recordó que mediante Informe N.º 160AS-IT1804-3906 de 19 de abril de 2018, se concluyó que, teniendo en cuenta la visita de control y seguimiento efectuada el 20 de septiembre de 2017, la instalación de la antena no afecta algún recurso natural renovable. Además, reiteró que la instalación de antenas de telefonía celular no se encuentra sometida a la obtención de permisos de carácter ambiental.

IX.3. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic), mediante escrito aportado el 15 de mayo de 201, presentó alegatos de conclusión solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia, en tanto que, conforme a los estudios científicos disponibles, no existe impacto alguno sobre la salud de las personas el hecho de que se encuentren cerca de las antenas de telefonía móvil celular o estaciones radioeléctricas.

En la inspección judicial se pudo establecer que no existe un centro poblado en la zona en que se ubica la antena y que su nivel de exposición es mínimo. No existe prueba de que las autoridades involucradas hayan afectado de alguna forma los derechos colectivos. y el MinTic no tiene competencias relacionadas con la autorización de instalación de antenas ni para efectuar la reglamentación exigida por el demandante, puesto que la competencia reglamentaria fue trasladada a la ANE, en virtud de los artículos 43 y 193 de la Ley 1753 de 2015.

IX.4. El demandante, Andrés Giovanny Correa Maya, mediante escrito enviado el 16 de mayo de 201, presentó alegatos de conclusión manifestando, además de lo ya expuesto a lo largo del proceso, que en el informe realizado por Corantioquia no se efectuó algún tipo de metodología o valuación del impacto ambiental de la torre sobre el suelo, el aire, el agua o el paisaje. Además, destacó que no se tuvo en cuenta como determinante ambiental el área de amortiguación de la Reserva Local de Miraflores.  

IX.5. El apoderado judicial de la sociedad comercial Colombia Móvil S.A. E.S.P., mediante escrito allegado el 17 de mayo de 201, presentó alegatos de conclusión reiterando las excepciones planteadas en la contestación de la demanda.

También solicitó que se confirme el fallo impugnado en tanto que se encuentra demostrado que la instalación de la infraestructura para telecomunicaciones estuvo antecedida del cumplimiento de los requisitos legales correspondientes y que, por lo mismo, el acto administrativo por el cual se otorgó la viabilidad para ejecutar el proyecto se encuentra amparado por el principio de presunción de legalidad.

IX.6. El Agente de la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia, mediante escrito enviado el 18 de mayo de 201, presentó alegatos de conclusión reiterando la solicitud y los argumentos expresados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia.

IX.7. En esta etapa procesal el Agente del Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

X.1. Competencia

De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 199, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativ y con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 199, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia

La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privad

.

Tanto la jurisprudencia de la Corte Constituciona, como de esta Corporació

, ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasione acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por:

“[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es 'precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño'; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […].

En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constituciona como el Consejo de Estad, han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterad–, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legale, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionado.

X.3. Planteamiento del problema

X.3.1. El ciudadano Andrés Giovanny Correa Maya le atribuyó: a la Alcaldía Municipal de La Estrella – Antioquia; a la Gobernación de Antioquia; a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-; a la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social (Minsalud); Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (M.A.D.S.); Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (MinTic); y a las sociedades comerciales Colombia Móvil S.A. E.S.P. y Centennial Towers Colombia S.A.S., la vulneración de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano; con la seguridad y salubridad públicas; con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y con la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, en razón de los distintos tipos de afectaciones que se generan por cuenta de la ubicación e instalación de una antena de telefonía móvil en un área rural de la Vereda Sagrada Familia en el Municipio de La Estrella – Antioquia.

X.3.2. La Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 17 de octubre de 2018, resolvió negar las pretensiones de la demanda, fundamentalmente, al no observar acreditada algún tipo de afectación de los derechos colectivos invocados.

De un lado, el Tribunal precisó que los avances científicos no han podido establecer con certeza que la exposición a campos electromagnéticos genere posibles efectos nocivos sobre la salud, y que, aunque ese tipo de emisiones sí constituyen un factor de riesgo, su exposición no es determinante en el desarrollo de ciertas enfermedades.

A efectos de controlar los eventuales riesgos para la población, en Colombia se han establecido los límites máximos de exposición de las personas a campos electromagnéticos, de conformidad con las directrices fijadas por distintos organismos internacionales. En consideración a este criterio legal, se concluyó que los niveles de radiación no ionizantes hallados en el sector donde se instaló la antena objeto de inconformidad, están muy por debajo de los valores límites fijados en la normatividad.

Finalmente, el Tribunal indicó que no se demostró que las ondas electromagnéticas emitidas por la antena de telefonía móvil fueran la causa de algún tipo de deterioro de la salud de la comunidad. Además, la incertidumbre sobre el riesgo no tiene la entidad suficiente como para anular el acto administrativo de viabilidad de instalación de la antena, el cual goza de presunción de legalidad.

X.3.3. Inconformes con la determinación de primera instancia, el accionante y el agente de la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia interpusieron sendos recursos de apelación aduciendo, fundamentalmente: i) que en virtud del principio de precaución se debe eliminar el riesgo que implica para la salud humana, la exposición permanente a la radiación electromagnética generada por antenas de telefonía móvil celular; y ii) que la instalación de la infraestructura para las telecomunicaciones –estaciones radioeléctricas- infringe la regulación en materia urbanística y de ordenación del territorio.

X.3.4. Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar si ¿hubo afectación de los derechos colectivos relacionados con el desarrollo de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico, por cuenta de la instalación de la estación radioeléctrica de telecomunicaciones instalada en la Calle 101 Sur N.° 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia sin contar con la correspondiente licencia urbanística?

Para, posteriormente, establecer si ¿se presentó vulneración al derecho colectivo relacionado con la prevención de desastres previsibles técnicamente con la instalación de la antena de telecomunicaciones en una zona de amenaza alta por inestabilidad del terreno y donde sólo es permitido levantar edificaciones cuya altura no exceda de 6 metros de altura o de tres pisos?

Por último, precisar si ¿hubo afectación de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública por cuenta de la amenaza que supone el funcionamiento de una estación radio eléctrica de telecomunicaciones con desconocimiento del criterio de protección de distancias respecto de asentamientos humanos?

Previo a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia: i) a los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico, con la salubridad pública y con los desarrollos urbanos de conformidad con el ordenamiento jurídico; ii) a la regulación nacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa a los campos electromagnéticos generados por estaciones radioeléctricas; y iii) vulneración de los derechos colectivos invocados por la omisión en la aplicación del principio de precaución como consecuencia de la falta de reglamentación de las distancias de ubicación de las antenas de telefonía móvil.

X.4. El derecho a gozar de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico

                                                                                                                                                                                                                                                                          

El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 196, dispone que “[…] [l]os Estados Partes […] reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental […]”. Así pues, a efectos de asegurar la plena efectividad de este derecho, los Estados deberán adoptar las medidas necesarias para lograr, entre otros objetivos, “[…] [e]l mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente […]”]. [Subraya la Sala].

Con la expedición del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de diciembre 18 de 1974, en Colombia se estableció en materia ambiental el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano. Asimismo, la Constitución Política de 1991 clasifica el medio ambiente dentro de la categoría de derecho colectivo (art. 79 CP), el cual es objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (art. 88 CP).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría, resulta particularmente importante,[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […].  

Estos mandatos constitucionales deben ser comprendidos como parte de los desarrollos jurídicos internacionales y regionales que se venían dilucidando tiempo atrás, entre los cuales se encuentran: (i) la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972; (ii) el Informe Bruntland o “Nuestro Futuro Común” de 1987; (iii) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992; (iv) la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002; (v) la Conferencia de 2012 sobre Desarrollo Sostenible; (vi) la Cumbre de París de 2015 sobre Cambio Climático, entre otros.

Los anteriores instrumentos exponen el interés universal por la protección de un medio ambiente sano, consagran y desarrollan los principios, objetivos, herramientas e instituciones de gestión ambiental y los principales compromisos que deben ser tenidos en cuenta por los Estados para lograr el fin propuesto de garantizar la diversidad e integridad de los ecosistemas, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

La regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han promulgado normas, de diferentes categorías, dirigidas a fortalecer su protección, a saber:

El Decreto 2811 de 197

, “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, reconoce que es necesaria la implementación de medidas y acciones tendientes a preservar, restaurar y conservar el medio ambiente.

Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales:

(i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo;

(ii) en la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso;

(iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica y las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución;

(iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables;

(v) el paisaje, por ser patrimonio común, deberá ser protegido;

(vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia, son de obligatorio cumplimiento; y

(vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidade.

Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este. Al respecto, la sentencia de 8 de junio de 201, señaló lo siguiente:

[…] Para la jurisprudencia constitucional, el ámbito constitucionalmente protegido del ambiente sano se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural. En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular. […]

.

[…] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos”(Artículo 366 C.P.)” […].

“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección […].

En el mismo sentido, esta Sección ha considerado, en cuanto al derecho al goce de un ambiente sano, lo siguiente:

[…] La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.

Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]. [Subraya la Sala].

En relación con el desarrollo económico y el derecho a un medio ambiente sano y a un equilibrio ecológico, la Corte constitucional ha manifestado que “[…] la Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario. Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico. [Subraya la Sala].

En ese orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: […] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); (ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior […].

Asimismo, la Corte Constitucional en cuanto a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, ha expresado lo siguiente:

“[…] La Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88). La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […].

De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo. Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados.

X.5. El derecho colectivo a la salubridad pública

Sobre este derecho cabe resaltar lo señalado por esta Secció, en sentencia de 8 junio de 2017:

“La salubridad pública.

Sobre el concepto de “salubridad pública” ha sostenido esta Sección, de manera coincidente con la Corte Constitucional:

“En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria. Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados.

En otra oportunidad la Sección Cuarta de esta Corporación destacó:

“El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”. Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública [….

X.6. El derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes

El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; […], mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. […]”. Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [Subraya la Sala].

Asimismo, al realizar un ejercicio interpretativo del artículo 82 de la Constitución, se observa que el espacio público, como elemento estructurador del territorihttp://bdigital.unal.edu.co/59421/1/1152187116.2017.pdf, está destinado a ser disfrutado por la colectividad y por esa razón es que las autoridades están obligadas a velar por su integridad. De igual forma, la acción urbanística deberá ser desarrollada dentro del marco jurídico del uso del suelo] y del espacio aéreo urbano, el cual, a su vez, debe estar orientado hacia la materialización de los intereses generales.

Adicionalmente, el artículo 311 de la Constitución, preceptúa que [a]l municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”. [Subraya la Sala].

Un entendimiento sistemático de las disposiciones superiores indicadas, entre otra, permite destacar que el ejercicio del deber constitucional de programar, coordinar y ordenar el desarrollo armónico, coherente e integrado del territorio, en el marco de la función administrativ

, constituye una herramienta para garantizar la eficacia de postulados constitucionales, tales como la propiedad privada, la productividad y la competitividad, el trabajo, la convivencia pacífica, el goce a un ambiente sano, la participación, la igualdad material, la intimidad, la dignidad y la paz, así como para promover, en el marco de un orden justo, el respeto de los derechos y las libertades ajenas sin abusar de las propias.  

Justamente en razón a lo anterior fue que la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 reconoció como derechos e intereses colectivos los relacionados con […] [l]a realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”.

Una lectura literal del derecho colectivo bajo examen podría sugerir que se limita a imponer un conjunto de restricciones y requerimientos en torno a la actividad constructiva. Sin embargo, nótese cómo la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de febrero de 2007 (C.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez

, a partir del concepto de urbanismo, le confiere a este derecho y a otros derechos e intereses relacionados, un contenido con una dimensión que resulta acorde con el valor constitucional de la primacía del interés general de los asociados. Veamos:

“Por urbanismo debe entenderse, según el diccionario de la real academia de la lengua española, lo siguiente: El conjunto de conocimientos relativos a la creación, desarrollo, reforma y progreso de las poblaciones según conviene a las necesidades de la vida humana.

Por consiguiente, el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: Respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad (inciso segundo artículo 58 C.P.). Protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes. Respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio (art. 95 numeral 1 C.P.). Atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible (art. 3º ley 388 de 1997). El acatamiento a la ley orgánica de ordenamiento territorial – aún no expedida por el Congreso de la República - y los planes de ordenamiento territorial que expidan las diferentes entidades territoriales del país (art. 288 C.P.). Planes de ordenamiento territorial que sirven de guía y mapa para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de tal manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político – administrativas – de organización física- contenidas en los mismos (art. 5º ley 388 de 1997). Cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros.

Entonces, para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística es decir la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial – bien sea en sus zonas urbanas o rurales- con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población”. [Resalta la Sala].

Con una visión teleológica o finalística del orden jurídico establecido, el Consejo de Estado aclara que el derecho colectivo en mención realmente refiere a la actividad urbanística, integrando dentro de la extensión de este concepto la planificación, la organización, la ordenación, la distribución y el desarrollo de los espacios de una ciudad bajo un eje gravitacional, el beneficio y la convivencia pacífica de los administrados.

Es más, sin duda alguna el entendimiento del territorio como un recurso natural que constituye el sustento (concepto aplicado en todas sus acepciones) de la vida, permite advertir que resulta necesario que el ser humano –individual y colectivamente considerado- atienda a la responsabilidad de organizar y/o adecuar su proyecto de vida, esto es, la satisfacción de sus necesidades e intereses, en consideración a las particularidades propias y a la riqueza natural del suelo del que pretende beneficiarse, así como de la supervivencia y conservación los seres vivos y los recursos naturales que allí se encuentran, en pro de un desarrollo sostenible.

En últimas no se está hablando de algo distinto del deber jurídico de las personas de ejercer sus derechos y libertades con responsabilidad, sin abuso y con respeto hacia los derechos y libertades ajenas o frente a los bienes jurídicos respecto de los cuales las mismas personas han pactado que son dignos de protección.

En síntesis, cuando se habla del derecho colectivo a la ejecución de desarrollos urbanos en observancia de las disposiciones jurídicas, la Sala precisa dos conclusiones. La primera es aquella según la cual tal derecho alude directamente a la actividad o acción urbanística, la cual se erige como un instrumento de ordenación del territorio en manos del Estado dirigido a realizar los valores constitucionales.

Y la segunda, alude a que tal derecho se estructura a partir de tres elementos: el primero, la planificación del diario vivir humano en relación con el suelo –incluidas las actividades constructivas-; el segundo involucra el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas con ocasión de la referida planificación; pero, en tercer término, tanto el instrumento como el fin deben operar en el marco del orden jurídico establecido.

X.7. Marco normativo de los campos electromagnéticos generados por estaciones radioeléctricas

La Sala considera necesario aludir la regulación de las telecomunicaciones y los campos electromagnéticos comoquiera que, aun cuando ha sido objeto de diversas modificaciones, varias disposiciones resultan aplicables en razón de su vigencia para la época de los acontecimientos que suscitaron la controversia.

El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”. Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. [Subraya la Sala].

De la misma forma, la Constitución resalta que “[…] [e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades […], [por consiguiente] [t]oda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes […], [r]espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios […] [y] [p]roteger los recursos […] naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano […].[Subraya la Sala].

Como consecuencia de que “[e]s obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas […] naturales de la Nación y en tanto que “[t]odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, es preciso señalar que, de manera específica, en materia ambiental al Estado le compete “[…] proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines; planificar “[…] el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. […], entre otros. [Subraya la Sala].

Asimismo, la Constitución precisó que el espectro electromagnético, además de ser uno de los elementos constitutivos del Estad, “[…] es un bien público inenajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. […].

La Ley 23 de 19 de diciembre de 197 y el Decreto 2811 de 18 de diciembre 197, precisan que el ambiente es patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares en atención a que es de utilidad pública e interés social. Asimismo, aquella ley se trazó como propósito fundamental “[p]revenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del Territorio Nacional”.

Según el artículo 8° del Decreto 2811, “[…] [s]e entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares. [Subraya la Sala].

Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental […]. La contaminación puede ser física, química, o biológica […]”. [Subraya la Sala].

En tal virtud, la misma disposición señala como factores que deterioran el ambiente, entre otros, “[l]a contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables […]. [Subraya la Sala].

Ahora bien, en lo relacionado con el recurso natural renovable – atmósfera, la regulación bajo examen estableció que “[…] [c]orresponde al gobierno mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños o interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables; en consecuencia “[s]e prohibirá, restringirá o condicionará la descarga en la atmósfera de polvo, vapores, gases, humos, emanaciones y, en general, de sustancias de cualquier naturaleza que pueda causar enfermedad, daño o molestias a la comunidad o a sus integrantes, cuando sobrepasen los grados o niveles fijados. [Subraya la Sala].

Así, para efectos de prevenir la contaminación atmosférica, el Decreto 2811 ordenó que se dictaran disposiciones concernientes, entre otros aspectos, a: “[…] [l]a calidad que debe tener el aire, como elemento indispensable para la salud humana, animal o vegetal; [e]l grado permisible de concentración de sustancias aisladas o en combinación capaces de causar perjuicios o deterioro en los bienes, en la salud humana, animal y vegetal; [l]os métodos más apropiados para impedir y combatir la contaminación atmosférica; […] [e]l empleo de métodos adecuados para reducir las emisiones a niveles permisibles; [e]stablecimiento de estaciones o redes de muestreo para localizar las fuentes de contaminación atmosférica y detectar su peligro actual o potencial.

Para el caso concreto, el C.N.R.N.R estableció que “[…] cuando se opere con equipos productores de radiaciones, se deberán cumplir los requisitos y condiciones establecidos para garantizar la adecuada protección del ambiente, de la salud del hombre y demás seres vivos. [Resalta la Sala].

La Ley 9ª de 24 de enero de 197, previó el deber de “[…] [p]roteger la salud de los trabajadores y de la población contra los riesgos causados por las radiaciones […]”. En tal virtud, dispuso que todas las formas de energía radiante, incluso las radiaciones ionizantes, deben ser objeto de medidas e instrumentos de control, precisamente, en aras de la salud y la seguridad de las personas que se ven expuestas a aquella–.

La Ley 72 de 20 de diciembre de 198, indicó que “[e]l Gobierno Nacional, por medio del Ministerio de Comunicaciones –hoy MinTic- adoptará la política general del sector de comunicaciones y ejercerá las funciones de planeación, regulación y control de todos los servicios de dicho sector. […]”, con el objeto de alcanzar el desarrollo económico, social y político del país, así como elevar el nivel y la calidad de vida de sus habitante.

Además de ello, el Decreto 1900 de 19 de agosto de 199, refirió que las telecomunicaciones también tienen como propósito “[…] contribuir a la defensa de la democracia, a la promoción de la participación de los colombianos en la vida de la Nación y la garantía de la dignidad humana y de otros derechos fundamentales consagrados en la Constitución, para asegurar la convivencia pacífica.

El Decreto precisa que las telecomunicaciones son un servicio público a cargo del Estado, el cual será prestado por conducto de entidades públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera indirecta mediante concesió. Asimismo, el Gobierno ejercerá sus funciones en materia de las telecomunicaciones –de reglamentación, uso del espectro radioeléctrico, mejoramiento de la red de telecomunicaciones, entre otras-, teniendo en consideración los instrumentos internacionales de radiocomunicaciones, tales como las recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones o del organismo internacional pertinent.

Los artículos 16 y 17 de esa regulación coinciden en que la instalación de infraestructura de las telecomunicaciones estará “sujeta a permiso del municipio respectivo” y “sometidas a las regulaciones urbanísticas y de planeación [urbana] que establezcan las autoridades municipales”, so pena de la aplicación de sanciones correspondientes. En el mismo sentido, el artículo 34 precisa que “[…] [l]a Nación o las entidades descentralizadas del orden nacional podrán prestar estos servicios [de telecomunicaciones] dentro del ámbito departamental, distrital o municipal, previa autorización de la entidad territorial respectiva”.

Tanto la Ley 37 de 6 de enero de 199

, como el Decreto 741 de 20 de abril del mismo añ, definen la telefonía móvil celular como “un servicio público de telecomunicaciones, no domiciliario, de ámbito y cubrimiento nacional, que proporciona en sí mismo capacidad completa para la comunicación telefónica entre usuarios de la red de telefonía móvil celular y, a través de la interconexión con la Red Telefonía Pública Conmutada (RTPC), entre aquellos, y usuarios de la Red Telefónica Pública Conmutada, haciendo uso de una red de telefonía móvil celular, en la que la parte del espectro radioeléctrico asignado constituye su elemento principal”.

Tal servicio “[…] está a cargo de la Nación y por lo tanto no requiere para su concesión autorización alguna de las entidades territoriales. […]”, además, “[…] se prestará tanto en zonas urbanas como rurales, aún en las de difícil acceso y su prestación se hará de acuerdo a los criterios generales establecidos en los planes de expansión del servicio, en condiciones especiales para los municipios con mayores índices de necesidades básicas insatisfechas. […]”.

Cabe precisar que, no obstante que las normas referidas fueron derogadas por la Ley 1341 de 2009, en esta última legislación se reiteró el carácter de servicio público de la telefonía móvil celular, como una forma de tecnologías de la información y las comunicaciones, que deberá estar orientado por los principios del artículo 2° ibidem. Uno de esos principios es el de la priorización al acceso y uso de las TICs, lo que implica que “el Estado y todos sus agentes, dentro del marco de sus obligaciones, deben priorizar “el acceso y uso a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la producción de bienes y servicios, en condiciones no discriminatorias en la conectividad, la educación, los contenidos y la competitividad

 (Resaltado de la Sala).

Otro de los principios orientadores es el que hace referencia al acceso a las TIC y despliegue de infraestructura, que tiene por finalidad “[…] garantizar el ejercicio y goce efectivo de los derechos constitucionales a la comunicación, la vida en situaciones de emergencia, la educación, la salud, la seguridad personal y el acceso a la información, al conocimiento, la ciencia y a la cultura, así como el de contribuir a la masificación de los trámites y servicios digitales”, por lo que, en esa medida, la Nación debe “asegurar la prestación continua, oportuna y de calidad de los servicios públicos de comunicaciones, para lo cual velará por el despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones […] (Resaltado de la Sala).

Esta Sala en sentencia de 23 de abril de 202, respecto del servicio público de la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones manifestó lo siguiente:

“La Sala destaca que el artículo 10° de la Ley 1341, ordenó de manera expresa que la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones es un servicio público bajo la titularidad del Estado. Asimismo, introdujo un cambio significativo en la autorización para la prestación de los servicios de telecomunicaciones, consistente en la habilitación de manera general para la instalación, ampliación, modificación, operación y explotación de redes de telecomunicaciones, -se suministren o no al público-, a cambio de una contraprestación periódica a favor del Fondo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; y agregó que esta habilitación general no incluye el derecho al uso del espectro radioeléctrico.

[…]

En cumplimiento del referido objeto, las modificaciones introducidas por el legislador a la Ley 1341, están encaminadas, en gran parte, a que la población pobre y vulnerable, así como de las zonas rurales y apartadas del país tengan acceso a las TIC, lo cual se puede advertir de las siguientes disposiciones:

[…]

7. El derecho a la comunicación, la información y la educación y los servicios básicos de las TIC. En desarrollo de los artículos 16, 20 y 67 de la Constitución Política el Estado propiciará a todo colombiano el derecho al acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones básicas, que permitan el ejercicio pleno de los siguientes derechos: La libertad de expresión y de difundir su pensamiento y opiniones, el libre desarrollo de la personalidad, la de informar y recibir información veraz e imparcial, la educación y el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

[…]”

La Sala destaca que, pese a que la Ley 1978 modificó el artículo 10° de la Ley 1341, dejó incólume el aparte que prevé que la provisión de redes y servicios de telecomunicaciones es un servicio público bajo la titularidad del Estado.

[…]

Asimismo, se mantuvo el artículo 73 de la Ley 1341 que ordenó que a las telecomunicaciones no les será aplicable la Ley 142, salvo lo previsto en el artículo 4° sobre su carácter esencial.

[…]

De lo anterior, resulta claro para la Sala que en atención a que las telecomunicaciones son consideradas por el legislador como un servicio público esencial no domiciliario que se encuentra a cargo del Estado, el servicio de TMC al ser parte de las telecomunicaciones, adquiere dicha calidad y, por tanto, su prestación debe atender a las reglas propias que rigen la materia.(Resalta la Sala).

Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que mediante el Decreto 195 de 31 de enero de 200 , el presidente expidió la reglamentación de los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos producidos por estaciones radioeléctricas en la gama de frecuencias de 9 KHz a 300 GHz, y establece los lineamientos y requisitos en los procedimientos para la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicacione.

Allí, en primer lugar, se acogieron los resultados del “Estudio de los Límites de la Exposición Humana a Campos Electromagnéticos producidos por Antenas de Telecomunicaciones y análisis de su integración al entorno, que la Comisión de Regulación de Comunicaciones contrató con el Departamento de Electrónica de la Pontificia Universidad Javeriana, el cual recomendó la adopción de los niveles de referencia de emisión de campos electromagnéticos definidos por la Comisión Internacional de la Protección de Emisiones no Ionizantes.

Además, dicha regulación tiene como fundamento la Recomendación de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, UIT-T K.52, relativa a la “Orientación sobre el cumplimiento de los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos”; en la Recomendación 1999/519/EC del Consejo Europeo, denominado “por la cual se establecen límites de exposición del público en general a campos electromagnéticos”; y en las “Recomendaciones para limitar la exposición a campos electromagnéticos” resultado del estudio realizado por la Comisión Internacional para la Protección de la Radiación No Ionizante, ICNIRP.

El Decreto mencionado excluye de su aplicación a “los emisores no intencionales, las antenas receptoras de radiofrecuencia, fuentes inherentemente conformes y los equipos o dispositivos radioeléctricos terminales de usuarios”, y facultó al Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) para que definiera las “fuentes radioeléctricas inherentemente conformes”.

No obstante, el numeral 3.11. del artículo 3º de la misma regulación define las fuentes inherentemente conformes como “aquellas que producen campos que cumplen con los límites de exposición pertinentes a pocos centímetros de la fuente. No son necesarias precauciones particulares. El criterio para la fuente inherentemente conforme es una PIRE de 2W o menos, salvo para antenas de microondas de apertura pequeña y baja ganancia o antenas de ondas milimétricas cuando la potencia de radiación total de 100 mW o menos podrá ser considerada como inherentemente conforme”.

El artículo 7.° advierte que los ministerios de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), impondrán las sanciones derivadas del incumplimiento de las disposiciones en dicho Decreto, “sin perjuicio de las funciones atribuidas a las entidades territoriales en relación con la ordenación y uso del suelo”.

En este sentido, el parágrafo del artículo 8° ibidem, el cual refiere al procedimiento de autorización de municipios y distritos para el montaje de instalaciones radioeléctricas, advertía que  “[p]ara la autorización de instalación de las antenas y demás instalaciones radioeléctricas, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las disposiciones que en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables hayan expedido las autoridades ambientales conforme lo dispone el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y la compatibilidad con el uso del suelo definido en el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial”. Además, el artículo 16 señalaba los requisitos para la instalación de estaciones radioeléctricas de telecomunicaciones, al siguiente tenor:

Artículo 16. Requisitos únicos para la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicaciones. En adelante para la instalación de Estaciones Radioeléctricas para aquellos que operen infraestructura de telecomunicaciones, y para los trámites, que se surtan ante los diferentes entes territoriales, se deberá relacionar la siguiente información:

1. Acreditación del Título Habilitante para la prestación del servicio y/o actividad, bien sea la ley directamente, o licencia, permiso o contrato de concesión para la prestación de servicios y/o actividades de telecomunicaciones, según sea el caso.

2. Plano de localización e identificación del predio o predios por coordenadas oficiales del país, de acuerdo con las publicaciones cartográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y/o levantamientos topográficos certificados, indicando con precisión la elevación del terreno sobre el cual se instalará la estación, la ubicación, distribución y altura de las torres, antenas y demás elementos objeto de instalación y la localización de la señalización de diferenciación de zonas, todo ello mostrando claramente la dimensión y/o tamaño de las instalaciones. Adicionalmente, se debe incluir la relación de los predios colindantes con sus direcciones exactas y los estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles para la instalación de las torres soporte de antenas.

Cuando sea necesario adelantar obras de construcción, ampliación, modificación o demolición de edificaciones, se deberá adjuntar la respectiva licencia de construcción expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente.

3. El prestador de servicios y/o actividades de telecomunicaciones debe presentar ante la entidad territorial correspondiente (distrito o municipio), dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su instalación copia, de la Declaración de Conformidad Emisión Radioeléctrica, DCER, con sello de recibido del Ministerio de Comunicaciones, que incluya la estación radioeléctrica a instalar.

Parágrafo 1°. Los procedimientos que conforme a las normas vigentes deben surtirse ante el Ministerio de Comunicaciones, cuando se refiera al uso del espectro electromagnético; la Aeronáutica Civil de Colombia, en cuanto al permiso de instalación de Estaciones Radioeléctricas; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando se requiera licencia, permiso u otra autorización de tipo ambiental; y ante los curadores urbanos y las Oficinas de Planeación de los Municipios y Distritos para las licencias de construcción y/o de ocupación del espacio público, en su caso, serán los únicos trámites para la instalación de Estaciones Radioeléctricas de Telecomunicaciones. […]”.  

De otro lado, cabe mencionar que el artículo 25 de la Ley 1341 de 30 de julio de 200–– creó la Agencia Nacional del Espectro, cuyo objetivo es “brindar el soporte técnico para la gestión y la planeación, la vigilancia y control del espectro electromagnético, en coordinación con las diferentes autoridades que tengan funciones o actividades relacionadas con el mismo.

Para llevar a cabo las funciones de vigilancia y control, la A.N.E. “[…] podrá contar con Estaciones Monitoras y móviles para la medición de parámetros técnicos; la verificación de la ocupación del espectro radioeléctrico; y la realización de visitas técnicas a efectos de establecer el uso indebido o clandestino del espectro, en coordinación y con apoyo del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Además de lo anterior, la Ley es clara en reiterar que la investigación, fomento, promoción y desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones es una política de Estado que involucra a todos los sectores y niveles de la Administración Pública y la sociedad y, por ello, es deber del Estado promover su acceso eficiente y equitativo a todos los habitantes del territorio, en aras de servir al interés genera. En esa medida, la política de las T.I.C. se regirá, entre otros, bajo los principios de:

Uso eficiente de la infraestructura y de los recursos escasos”, según el cual “[e]l Estado fomentará el despliegue y uso eficiente de la infraestructura para la provisión de redes de telecomunicaciones y los servicios que sobre ellas se puedan prestar, y promoverá el óptimo aprovechamiento de los recursos escasos con el ánimo de generar competencia, calidad y eficiencia, en beneficio de los usuarios, siempre y cuando se remunere dicha infraestructura a costos de oportunidad, sea técnicamente factible, no degrade la calidad de servicio que el propietario de la red viene prestando a sus usuarios y a los terceros, no afecte la prestación de sus propios servicios y se cuente con suficiente infraestructura, teniendo en cuenta la factibilidad técnica y la remuneración a costos eficientes del acceso a dicha infraestructura.

Para ese propósito, las entidades de los órdenes nacional y territorial tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para facilitar y garantizar el desarrollo de la infraestructura requerida, estableciendo las garantías y medidas necesarias que contribuyan en la prevención, cuidado y conservación para que no se deteriore el patrimonio público y el interés genera.

Acceso a las TIC y despliegue de infraestructura. Con el propósito de garantizar el ejercicio y goce efectivo de los derechos constitucionales a la comunicación, la vida en situaciones de emergencia, la educación, la salud, la seguridad personal y el acceso a la información, al conocimiento, la ciencia y a la cultura, así como el de contribuir a la masificación de los trámites y servicios digitales,  de conformidad con la presente Ley, es deber de la Nación asegurar la prestación continua, oportuna y de calidad de los servicios públicos de comunicaciones, para lo cual velará por el despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones, de los servicios de televisión abierta radiodifundida y de radiodifusión sonora, en las entidades territoriales.

En cuanto a la prestación del servicio, la Ley señala que las “[…] entidades del orden nacional y territorial promoverán, coordinarán y ejecutarán planes, programas y proyectos tendientes a garantizar el acceso y uso […] a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. […]”. Para ello “[…] incentivarán el desarrollo de infraestructura, contenidos y aplicaciones, así como la ubicación estratégica de terminales y equipos que permitan realmente a los ciudadanos acceder a las aplicaciones tecnológicas que beneficien a los ciudadanos, en especial a los vulnerables y de zonas marginadas del país.

En tal virtud, son funciones del MinTic, entre otra, las de “[…] [f]ormular políticas, planes y programas que garanticen a través del uso de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad, el acceso a mercados para el sector productivo, y el acceso equitativo a oportunidades de educación, trabajo, salud, justicia, cultura y recreación […]”; “[…] [c]oordinar con los actores involucrados, el avance de los ejes verticales y transversales de las TIC, y el plan nacional correspondiente, brindando apoyo y asesoría a nivel territorial. […], al igual que deberá revisar, estudiar e implementar “[…] estrategias para la masificación de la conectividad, buscando sistemas que permitan llegar a las regiones más apartadas del país y que motiven a todos los ciudadanos a hacer uso de las TIC. […]”. Por su parte, los entes territoriales, “[…] implementarán los mecanismos a su alcance para gestionar recursos a nivel nacional e internacional, para apoyar la masificación de las TIC, en sus respetivas jurisdicciones.

El Decreto 1078 de 26 de mayo de 2015, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”, se encargó de compilar los artículos 7º, 8º y 1 del Decreto 195 de 2005 en la siguiente medida.

En relación con la facultad constitucional y legal de las entidades territoriales para ordenar el desarrollo de su territorio, estableció que “[…] [l]as entidades territoriales, en el procedimiento de autorización para la instalación de antenas y demás instalaciones radioeléctricas, en ejercicio de sus funciones de ordenamiento territorial, deberán admitir como prueba suficiente para el cumplimiento de dicho requisito, la copia de la Declaración de Conformidad de Emisión Radioeléctrica con la marca oficial de recibido del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. […]”, así como las determinantes ambientales establecidas en el artículo 10 de la Ley 388 de 199.

Adicionalmente, estableció los siguientes requisitos:

Artículo 2.2.2.5.4.1. Requisitos únicos para la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicaciones. En adelante para la instalación de Estaciones Radioeléctricas para aquellos que operen infraestructura de telecomunicaciones, y para los trámites, que se surtan ante los diferentes entes territoriales, se deberá relacionar la siguiente información:

1. Acreditación del Título Habilitante para la prestación del servicio y/o actividad, bien sea la ley directamente, o licencia, permiso o contrato de concesión para la prestación de servicios y/o actividades de telecomunicaciones, según sea el caso.

2. Plano de localización e identificación del predio o predios por coordenadas oficiales del país, de acuerdo con las publicaciones cartográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y/o levantamientos topográficos certificados, indicando con precisión la elevación del terreno sobre el cual se instalará la estación, la ubicación, distribución y altura de las torres, antenas y demás elementos objeto de instalación y la localización de la señalización de diferenciación de zonas, todo ello mostrando claramente la dimensión y/o tamaño de las instalaciones. Adicionalmente, se debe incluir la relación de los predios colindantes con sus direcciones exactas y los estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles para la instalación de las torres soporte de antenas.

Cuando sea necesario adelantar obras de construcción, ampliación, modificación o demolición de edificaciones, se deberá adjuntar la respectiva licencia de construcción expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente.

3. El prestador de servicios y/o actividades de telecomunicaciones debe presentar ante la entidad territorial correspondiente (distrito o municipio), dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su instalación copia, de la Declaración de Conformidad Emisión Radioeléctrica, DCER, con sello de recibido del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que incluya la estación radioeléctrica a instalar.

PARÁGRAFO    1. Los procedimientos que conforme a las normas vigentes deben surtirse ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, cuando se refiera al uso del espectro electromagnético; la Aeronáutica Civil de Colombia, en cuanto al permiso de instalación de Estaciones Radioeléctricas; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando se requiera licencia, permiso u otra autorización de tipo ambiental; y ante los curadores urbanos y las Oficinas de Planeación de los Municipios y Distritos para las licencias de construcción y/o de ocupación del espacio público, en su caso, serán los únicos trámites para la instalación de Estaciones Radioeléctricas de Telecomunicaciones.

PARÁGRAFO    2. Quienes presten servicios y/o actividades de telecomunicaciones, deberán ubicar las estaciones radioeléctricas, de acuerdo con los reglamentos aeronáuticos y demás normas expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, UAEAC”.

La Ley 1753 de 9 de junio de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014­2018 “Todos por un nuevo país”, indica que la A.N.E. “[…] además de las funciones señaladas en el artículo 26° de la Ley 1341 de 2009 y el Decreto 4169 de 2011, cumplirá las siguientes: Expedir las normas relacionadas con el despliegue de antenas, las cuales contemplarán, entre otras, la potencia máxima de las antenas o límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos y las condiciones técnicas para cumplir dichos límites. Lo anterior, con excepción de lo relativo a los componentes de infraestructura pasiva y de soporte y su compartición, en lo que corresponda a la competencia de la Comisión de Regulación de Comunicaciones […] .

El artículo 193 de la Ley reitera el deber de la Nación de asegurar la prestación continua, oportuna y de calidad de los servicios públicos de comunicaciones, velando por el despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en las entidades territoriales. En ese sentido, las autoridades de todos los órdenes territoriales deben identificar los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones y procederá a adoptar las medidas y acciones que considere idóneas para removerlos. En la identificación y remoción de estos obstáculos, la ley prevé la intervención de la Comisión de Regulación de Comunicaciones –C.R.C.-, en los siguientes términos:

“[…]. Cualquier autoridad territorial o cualquier persona podrá comunicarle a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) la persistencia de alguno de estos obstáculos. Recibida la comunicación, la CRC deberá constatar la existencia de barreras, prohibiciones o restricciones que transitoria o permanentemente obstruyan el despliegue de infraestructura en un área determinada de la respectiva entidad territorial. Una vez efectuada la constatación por parte de la CRC y en un término no mayor de treinta (30) días, esta emitirá un concepto, en el cual informará a las autoridades territoriales responsables la necesidad de garantizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones para la realización de los derechos constitucionales en los términos del primer inciso del presente artículo.

Comunicado el concepto, la autoridad respectiva dispondrá de un plazo máximo de treinta (30) días para informar a la CRC las acciones que ha decidido implementar en el término de seis (6) meses para remover el obstáculo o barrera identificado por la CRC, así como las alternativas que permitirán el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en el área determinada, incluidas, entre estas, las recomendaciones contenidas en el concepto de la CRC.

Antes del vencimiento de este plazo, la autoridad de la entidad territorial podrá acordar con la CRC la mejor forma de implementar las condiciones técnicas en las cuales se asegurará el despliegue. […]”. [Resalta la Sala].

Cuando el plan de ordenamiento territorial no permita realizar las acciones necesarias que requieran las autoridades territoriales para permitir el despliegue de infraestructura para telecomunicaciones, el alcalde podrá promover las acciones necesarias para implementar su modificación.

En cuanto al trámite que se debe surtir ante las autoridades territoriales para la instalación de la infraestructura de las telecomunicaciones, se dispone que “[a] partir de la radicación de la solicitud de licencia para la construcción, instalación, modificación u operación de cualquier equipamiento para la prestación de servicios de telecomunicaciones, la autoridad competente para decidir tendrá un plazo de dos (2) meses para el otorgamiento o no de dicho permiso. Transcurrido ese plazo sin que se haya notificado decisión que resuelva la petición, se entenderá concedida la licencia en favor del peticionario en los términos solicitados en razón a que ha operado el silencio administrativo positivo, salvo en los casos señalados por la Corte Constitucional. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los (2) meses, la autoridad competente para la ordenación del territorio, deberá reconocer al peticionario los efectos del silencio administrativo positivo, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver”.

Finalmente, la disposición mencionada señala que no será necesario solicitar a los entes territoriales licencia de autorización de uso del suelo para la instalación de infraestructura de las telecomunicaciones cuando “[l]os elementos de transmisión y recepción que hacen parte de la infraestructura de los proveedores de las redes y servicios de telecomunicaciones, tales como picoceldas o microceldas, […] por sus características en dimensión y peso puedan ser instaladas sin la necesidad de obra civil para su soporte […], siempre y cuando respeten la reglamentación en la materia expedida por la Agencia Nacional del Espectro (ANE) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC)”.

Mediante el Decreto 1370 de 2 de agosto de 2018 se expidieron disposiciones relacionadas con los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos generados por estaciones de radiocomunicaciones, y en virtud de las cuales se subrogó el capítulo 5 del título 2 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1078 de 2015.

Específicamente, este Decreto derog las disposiciones del Decreto 195 de 200 –posteriormente incorporadas en el Decreto 1078 de 201-, relativas al “procedimiento de autorización [ante las entidades territoriales] para la instalación de antenas y demás instalaciones radioeléctricas en ejercicio de sus funciones de ordenamiento territorial” en lo atinente al artículo 10 de la Ley 388 de 199.

Como consecuencia, dicha regulación reconformó los requisitos del procedimiento de autorización para la ubicación de antenas e instalaciones radioeléctricas al interior del territorio de las jurisdicciones de las entidades territoriales, de la siguiente forma:

En primer lugar, en cuanto a la “prueba suficiente, el Decreto 1370 indicó que los entes territoriales “aceptaran como prueba suficiente para el despliegue de infraestructura de comunicaciones en lo que respecta al cumplimiento de las estaciones radioeléctricas con los límites máximos de exposición de personas a campos electromagnéticos, los requisitos contemplados en el presente Decreto y en la normatividad que expida al respecto la Agencia Nacional del Espectro, en el marco de lo establecido en el artículo 193 "Acceso a las TIC y despliegue de infraestructura" de la Ley 1753 de 2015 o el que lo modifique, sustituya o derogue”.

Es decir, tal y como lo establece el artículo 2.2.2.5.1., las entidades territoriales deberán verificar que se cumplan “[…] los lineamientos para el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones, relacionados con el cumplimiento de los niveles de exposición de las personas a los campos electromagnéticos […]”.

Y en segundo lugar, en cuanto a los “requisitos únicos para la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicaciones […] ante los diferentes entes territoriales

, tales como el título habilitante para la prestación del servicio público o la actividad, el plano de localización, identificación y ubicación del predio y/o levantamientos topográficos certificados, estudios de viabilidad de las obras civiles para la instalación de las torres soporte de antenas, la licencia de construcción correspondiente, entre otros, el Decreto 1370 estableció los siguientes:

Artículo 2.2.2.5.12. Requisitos únicos. Ante las autoridades territoriales, serán exigibles para el despliegue de infraestructura de redes de telecomunicaciones los siguientes requisitos:

1. Certificado de Inscripción y/o Incorporación al Registro de TIC de que trata la Ley 1341 de 2009, para los proveedores de redes y servicios de comunicaciones PRST. En el caso que sea una empresa instaladora la que se haga cargo del despliegue de infraestructura, esta deberá entregar copia del certificado de Inscripción y/o Incorporación del Proveedor de redes y Servicios de Telecomunicaciones interesado en el sitio, así como de carta de manifestación de interés de ese PRST en tal sentido.

2. Plano de localización del predio donde se instalará la estación, por coordenadas oficiales del país, de acuerdo con las publicaciones cartográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y/o levantamientos topográficos certificados.

3. Cuando sea necesario adelantar obras de construcción, ampliación, modificación o demolición de edificaciones, se deberá adjuntar la respectiva licencia de construcción expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente.

4. Y los demás requisitos contemplados en la reglamentación que expida la Agencia Nacional del Espectro.

Parágrafo 1. Los elementos de transmisión y recepción que hacen parte de la infraestructura de los proveedores de las redes y servicios de telecomunicaciones, tales como Picoceldas o Microceldas, que por sus características en dimensión y peso puedan ser instaladas sin la necesidad de obra civil para su soporte, estarán autorizadas para ser instaladas sin mediar licencia de autorización de uso del suelo, siempre y cuando respeten la reglamentación en la materia expedida por la Agencia Nacional del Espectro (ANE) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de acuerdo con lo previsto en el parágrafo 3 del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015.

Parágrafo 2. Los procedimientos que conforme a las normas vigentes deben surtirse ante el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, cuando se refiera al uso del espectro radioeléctrico; la Aeronáutica Civil de Colombia, en cuanto al permiso de alturas; la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales o las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando se requiera licencia de tipo ambiental; y ante los curadores urbanos y las Oficinas de Planeación de los Municipios para las licencias de construcción y/o de ocupación del espacio público, en su caso, serán los únicos trámites para la instalación de estaciones radioeléctricas”. [Resalta la Sala].

En cumplimiento de lo ordenado por el Decreto 195 de 2005, el Ministerio de Comunicaciones (hoy MinTic) ha emitido las Resoluciones 1645 de 29 de julio de 2005, 387 de 13 de junio, 647 de 16 de septiembre y 754 de 20 de octubre de 2016 y 774 de 27 de diciembre de 2018, en virtud de las cuales se ha buscado regular: i) los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos; ii) las condiciones que deben reunir las estaciones radioeléctricas para cumplir tales límites; y iii) el despliegue de antenas de radiocomunicaciones.

Actualmente, las fuentes inherentemente conformes están definidas como:

“[…] [l]as estaciones que producen campos que cumplen los límites de exposición pertinentes, razón por la cual no son necesarias precauciones particulares. Por lo tanto, no se deben efectuar ni el cálculo de que trata el artículo octavo, ni las mediciones de que trata el artículo noveno de la presente Resolución, así como tampoco colocar los avisos indicados en los artículos décimo segundo y décimo tercero de la misma.

Dentro de este tipo de fuentes se encuentran:

I. Emisores con una PIRE máxima de 2 W.

II. Emisores cuya potencia de radiación total es de 100 mW o menos, y emplean antenas de microondas de muy pequeña apertura o de ondas milimétricas”.

Adicionalmente, el Anexo Técnico de la Resolución 774 de 2018 trae las siguientes definiciones:

“[…].

ANTENA

Dispositivo que sirve como un transductor entre una onda guiada (por ejemplo, un cable coaxial) y una onda de espacio libre, o viceversa. Puede ser utilizado para emitir o recibir una señal de radio.

[…].

CÁLCULO SIMPLIFICADO

Procedimiento de evaluación simplificada, el cual se basa en el conocimiento y las características técnicas de la estación radioeléctrica, tales como potencia y patrón de radiación, de tal manera que en función de estas se definan una altura y una distancia de protección fuera de la cual se garantiza el cumplimiento de los niveles de exposición a campos electromagnéticos.

DECLARACIÓN DE CONFORMIDAD DE EMISIÓN RADIOLÉCTRICA (DCER)

Documento que contiene la información del registro de mediciones de campos electromagnéticos recogida por las personas naturales o jurídicas responsables de la operación de redes o a los proveedores de servicios de telecomunicaciones, que hagan uso del espectro radioeléctrico, cuyas estaciones de radiocomunicaciones generen campos electromagnéticos, mediante el cual se certifica el cumplimiento de los límites de exposición.

[…].

DISTANCIA DE CUMPLIMIENTO

Distancia mínima desde la antena hasta el punto de investigación, donde se considera que el nivel de campo cumple con los límites de exposición a campos electromagnéticos.

[…].

ESTACIÓN RADIOELÉCTRICA

Uno o más transmisores o receptores, o una combinación de transmisores y receptores, incluyendo las antenas y las instalaciones accesorias, necesarias para asegurar un servicio de radiocomunicación.

[…].

LÍMITES MÁXIMOS DE EXPOSICIÓN

Valores máximos de las intensidades de campo eléctrico y magnético o la densidad de potencia asociada con estos, a los cuales una persona puede estar expuesta.

[…]”. [Resalta la Sala].

Finalmente, valga resaltar que la A.N.E. tiene la obligación de velar por el cumplimiento de las condiciones establecidas tanto en esa resolución, como en el Decreto 1078 de 2015 y, en caso de que estas no se cumplan, informará al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, a la Autoridad Nacional de Televisión o a la entidad que asuma sus funciones, quienes podrán imponer las sanciones pertinentes, de conformidad con lo establecido en las Leyes 1341 de 2009 y 1507 de 201

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X.8. Jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia del derecho a la salud y la emisión de ondas electromagnéticas de estaciones o antenas de telefonía móvil celular

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, mediante sentencia T-713 de 15 de diciembre de 2016, realizó una síntesis de las diversas decisiones dictadas por esa Corporación acerca de la emisión de ondas electromagnéticas, en los siguientes términos:

La primera vez que una sala de revisión de la Corte Constitucional se pronunció sobre este tema fue en la sentencia T-1062 de 200, al estudiar una acción de tutela instaurada por dos ciudadanos en contra de la Compañía Celular de Colombia COCELCO S.A. y la administración del conjunto residencial donde vivían, en razón de que las dos entidades habían celebrado un contrato de arrendamiento para la utilización de algunas de las áreas comunes del inmueble, incluyendo la instalación de una base de telefonía celular. Los actores afirmaron que ese dispositivo había agravado el estado de salud de uno de ellos, obligándolos a cambiar de residencia. En esa oportunidad esta Corporación precisó:

“[…] corresponde al juez constitucional entrar a considerar la particular situación de los accionantes, motivada en la especial sensibilidad de la señora Baena de Parra a las radiaciones, ordenando que cesen las inmisiones de partículas de radio, a fin de que la familia Parra Baena pueda restablecer su hogar en el inmueble que eligieron para tal fin, protegiendo así sus derechos a la intimidad, igualdad y libre determinación, que están siendo violados por las accionadas, siempre y cuando la señora Baena de Parra instale, nuevamente, en el edificio en mención su residencia habitual.

Lo anterior dada la relación de causalidad, entre la agravación de las dolencias de la señora de Parra y las emisiones de radiaciones electromagnéticas, establecida por sus médicos tratantes. Diagnóstico que no puede ser contradicho por los facultativos de medicina legal, en razón que tal como lo informa la Organización Mundial de la Salud, la investigación sobre los daños que las partículas de radio ocasionan en el organismo humano se encuentra en trámite, pero existe evidencia que tampoco los descartan”. [Se subraya].

Al encontrar probada la relación de causalidad entre la agravación de las dolencias de la actora y las emisiones de radiaciones electromagnéticas, la Corte decidió tutelar de manera transitoria los derechos a la intimidad, a la igualdad y a la libre determinación, y ordenó suspender la operación de los equipos de telefonía, hasta cuando la jurisdicción civil decidiera de fondo el asunt.

Posteriormente, la Sala Sexta de Revisión en la sentencia T-360 de 201, analizó una acción de tutela presentada por una mujer de 76 años de edad contra COMCEL S.A., por considerar que dicha empresa estaba vulnerando sus derechos fundamentales a la vida y a la salud, al haber instalado una torre de telefonía móvil a 76 metros de su residencia. La actora argumentó que, debido a una enfermedad coronaria aguda que padecía, le había sido implantado un “cardiodesfibrilador” que había fallado a causa de la radiación emitida por la torre.

La Sala negó la acción de tutela al considerar que era imposible concluir que las ondas electromagnéticas emitidas por la antena de telefonía móvil fueran las causantes del mal funcionamiento del cardiodesfibrilador, porque, según el informe rendido por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, esa no era la única fuente de radiación cercana a la vivienda de la accionante, ya que en el sector estaban instaladas otras tres fuentes radiantes. [Se subraya].

No obstante, la Corte consideró necesario aplicar “medidas de prevención y precaución para proteger a los seres humanos de los posibles efectos nocivos, sobre todo tratándose de la población más vulnerable, como los niños y los adultos mayores”, razón por la cual exhortó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y a la Comisión de Regulación de Comunicaciones para que:

(i) Analicen las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y de otros Organismos Internacionales, anteriormente expuestas, particularmente en lo concerniente a establecer canales de comunicación e información con la comunidad, acerca de los posibles efectos adversos a la salud que puede generar la exposición a campos electromagnéticos y las medidas adecuadas que la población pueda tomar, para minimizar los mencionados efectos.

(ii) Igualmente, en aplicación del principio de precaución, diseñen un proyecto encaminado a establecer una distancia prudente entre las torres de telefonía móvil y las instituciones educacionales, hospitales, hogares geriátricos y centros similares, debido a que los estudios científicos analizados revelan que los ancianos y los niños pueden presentar mayor sensibilidad a la radiación de ondas electromagnéticas, estando los últimos en un posible riesgo levemente más alto de sufrir leucemia”. [Se resalta].

En la sentencia T-332 de 201, la Sala Sexta de Revisión negó una acción de tutela incoada por un ciudadano en contra de COMCEL S.A., para quien la cercanía de una antena de telefonía móvil celular instalada por dicha empresa junto a su residencia y a menos de 200 metros de una iglesia, del parque de recreación deportivo de la zona, de la comisaría de familia de la localidad y de un jardín infantil de bienestar social, vulneraba sus derechos fundamentales y los de la comunidad circundante a la referida torre.

En esta ocasión se indicó que el amparo solicitado era improcedente por las siguientes razones: (i) No se sustentó dentro del expediente la posible afectación a la salud del actor, de su hija menor y de la comunidad circundante a la antena de telefonía móvil, como consecuencia de las ondas de radiofrecuencia emitidas por este dispositivo. (ii) No había pruebas para sostener que la acción de tutela era un medio más eficaz e idóneo que las acciones populares para la defensa de los derechos invocados. (iii) Cualquier medida que pudiera adoptar el juez constitucional no se reflejaría en el restablecimiento de los derechos fundamentales del accionante, debido a que no existía evidencia alguna de la posible amenaza o afectación de los mismos. [Se subraya].

Por otra parte, en la sentencia T-517 de 201, la Sala Cuarta revisó las decisiones proferidas dentro de una acción de amparo instaurada por varios ciudadanos contra la Alcaldía de Montería, la Secretaría de Planeación, Gaseosas de Córdoba, COMCEL S.A., Movistar y Tigo, los cuales adujeron que una torre base de telefonía móvil celular ubicada en su barrio, entre otras cosas, vulneraban los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la seguridad de los habitantes del sector.

La Sala negó la protección de los derechos invocados por los actores porque: (i) según los elementos de convicción allegados al expediente no podía concluirse que la antena base de telefonía celular instalada por COMCEL S.A. fuera la causa del padecimiento de cáncer de algunas de las personas del sector y de la muerte de otros por la misma enfermedad. (ii) Las evidencias indicaban que las ondas electromagnéticas emitidas por la torre de telefonía celular no generaban ninguna afectación en el estado de salud de los accionantes. (iii) De conformidad con el Decreto 195 de 2005, las radiaciones emitidas por las torres base de telefonía móvil celular son de muy baja potencia y no producen riesgos en la salud de los seres humanos. (iv) No existe un “concepto científico en virtud del cual se pueda determinar la incidencia de la radiación emitida por la torre en la afectación de la salud de los residentes”. [Se subraya].

En sentencia T-104 de 201, la Sala Sexta de Revisión se pronunció sobre la petición de amparo presentada por una ciudadana en representación de su hijo contra la alcaldía municipal de Matanza – Santander, por considerar que dicho ente territorial estaba vulnerando los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad personal de los niños, especialmente de su hijo, debido a que las instalaciones del hogar infantil donde estudiaba se encontraban en malas condiciones, desprovistas de pozo séptico, cañerías adecuadas, iluminación, juegos infantiles, tanque de agua, entre otros inconvenientes.

Además, dicho hogar infantil se encontraba aledaño a siete antenas receptoras de radiofrecuencia. La accionante resaltó que cuando se hizo el traslado del hogar comunitario no se tuvo en cuenta la cantidad de antenas ubicadas en la zona, situación que, según estudios de la Organización Mundial de la Salud, podría ser el “origen de la frecuencia de gripe, tos, baja de las defensas de los niños”.

En esa oportunidad la Corte precisó, en primer lugar, que la deficiente condición de las instalaciones del hogar infantil ocasionaba la vulneración directa al derecho de acceso a la educación y a tener un plantel educativo en condiciones dignas y seguras para los niños.

Y, en segundo lugar, advirtió que, a falta de certeza científica, debe ser aplicado el principio de precaución. Con fundamento en este postulado y en el de prevalencia del interés superior de los niños concluyó que, aunque en el caso no se había probado la afectación a la salud del menor de edad o de otros niños a causa de las siete antenas parabólicas situadas cerca del hogar infantil, se debía prevenir el riesgo que pudiera sobrevenir, ya que “la falta de certeza científica no puede aducirse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para precaver la degradación del ambiente y la generación de riesgos contra la salud”. En consecuencia, la Corte resolvió:

Primero.-  REVOCAR la sentencia dictada en agosto 23 de 2011 por la Unidad Judicial Municipal de Matanza, Suratá y Charta, Santander, no impugnada, dentro de la acción de tutela incoada por Mónica Jeannette Román Pinilla en representación de su hijo Evan Manuel Infante Román, contra la alcaldía de Matanza. En su lugar, se dispone TUTELAR los derechos a la salud y a la integridad personal del mencionado niño y los demás que acuden al hogar comunitario infantil de dicho municipio.

Segundo.- ORDENAR al alcalde de Matanza, Santander, que si aún no lo ha realizado, efectúe todas las diligencias administrativas necesarias para iniciar y culminar, en un término no superior a tres (3) meses, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, las adecuaciones, reparaciones y complementos que requiere el hogar comunitario infantil de ese municipio, en pro de la seguridad y la cabal educación de los niños que a él acuden, que no debe interrumpirse.

Tercero.- SOLICITAR al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y a la Agencia Nacional del Espectro, que en el ámbito de las respectivas funciones analicen las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y de otros organismos internacionales, en lo concerniente a establecer canales de comunicación, información y prevenciones u órdenes a los entes territoriales y a la comunidad, frente a los posibles efectos adversos a la salud que pueda generar la exposición a campos electromagnéticos y las medidas adecuadas que deban tomarse para minimizar los referidos efectos.

Cuarto.- Teniendo en cuenta lo anterior, ORDENAR al alcalde de Matanza, Santander, diseñar dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta providencia, un proyecto encaminado a establecer una distancia prudente entre las antenas parabólicas y los hogares comunitarios y otros establecimientos de atención o permanencia de menores de edad, al igual que de mujeres embarazadas, o personas de avanzada edad, o que sufran discapacidad física, solicitando al respectivo Concejo Municipal que en el plan de ordenamiento territorial regule con la asesoría de expertos en la materia, lo relacionado con esas distancias prudentes y otras prevenciones.

[…]”. [Se resalta].

En sentencia T-1077 de 201, la Sala Séptima de Revisión conoció de la acción de tutela interpuesta por una niña enferma de cáncer, en contra del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, del Ministerio de Ambiente y Protección Social, de la Gobernación del Tolima, de la Alcaldía de Fresno, de Telefónica Telecom S.A. y de ATC Sitios de Colombia S.A., por la instalación de una antena de telefonía móvil celular a escasos metros de la vivienda de la accionante.

La Corte indicó que “el principio de precaución se aplica cuando el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual generalmente ocurre porque no existe conocimiento científico cierto acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos. En esa medida, también aclaró que la aplicación del principio de precaución “no sólo tiene como finalidad la protección del medio ambiente, sino que también, indirectamente, tiene como propósito evitar los daños que en la salud pueden tener los riesgos medioambientales”.

Asimismo, la Corte señaló que: (i) la ley presume que las antenas de telefonía móvil celular son una fuente inherente conforme y en consecuencia no existe ninguna norma que limite su ubicación y funcionamiento. (ii) Existe una “omisión legislativa”, ya que no se han regulado los límites de ubicación (en términos de distancia) de las antenas de telefonía móvil celular, para evitar la exposición imprudente de los ciudadanos a la radiación. (iii) “[A] pesar de que no es posible constatar una relación directa entre las afecciones de salud de las personas y la radiación no ionizante, la clasificación de los campos electromagnéticos de radiofrecuencia como posiblemente carcinógenos para los humanos, permite que las autoridades, en aplicación del principio de precaución, tomen medidas frente a la radiación, con el fin de evitar que se produzcan daños en la salud derivados de los riesgos medioambientales a los que se ven sometidos los accionantes, como consecuencia de la omisión legislativa frente a este tema”. (iv) Tanto la jurisprudencia nacional, como la de otros países, han optado por aplicar el principio de precaución ante la falta de certeza científica sobre los efectos nocivos causados a la salud de las personas, como consecuencia de la exposición a campos electromagnéticos, con el principal propósito de proteger el derecho fundamental a la salud. (v) En el caso de los niños, niñas y adolescentes, el principio de precaución es reforzado, en razón al interés superior del menor, “conforme al cual todas las medidas que le conciernan a los niños, niñas y adolescentes, deben dar prevalencia a sus derechos fundamentales sobre otras consideraciones y derechos”. [Se subraya].

Bajo este contexto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte concedió el amparo de los derechos fundamentales de la accionante -cuyo médico tratante le había ordenado evitar al máximo la exposición a ondas electromagnéticas-, y le ordenó a Telefónica Telecom desmontar la estación base, tomando como fundamento: (i) el vacío normativo sobre los límites de exposición a la radiación electromagnética; (ii) la existencia de una estación base de telefonía móvil celular a 26 metros de la vivienda de la accionante; y (iii) “la obligación del Estado de proteger a los menores enfermos de cáncer”.

De igual forma, ordenó: (i) al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que, en aplicación del principio de precaución, regulara la distancia prudente entre las torres de telefonía móvil y las viviendas, instituciones educativas, hospitales y hogares geriátricos; y (ii) a la Agencia Nacional del Espectro que, en ejercicio de su función de vigilancia y control, verificara la radiación emitida por las antenas de telefonía móvil celular, según los límites establecidos en la Resolución 1645 de 2005. [Se subraya].

Mediante la sentencia T-397 de 201, la Sala Quinta de Revisión resolvió una acción de tutela interpuesta por una mujer, en su propio nombre, en representación de todos los habitantes de un edificio sometido a propiedad horizontal, en su condición de administradora del mismo y como agente oficioso de los menores de edad residentes en dicho lugar -específicamente de un niño de 20 meses de edad que presentaba algunas afectaciones-, con el fin de que se ordenara el amparo de los derechos fundamentales a la salud, a la dignidad humana, a la vida y a los derechos fundamentales de los niños, los cuales consideraba vulnerados por COMCEL S.A. por cuenta de la instalación, a un metro de distancia del mencionado edificio, de una “antena monopolo” sin el permiso de las autoridades competentes. Esto, debido a que la antena estaba generando ruido excesivo, especialmente en las horas de la noche y, además, produjo reacciones adversas en uno de los niños vecinos (nervios y constante llanto).

Luego de referirse a los efectos sobre la salud de los campos electromagnéticos y a los estudios y recomendaciones internacionales relevantes al respecto; al marco normativo que regula la instalación, ubicación y el funcionamiento de antenas de telefonía móvil celular; al principio de precaución, y a las decisiones judiciales acerca de la emisión de ondas electromagnéticas en Colombia y en el derecho comparado, la Corte decidió amparar el derecho a la salud del niño y le ordenó a COMCEL S.A. el desmonte de la antena de telefonía móvil celular. Adicionalmente, le ordenó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que, dentro del marco de sus funciones (artículo 5º del Decreto 1900 de 1990 y artículos 17 y 18 de la Ley 1341 de 2009, entre otros) y en aplicación del principio de precaución, regulara la distancia prudente entre las torres de telefonía móvil y las viviendas, instituciones educativas, hospitales y hogares geriátrico. La anterior decisión se fundamentó en las siguientes consideraciones:

(v) Los niveles de radiación electromagnética emitida por la antena de telefonía móvil en los alrededores y en el interior del apartamento 103 del Edificio Pinar de la Sierra P.H. no rebasan los límites de exposición humana fijados por la legislación nacional y los organismos internacionales, como la Organización Mundial de la Salud, la Unión Internacional de Telecomunicaciones, la Comisión Internacional para la Protección contra las Radiaciones No Ionizantes y la Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer, puesto que no superan el 1% de esos límites.

(vi) El artículo 3° de la Resolución 1645 de 2005, expedida por el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), clasifica la telefonía móvil celular como “fuente inherente conforme”; en tanto que el artículo 3.11 del Decreto 195 de 2005 define las fuentes inherentes conformes como “aquellas que producen campos que cumplen con los límites de exposición pertinentes a pocos centímetros de la fuente. No son necesarias precauciones particulares. El criterio para la fuente inherentemente conforme es una PIRE de 2W o menos, salvo para antenas de microondas de apertura pequeña y baja ganancia o antenas de ondas milimétricas cuando la potencia de radiación total de 100 mW o menos podrá ser considerada como inherentemente conforme”.

Esto quiere decir, como lo considera la Sentencia T-1077 de 2012, que esta norma legal presume que la telefonía móvil celular es una fuente inherente conforme, existiendo una omisión en la regulación de orden nacional, ya que no se han establecido los límites de ubicación (en términos de distancia) de las antenas de telefonía móvil celular respecto a las viviendas, instituciones educativas, hospitales y hogares geriátricos, para evitar los posibles efectos perjudiciales que puedan causar a la salud la exposición a esta clase de radiación electromagnética.

(vii) Estudios epidemiológicos independientes han demostrado que: (a) la exposición de personas a radiofrecuencias genera efectos en los sistemas cardiovascular, nervioso, endocrino, reproductivo y alteraciones térmicas; y (b) la población infantil “puede ser más susceptible [a la exposición de esta clase de ondas] dada la vulnerabilidad que les confiere al estar el sistema nervioso en desarrollo”.

La comunidad científica internacional ha reconocido que hay vacíos en los resultados de los estudios clínicos y epidemiológicos en los cuales se ha analizado si la exposición a ondas electromagnéticas emitidas por las antenas de telefonía móvil celular produce a largo plazo efectos nocivos para la salud humana, razón por la cual han intensificado sus investigaciones en esos campos.

La Agencia Internacional para la Investigación del Cáncer en la Monografía Volumen 102 de 2013 cataloga a los campos electromagnéticos de radiofrecuencia como posiblemente cancerígenos para los humanos (Grupo 2B).

En otras palabras, según los estudios e investigaciones relevantes, actualmente existe el peligro de que por la exposición a largo plazo a la radiación electromagnética emitida por las antenas de telefonía móvil se produzcan graves e irreversibles efectos en la salud de las personas, como el cáncer, entre otros, sin que haya al respecto certeza científica absoluta.

(viii) En el derecho comparado se encuentran precedentes en los que las autoridades judiciales han optado por proteger el derecho a la salud de las personas que residen cerca de antenas de telefonía móvil ante la falta de certeza científica sobre los efectos que puedan producir los campos electromagnéticos que ellas generan, reconociéndose que, tratándose de  personas especialmente predispuestas, como los niños, no “se pueden hacer afirmaciones científicas fiables sobre cómo van a reaccionar a estas exposiciones”.

(ix) Bajo este contexto, en el caso que se analiza se cumplen los requisitos jurisprudenciales para darle aplicación al principio de precaución. En efecto:

a) La exposición del menor Benjamín a la radiación electromagnética producida por la antena de telefonía móvil, situada aproximadamente a 25 metros de distancia del lugar en el que habita, conlleva el riesgo, aunque no la certeza científica absoluta, de una afectación grave en su salud a largo plazo, teniendo en cuenta que se trata de un niño de muy corta edad, que tiene en desarrollo su sistema nervioso.

b) Es evidente que, si ese riesgo se llega a concretar en el futuro, las consecuencias en la salud del menor serán graves e irreversibles.

c) Si bien el principio de precaución suele aplicarse como instrumento para proteger el derecho al medio ambiente sano, también ha sido aplicado por esta Corporación a favor del derecho a la salud en casos como los resueltos en las Sentencias T-104 de 2012 y 1077 del mismo año”. [Se subraya].

En la sentencia T-701 de 201, la Sala Segunda de Revisión estudió si COMCEL S.A. vulneraba el derecho fundamental a la salud de una mujer que padecía de un cáncer denominado “linfoma no hodkin tipo B de célula grande”, al tener en las inmediaciones de su lugar de residencia una antena de telefonía móvil. En el caso concreto la Sala no accedió al amparo del derecho invocado debido a que no existía elemento probatorio, siquiera indiciario, que demostrara que la afectación del estado de salud de la accionante fuera consecuencia de la exposición a las radiaciones electromagnéticas emitidas por la base de telecomunicaciones. En esa ocasión señaló que si bien el principio de precaución debe guiar las decisiones administrativas y judiciales en relación con el derecho a la salud, se debe contar con algún tipo de evidencia que muestre la eventual vulneración en el caso particular.

La regla derivada de la anterior decisión se concreta en que “[n]o se vulnera el derecho fundamental a la salud por la instalación de una antena de telecomunicaciones cuando no hay demostración alguna de la existencia de un peligro, amenaza o afectación del estado de salud del accionante como consecuencia de las radiaciones electromagnéticas que ella emita. La aplicación del principio de precaución requiere que exista peligro del daño, que este sea grave e irreversible y que exista un principio de certeza científica, así no sea absoluta”. [Se subraya].

En la sentencia T-149 de 201, le correspondió a la Sala Cuarta de Revisión estudiar el caso de una señora que, actuando como agente oficioso de su madre, presentó acción de tutela contra la empresa Telefónica Móviles Colombia S.A. y un particular, con el objeto de suspender las obras de instalación de una torre de telefonía móvil que se venían adelantando en el predio vecino a su casa, ubicado en el barrio Monterredondo de la ciudad de Bucaramanga, porque a su juicio constituía una amenaza para los derechos a la salud y al ambiente sano, no solo de su señora madre, sino además de los niños y adultos mayores que viven cerca.

La Sala decidió no amparar los derechos fundamentales esgrimidos porque no se probó que la instalación de la antena de telefonía móvil vulnerara, en términos de configurar un perjuicio irremediable, el derecho a la salud de la agenciada, además porque tampoco había certeza de los perjuicios adicionales que podría ocasionar la colocación de la misma. Asimismo, señaló que la acción de tutela no era procedente para debatir derechos colectivos, a menos que los derechos fundamentales del demandante, o, si es el caso los de un agenciado, estén siendo vulnerados o amenazados por la afectación del derecho colectivo. [Se subraya].

Finalmente, en la sentencia T-713 de 201 -la cual se cita al inicio de este acápite y que describió en los términos expuestos las diferentes decisiones en torno a la posible relación de causalidad entre la emisión de ondas electromagnéticas y el estado de salud de las personas-, la Corte conoció de la solicitud de amparo interpuesta por dos personas con fundamento en que: i) las ondas electromagnéticas producidas por una estación base de telefonía móvil celular instalada a 115 metros de distancia del inmueble en el que residen, agravaría la enfermedad coronaria que padecen; y ii) por el hecho de que no fueron citados, en calidad de vecinos, al trámite administrativo por el cual se otorgó la licencia de construcción de la obra destinada a la instalación de la referida estación base de telefonía móvil celular.

En dicho pronunciamiento, la Sala Primera de Revisión decidió negar el amparo de los derechos fundamentales a la salud y al debido proceso en consideración a que no existió elemento probatorio, siquiera indiciario, que demostrara la posible agravación de la actual condición de salud de los accionantes, como consecuencia de las ondas de radiofrecuencia que emitiere la estación base de telefonía móvil celular instalada en un predio vecino.

En dichos términos, la Corte reiteró la posición asumida en la sentencia T-701 de 2014, según la cual, no se vulnera el derecho fundamental a la salud por la instalación de una estación base o antena de telecomunicaciones cuando no hay demostración alguna de la existencia de un peligro, amenaza o afectación del estado de salud del accionante como consecuencia de las radiaciones electromagnéticas que ella emita. Esto, por cuanto que la aplicación del principio de precaución requiere que exista peligro de daño, que este sea grave e irreversible y que exista un principio de certeza científica, así no sea absoluta.

La Corte también descartó la vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que los accionantes, aunque en su momento tuvieron la oportunidad de pronunciarse contra la expedición de la licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para la estación base de telecomunicaciones de telefonía móvil celular, no lo hicieron.

X.9. Principio de Precaución

La Sección Tercera del Consejo de Estad, mediante sentencia de 4 de noviembre de 2015 (C.P: Hernán Andrade Rincón (E)), se refirió a los principios de prevención y precaución en los siguientes términos:

“[…]. Los principios de prevención y de precaución constituyen corolarios del postulado en virtud del cual en materia ambiental son necesarias aquellas acciones que se anticipan a prevenir cualquier tipo de degradación ambiental, en lugar de limitarse a verificar, e intentar a posteriori reparar, los daños ambientales; no resulta infrecuente que se confunda o se superpongan su contenido y alcances, los cuales en criterio de esta Sala sí son claramente diferenciables, aun cuando sus contenidos bien pueden considerarse perfecta y necesariamente complementarios.

[…].

Así pues, el principio de prevención propugna por la utilización de mecanismos, por el diseño de instrumentos y por la implementación de políticas encaminadas a evitar la causación de daños al medio ambiente y/o a la salud de las personas; suele sostenerse que este principio encuentra origen y fundamento en el derecho internacional tanto en los artículos –principios– 2°, 4° y 7º de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, hecha en Estocolmo el 16 de junio de 1972, como en el artículo 130-P-2 del Tratado de Maastricht, instrumentos que subrayan la importancia del principio de prevención al punto de señalar que, de aplicarse el mismo eficientemente, los restantes principios del derecho ambiental prácticamente perderían su razón de ser, comoquiera que el postulado básico que se deriva de aquél no es otro que el imperativo consistente en evitar y prever el daño antes de que se produzca, no necesariamente prohibiendo la realización de una actividad, sino condicionándola mediante el uso de distinta clase de mecanismos – equipos o realización de ciertas actividades, por ejemplo – de control de la contaminación y degradación del ambiente.

[…].

El principio de prevención es el que debe aplicarse tratándose de la posible producción de daños o de la constatación de la existencia de riesgos respecto de los cuales resulta posible conocer las consecuencias que podría tener sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de manera que la autoridad competente cuenta con la posibilidad fáctica real de adoptar decisiones con antelación a la concreción del riesgo o a la causación del daño, con el fin de reducir sus repercusiones o de evitarlas; para ello, según se indicó, el principio de prevención subyace a institutos jurídicos como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, instrumentos cuya operatividad precisa de la posibilidad de conocer los hechos y reaccionar frente a ellos con antelación al daño ambiental.

Empero, el previo conocimiento que caracteriza al ámbito de operatividad del principio de prevención, no está presente en el entramado de casos gobernados por el principio de precaución o de cautela, pues tratándose de este el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, toda vez que no se dispone de la posibilidad fáctica real de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, circunstancia que obedece a la falta de evolución al respecto en el conocimiento científico, desde el cual puede no resultar posible alcanzar la certeza en punto de las precisas consecuencias que acarrearía alguna situación o actividad, así se conozca que tales efectos serán nocivos […]”.[Subraya y destaca la Sala].

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 15 de diciembre de 201, destacó que “[…] resulta desacertado exigir certeza sobre los riesgos e implicaciones como condición para la aplicación del principio de precaución, toda vez que es justamente la incertidumbre sobre distintos aspectos riesgosos o nocivos de una actividad (sus efectos, las condiciones de tiempo, modo y lugar de su producción, etc.) lo que cualifica el ámbito de aplicación de este principio y permite distinguirlo del principio de prevención], también fundamental para la protección de los ecosistemas”. Aquí se explica la distinción entre los principios de prevención y precaución, así:  

“A diferencia del principio de prevención, llamado a operar en ámbitos en los cuales se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una determinada actividad, producto o proceso, de manera que resulta imperioso anticipar, evitar o mitigar sus efectos nocivos sobre los ecosistemas, el principio de precaución tiene como característica habilitar la toma de decisiones en escenario de incertidumbre ocasionada por la complejidad propia de la acción que se desarrolla en ámbitos técnicos o científicos. Es, entonces, un mecanismo que busca impedir la parálisis de las autoridades frente a la ausencia de certezas respecto de las eventuales consecuencias negativas de una actividad, producto o proceso prima facie legítimo, así como la falta de resultados efectivos en la evitación de daños de la aplicación convencional de los instrumentos de policía administrativa contemplados para la generalidad de las situaciones reguladas por el Estado. […]”. [Subraya y destaca la Sala].

En dicha providencia se alude al auto de 20 de mayo de 201, mediante el cual la misma Sección enfatiza sobre la magnitud de las medidas precautorias en atención a la evidencia disponible respecto al riesgo o peligro que se pretende mitigar o evitar:         

[…]. Ahora bien, en tanto criterio orientador y parámetro habilitante para la gestión de riesgos en situaciones de incertidumbre cualificada, el principio de precaución reviste a las autoridades responsables de estas decisiones de una amplia discrecionalidad para determinar qué medidas concretas adoptar en cada caso. Ello dependerá, en lo fundamental, del nivel de riesgo advertido y de las evidencias que sustentan el temor de sufrir un daño grave e irreversible. Así, si el riesgo es considerado elevado y la amenaza de daño justifica una intervención estatal intensa se pueden tomar medidas como una regulación que condicione la realización de las actividades riesgosas a una autorización previa o que restrinja su desarrollo de manera temporal (suspensión) o definitiva (prohibición). Si en cambio la evaluación del riesgo no es especialmente grave o las evidencias que se tienen de su peligrosidad no son lo suficientemente sólidas para justificar la restricción de la actividad que lo origina, pero hay dudas sobre la inocuidad del producto o proceso, se pueden adoptar medidas menos incisivas como financiar programas de investigación sobre la materia, obligar a que se ofrezca al público una determinada información o limitar los canales de comercialización o venta del bien”.

De igual forma, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-703 de 6 de septiembre de 2010 (M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), hizo hincapié en la relación y los elementos distintivos de los referidos principios, de la siguiente manera:

“[…]. La afectación, el daño, el riesgo o el peligro que enfrenta el medio ambiente constituyen el punto de partida de la formulación de los principios que guían el derecho ambiental y que persiguen, como propósito último, dotar a las respectivas autoridades de instrumentos para actuar ante esas situaciones que comprometen gravemente el ambiente y también los derechos con él relacionados.

Tratándose de daños o de riesgos se afirma que en algunos casos es posible conocer las consecuencias que tendrá sobre el ambiente el desarrollo de determinado proyecto, obra o actividad, de modo que la autoridad competente puede adoptar decisiones antes de que el riesgo o el daño se produzcan, con la finalidad de reducir sus repercusiones o de evitarlas y cuando tal hipótesis se presenta opera el principio de prevención que se materializa en mecanismos jurídicos tales como la evaluación del impacto ambiental o el trámite y expedición de autorizaciones previas, cuyo presupuesto es la posibilidad de conocer con antelación el daño ambiental y de obrar, de conformidad con ese conocimiento anticipado, a favor del medio ambiente.

El previo conocimiento que caracteriza al principio de prevención no está presente en el caso del principio de precaución o de cautela, pues tratándose de éste el riesgo o la magnitud del daño producido o que puede sobrevenir no son conocidos con anticipación, porque no hay manera de establecer, a mediano o largo plazo, los efectos de una acción, lo cual por ejemplo, tiene su causa en los límites del conocimiento científico que no permiten adquirir la certeza acerca de las precisas consecuencias de alguna situación o actividad, aunque se sepa que los efectos son nocivos.  

En el ejemplo que se acaba de dar, el avance de la ciencia puede desvirtuar la existencia de un riesgo o la producción de un daño que en un estadio anterior del conocimiento eran tenidos por consecuencias ciertas del desarrollo de una actividad específica, pero también puede acontecer que la ciencia, al avanzar, ponga de manifiesto los riesgos o los daños derivados de una actividad o situación que antes se consideraba inofensiva, lo cual demuestra que las fronteras entre el principio de prevención y el de precaución no son precisas.

Así pues, pese a que un sector de la doctrina insiste en la diferenciación trazada de conformidad con el criterio que se acaba de exponer, otra parte hace énfasis en la proximidad de los principios de prevención y precaución e indica que como su diferenciación no es total cabe un tratamiento genérico basado en la cercanía en la convicción de que los contenidos asignados a cada uno, lejos de dar lugar a la disparidad, los tornan complementarios e incluso los hacen intercambiables […]”. [Subraya y destaca la Sala].

X.9.1. La afectación de la salud humana por la exposición a campos electromagnéticos, en especial por la instalación de antenas de telefonía móvil y la aplicación del principio de precaución

Específicamente frente a la aplicación del principio de precaución y la afectación a la salud con ocasión de la exposición a campos electromagnéticos producidos por las antenas de telecomunicaciones, esta Sal manifestó lo siguiente:

“De los múltiples estudios e informes científicos anteriormente citados, la Sala encuentra que si bien es cierto que existen recomendaciones relacionadas con los efectos adversos a la salud de las personas, también lo es que se han identificado vacíos en las investigaciones que han determinado la ampliación de las investigaciones para hacer mejores evaluaciones de los referidos riesgos.

En tal sentido no existe certeza científica absoluta que permita confirmar que la exposición a campos electromagnéticos produzca efectos negativos para la salud y tampoco hay evidencia que excluya tal afirmación de manera inequívoca.

En casos como estos, y contrario a lo señalado por el a quo, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que debe darse aplicación al principio de precaución, concepto que ha sido desarrollado y jurídicamente establecido en el ámbito de la protección del medio ambiente.

[…]

Así las cosas, en el sub lite se presenta una falta de certeza científica sobre los efectos adversos por la exposición a los campos electromagnéticos, específicamente por las antenas de telefonía móvil y, por ende, no hay certeza frente a la posible afectación a los derechos e intereses colectivos relacionados con la salubridad pública y el goce a un ambiente sano, por lo que la decisión debe orientarse necesariamente a que la autoridad reglamente su instalación impidiendo o al menos restringiendo la incertidumbre del daño y sus posibles consecuencias, en aplicación al principio de precaución.” (subrayado fuera de texto original).

En esa medida, la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como la de esta Corporación, llevan a concluir que la aplicación del principio de precaución se dará ante la falta de certeza científica sobre los efectos adversos por la exposición a los campos electromagnéticos, específicamente por las antenas de telefonía móvil; siempre que vaya unida a la ausencia de reglamentación respecto de la instalación de éstas, dirigida a impedir  o al menos restringir la incertidumbre del daño y sus posibles consecuencias.

Ahora bien, como se explicó en el aparte X.7 de esta providencia, la omisión de regulación respecto de la distancia de ubicación de las antenas de telecomunicaciones para mitigar el riesgo de exposición a emisiones radioeléctricas, se subsanó mediante la expedición del Decreto 1370 de 2018 en que se establecieron los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos generados por estaciones de radiocomunicaciones.  Igualmente, se logró superar el vacío normativo con la Resolución 774 de ese mismo año, en virtud de la cual se regularon: i) los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos; ii) las condiciones que deben reunir las estaciones radioeléctricas para cumplir tales límites; y iii) el despliegue de antenas de radiocomunicaciones.

En ese sentido, expedidas las normas relativas a los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos y el despliegue de antenas de radiocomunicaciones, siempre que la instalación de dichas infraestructuras cumpla con los requisitos allí establecidos, no habrá lugar a dar aplicación al principio de precaución.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO

De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado X.3.4.), la Sala procederá a establecer si hubo afectación de los derechos colectivos invocados, indagando, en primera medida, si la instalación de la estación radioeléctrica de telecomunicaciones ubicada en la Calle 101 Sur N.° 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia, constituye un desconocimiento de la regulación aplicable en materia urbanística y de ordenación del territorio, para, posteriormente, precisar si la radiación electromagnética emitida por la antena de telefonía móvil celular que se encuentra en dicha estación, supondría o no un riesgo para el ambiente y la salud de los habitantes.

XI.1. Afectación de los derechos colectivos relacionados con el desarrollo de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico, por cuenta de la instalación de una estación radioeléctrica de telecomunicaciones sin contar con la correspondiente licencia urbanística

Con el fin de determinar si existe algún tipo de afectación de los derechos colectivos relacionados con el desarrollo de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico, la Sala procede a ilustrar los medios de prueba idóneos para el efecto.  

XI.1.1. Acervo probatorio

En el documento “Ficha de Resumen del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de La Estrellacentros poblados urbanos Sagrada Familia y San Isidro”- se certificaron los siguientes aspectos: i) que el suelo de la zona “Miraflores” se encuentra clasificado como “suburbano” y su destinación es para usoagrícola”; ii) en cuanto a los servicios públicos “el polígono cuenta con el servicio de acueducto, energía y telefonía y se tiene prevista la construcción de un colector de aguas residuales paralelo a la quebrada Miraflores”; iii) en lo referente a la gestión del riesgo, se señaló la existencia de “viviendas ubicadas en altas pendientes aledañas a los centros poblados, en riesgo medio ante movimientos en masa”; iv) frente a los aprovechamientos, las edificaciones tendrían una altura máxima de 3 pisos. Finalmente, en cuanto al régimen de usos se señaló: Uso principal: agrícola. Uso complementario: forestal protector, agropecuario, mixto con énfasis en agroecoturismo, regeneración natural, parcelaciones campestres y actividades comerciales, industriales y de servicio asociadas al agro y al turismo. Uso restringido: construcciones de piscinas e infraestructura pesada. Uso prohibido: agricultura extensiva, cultivos limpios, pastoreo, mataderos, rellenos sanitarios, aprovechamientos forestales en retiros y nacimientos e industria, comercio y servicios de carácter urban.

Del “Estudio Geotécnico y de Suelos para la Instalación de Antena de Telecomunicaciones Opción a Variante Caldas de 30m de altura, ubicada en la calle 110 sur N.° 45-75 Barrio Sagrada Familia del Municipio de La Estrella, presentado el 20 de agosto de 2015 por el ingeniero William Sánchez Maya, se destacan las siguientes conclusiones y recomendaciones:

“[…]. Se considera que una cimentación cumple correctamente su función como elemento de apoyo, cuando su dimensionamiento es tal que las cargas que les transmite al subsuelo no supera la capacidad de soporte del mismo […] para este caso no se encontró nivel freático y la dureza aparente registrada durante la excavación de LAS DOS PERFORACIONES A LOS 8.0 M FUE BAJA. […] de ahí que la limitante de la capacidad de soporte sea la magnitud de carga compatible con los asentamientos permisibles […].

[…] [la] capacidad portante [del suelo] a profundidades superficiales fue baja […].

[…]. Se recomienda construir pilas a 7.0 m profundidad con un diámetro de 1.20 m, con una capacidad portante de 17.5 ton, incluido el factor de seguridad. Las pilas irán unidas entre sí con una viga de fundación de 45 x 45 cm con concreto de 245 kg/cm2. […]”. [Resalta la Sala].

De la “Memoria de Cálculo Cimentación Torre Autosoportada Cuadrada de 30 m de altura Vwd=120Km/H- 3 Operadores Celda Variante Caldas, se puede advertir que “[…] [l]a torre se cimentará en una pila con las siguientes características: pila de 1.20m de diámetro, hasta una profundidad de 7.00m; la pila estará reforzada con 39 varillas en toda su longitud #7 (7/8”) y estribada con anillos #4 (1/2”) cada 0.075m en los primeros 1.725 y cada 0.15m en el resto de la longitud de la pila. Sobre esta se dispondrá un cabezal de 1.70m de lado y 1.50m de altura (0.20m libre y 1.30m enterrados), reforzado con una parrilla de varillas #5 cada 0.15m en ambas direcciones, estibadas con varilla #3 cada 0.10m en toda su altura”.

La Secretaría de Planeación Municipal de la Alcaldía de La Estrella, mediante Resolución N.° 01944 de 19 de noviembre de 2015, resolvió “[n]egar la solicitud de la viabilidad para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y la solicitud de licencia de construcción en la modalidad de cerramiento en el predio identificado con matrícula inmobiliaria nro. 001-206591, con base en las siguientes consideraciones:

“[…]. Que los planos estructurales objeto de correcciones, a la fecha continúan sin cumplir los requisitos necesarios estipulados en la NSR 10 y el Decreto 1469 de 2010.

[…]. Que la normatividad vigente de carácter municipal Acuerdo 042 de 2008, en cuanto a la infraestructura para telecomunicaciones contempla lo siguiente:

Artículo 26. […]. Infraestructura para telecomunicaciones. La ubicación de antenas para las distintas modalidades de telecomunicaciones, se regirá por las disposiciones del Ministerio de Comunicaciones y por las normas urbanísticas que se establezcan en el presente Plan Básico de Ordenamiento Territorial y que tengan relación con las normas sobre usos del suelo, espacio público y equipamientos, sobre zonas patrimoniales y sobre aspectos ambientales y paisajísticos. Las antenas de radiodifusión se ubicarán en zona rural, de acuerdo con la normatividad existente.

Toda actividad de comunicaciones que pretenda instalarse en el Municipio, deberá contar con las respectivas autorizaciones del Ministerio de Comunicaciones.

No se permite la ubicación de antenas en zonas verdes públicas, antejardines, retiros de quebradas, ni en estaciones de combustible. En las zonas de alto riesgo sólo se permitirán si se cuenta con un estudio específico que determine su viabilidad. Se prohíbe la instalación de antenas y demás infraestructura de telecomunicaciones en inmuebles declarados patrimonio cultural.

Para la localización de las diferentes tipologías de antenas, se tendrá en cuenta los efectos que estas pudieran generar en la salud de las personas, de acuerdo con las disposiciones que regulan la materia. […]”.

[…]. Que conforme a lo anterior, la ubicación de la torre […] estaría distante del uso agrícola y residencial que predomina en el sector y adicionalmente en contravención con los lineamientos paisajísticos y ambientales de la zona […].

[…]. Que la infraestructura de telecomunicaciones y todas las obras inherentes a esta fueron comenzadas sin autorización alguna.

[…]. Que el predio objeto de la solicitud se encuentra afectado en condición de riesgo medio y amenaza media […].

[…]. Que en el predio objeto de la solicitud hizo parte en el año 2010 de los inmuebles afectados por la emergencia manifiesta con deslizamientos y en la actualidad se tiene conocimiento de que este es un lleno mal conformado con material de desecho, y por lo tanto no cumple con las condiciones técnicas para soportar tal infraestructura; poniendo en riesgo además los predios colindantes.

[…]”. [Resalta la Sala].

Mediante Acta de Inspección Ocular N.º 0139, realizada el 10 de septiembre de 2015 por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Municipal de La Estrella – Antioquia, se evidenció que en la Calle 101 Sur N.º 45 – 77 de la Vereda Sagrada Familia se encontróinstalación de estructura metálica para antena de telecomunicaciones”. Allí mismo se recomendósuspender inmediatamente y solicitar los permisos respectivos ante la autoridad municipal” y, adicionalmente, se impuso medida de sellamiento de la obra “por violación de la Ley 810 de 2003.

Del registro fotográfico anexo al Acta mencionada, la Sala observa que las estructuras de la torre para la ubicación de la antena de telefonía se estaban instalando en contacto directo con unas paredes de lo que parecerían ser unas vivienda.

Mediante Memorando N.° 07640 de 22 de septiembre de 2015, el Secretario de Planeación Municipal informó que “[…] luego de efectuar visita técnica al sitio por parte de los funcionarios adscritos a la Secretaría de Planeación se verificó que efectivamente la construcción NO cuenta con licencia de construcción y tiene un área intervenida de 9m2, cabe anotar que dicha empresa ingresó el trámite de licencia el día 14 de septiembre de 2015 con radicado N.° 08207 y el Municipio tendrá plazo máximo de 45 días hábiles para resolver la solicitud […].

Mediante Oficio N.° 1602-07706 de 25 de septiembre de 2015, la Inspectora Segunda de Policía del Municipio de La Estrella le comunicó a la señora Karla Coronado Hernández que “[…] en la reunión sostenida con personal de la empresa Centennial Towers Colombia S.A.S. el pasado 11 de septiembre se les informó que de conformidad con lo establecido en el parágrafo dos del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, debían adelantar ante la Secretaría de Planeación Municipal licencia para la construcción e instalación de la antena de telecomunicaciones, y solo hasta que esto se acredite se podrá levantar la orden de suspensión de la actividad ejecutada en la calle 101 sur N.° 45-77 sector Sagrada Familia […] se reitera que, hasta que no se obtenga la respectiva licencia para ejecutar dicha obra, no se podrá continuar con la ejecución de la misma”.

En el documento suscrito el 2 de septiembre de 2015, denominado “Acta de Entrega a Contratista Última Confirmación de la Posición Geográfica del Sitio con el Propietario y Entrega del Primer Pago Inicio de Construcción en el Sitio”, se observan los siguientes aspectos relevantes: i) ubicación del sitio: Calle 101 sur N.º 45 – 75 La Estrella; ii) que el contratista de la obra y el propietario del predio se reunieron para efectos de que este le entregara a aquel el predio rentado y aprobado a fin de “dar inicio formal al proceso de diseño y construcción de la infraestructura civil, eléctrica y metalmecánica para infraestructura de telecomunicaciones en Colombia”; iii) “Descripción de trabajos: acceso peatonal de 25ML hasta sitio de la torre, lindero con propietario del lado muro compartido, cerramiento en malla eslabonada”; iv) “cronograma: inicio construcción 2 sept. 2015 horario 8 AM – 6 PM de lunes a viernes”; y v) “Croquis de área a intervenir: esquina noroccidental del predio contra muro del vecino.

Mediante Oficio de 20 de noviembre de 2015, el Delegado de la Regional Antioquia del MinTic le manifestó al Secretario de Planeación de la Alcaldía Municipal de La Estrella: i) que las obras para la instalación de la estación base de telecomunicaciones objeto de la controversia no requieren de licencia de construcción; ii) que a ese Ministerio le corresponde garantizar el despliegue y el uso eficiente de la infraestructura de telecomunicaciones en el país; iii) que evitara labores de dilación por parte de terceros ajenos al proceso de instalación de la infraestructura de telecomunicaciones, así como conductas que extralimiten las funciones de la entidad territorial; iv) que de conformidad con el Decreto 1469 de 2010, una torre de transmisión no requiere de licenciamiento; y v) que el operador cumplía con todos y cada uno de los elementos requeridos para el despliegue de la infraestructura de telecomunicaciones.

En virtud de lo anterior, el MinTic le solicitó a la Administración Municipal que permitiera la instalación de la estación base de telecomunicaciones y que, en caso de que iniciara un proceso administrativo de carácter sancionatorio o negara la autorización para el uso del suelo, vinculara a ese Ministerio y a la Procuraduría General de la Nación a efectos de que ejerzan sus fines constitucionales y legale.

Mediante Oficio N.º 20381 de 6 de abril de 201, el Director Ejecutivo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones -C.R.C.- le informó a la Alcaldía de La Estrella sobre la existencia de barreras, prohibiciones y restricciones al adecuado despliegue de infraestructura para servicios de comunicaciones y le invitó a llevar a cabo las obligaciones subsiguientes que dispone el inciso 4 del artículo 193 de la Ley 1753 de 2015 en los términos allí señalados.

Del “Estudio de Riesgo por Procesos de Remoción en Masa, Evaluación de Alternativas y Diseño de Obras de Mitigación -Proyecto Construcción de Estación de Telefonía Celular en La Estrella Antioquia, de mayo de 2016, se resalta lo siguiente:

“[…] El terreno […] presenta una ladera de alta pendiente por lo cual se analizará la susceptibilidad de ocurrencia de fenómenos de remoción en masa.

[…] [L]a zona de estudio se encuentra ubicada en una zona de amenaza sísmica alta y cualquier factor detonante como la lluvia puede desencadenar un fenómeno de remoción en masa.

Estos factores hacen que las viviendas se encuentren en una zona de alto riesgo, por lo que se hace necesaria la construcción de obras que mitiguen los fenómenos de remoción en masa y se proteja la vida de los habitantes del sector. Se evidencia la presencia de obras de mitigación cercanas al sitio del proyecto al igual que procesos de inestabilidad por remoción en masa.

[…].

En el municipio de La Estrella se han observado múltiples evidencias de estructuras tectónicas de tipo falla […].

[…] [E]n sectores cercanos al punto de estudio se observa la presencia de fallas, flujos y pérdida de cobertura, al ser zona de amenaza sísmica alta no se debe descartar la existencia de procesos inestables en la zona de estudio.

[…].

Tipo de cimentación

Según la revisión a la cimentación existente se hace la observación de implementar un mecanismo de cimentación que trabaje conjunto a la cimentación ya construida a fin de aumentar la capacidad de acuerdo con las cargas establecidas para la torre, para la cual según estudios anteriores se recomendó la construcción de una (1) pila con las siguientes características: pila de 1.20m de diámetro, hasta una profundidad de 7.00m; la pila estará reforzada con 39 varillas en toda su longitud #7 (7/8”) y estribada con anillos #4 (1/2”) cada 0.075m en los primeros 1.725 y cada 0.15m en el resto de la longitud de la pila. Sobre esta un cabezal de 1.70m de lado y 1.50m de altura (0.20m libre y 1.30m enterrados), reforzado con una parrilla de varillas #5 cada 0.15m en ambas direcciones, estibadas con varilla #3 cada 0.10m en toda su altura”.

Según el análisis de estabilidad y de acuerdo a las características de suelo encontrado se contempla estructuras compensadas con el fin de estabilizar el terreno a fin de que este sea capaz de soportar las cargas de la torre. Por lo cual se recomienda la construcción de un muro pantalla sobre micropilotes de 0.30 m. el muro pantalla debe ser anclado con pernos activos de 10.0 m de longitud y capacidad de 40 ton.

[…].

10 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓN

[…].

Se realizo el análisis de estabilidad, riesgo y vulnerabilidad teniendo en cuenta la información recolectada de la zona de estudio, topografía y exploraciones realizadas, según la cual la zona presenta una probabilidad de falla entre media y alta, clasificándose como zona de amenaza alta de acuerdo a los estudios realizados.

Se evaluaron los perfiles de mayor insidencia (sic) y se evidenció que el factor detonante de mayor influencia es el agua, por lo cual se recomienda la construcción de canales, cunetas y demás obras de arte para mitigación de aguas de escorrentía, a fin de evitar la saturación en el terreno.

Teniendo en cuenta estudios de suelos y evaluación de cargas para la torre a construir proyectada, se realizó el análisis de estabilidad pertinente, dando como resultado que se deben realizar obras de contención y estabilidad para la zona, las cuales consisten en la construcción de un muro pantalla de 2.00 mts de altura sobre micropilotes de 0.30 m y 3.00 m de longitud, el muro deberá ir anclado con pernos activos de 40 ton y longitud de 10.0 mts. La longitud de la pantalla será de aproximadamente 5.00 m.

Se propone como alternativa 2, la construcción de un muro de contención de 2.00 m de altura en la pata del talud sobre micro pilotes de 0.40 m a 3.00 m, espaciados cada 1.20 m o 3/0, conjunto a una reconformación de la ladera con trinchos.

Se realizó el cálculo de la capacidad portante para los pilotes con una profundidad de desplante hasta 8.00 m pero se debe tener en cuenta una profundidad mínimo de 3.00 m con un diámetro variable de 0.30, 0.40, 0.50 con esto identificar la capacidad portante del suelo con la cual se debe diseñar la estructura de cimentación.

[…]”. [Resalta la Sala].

Mediante Oficio N.° 150-06596 de 4 de agosto de 201, el Secretario de Planeación Municipal de La Estrella, frente al estudio de la solicitud de viabilidad para la instalación de la infraestructura de telecomunicaciones en el predio identificado con matrícula inmobiliaria N.° 001-206591, presentada por la señora Karla Coronado, consideró, entre otras cosas, que, según el Acuerdo 042 (Plan Básico de Ordenamiento Territorial), el predio se encuentra ubicado en el polígono de tratamiento ZSU03CN12, suelo rural de categoría suburbana, y clasificado en zona de amenaza media; y que entre los documentos presentados para obtener la viabilidad se encuentran el título habilitante del operador, el plano de localización del predio y el estudio de suelos del proyecto.

En tal virtud, la Secretaría de Planeación autorizó la instalación de infraestructura para telecomunicaciones, haciendo claridad de que el operador debería hacerse responsable de: i) cumplir con los lineamientos consignados en los estudios aportados y en el Código de Buenas Prácticas para el Despliegue de Infraestructura de Redes de Comunicaciones; ii) ejecutar la obra con sujeción a las normas técnicas vigentes y supervisión de los profesionales responsables; iii) ceñirse a la propuesta de instalación presentada, cuya eventual modificación habrá de ser nuevamente autorizada; iv) prevenir daños que se puedan ocasionar y hacerse responsable por su causación; y v) cumplir con el manejo socio-ambiental del proyecto.

En el Informe RFI de 11 de agosto de 201 se indica que la instalación de la estación radioeléctrica tiene la naturaleza de una “obra civilque se compone deplataforma de equipos, rieles omega, recorrido corazas a rack de cables, poste nuevo para fo”, entre otros.

En respuesta a la petición formulada por el actor acerca de la necesidad o no de licencia de construcción para la instalación de la estación radioeléctrica de la controversia, la Subdirección para la Industria de Comunicaciones de la A.N.E, mediante correo electrónico de 22 de noviembre de 201, informó que “[…] cualquier cerramiento que se realice se debe de contar con su respectiva licencia, de acuerdo con lo expuesto por el Decreto 1077 de 2015”.

El 4 de mayo de 2018, el Magistrado Sustanciador del proceso de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia practicó inspección judicial en la Calle 101 Sur N.º 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia en el Municipio de La Estrella – Antioqui. En dicha diligencia se pusieron de relieve las siguientes circunstancias:

Conforme a la manifestación del ingeniero civil de la compañía Centennial Towers Colombia S.A.S., se trata de una torre cuadrangular, auto soportada, con una distancia basal de 1.50 metros, con estructura en acero galvanizado y pernada (atornillada) con una plataforma de equipo de 3 x 3 metros y con un peso de 5.5 toneladas.

Se accedió a la propiedad encontrándose unas viviendas prefabricadas. Se continúa en dirección al lugar donde está asentada la antena, pasando por un callejón de 1.50 metros de ancho observando a mano izquierda del mismo un talud y al final, encontramos otra vivienda en material, de propiedad de la señora María Plautila Jaramillo.

Ubicados frente a esta última propiedad y al costado izquierdo se encuentra la torre objeto de la inspección, la cual tiene un encerramiento de malla eslabonada y tubería galvanizada de 2 x 2 metros, con una altura de 2.50 metros contando el alambre de púas, con un medidor de energía de la estación base.

Manifiesta la señora María Plautila Jaramillo que la casa prefabricada es de dos niveles y allí residen sus hijos, son dos viviendas con tres familias; además precisó que tiene un contrato de arrendamiento por la torre a 15 años.

Observa el magistrado que en el terreno aledaño se encuentra una vivienda en teja de barro y ladrillo a una distancia de 12 metros de la torre.

Colindantes: encerramiento contiguo a un muro medianero de la propiedad de la señora María Plautila Jaramillo, con una distancia de la pata de la torre al muro de 60 centímetros. En la parte de debajo de esta vivienda y hacia el occidente se encuentra la propiedad del señor Jhon Jairo Caro; al sur, la propiedad del señor Galeano Calle, la cual es utilizada como empresa. Saliendo de esta propiedad a mano izquierda y con nomenclatura Calle 101 Sur N.° 45 – 77, localizamos la propiedad del señor Andrés Giovanny Correa Maya, actor popular, con las siguientes características: casa de material de un solo piso, teja de barro, adherida al muro medianero entre las dos propiedades, con 100 m2 construidos. Ingresa el Despacho a la propiedad, en uno de los laterales dando el frente hacia la autopista y el Municipio de La Estrella. Detrás del muro se encuentra la cimentación de la torre, en él se observa humedad, agrietamiento y asentamiento, el cual no fue reparado por cuanto el actor no lo permitió, según manifestación del ingeniero Bocanegra.

Propietarios y residentes de la Vereda Sagrada Familia se hicieron presentes. La señora Magdalena David expuso que viene enferma desde hace un año, que le están haciendo exámenes, que tiene mareos, visión borrosa y manifestó que el perjuicio se lo está causando la antena debido a que transita mucho por la vía cercana. El señor Jorge Maldonado Ruiz dijo que tiene dificultades auditivas y que su médico tratante le informó que la antena le afectaba en un 100%. La señora Alix Fabieli Puerta manifestó que su padre tiene 10 cateterismos y finalmente le tuvieron que colocar una válvula y que a cada momento lo tiene que llevar a la Clínica Cardiovascular.

Se traslada luego el Despacho a la vivienda ubicada en la Calle 101 Sur N.° 45 – 79 de propiedad del señor John Jairo Caro, ingresando por un callejón en cemento, hasta el momento no se encuentra ningún deterioro en el muro colindante, y entre el muro construido por Centennial Towers Colombia S.A.S. y el muro colindante hay 2 metros por lo menos.      

Las siguientes son algunas de las fotografías anexas al acta de inspección judicial:

Finalmente, ante el requerimiento realizado por el despacho mediante auto de 15 de noviembre de 2019, relativo a la verificación y certificación de si la instalación de la antena de telefonía móvil celular ubicada en la calle 101 sur N.º 45-75 del Municipio de La Estrella requirió de la ejecución de una obra de carácter civil, la A.N.E., mediante Oficio N.º 002411 de 3 de diciembre de 201, informó lo siguiente:

Según las fotografías entregadas por el operador en el estudio de Cálculo Simplificado, es posible determinar que la estructura (torre) que soporta los sistemas radiantes (antenas) ubicada en la calle 101 sur N.º 45-75 del Municipio de La Estrella – Antioquia se efectuó con la ejecución de una obra de carácter civil y no corresponde con lo establecido en el artículo 14 de la Resolución 774 INSTALACIÓN DE ELEMENTOS DE TRANSMISIÓN Y RECEPCIÓN QUE NO REQUIEREN LICENCIA DE AUTORIZACIÓN DE USO DEL SUELO”, ni en el numeral 3 del Anexo Técnico de esta Resolución TIPIFICACIÓN DE ESTACIONES QUE PRESTAN LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES MÓVILES QUE NO REQUIEREN OBRA CIVIL”.

Por tanto, la reglamentación sobre uso del suelo es competencia de la autoridades distritales o municipales, de conformidad con el ordinal 7 del artículo 313 de la Constitución Política. En desarrollo del mandato constitucional, el numeral 4 del artículo 29 de la Ley 1554 de 2011 establece que es competencia de los municipios:

a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.

b) reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.

c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

Por su parte, el artículo 42 del Decreto 1333 de 1986 a su tenor dispone:

“Artículo 42. Los Municipios podrán ordenar la suspensión de las obras o explotaciones que afecten la seguridad pública o perjudiquen el área urbana”.

[…]”. [Resalta la Sala].

XI.1.2. Resolución del primer problema jurídico

1.2.1. El primer problema jurídico planteado hace alusión a la tensión existente entre el despliegue de la infraestructura de comunicaciones en el territorio nacional y los impactos que dichas instalaciones generan sobre el entorno urbano y otros bienes jurídicos; particularmente, sobre las competencias que les fueron otorgadas a las entidades territoriales en materia de planificación, ordenación, distribución y desarrollo de los espacios donde se asientan las comunidades a su cargo.

Pues bien, a efectos de resolver la controversia, la Sala considera adecuado partir de la premisa formulada en el “Estudio de los Límites de la Exposición Humana a Campos Electromagnéticos Producidos por Antenas de Telecomunicaciones y Análisis de su Integración al Entorno”, según el cual las comunicaciones son indispensables para la realización de una cantidad considerable de derechos y libertades de los habitantes del territorio, como lo es el acceso a la información. Sin embargo, las medidas tendientes a desarrollar la política de las comunicaciones no pueden estar fundamentadas única y exclusivamente en criterios de carácter tecnológico y funcional. Es decir que la actividad de despliegue de la infraestructura de las comunicaciones también está llamada a respetar otros bienes jurídicos que se ven afectados, como sería el entorno ecológico, urbano y arquitectónico.

En tal virtud, el estudio sugiere que dicha contraposición de intereses jurídicos debe ser armonizada mediante la construcción conjunta de políticas que permitan garantizar para cada situación en particular, un equilibrio adecuado entre el correcto desempeño de las estaciones radioeléctricas de telecomunicaciones y la integridad de las características de los espacios urbanos, ambientales y arquitectónicos a los que aquellas son integradas.  

En favor de la tesis mencionada, los estudios sugieren unas recomendaciones para tener en cuenta por las autoridades competentes. Veamos:

“9. ESTRATEGIAS DE DESARROLLO URBANÍSTICO

Es innegable la importancia que cobran cada día las telecomunicaciones. Se han convertido en herramienta indispensable para la correcta realización de la vida urbana. A la vez, garantizan el acceso a la información disminuyendo la necesidad de desplazamientos, permitiendo enlaces simultáneos y cubriendo las necesidades de comunicación que tiene el hombre de hoy. Sin embargo, el ambiente y el entorno en el que se llevan a cabo se ve afectado, debido a la implantación de estructuras, que son absolutamente necesarias para su puesta en funcionamiento. Las estructuras son instaladas no teniendo políticas claras de manejo urbano y sin estrategias de desarrollo, que garanticen su integración al medio sin generar afectaciones en el entorno urbano y ecológico sobre el que se implantan.

Es el objetivo de la presente consultoría, proponer estrategias urbanísticas y arquitectónicas capaces de garantizar el correcto desempeño de las estructuras de telecomunicaciones, a la vez que sugerir su adecuada implantación en el entorno urbano y arquitectónico, disminuyendo el posible impacto negativo que generan en la ciudad. […].

9.4 RECOMENDACIONES FINALES

En la última parte del documento se han tratado dos aspectos que van a permitir de manera indiscutible el mejoramiento de la calidad de la ciudad: su planeamiento y ordenamiento urbano y la arquitectura que la construye. La aparición constante y permanente de estructuras de soporte a las telecomunicaciones en el entorno urbano de Bogotá y de los cerros que la rodean, al igual que en otras ciudades del país, es una condición que afecta a las ciudades en las dos componentes enunciadas. Se hace necesario implementar políticas que contribuyan a la correcta construcción de la ciudad, sin entorpecer el correcto funcionamiento de las telecomunicaciones y sin afectar el paisaje urbano. […].

Esta consultoría se permite realizar las siguientes sugerencias: […].

-Establecer normas arquitectónicas claras que regulen la localización de estas estructuras en las cubiertas y terrazas de edificaciones existentes e incorporen el componente de mimetizaje.

 -Es posible que las antenas se localicen en las fachadas de los edificios siempre y cuando cumplan con las condiciones para su correcto funcionamiento, aseguren su estabilidad y se incorporen al entorno con colores y materiales similares. […].

En el contexto urbano es importante que las políticas de localización, implantación y desarrollo de estructuras de soporte para las telecomunicaciones establezcan un diálogo franco, directo y constante con las políticas y estrategias de desarrollo urbano. […].

Los artículos 212 y 213 del decreto 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento Territorial) se refieren al sistema de Telecomunicaciones. El parágrafo del artículo 213 hace evidente la necesaria concertación entre las partes directamente involucradas con el desarrollo urbano y con el sector de las telecomunicaciones. […].

Esta consultoría sugiere:

-Un plan maestro de localización y emplazamiento, en la estructura urbana y el sistema orográfico, para la instalación de estructuras para las telecomunicaciones que establezca claramente criterios de emplazamiento, desarrollo, localización y las restricciones que fueran necesarias; de igual forma que garantice el correcto funcionamiento de las telecomunicaciones de acuerdo con las políticas adoptadas para el adecuado desarrollo de la ciudad.

-Realizar los planes de manejo de las estructuras existentes para evaluar su viabilidad dentro de 10 años y su impacto (ecológico y urbano) en las zonas en las que se han implantado. […].

Es claro que el correcto desarrollo del sector de las telecomunicaciones no se puede limitar a entender su proyección al futuro como un problema de carácter tecnológico y funcional; el impacto que generan en la estructura urbana, en las zonas en las que se localizan las estructuras necesarias para su desempeño, en el entorno natural que afectan no sólo por efectos de radiaciones de ondas sino también por las necesidades de accesibilidad y supervisión debe ser manejado, planteado y supervisado por entidades competentes en cada uno de los campos necesarios pero dirigidas a establecer políticas conjuntas que permitan la sostenibilidad, correcto desempeño y desarrollo de cada uno de los sectores involucrados o afectados.

9.5 RECOMENDACIONES GENERALES PARA LA IMPLANTACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS DE TELECOMUNICACIONES EN ÁREA URBANA

[…].

Es deseable el desarrollo de estrategias y políticas locales que busquen el correcto desempeño de estas estructuras atendiendo a condiciones específicas para cada situación y que también propendan por la consolidación de las características urbanas particulares, evitando la generación de impactos negativos en el desarrollo urbano y la arquitectura de cada ciudad. […].

Las antenas y sus elementos estructurales e instalaciones necesarias deberán estar diseñadas e integradas en un solo elemento formal, sin desarmonizar con la arquitectura de la torre y la imagen urbana del contexto.

No se autorizarán instalaciones que no resulten compatibles con el entorno por provocar impacto visual y medio ambiental no admisible según criterio técnico del organismo de planeación correspondiente en cada municipio. Se recomienda:

-Disminuir el impacto visual generado por la colocación de antenas o estructuras de soporte mediante su localización acorde con el entorno y mediante la implementación de estrategias de mimetizaje.

-Cuando sea necesaria la localización de antenas en cubiertas de edificios: Aislar la antena por lo menos 15 metros de la edificación más cercana, retroceder el recinto contenedor por lo menos tres metros desde la fachada, que la totalidad de la altura de la estructura quede inscrita en el plano de 45º formado desde la línea borde de fachada; es decir, que disminuya y/o evite la visualización de la antena desde la calle. […].

-Los recintos contenedores necesarios no serán accesibles al público. La superficie en planta no excederá 25m cuadrados y la altura máxima será 3m. […].

-Se localizarán con una distancia de al menos 100 m de una vivienda, 300 m de un centro educativo, sanitario, geriátrico o análogo.

Evitar: […].

-Que el aspecto de la estructura de soporte y de la antena no esté en concordancia con las condiciones arquitectónicas y urbanas del sector.

-Que la altura de la antena interfiera visualmente con el entorno.

-Su localización sobre fachadas sin cumplir con alguna estrategia de mimetización (materiales, colores)

[…]”. [Resalta la Sala].

Este estudio fue elaborado por el Departamento de Electrónica de la Pontificia Universidad Javeriana en virtud de un contrato celebrado con la Comisión de Regulación de Comunicaciones, precisamente, con la finalidad de que sus resultados sirvieran como insumo para expedir la reglamentación de los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos producidos por estaciones radioeléctricas en la gama de frecuencias de 9 KHz a 300 GHz, y establecer los lineamientos y requisitos en los procedimientos para la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicaciones.

El estudio aludido se recomendó la adopción de los niveles de referencia de emisión de campos electromagnéticos definidos por la Comisión Internacional de la Protección de Emisiones no Ionizantes.

Este insumo técnico fue la base para la expedición del Decreto 195 de 31 de enero de 2005, compilado en el Decreto 1078 de 26 de mayo de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones”.

1.2.2. Ahora bien, en relación con el procedimiento para la instalación de redes de telecomunicaciones, se debe hacer referencia al artículo 11 del Decreto 1469 de 2010, el literal 2º del artículo 192 del Decreto 019 de 2012 y los Decretos 107 y 1078 de 201 y, al artículo 193 de la Ley 1753 de 2015.

En primer término, el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, respecto de la instalación de elementos de la infraestructura de redes de telecomunicaciones, establece los siguientes requisitos:

“Con el propósito de garantizar el ejercicio y goce efectivo de los derechos constitucionales a la comunicación, la vida en situaciones de emergencia, la educación, la salud, la seguridad personal, y, el acceso a la información, al conocimiento, la ciencia y a la cultura, así como el de contribuir a la masificación del Gobierno en Línea, de conformidad con la Ley 1341 de 2009, es deber de la Nación asegurar la prestación continua, oportuna y de calidad de los servicios públicos de comunicaciones para lo cual velará por el despliegue de la infraestructura de redes de telecomunicaciones en las entidades territoriales.

Para este efecto, las autoridades de todos los órdenes territoriales identificarán los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones necesaria para el ejercicio y goce de los derechos constitucionales y procederá a adoptar las medidas y acciones que considere idóneas para removerlos.

Cualquier autoridad territorial o cualquier persona podrá comunicarle a la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) la persistencia de alguno de estos obstáculos. Recibida la comunicación, la CRC deberá constatar la existencia de barreras, prohibiciones o restricciones que transitoria o permanentemente obstruyan el despliegue de infraestructura en un área determinada de la respectiva entidad territorial. Una vez efectuada la constatación por parte de la CRC y en un término no mayor de treinta (30) días, esta emitirá un concepto, en el cual informará a las autoridades territoriales responsables la necesidad de garantizar el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones para la realización de los derechos constitucionales en los términos del primer inciso del presente artículo.

Comunicado el concepto, la autoridad respectiva dispondrá de un plazo máximo de treinta (30) días para informar a la CRC las acciones que ha decidido implementar en el término de seis (6) meses para remover el obstáculo o barrera identificado por la CRC, así como las alternativas que permitirán el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones en el área determinada, incluidas, entre estas, las recomendaciones contenidas en el concepto de la CRC.

Antes del vencimiento de este plazo, la autoridad de la entidad territorial podrá acordar con la CRC la mejor forma de implementar las condiciones técnicas en las cuales se asegurará el despliegue.”

La Sala resalta que la norma transcrita, con el propósito de preservar el ejercicio y goce de derechos de raigambre constituciona, establece el procedimiento para el desarrollo de las facultades constitucionales de la Nación y las de los entes territoriales frente a la instalación de la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios de telecomunicaciones.

Por tanto, en garantía de los principios constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 209 y 365 de la Carta Política, esto es, autonomía de los entes territoriales, prevalencia del interés general, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los derechos, y, asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos, impone a las autoridades territoriales la obligación de remover todos los obstáculos que puedan presentarse en el trámite para la instalación de la infraestructura de redes de telecomunicaciones.

Por su parte, el Decreto 1078 de 2015, en su artículo 2.2.2.5.4.1. establece los requisitos la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicaciones, en el siguiente sentido:

Artículo 2.2.2.5.4.1. Requisitos únicos para la instalación de estaciones radioeléctricas en telecomunicaciones. En adelante para la instalación de Estaciones Radioeléctricas para aquellos que operen infraestructura de telecomunicaciones, y para los trámites, que se surtan ante los diferentes entes territoriales, se deberá relacionar la siguiente información:

1. Acreditación del Título Habilitante para la prestación del servicio y/o actividad, bien sea la ley directamente, o licencia, permiso o contrato de concesión para la prestación de servicios y/o actividades de telecomunicaciones, según sea el caso.

2. Plano de localización e identificación del predio o predios por coordenadas oficiales del país, de acuerdo con las publicaciones cartográficas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y/o levantamientos topográficos certificados, indicando con precisión la elevación del terreno sobre el cual se instalará la estación, la ubicación, distribución y altura de las torres, antenas y demás elementos objeto de instalación y la localización de la señalización de diferenciación de zonas, todo ello mostrando claramente la dimensión y/o tamaño de las instalaciones. Adicionalmente, se debe incluir la relación de los predios colindantes con sus direcciones exactas y los estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles para la instalación de las torres soporte de antenas.

Cuando sea necesario adelantar obras de construcción, ampliación, modificación o demolición de edificaciones, se deberá adjuntar la respectiva licencia de construcción expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente.

3. El prestador de servicios y/o actividades de telecomunicaciones debe presentar ante la entidad territorial correspondiente (distrito o municipio), dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su instalación copia, de la Declaración de Conformidad Emisión Radioeléctrica, DCER, con sello de recibido del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, que incluya la estación radioeléctrica a instalar.

PARÁGRAFO 1. Los procedimientos que conforme a las normas vigentes deben surtirse ante el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, cuando se refiera al uso del espectro electromagnético; la Aeronáutica Civil de Colombia, en cuanto al permiso de instalación de Estaciones Radioeléctricas; el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o las Corporaciones Autónomas Regionales, cuando se requiera licencia, permiso u otra autorización de tipo ambiental; y ante los curadores urbanos y las Oficinas de Planeación de los Municipios y Distritos para las licencias de construcción y/o de ocupación del espacio público, en su caso, serán los únicos trámites para la instalación de Estaciones Radioeléctricas de Telecomunicaciones. […]”. [Resalta la Sala].

La norma citada establece los requisitos que debe acreditar el prestador de servicios de telecomunicaciones, ante la entidad territorial donde se pretenda instalar una estación radioeléctrica de telecomunicaciones, entre los cuales, solamente se requiere licencia de construcción en aquellos casos en los que sea necesario “[…] adelantar obras de construcción, ampliación, modificación o demolición de edificaciones, se deberá adjuntar la respectiva licencia de construcción expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente […]” (resaltado de la Sala), por cuanto para las obras civiles para la instalación de las torres que soportan las antenas, únicamente deberán entregarse los estudios que acrediten la viabilidad de las mismas.

Lo anterior, por cuanto las torres que soportan las antenas se encuentran exceptuadas de obtener licencia de construcción para su ubicación, según lo dispuesto por el artículo 11 del Decreto 1469 de 2010 y el literal 2º del artículo 192 del Decreto 019 de 2012.

En efecto, cabe precisar que la licencia urbanística se encuentra definida, en el artículo 1° del Decreto 1469 de 2010 como la autorización previa para adelantar “[…] obras de urbanización y parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección (PEMP) y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional”.

En el artículo 2 ibidem, se determina que existen varias clases de licencias urbanísticas, a saber: de urbanización, parcelación, subdivisión, construcción y de intervención y ocupación del espacio público. La competencia para la expedición de las licencias urbanísticas se encuentra en cabeza de los municipios y distritos.

El artículo 7 del citado decreto, señala las diferentes modalidades de licencias de construcción, las que son requeridas para la intervención en predios o edificaciones con el propósito de realizar obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición, reconstrucción y cerramiento.

En todas hace referencia a inmuebles que se pretendan construir o intervenir, entendidos como edificaciones convencionales, por cuanto para otro tipo de estructuras no se requerirá licencia urbanística, las cuales se encuentran exceptuadas en el numeral 2 del artículo 11 de ese mismo decreto, que dispone lo siguiente:

“2. No se requerirá licencia urbanística de construcción en ninguna de sus modalidades para la ejecución de estructuras especiales tales como puentes, torres de transmisión, torres y equipos industriales, muelles, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras cuyo comportamiento dinámico difiera del de edificaciones convencionales.” (negrilla fuera de texto original)

Como puede establecerse del numeral transcrito, se exceptúa del trámite de la licencia urbanística de construcción a aquellas estructuras especiales cuyo comportamiento dinámico difiere del de las edificaciones convencionales y, el mismo numeral cita, a manera de ejemplo y no limitándose solo a éstas, a las torres de trasmisión y a torres de cualquier tipo, entre las que se encuentran las de soporte de antenas de telecomunicaciones.

Todas las normas transcritas, contrario a lo manifestado por el recurrente tienen una lógica y razón de ser, por cuanto la instalación de las redes de telecomunicaciones requiere que las diferentes autoridades se articulen en el desarrollo de sus funciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos y principios constitucionales antes referidos en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015.

En ese sentido, como se advirtió, la instalación de torres de soporte para antenas de telecomunicaciones no requiere del trámite de licencia de construcción, lo cual no significa que no deban adelantar ante la autoridad municipal o distrital, la acreditación de los requisitos de que trata el artículo 2.2.2.5.4.1. del Decreto 1078 de 2015, en armonía con el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, esto es, presentar los estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles que se requieran para la adecuada instalación de las torres.  

Por tanto, presentada la solicitud ante la autoridad competente en el municipio o distrito, acreditando los requisitos referidos en el artículo 2.2.2.5.4.1. del Decreto 1078 de 2015, en caso de que la autoridad territorial encontrara algún obstáculo para la instalación de la torre en el lugar para el cual se solicita, deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, es decir, “[…] identificarán los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones necesaria para el ejercicio y goce de los derechos constitucionales y procederá a adoptar las medidas y acciones que considere idóneas para removerlos”.

En el asunto objeto de estudio, debido a las condiciones del terreno y el sector donde se pretendía instalar la torre para la antena de telecomunicaciones, se exigieron unas obras para la cimentación de la misma y la construcción de un muro pantalla para que el terreno pudiera soportar la carga de la estructura que se pretendía ubicar.

Con base en dichas recomendaciones, la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella – Antioquia, autorizó la instalación de la torre para la antena, mediante Oficio No. 150-06596 de 4 de agosto de 2016, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, haciendo claridad al operador que debía hacerse responsable de: i) cumplir con los lineamientos consignados en los estudios aportados y en el Código de Buenas Prácticas para el Despliegue de Infraestructura de Redes de Comunicaciones; ii) ejecutar la obra con sujeción a las normas técnicas vigentes y supervisión de los profesionales responsables; iii) ceñirse a la propuesta de instalación presentada, cuya eventual modificación habrá de ser nuevamente autorizada; iv) prevenir daños que se puedan ocasionar y hacerse responsable por su causación; y v) cumplir con el manejo socio-ambiental del proyecto.

De otra parte y en relación con el cerramiento y la necesidad de licencia de construcción para la instalación del mismo, se aclara que el artículo 7° del Decreto 1469 de 2010, relativo a las definiciones de los diferentes tipos de licencias de construcción, en lo referente a la de cerramiento, en el numeral 9° determina que ésta será necesaria cuando lo que se pretende es “[…] encerrar de manera permanente un predio de propiedad privada[…]”, asunto que no corresponde al cerramiento en malla eslabonada y tubería galvanizada que se instala alrededor de la torre y del medidor de energía de la misma.

La torre no es un predio y el cerramiento de protección a su alrededor no cumple con las características contenidas en la norma de licencias de construcción que, como se explicó en líneas precedentes, se exige cuando se pretende intervenir un predio o una edificación, asuntos que no están relacionados con la instalación de torres de transmisión; estructuras que se encuentran exentas del trámite de licencias urbanísticas, según el artículo 11 del Decreto 1469 de 2010.

En ese orden de ideas, en el caso que ocupa la Sala se pudo determinar con claridad que se cumplieron los requisitos que exigen las normas para la instalación de elementos de redes de telecomunicaciones ante la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella - Antioquia, trámite que concluyó con la autorización a la empresa Centennial Towers, para la instalación de la antena autosoportada de telecomunicaciones en la Calle 101 Sur No. 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia de ese municipio.

Por lo tanto, no se configura la vulneración a los derechos colectivos relacionados con el desarrollo de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico, por cuenta de la instalación de una antena de telecomunicaciones.

XI.2. Afectación de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública por cuenta de la amenaza que supone el funcionamiento de una estación radio eléctrica de telecomunicaciones con desconocimiento del criterio de protección de distancias respecto de asentamientos humanos

Con el fin de determinar si existe algún tipo de afectación de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, la Sala procederá a sintetizar las posturas de la Corte Constitucional en lo relativo a las implicaciones sobre el derecho a la salud por cuenta de la exposición a ondas electromagnéticas emitidas por antenas de telefonía móvil celular y, posteriormente, se ilustrarán los medios de prueba que resultan idóneos para el efecto.  

XI.2.1.  Síntesis de las posturas de la Corte Constitucional en materia de las implicaciones sobre el derecho a la salud por cuenta de la exposición a ondas electromagnéticas emitidas por antenas de telefonía móvil celular.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional -relatada en el apartado X.8. de esta providencia-, la Sala observa que, con excepción de la sentencia T-1062 de 200, un aspecto fundamental en común de dichos pronunciamientos alude a la falta de certeza científica de carácter absoluto en torno a las implicaciones que las ondas electromagnéticas podrían generar sobre el estado de salud de los humanos expuestos a ese tipo de radiación.

Es por esa razón que, salvo en tres oportunidade, las salas de revisión de la Corte consideraron necesario examinar las afectaciones a la salud alegadas, a la luz del principio de precaución establecido en la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarroll, a su turno, incorporado al orden jurídico nacional mediante la Ley 99 de 199.    

Pues bien, al observar el conjunto de las decisiones en las que la Corte utilizó el principio de precaución en orden a dirimir las controversias en las que se alegaron supuestos quebrantos de salud por cuenta de los campos electromagnéticos generados por antenas de telefonía móvil celular, se advierte que dicho principio no es aplicado de manera uniforme, sino a partir de dos concepciones del mismo, la primera de carácter estricto y la otra flexibilizada por el principio del interés superior de los niños niñas y adolescentes.

El primer conjunto de las decisiones de la Corte expone una interpretación estricta del principio de precaución, según la cual se debe acreditar una relación de causalidad próxima o probable, es decir, tendiente a verificar la existencia del peligro de daño alegado y que, además, este encuentra su origen en la actividad, producto o proceso objeto de controversia.

En otras palabras, más allá de la ausencia de certeza científica absoluta en la materia, para efectos de aplicar el principio de precaución es necesario que la acción judicial se encuentre fundada en elementos de prueba que prudentemente permitan forjar la convicción de que existe un peligro, riesgo o amenaza que se cierne sobre el estado de salud de la víctima, y que dicha perturbación es consecuencia de la radiación electromagnética emitida por las estaciones radioeléctricas.

Sin duda alguna, dicha tesis advierte la importancia de la prestación adecuada del servicio público de comunicaciones, el cual, al tenor de la Constitución y la ley, tiene como propósito realizar los fines esenciales del Estado. Así, resultaría desproporcionado e incluso injustificado reducir la realización de ese bien jurídico, restringiendo la instalación de la infraestructura pertinente, sin que haya demostración alguna de la existencia de un peligro, amenaza o afectación del estado de salud del accionante como consecuencia de las radiaciones electromagnética.

En efecto, en las sentencias T-360 de 2010, T-701 de 2014 y T-713 de 2016, la Corte negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por los demandantes -quienes no hacían parte del grupo de sujetos de especial protección constitucional conformado por los niños niñas y adolescentes-, en razón de que no se evidenció -ni siquiera con indicios- que las ondas electromagnéticas emitidas por las antenas de telefonía móvil celular causaran un riesgo para la salud de las personas, o las afectaciones concretas al estado de salud alegadas por los demandantes.

Incluso, en los dos pronunciamientos más recientes de los años 2014 y 2016, se aludió a la regla según la cual “No se vulnera el derecho fundamental a la salud por la instalación de una antena de telecomunicaciones cuando no hay demostración alguna de la existencia de un peligro, amenaza o afectación del estado de salud del accionante como consecuencia de las radiaciones electromagnéticas que ella emita. La aplicación del principio de precaución requiere que exista peligro del daño, que este sea grave e irreversible y que exista un principio de certeza científica, así no sea absoluta.

El segundo grupo de providencias de la Corte se caracteriza por una concepción flexible de los elementos integradores del principio de precaución, la cual se justificó en que al interior de las controversias examinadas se advirtió la tensión del principio del interés superior de los niños, niñas y adolescente

, en tanto que los posibles riesgos causados por las ondas electromagnéticas de las estaciones radioeléctricas involucraban el derecho a la salud de personas menores de 18 año.

En efecto, en las sentencias T-104 de 2012, T-1077 de 2012 y T-397 de 2014, la Corte amparó los derechos fundamentales a la salud y a la integridad personal de una niña de 15 años que padecía de cáncer y de dos niños -uno menor de 5 años y otro de 20 meses de edad-, toda vez que, aunque no se hubiere podido constatar una relación directa entre las afectaciones de los derechos y la radiación no ionizante, en aplicación del principio de precaución y del principio de prevalencia del interés superior del menor, se debían adoptar medidas orientadas a precaver, prevenir o evitar el acaecimiento de posibles efectos nocivos sobre el estado de salud de los niños expuestos a ese tipo de emisiones.

La clasificación de los campos electromagnéticos de radiofrecuencia como posibles cancerígenos, y el hecho de que la población infantil puede ser más susceptible o vulnerable a la exposición de esa clase de ondas -debido a que su sistema nervioso se encuentra en desarrollo-, sirvieron de fundamento para que la Corte dictara órdenes encaminadas a evitar en el largo plazo consecuencias graves e irreversibles sobre la salud de los menore.

Es importante aclarar que la Corte ha asumido esta última postura incluso en casos en los que se verificó que los niveles de radiación electromagnética emitidos por antenas de telefonía móvil celular se ajustaban a los límites de exposición humana establecidos en la legislación naciona.

Frente a este punto, valga traer a colación que la Corte ha advertido la existencia de una omisión legislativa en cuanto a la distancia de la ubicación de las antenas de telefonía móvil celular respecto de viviendas, instituciones educativas, hospitales, hogares geriátricos y similares, a efectos de mitigar la exposición imprudente de las personas a la radiación generada por aquellos artefactos.

Es por ello que en dos oportunidades, la Corte le ordenó al MinTic que, dentro del marco de sus funciones y en aplicación del principio de precaución, regulara la distancia prudente entre las torres de telefonía móvil y las viviendas, instituciones educativas, hospitales y hogares geriátrico.

XI.2.2. Acervo probatorio

En orden a verificar el cumplimiento de los límites de exposición de los campos electromagnéticos generados por la estación radioeléctrica ubicada en la Calle 101 Sur # 45-75 del Municipio de La Estrella, la Subdirección de Vigilancia y Control de la A.N.E. realizó el Análisis de Radiaciones No Ionizantes N.º 5536 de 8 de septiembre de 2016, del cual se destacan los siguientes aspectos:

“[…].

4. ANÁLISIS DE MEDICIONES

Con el fin de verificar los límites de exposición a campos electromagnéticos en el MUNICIPIO DE LA ESTRELLA, se tomaron mediciones en 11 puntos distribuidos en los alrededores de la estación de telecomunicaciones, ubicada en la CALLE 101 SUR 45-75 BARRIO SAGRADA FAMILIA, en el municipio de LA ESTRELLA, departamento de ANTIOQUIA.

En la figura 12 se observa la ubicación de los puntos de medición y en la tabla 1 se relacionan tanto la ubicación de estos puntos como los valores máximos y promedio de intensidad de campo eléctrico y magnético obtenidos, así como los resultados en valor porcentual con respecto a la intensidad de campo eléctrico de 28 V/m, el cual es el límite de la zona de público en general para la medición realizada.

[…].

PUNTO DE MEDICIÓNVALORES MEDIDOS

OBSERVACIONES

NO.
Distancia aproximada al sistema irradiante (m)Coordenadas del punto de medidaNivel porcentual (%)(V/m)
 Longitud NLatitud WMAXPROM
117506´58,3´´75º37´38,1´´1.4110.7040.395
213806´59,5´´75º37´38,6´´1.8070.5690.506
312006´59,8´´75º37´39,2´´1.2930.3960.362
48807´00,4´´75º37´40,1´´0.9570.2930.268
54907´01,5´´75º37´40,7´´0.950.3090.266
62007´02,5´´75º37´40,8´´0.7890.2960.221Acceso casa peticionario
71507´03,4´´75º37´41,8´´1.3860.4220.388Vivienda contigua a predio ubicación torre
82107´02,5´´75º37´40,7´´0.9680.4080.271Acceso estación
9107´03,1´´75º37´41,7´´1.9960.6030.559Interior vivienda peticionario
10307´03,0´´75º37´41,4´´0.7710.2660.216Cuarto niños interior vivienda
113907´03,7´´75º37´42,2´´1.20.470.336

Tabla 1. Puntos de Medición y Valores Medidos

[…].

De acuerdo con los resultados obtenidos en los puntos de las mediciones realizadas, los valores de intensidad de campo eléctrico medidos son inferiores en comparación con el límite indicado para la zona poblacional el cual para el caso de la medición de banda ancha se considera de 28 V/m y son inferiores al nivel de porcentaje máximo permitido del 100%.

Las mediciones realizadas indican que el nivel máximo de intensidad de campo eléctrico reportado es de 0.704 V/m y el nivel máximo de porcentaje registrado fue de 1.996%, por lo cual las mediciones realizadas en la zona de influencia, cotejadas con las normas nacionales e internacionales vigentes, evidencian que en la estación ubicada en la CALLE 101 SUR 45-75 BARRIO SAGRADA FAMILIA, del municipio de LA ESTRELLA, departamento de ANTIOQUIA, los niveles de radiación no ionizante encontrados están por debajo de los valores límite fijados en dicha normatividad para la protección de las personas ante la exposición a los campos electromagnéticos.

5. CONCLUSIONES

Los niveles de exposición a campos electromagnéticos registrados durante las mediciones realizadas en la CALLE 101 SUR 45-75 BARRIO SAGRADA FAMILIA, del municipio de LA ESTRELLA, departamento de ANTIOQUIA, lugar donde se encuentra ubicada la estación objeto de estudio, no superan los límites máximos de exposición a campos electromagnéticos recomendados por la ICNIRP (Comisión Internacional sobre la Protección Contra Radiaciones No Ionizantes) y adoptados por la Recomendación UIT-R K52, el Decreto 1078 de 2015 y la Resolución 387 de 2016.

La estación cumple con las normas nacionales e internacionales vigentes, relativas a los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos. En efecto, al cotejar los resultados de las mediciones con los valores establecidos en dichas normas, se evidencia que el valor de intensidad de campo eléctrico más elevado corresponde a 0.704 V/m el cual no supera el límite de intensidad de campo eléctrico de 28V/m, valor que se considera teniendo en cuenta que es una medición de banda ancha. Con respecto a los valores de nivel porcentual medidos, el nivel máximo porcentual registrado fue de 1.996%, el cual no supera al nivel porcentual máximo permitido del 100%.

Se realizaron puntos de medición tanto en el acceso como en el interior de la vivienda del Señor Andrés Correa, ubicada en la Calle 101 Sur 45-75 y contigua a la infraestructura de telecomunicaciones objeto del estudio, correspondientes a los puntos de medición N.º 6, 9 y 10, los cuales se evidencian en las fotografías números 23, 32 y 35, cuyos resultados muestran que los valores obtenidos están muy por debajo de los límites máximos de exposición a campos electromagnéticos adoptados en la normatividad vigente, tal como se observa en la Tabla 1.

[…]. [Resalta la Sala].

Mediante Comunicación radicada con el N.° 775759 de 4 de octubre de 201, la representante legal de la sociedad comercial Centennial Towers Colombia S.A.S. allegó al MinTic Declaración de Conformidad de Emisión Radioeléctrica -DCER- en los siguientes términos:

“[…] [D]eclaro que para el sitio denominado VARIANTE CALDAS ubicado en la Calle 101 Sur # 45-75 Barrio Sagrada Familia de Municipio de La Estrella – Antioquia, las mediciones hechas en las torres de telecomunicaciones pertenecientes a la empresa Centennial Towers Colombia S.A.S., cumplen con el Decreto 195 de 2005 […] no exponiendo a la población a campos electromagnéticos de valores superiores a los establecidos en este Decreto, se ha seguido la metodología propuesta para asegurar la conformidad de los mismos, se han delimitado en forma adecuada las zonas de exposición a campos electromagnéticos y se han efectuado las técnicas de mitigación, en los casos en los que aplican.

Declaro, además, que las mediciones serán conservadas por los términos establecidos en el artículo 14 del Decreto 195 de 2005, y estarán a disposición del Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Comunicaciones y Agencia Nacional del Espectro. […]”.

Finalmente, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 15 de noviembre de 2019, requirió a la A.N.E. para que, de conformidad con la Resolución 774 de 2018, presentara cálculo o evaluación simplificad de la estación radioeléctrica de la controversia a efectos de determinar si, en virtud de las características técnicas de dicha estación, se garantizan las distancias de protección correspondientes y el cumplimiento de los límites de exposición a los campos electromagnéticos generados. En respuesta de dicho requerimiento, la ANE allegó la siguiente documentación e información:  

Comunicación N.º GD-013518-E-2019 de 26 de noviembre de 2019, mediante la cual el Director de Asuntos Regulatorios, Implementación & Adopción de Normas de la sociedad mercantil Colombia Móvil S.A. E.S.P., presentó ante la A.N.E. “formato de presentación de cálculos simplificados” realizados en la estación radioeléctrica que presta servicios de telecomunicaciones móviles, ubicada en la Calle 101 sur # 45-75 del Barrio La Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioqui.

Oficio N.º GD-013734-E-2019 de 29 de noviembre de 2019, mediante el cual la A.N.E. confirió aprobación de los cálculos simplificados presentados por Colombia Móvil, precisando que “[…] la estación radioeléctrica objeto de estudio relacionado en la tabla, cumple con los niveles de exposición a campos electromagnéticos, de acuerdo con las condiciones establecidas en el numeral 2.6 del Anexo Técnico de la citada resolución [Resolución 774 de 2018], por lo tanto la estación radioeléctrica se cataloga comoNORMALMENTE CONFORME” y en consecuencia no es necesario realizar mediciones de campos electromagnéticos […]. Es importante que deberán colocarse avisos visibles en las estaciones radioeléctricas, bajo las condiciones establecidas en el artículo decimosegundo de la Resolución 774 del 2018. […]. [Resalta la Sala].

En relación con lo anterior, la A.N.E., mediante Oficio N.º 002411 de 3 de diciembre de 201, especificó lo siguiente:

Según las características técnicas de dicha estación radioeléctrica, la altura y las distancias de protección son las establecidas en la siguiente tabla y permiten garantizar el cumplimiento de los niveles de exposición al campo electromagnético generado:

ID AntenaAltura (m)16Hm (m)Altura>Hm (SI / NO)Dpg=Distancia a zona accesible al público en general en dirección del lóbulo principal (m)Dm (m)Dpg>Dm (SI / NO)
130.04.3SI485.8412.0SI
230.03.1SI114.936.9SI
330.04.1SI264.926.9SI

[…]”. [Resalta la Sala].

XI.2.3. Resolución del segundo problema jurídico

Como se advirtió en la última parte del capítulo X.7. de esta providencia, el Ministerio de Comunicaciones (hoy MinTic), en cumplimiento del Decreto 195 de 2005 -compilado en el Decreto 1078 de 2015-,  ha emitido las Resoluciones 1645 de 29 de julio de 2005, 387 de 13 de junio, 647 de 16 de septiembre y 754 de 20 de octubre de 2016 y 774 de 27 de diciembre de 2018, en virtud de las cuales se han regulado: i) los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos; ii) las condiciones que deben reunir las estaciones radioeléctricas para cumplir tales límites; y iii) el despliegue de antenas de radiocomunicaciones. La Sala observa que las reglamentaciones mencionadas tienen como propósito garantizar el nivel de protección más adecuado para la salud y el ambiente sano de la comunida.

Con el fin de alcanzar dicho propósito, el Decreto 1078 de 2015 ha dispuesto que la persona responsable del control de la operación de la respectiva estación de radiocomunicaciones que genere campos electromagnéticos, debe cumplir con un deber esencial que consiste en presentar una “Declaración de conformidad de emisiones radioeléctricas” -DCER-, en la que debe constar el cumplimiento, tanto de los límites de exposición de las personas a campos electromagnéticos, como de las condiciones establecidas para el despliegue o instalación de infraestructura de radiocomunicaciones, dentro de la que se encuentran, por supuesto, las estaciones radioeléctricas de telecomunicacione

.

Es decir, dicha declaración debe contener, principalmente, la información relativa al estudio de cálculo simplificad, “el cual se basa en el conocimiento y las características técnicas de la estación radioeléctrica, tales como potencia y patrón de radiación, de tal manera que en función de estas se definan una altura y una distancia de protección fuera de la cual se garantiza el cumplimiento de los niveles de exposición a campos electromagnéticos”. Es decir, tales cálculos establecen las condiciones de distancias y alturas que las estaciones radioeléctricas deben guardar en relación con la población, a efectos de que estas puedan ser catalogadas como fuentes normalmente conformes.

Pues bien, en atención al acervo probatorio, la Sala advierte que, mediante comunicación radicada con el No. 775759 de 4 de octubre de 201, la representante legal de la sociedad comercial Centennial Towers Colombia S.A.S. allegó al MinTic, la Declaración de Conformidad de Emisión Radioeléctrica – DCER, en los siguientes términos:

“[…] [D]eclaro que para el sitio denominado VARIANTE CALDAS ubicado en la Calle 101 Sur # 45-75 Barrio Sagrada Familia de Municipio de La Estrella – Antioquia, las mediciones hechas en las torres de telecomunicaciones pertenecientes a la empresa Centennial Towers Colombia S.A.S., cumplen con el Decreto 195 de 2005 […] no exponiendo a la población a campos electromagnéticos de valores superiores a los establecidos en este Decreto, se ha seguido la metodología propuesta para asegurar la conformidad de los mismos, se han delimitado en forma adecuada las zonas de exposición a campos electromagnéticos y se han efectuado las técnicas de mitigación, en los casos en los que aplican.

Declaro, además, que las mediciones serán conservadas por los términos establecidos en el artículo 14 del Decreto 195 de 2005, y estarán a disposición del Ministerio de la Protección Social y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de Comunicaciones y Agencia Nacional del Espectro. […]”.

Por su parte, obra en el expediente el Oficio N.º GD-013734-E-2019 de 29 de noviembre de 201, mediante el cual la A.N.E. confirió aprobación de los cálculos simplificados presentados por Colombia Móvil, precisando que “[…] la estación radioeléctrica objeto de estudio relacionado en la tabla, cumplen con los niveles de exposición a campos electromagnéticos, de acuerdo con las condiciones establecidas en el numeral 2.6 del Anexo Técnico de la citada resolución [Resolución 774 de 2018], por lo tanto la estación radioeléctrica se cataloga comoNORMALMENTE CONFORME” y en consecuencia no es necesario realizar mediciones de campos electromagnéticos […]. Es importante que deberán colocarse avisos visibles en las estaciones radioeléctricas, bajo las condiciones establecidas en el artículo decimosegundo de la Resolución 774 del 2018. […]. [Resalta la Sala].

Cabe precisar que, adicionalmente, según el artículo 2.2.2.5.2.5. del Decreto 1078 de 2015, las entidades territoriales, en el procedimiento de autorización para la instalación de antenas y demás instalaciones radioeléctricas, y en ejercicio de sus funciones de ordenamiento territorial, “[…] deberán admitir como prueba suficiente para el cumplimiento de dicho requisito, la copia de la Declaración de Conformidad de Emisión Radioeléctrica con la marca oficial de recibo del Ministerio de Comunicaciones.”

En ese orden de ideas, en el expediente se encuentra plenamente acreditado el cumplimiento de los niveles de exposición a campos electromagnéticos por parte de la antena autosostenida que se encuentra instalada en la Calle 101 Sur # 45-75 del Municipio de La Estrella.

En ese orden de ideas, resta a la Sala realizar el análisis, con base en el principio de precaución, de si se presenta vulneración a los derechos colectivos a la salubridad pública y al ambiente sano de la comunidad.

Como se planteó en el apartado X.8 de esta providencia, puede observarse que la Corte, en aplicación del principio de precaución, le confiere particular importancia a que las decisiones administrativas y judiciales en relación con el derecho a la salud por la exposición a radiaciones electromagnéticas, se debe contar con algún tipo de evidencia que muestre la eventual vulneración en el caso particular.

En ese sentido, exige para los casos de acciones de tutela, que se encuentre en el expediente una demostración de que existe peligro del daño, que éste sea grave e irreversible y que exista un principio de certeza científica, así no sea absoluta.

La Sala advierte, entonces, que dicho criterio respecto de la protección de la salud pública y del medio ambiente requiere de grado de mayor certeza respecto de la acreditación o demostración de los elementos que permitan establecer la existencia de peligro del daño y que exista una correlación entre este peligro y la salubridad pública o el medio ambiente por la exposición a la radiación.  

De las pruebas recaudadas en el expediente, encuentra la Sala que la plurimencionada antena cumple con las distancias de exposición a radiaciones electromagnéticas y fue ubicada con el cumplimiento de los requisitos exigidos para su instalación y, por tanto, tal circunstancia exige que el actor popular demuestre, así sea de manera sumaria, que está ante la presencia de un peligro de daño.

De otra parte, a folios 1746 y ss del expediente, reposa el acta de la Inspección Judicial de 4 de mayo de 2018, efectuada por el Magistrado Sustanciador del proceso de la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. En ella consta que algunos propietarios y residentes de la Vereda Sagrada Familia se hicieron presentes a esa diligencia.  Algunos de ellos, como la señora Magdalena David expuso que: “viene enferma desde hace un año, que le están haciendo exámenes, que tiene mareos, visión borrosa y manifestó que el perjuicio se lo está causando la antena debido a que transita mucho por la vía cercana”. El señor Jorge Maldonado Ruiz dijo que tiene dificultades auditivas y que su médico tratante le informó que la antena le afectaba en un 100%. La señora Alix Fabieli Puerta manifestó que su padre tiene 10 cateterismos y, finalmente, le tuvieron que colocar una válvula y que a cada momento lo tiene que llevar a la Clínica Cardiovascular.

Sobre el particular, la Sala reitera lo manifestado frente a la aplicación del principio de precaución frente a la protección de la salud pública y del medio ambiente, en el sentido de que requiere de grado de mayor certeza respecto de la acreditación o demostración de los elementos que permitan establecer la existencia de peligro del daño y que exista una correlación entre este peligro y la salubridad pública o el medio ambiente por la exposición a la radiación.  

En el presente asunto, además de las afirmaciones efectuadas por algunos propietarios y habitantes del sector, sin acompañar ningún otro elemento de juicio que las sustente, no obra prueba alguna que permita a la Sala establecer la existencia del peligro del daño a la salud por la instalación de la antena objeto de controversia.  Tampoco se aportaron pruebas que permitan determinar que las dolencias referidas por las personas que se hicieron presentes en la diligencia, tengan relación con la instalación de la antena.

En esa medida, la ausencia de pruebas adicionales que sustenten lo ahí afirmado, hacen que el elemento probatorio referido carezca de idoneidad para desvirtuar la conformidad de las emisiones de la antena.

En consecuencia, expedidas las normas relativas a los límites de exposición de las personas a los campos electromagnéticos y el despliegue de antenas de radiocomunicaciones, siempre que la instalación de dichas infraestructuras cumpla con los requisitos allí establecidos, no habrá lugar a dar aplicación al principio de precaución.

Esta situación no fue demostrada por el demandante y, en tal virtud, no hay lugar a aplicar el principio de precaución, en tanto no se está ante la presencia de la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública y al medio ambiente.

En síntesis, la Sala encuentra que no se presenta la afectación alegada de los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública, debido a la instalación y funcionamiento de la estación radioeléctrica de telecomunicaciones ubicada en Calle 101 Sur N.° 45 – 75 en el Municipio de La Estrella, Antioquia.

XI.2.4. Resolución del tercer problema jurídico

2.4.1. Respecto de la vulneración al derecho colectivo relacionado con la prevención de desastres previsibles técnicamente con la instalación de la antena de telecomunicaciones en una zona de amenaza alta por inestabilidad del terreno y donde sólo es permitido levantar edificaciones cuya altura no exceda de 6 metros de altura o de tres pisos, la Sala considera pertinente retomar el análisis efectuado en el punto XI.1.2. de esta providencia.

En primer lugar, se reitera que, las torres de soporte para antenas de telecomunicaciones no son una edificación y, en esa medida, su instalación no requiere del trámite de licencia de construcción, ni se le aplican las normas relativas a la construcción de edificaciones de que tratan las normas urbanísticas.

Tal circunstancia de manera alguna exime a quien deba instalar una antena de telecomunicaciones de adelantar ante la autoridad municipal o distrital, la acreditación de los requisitos de que trata el artículo 2.2.2.5.4.1. del Decreto 1078 de 2015, en armonía con el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, esto es, presentar los estudios que acrediten la viabilidad de las obras civiles que se requieran para la adecuada instalación de las torres.  

Por tanto, presentada la solicitud ante la autoridad competente en el municipio o distrito, acreditando los requisitos referidos en el artículo 2.2.2.5.4.1. del Decreto 1078 de 2015, en caso de que la autoridad territorial encontrara algún obstáculo para la instalación de la torre en el lugar para el cual se solicita, deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, es decir, “[…] identificarán los obstáculos que restrinjan, limiten o impidan el despliegue de infraestructura de telecomunicaciones necesaria para el ejercicio y goce de los derechos constitucionales y procederá a adoptar las medidas y acciones que considere idóneas para removerlos”.

2.4.2. En el asunto objeto de estudio, la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia alegó la vulneración del derecho colectivo relativo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, por cuanto el Acuerdo Municipal 042 de 2008 – P.B.O.T. del municipio de La Estrella – define la zona donde se encuentra ubicada la torre de telefonía móvil, como de amenaza alta por inestabilidad del terreno.

La Sala pone de presente que debido a las condiciones del terreno y el sector donde se pretendía instalar la torre para la antena de telecomunicaciones, se exigieron unas obras para la cimentación de la misma y la construcción de un muro pantalla para que el terreno pudiera soportar la carga de la estructura que se pretendía ubicar.

En efecto, obra en el expediente el “Estudio de Riesgo por Procesos de Remoción en Masa, Evaluación de Alternativas y Diseño de Obras de Mitigación -Proyecto Construcción de Estación de Telefonía Celular en La Estrella Antioquia, de mayo de 2016, del que se resalta lo siguiente:

“[…].

10 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIÓN

[…].

Se realizo el análisis de estabilidad, riesgo y vulnerabilidad teniendo en cuenta la información recolectada de la zona de estudio, topografía y exploraciones realizadas, según la cual la zona presenta una probabilidad de falla entre media y alta, clasificándose como zona de amenaza alta de acuerdo a los estudios realizados.

Se evaluaron los perfiles de mayor insidencia (sic) y se evidenció que el factor detonante de mayor influencia es el agua, por lo cual se recomienda la construcción de canales, cunetas y demás obras de arte para mitigación de aguas de escorrentía, a fin de evitar la saturación en el terreno.

Teniendo en cuenta estudios de suelos y evaluación de cargas para la torre a construir proyectada, se realizó el análisis de estabilidad pertinente, dando como resultado que se deben realizar obras de contención y estabilidad para la zona, las cuales consisten en la construcción de un muro pantalla de 2.00 mts de altura sobre micropilotes de 0.30 m y 3.00 m de longitud, el muro deberá ir anclado con pernos activos de 40 ton y longitud de 10.0 mts. La longitud de la pantalla será de aproximadamente 5.00 m.

Se propone como alternativa 2, la construcción de un muro de contención de 2.00 m de altura en la pata del talud sobre micro pilotes de 0.40 m a 3.00 m, espaciados cada 1.20 m o 3/0, conjunto a una reconformación de la ladera con trinchos.

Se realizó el cálculo de la capacidad portante para los pilotes con una profundidad de desplante hasta 8.00 m pero se debe tener en cuenta una profundidad mínimo de 3.00 m con un diámetro variable de 0.30, 0.40, 0.50 con esto identificar la capacidad portante del suelo con la cual se debe diseñar la estructura de cimentación.

[…]”. [Resalta la Sala].

Con base en dichas recomendaciones, la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella – Antioquia, autorizó la instalación de la torre para la antena, mediante Oficio No. 150-06596 de 4 de agosto de 2016, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 193 de la Ley 1753 de 2015, haciendo claridad al operador que debía hacerse responsable de: i) cumplir con los lineamientos consignados en los estudios aportados y en el Código de Buenas Prácticas para el Despliegue de Infraestructura de Redes de Comunicaciones; ii) ejecutar la obra con sujeción a las normas técnicas vigentes y supervisión de los profesionales responsables; iii) ceñirse a la propuesta de instalación presentada, cuya eventual modificación habrá de ser nuevamente autorizada; iv) prevenir daños que se puedan ocasionar y hacerse responsable por su causación; y v) cumplir con el manejo socio-ambiental del proyecto.

En ese orden de ideas, en el caso que ocupa la Sala se pudo determinar con claridad que se cumplieron los requisitos que exigen las normas para la instalación de elementos de redes de telecomunicaciones ante la Secretaría de Planeación del municipio de la Estrella - Antioquia, trámite que concluyó con la autorización a la empresa Centennial Towers, para la instalación de la antena autosoportada de telecomunicaciones en la Calle 101 Sur No. 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia de ese municipio.  Dicha autorización se expidió teniendo en consideración las condiciones del terreno en donde se pretendía instalar la infraestructura citada.

Por lo expuesto, no se configura la vulneración a los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, por cuenta de la instalación de una antena de telecomunicaciones.

2.4.3. Respecto de las afirmaciones efectuadas por la Defensoría Regional del Pueblo de Antioquia en el sentido de que también se presentaba una vulneración de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, en tanto la instalación de la torre que sostiene la antena de telecomunicaciones provocó agrietamiento de las paredes de la vivienda del actor popular, la Sala encontró que no existe evidencia sobre el daño manifestado.

En el acervo probatorio obra la inspección que se realizó al predio donde se encuentra ubicada la antena, en la que se afirma que la afectación encontrada en la vivienda del actor se trata de una humedad, agrietamiento y asentamiento, el cual no fue reparado por cuanto el actor no lo permiti.  Frente a tal circunstancia, la Sala precisa que, si bien la compañía Centennial Towers Colombia S.A.S. ofreció reparar los daños alegados por el actor popular, no existe certeza de que éstos provengan de la instalación de la antena de telecomunicaciones.  En esa medida, el arreglo del inmueble del actor es un asunto que incumbe exclusivamente a éste y a la compañía Centennial Towers Colombia S.A.S., lo cual se encuentra al margen de la discusión frente a la protección de los derechos colectivos en el presente asunto.

Por lo tanto, por los motivos expuestos en este aparte tampoco se configura la vulneración de derechos colectivos por la instalación de la torre de telecomunicaciones.

XI.3. Conclusiones

Por las razones expuestas en el apartado XI.1. de esta providencia, la Sala concluye que los derechos colectivos relacionados con el desarrollo de la actividad urbanística conforme al ordenamiento jurídico no fueron vulnerados como consecuencia de que la estación radioeléctrica ubicada en la Calle 101 Sur N.° 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia.

Por las razones presentadas en el apartado XI.2. de esta providencia, la Sala concluye que los derechos colectivos a gozar de un ambiente sano y a la salubridad pública tampoco fueron afectados como consecuencia de que la estación radioeléctrica de telecomunicaciones ubicada en Calle 101 Sur N.° 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia, se encuentra funcionando.

Por último, con base en las consideraciones expuestas en el apartado XI.3. de esta providencia, la Sala concluye que los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente, no fueron afectados como la instalación de la estación radioeléctrica de telecomunicaciones ubicada en Calle 101 Sur N.° 45 – 75 de la Vereda Sagrada Familia del Municipio de La Estrella – Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: CONFIMAR la sentencia de 17 de octubre de 2018, proferida por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

Presidenta

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

P:(11-13).

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Última actualización: 5 de agosto de 2022 - (Diario Oficial No. 52099 - 18 de julio de 2022)

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